Endringer i straffegjennomføringsloven mv. (omorganisering av kriminalomsorgen, bruk av pust- og bevegelsessensor i fengselsceller mv.)

HØRING OM ENDRING I STRAFFEGJENNOMFØRINGSLOVEN (Prop. 143 L (2019-2020))

JURK er et uavhengig rettshjelptiltak som skal bidra til at alle kvinner er bevisste sin rettsstilling og til at likestilling praktiseres. Vi bistår blant annet i saker innenfor en rekke rettsområder av velferdsmessig betydning for kvinner, og uttaler oss på bakgrunn av de erfaringer vi har gjort oss gjennom dette arbeidet.

 Til punkt 8 om innføring av pust-og bevegelsessensorer i fengselsceller

Det er positivt at departementet ser på tiltak for å hindre selvmord og overdosedødsfall i fengslene.

Vi vil understreke viktigheten av at elektronisk pust- og bevegelsessensor i fengselsceller ikke erstatter menneskelig kontakt eller går på bekostning av helsehjelp, ettersom det først og fremst er dette som kan forhindre og forebygge selvmord og overdosedødsfall i fengslene. 

Tilgangen til helsehjelp bør prioriteres høyere i fengsel, og foran pust- og bevegelsessensorer. De innsattes behov for psykisk helsehjelp er stort og delvis udekket. JURKs klienter forteller at tilgangen til blant annet psykolog er mangelfull. Noen klienter som kontakter JURK har ikke hatt tilgang til psykolog under soningen i det hele tatt. Flere kvinner etterspør også tilgang på kvinnelig psykolog.  

Hvis det vedtas en bestemmelse om sensorer mener JURK det bør følge av lovteksten at sensorer kun er et supplement til annen kontroll og kontakt. Det gir presiseringen om at innføringen av sensorer ikke må gå på bekostning av menneskelig kontakt og helsehjelp mer tyngde. Alternativt må dette følge av retningslinjene.

1. Til punkt 9 om bruk av spyttbeskytter

 JURK mener at spyttbeskytter ikke må innføres. Det er flere grunner til det. 

For det første er ikke de mulige helsemessige konsekvensene av å innføre spyttbeskytter tilstrekkelig utredet. Det er kritikkverdig, da bruk av spyttbeskytter vil være et stort inngrep overfor innsatte som allerede befinner seg i en sårbar posisjon. Dette må også sees i sammenheng med at bruk av spyttbeskytter forutsetter at andre tvangsmidler, som for eksempel håndjern, også må benyttes for å forhindre at spyttbeskytteren tas av.

For det andre vil innføring av spyttbeskytter kunne ramme psykisk syke og kvinnelige innsatte som har blitt utsatt for overgrep særlig hardt. Statistikkiser at en svært stor andel av de kvinnelige innsatte har blitt utsatt for overgrep, enten som barn eller som voksne. Bruk av spyttbeskytter vil kunne gi assosiasjoner til tidligere overgrep, og kunne oppleves svært traumatisk. JURK mener at departementet ikke har tatt tilstrekkelig hensyn til dette i utredningen.

1. Til punkt 9 om senket terskel for bruk av enkelte tvangsmidler

JURK er generelt kritiske til forslaget om å senke terskelen for bruk av tvangsmidler. Det er fordi dette også er inngripende tvangsmidler som vil begrense den innsattes bevegelsesfrihet og personlige autonomi. 

Videre vil en senket terskel åpne for at enkelte tvangsmidler kan benyttes i fengslene i større grad enn i dag. JURK mener det er viktig at bruk av tvang forblir et siste alternativ for å bøte på utfordrende situasjoner i fengslene. Terskelen må derfor forbli høy.

Hvis departementet innfører en egen hjemmel for bruken av de omtalte “lettere” tvangsmidlene, ber JURK departementet revurdere om spyttbeskytter faller inn under denne kategorien tvangsmidler. Det er både fordi spyttbeskytter vil kunne oppleves som svært inngripende og traumatisk, og fordi bruken forutsetter at også andre tvangsmidler benyttes.

For Juridisk rådgivning for kvinner (JURK)

Vårin Hildridatter Brox, saksbehandler

Lisa Schiøth Wang, saksbehandler

Høringsuttalelse fra Juss-Buss til Prop. 143 L (2019-2020) om Endringer i straffegjennomføringsloven mv. (omorganisering av kriminalomsorgen, bruk av pust- og bevegelsessensor i fengselsceller mv.)

Viser til Prop. 143 L (2019-2020). Vedlagt følger høringsnotat til muntlig høring 12.01.21 fra Juss-Buss.

1. Om Juss-Buss

Juss-Buss er et rettshjelptiltak drevet av jusstudenter ved Universitetet i Oslo, som gir gratis rettshjelp i enkeltsaker som faller utenfor den offentlige rettshjelpsordningen. Vi har arbeidet med fengselsrett i mange år, og har gjort oss gode erfaringer som vi bruker i vårt rettspolitiske arbeid. Et overordnet mål for Juss-Buss er å øke den prosessuelle og materielle rettssikkerheten for våre klientgrupper.

1. Juss-Buss’ innspill til lovforslaget

Jussbuss ønsker:

• Kriminalomsorgsdirektoratet må foreta en vurdering av hel utelukkelse når denne varer utover 14 dager.

Departementet foreslår i Prop. 143 L (2019-2020) endringer i ordlyden i straffegjennomføringsloven § 37 femte ledd. Bestemmelsen regulerer isolasjon som forebyggende tiltak. Slik bestemmelsen er utformet i dag, skal regionalt nivå kontrollere isolasjonsvedtak fattet av fengselet etter 14 dagers full isolasjon, jf. femte ledd. Departementet foreslår at denne kontrollmekanismen i stedet legges til «Kriminalomsorgen». Det følger av forslagets § 6 at avgjørelser treffes av lokalt nivå. Dette innebærer at lokalt nivå heretter både skal fatte utelukkelsesvedtak og stå for prøvingen av disse vedtakene.

Jussbuss er kritisk til denne endringen. Forslaget innebærer at lokalt nivå avgjør om full utelukkelse over 14 dager skal opprettholdes. Kun ved fullstendig utelukkelse fra fellesskapet som overstiger 42 dager, vil Kriminalomsorgsdirektoratet bli involvert.

Isolasjon er et særlig inngripende tiltak, og det kan ha store skadevirkninger for den innsatte.
Isolasjon kan blant annet få alvorlige konsekvenser for innsattes psykiske helse, og kan øke risikoen for selvmord, fremprovosere økt aggresjon og svekke impulskontrollen.1

Vår erfaring er at regionalt nivå har besluttet at utelukkelsen skal opphøre der lokalt nivå har besluttet opprettholdelse. Dette viser at tidlig kontroll av et overordnet organ er en viktig rettssikkerhetsgaranti som vil falle bort dersom departementets forslag blir vedtatt.

Jussbuss mener Kriminalomsorgsdirektoratet må foreta en vurdering av hel utelukkelse når denne varer utover 14 dager slik regionene gjør i dag. Ordlyden i forslaget i proposisjonen må derfor endres fra «kriminalomsorgen» til «Kriminalomsorgsdirektoratet».

Jussbuss ønsker:

• Kriminalomsorgsdirektoratet må ta stilling til om bruk av sikkerhetsseng skal

opprettholdes etter ti timer, og om bruk av sikkerhetscelle skal opprettholdes etter tre

døgn.

Etter dagens § 38 kan kriminalomsorgen etter nærmere fastsatte vilkår ta i bruk sikkerhetscelle, sikkerhetsseng eller annet godkjent tvangsmiddel overfor innsatte. Etter fjerde ledd skal bruk av sikkerhetsseng som overstiger 24 timer meldes til regionalt nivå, som tar stilling til om tiltaket skal opprettholdes. Etter femte ledd skal bruk av sikkerhetscelle som overstiger 3 døgn meldes til regionalt nivå som tar stilling til om tiltaket skal opprettholdes.

Som følge av at regionene er foreslått fjernet i den nye organiseringen, foreslår departementet i Prop. 143 L (2019-2020) at kriminalomsorgen skal ta stilling til om bruk av sikkerhetsseng skal opprettholdes etter hvert påløpte døgn for sikkerhetsseng, og hvert tredje døgn for sikkerhetscelle. Tiltakene skal meldes til Kriminalomsorgsdirektoratet når bruken overstiger henholdsvis 24 timer for sikkerhetsseng, og 3 døgn for sikkerhetscelle. Jussbuss forstår forslaget som at det fortsatt er lokalt nivå som skal fatte vedtak om fortsatt bruk av tiltakene. Vi er derfor bekymret for om forslaget om at tiltakene skal «meldes» til Kriminalomsorgsdirektoratet i tilstrekkelig grad sikrer en overordnet kontroll av om tiltakene skal opprettholdes utover de nevnte tidsrammene. 

Bruk av sikkerhetsseng og sikkerhetscelle er svært inngripende tiltak. Sivilombudsmannen har vært svært kritisk til bruken av sikkerhetsseng da dette medfører en betydelig risiko for både fysiske og psykiske skader. Den europeiske torturforebyggingskomiteen har konstatert at sikkerhetssenger burde fjernes fra norske fengsler for godt. Da det er tale om svært inngripende tiltak er rettssikkerhetsbehovet stort ved bruk av sikkerhetsseng og sikkerhetscelle. Dagens ordning hvor regionen foretar overordnet kontroll bidrar til rettssikkerhet. Jussbuss mener at dersom regionene nedlegges må Kriminalomsorgsdirektoratet vurdere om bruken av sikkerhetsseng og sikkerhetscelle skal opprettholdes.

Vi mener også loven må endres slik at opprettholdelse av bruk av sikkerhetsseng må vurderes etter ti timer. Til støtte for dette har EMD uttalt at bruk av sikkerhetsseng «should rarely need to be applied for more than a few hours». I denne saken varte belteleggingen i ni timer, noe EMD mente var en krenkelse av EMK art. 3. I en annen sak fant EMD krenkelse av EMK art. 3 hvor belteleggingen hadde vart i ti timer. Etter vårt syn er ikke bruk av sikkerhetsseng i 24 timer i tråd med EMDs uttalelse om at sikkerhetsseng sjelden er nødvendig i mer enn noen timer. På bakgrunn av dette mener vi at overordnet organ må vurdere bruk av sikkerhetsseng etter ti timer.

Jussbuss ønsker:

• At det forskriftsfestes eller fremgår av retningslinjene at bruk av pust- og bevegelsessensor ikke kan erstatte mengden menneskelig kontakt med innsatte.

Departementet foreslår en ny bestemmelse § 29 a som gir Kriminalomsorgen hjemmel til å installere teknisk utstyr på innsattes rom som varsler dersom pust og bevegelse avviker fra det normale, for å avverge fare for liv og helse.

Forutsetningen for at Jussbuss stiller seg bak lovforslaget om pust- og bevegelsessensor er at det ikke erstatter menneskelig kontakt. De siste årenes kutt i bevilgningene til Kriminalomsorgen har gått hardt utover bemanningssituasjonen i fengslene. Jussbuss er bekymret for at innføring av pust- og bevegelsessensor vil medføre sjeldnere fysisk tilsyn på cella, mindre fellesskapstid og dårligere helsetilbud. Det er svært viktig at pust- og bevegelsessensorer ikke erstatter den menneskelige kontakten med de innsatte, da selvskading og destruktive tanker fortsatt vil finne sted selv om sensorene innføres. Rehabilitering vil i best mulig grad oppnås dersom tiltaket innføres som et supplement til oppfølging fra tilsatte i fengselet.

Bruk av pust- og bevegelsessensor tjener et viktig formål om å beskytte liv og helse. Jussbuss er likevel bekymret for at innføringen av dette bidrar til en utvidelse av hvilke former for overvåkning av innsatte som anses legitime. Tiltakene må derfor vurderes opp mot retten til privatliv og må ikke aktiveres i større grad enn nødvendig, jf. Grl. § 102 og EMK artikkel 8. 

Jussbuss ønsker:

• At bruk av spytthette ikke innføres

Justis- og beredskapsdepartementet har i Prop. L 143 foreslått at spytthette kan benyttes «for å avverge andre fysiske angrep på person, når angrepet vil være egnet til å skape frykt, smerte eller annet betydelig ubehag».

I Prop. L 143 har departementet endret begrepet fra ‘spytthette’ til ‘spyttbeskytter’. Jussbuss mener at ‘spyttbeskytter’ gir en feilaktig fremstilling av tvangsmiddelet. I praksis er det tale om en hette som blir tredd over den innsattes hode, og som kan bidra til å fremkalle sterk frykt, høyt stressnivå og gi kvelningsfornemmelser. ‘Spytthette’ er derfor et mer presist ord.

Uegnet tvangsmiddel

Bruk av spytthette må ikke innføres. Bruk av spytthette er et inngripende og svært nedverdigende tiltak overfor en gruppe mennesker som allerede befinner seg i en sårbar situasjon.

Jussbuss er bekymret for at bruk av spytthette vil true den dynamiske sikkerheten i fengselet på flere måter. Før det første er tvangen egnet til å bidra til mer utagering og motvirke konfliktdemping. For det andre vil bruken også skape en større avstand mellom innsatte og ansatte.

Vi deler de andre høringsinstansenes innvendinger om at spytthette ikke skal benyttes på innsatte med psykiske lidelser. Videre mener vi at bruk av spytthette kan virke traumatiserende, noe også Legeforeningen har bemerket i sitt høringssvar om dette. Vi er bekymret for at bruk av spytthette kan føre til at innsatte blir sykere av å sone.

Spytthette er ikke formålstjenlig

Høringsbrevet inneholder ingen statistikk over hvor utbredt problemet med spytting egentlig er. Departementet har heller ikke uttalt seg om hvilke sykdommer spytthetten skal beskytte mot. Sivilombudsmannen bemerker i sitt høringssvar at risikoen for smitte av alvorlige sykdommer som Hepatitt B og C og tuberkulose, betraktes som minimal. Jussbuss er kritisk til at det foreslås et inngripende og dehumaniserende tvangsmiddel hvor formålstjenligheten er svært uklart.

Spytthette vil benyttes i kombinasjon med andre tvangsmidler, som håndjern og bodycuffs for å hindre at hetten fjernes. Samlet sett er det tale om et svært inngripende tiltak.

Sivilombudsmannen har foreslått at betjenter og andre innsatte i Kriminalomsorgen i stedet kan iføre seg spyttvisir, eventuelt i kombinasjon med annet vernetøy, da dette er et mindre inngripende tiltak og tjener samme formål. Departementet har ikke vurdert dette forslaget i Prop. L. 143. Ettersom spyttvisirer er et tiltak som er tilstrekkelig for å ivareta formålet om å beskytte seg mot spytt, uten at det vil innebære inngripende tiltak ovenfor innsatte.

Mer penger til Kriminalomsorgen

Vi er kritiske til at det nå foreslås mer tvangsbruk, uten at de underliggende årsakene til økt utagering er problematisert. Utageringen kan sees i sammenheng med de siste års kutt i bevilgningene til Kriminalomsorgen, som har gått hardt utover bemanningssituasjonen i fengslene og aktivitetstilbudet til de innsatte. Vi er svært kritiske til at det nå foreslås nedverdigende tvangshjemler som åpner for tvangsbruk som kan være i konflikt med EMK art. 3 og 8, i stedet for å bevilge mer penger til Kriminalomsorgen slik at innsatte får en soning som kan motvirke frustrasjon og utagering.

Med vennlig hilsen,

Fengselsgruppa på Juss-Buss,

Dersom dere har spørsmål til høringsuttalelsen kan dere kontakte Juss-Buss på vår e-postadresse feg@jussbuss.no, eller kontaktperson Ida S. Thommessen på telefon 22 84 29 25. Vedkommende er tilgjengelig mellom kl. 10.00 og 15.00 alle hverdager, med unntak av torsdager.

Med vennlig hilsen,

for Juss-Buss, Fengselsgruppa

Ida Henriette Toftner

Melissa Sabamali

Rolf Inge Salte

Ida Solberg Thommessen

Helene Gram Olsen

Marianne Roska Valheim

Rita Paramalingam

Axel Hodnefjeld

Frida Ose Marthinussen

Se Sivilombudsmannens besøksrapport fra Oslo fengsel 19.-22. november 2018 på side 26

Sivilombudsmannen, Bruk av sikkerhetsseng i norske fengsler, Temarapport 2020, s. 7.

Julin mot Estland, nr. 16563/08, dom av 29.05.2012

Wiktorko mot Polen, nr. 14612/02, dom av 31.03.2009

https://www.sivilombudsmannen.no/aktuelt/sivilombudsmannen-kritisk-til-forslag-om-bruk-av-spytthette-ifengsel/

Kieran M. Kennedy, J. Jason Payne-James, Grace J. Payne-James and Peter Green. The use of spit guards (also

known as spit hoods) by police services in England, Wales and Northern Ireland: to prevent transmission of

infection or another form of restraint? Journal of Forensic and Legal Medicine, 66 (2019) 147–154, s. 152–

153

Sivilombudsmannens høringsuttalelse om forslag til endringer i straffegjennomføringsloven (bruk av

spytthette mv.), s. 3.

Høring Prop. 143 L (2019-2020) Endringer i straffegjennomføringsloven mv. (omorganisering av kriminalomsorgen, bruk av pust- og bevegelsessensor i fengselsceller mv.)

Kriminalomsorgens Yrkesforbund vil i hovedsak gi en tilbakemelding på følgende punkter:

Pust- og bevegelsessensor

Kriminalomsorgens Yrkesforbund er positive til lovforslaget og støtter bakgrunnen for å ta sensorene i bruk som et supplement for å forebygge og forhindre dødsfall under varetekt og straffegjennomføring i fengsel. KY mener det er viktig å presisere at dette benyttes som et supplement til menneskelig tilsyn og at ikke pust- og bevegelsessensor blir en erstatning for den menneskelige kontakten og tilsynet. Departementet uttaler seg om vurdering og forslag til endringen hvor det står tydelig at slike sensorer ikke skal erstatte menneskelig kontakt. Dette mener vi bør presiseres i lovteksten.

Spyttbeskytter

Det vises til departementets vurdering og forslag til endring av lovtekst i straffegjennomføringsloven § 38. Lovforslaget er vurdert opp imot EMK artikkel 3 og departementet er kommet frem til at det er forenlig. Kriminalomsorgens Yrkesforbund støtter forslaget om lovendringen i bruk av «lettere» tvangsmidler. Kriminalomsorgen trenger størst mulig «verktøykasse» for å sikre både domfelte/innsatte og ansatte. KY mener det bør presiseres i retningslinjene til lovhjemmel at spyttehette skal brukes med varsomhet og at ansatte skal føre kontinuerlig tilsyn av innsatte når spyttehetten er i bruk for å avverge kvelning ved bruk av spyttemaske.

Omorganisering i kriminalomsorgen

Kriminalomsorgens Yrkesforbund (KY) støtter forslaget til omorganisering. Kriminalomsorgen er i en økonomisk situasjon der nytenkning er nødvendig, både på drift og på organisering. Om en 2 nivå organisering er kvalitativt bedre enn dagens 3 nivåer er vanskelig å svare på før vi har prøvd, det vi vet er at kriminalomsorgen har behov for et tydeligere direktorat med sterkere styring og mer likhet og profesjonalitet, spesielt i personalbehandlingen. KY mener den foreslåtte endringen legger til rette for mer direkte og sterkere styring fra direktoratet ettersom styringssignaler ikke må gjennom en tolkning på et mellomnivå før de kommer ut lokalt.

Hvorvidt ny organisering vil medføre en styrkning av førstelinjen i kriminalomsorgen er vi mer skeptisk til, med de økonomiske rammene som kriminalomsorgen opererer med vil det ikke være rom for å styrke førstelinjen.

KY er allikevel av den oppfatning at den foreslåtte omorganiseringen av kriminalomsorgen er et skritt i riktig retning, ikke minst vil fremtidig organisering bli avklart.

Vi vil uansett advare mot en blind tro på at en omorganisering alene vil rette opp alle utfordringene som kriminalomsorgen står ovenfor. Kriminalomsorgen vil uansett være avhengig av en betydelig økning i budsjettet i årene fremover, dersom kvaliteten på norsk kriminalomsorg skal opprettholdes.

HØRING: Prop. 143 L Endringer i straffegjennomføringsloven mv.

 Fellesorganisasjonen (FO) er fagforeningen og profesjonsforbundet for.31000 barnevernspedagoger, sosionomer, vernepleiere og velferdsvitere.

Hovedtyngden av FOs medlemmer i kriminalomsorgen er ansatt i sosialfaglige stillinger i friomsorgen. Vårt innspill vil derfor i hovedsak omhandle friomsorgen i forbindelse med en omstilling. Diskusjonen om organisering har pågått over flere år og for våre medlemmer er det viktig at det nå tas en avgjørelse. Samtidig synes vi det er uheldig at det ikke er foretatt en god evaluering av gjeldende organisasjonsform og at evalueringen av de fire pilotene ikke foreligger. Vi savner med andre ord en bedre faglig begrunnelse for omorganiseringen.

Enhetsmodellen

For å sikre en kvalitativt bedre og sømløs kriminalomsorg foreslås en ny modell med to nivåer. FO tar ikke stilling til hvorvidt dette bidrar til en bedre kriminalomsorg, men vi har noen bekymringer uavhengig av organisasjonsform knyttet til arbeidet i friomsorgen. Vår hovedbekymring er at friomsorgen og friomsorgens arbeid skal usynliggjøres som en følge av en sammenslåing av fengsel og friomsorg.

Prinsippet om sømløshet.

Ifølge prinsippet om sømløshet skal det være et bedre samarbeid mellom fengsel og friomsorg. FO er også opptatt av dette, men samarbeidet mellom fengsel og friomsorg blir ikke nødvendigvis bedre i ny organisasjonsmodell.. Det er også viktig å understreke at hovedoppgaven til friomsorgen er arbeid med frihetsrelaterte straffer som samfunnsstraff, program mot ruspåvirket kjøring, narkotikaprogram med domstolskontroll mm. Ifølge medlemmene våre i friomsorgen er bare en liten del av arbeidet de utfører opp mot fengslene (kanskje 5-10 %). Deres arbeid handler i stedet om å etablere og følge opp samarbeid med helt andre instanser som NAV, rusomsorg, utdanningsinstitusjoner mv., og å gjennomføre samtaler med domfelte med sikte på endring og rehabilitering.

Prinsippet om at enhetene må være store nok

FO er opptatt av å sikre og styrke ressurstilførselen til friomsorgen. Vi er bekymret for friomsorgens posisjon uavhengig av modell. Selv om vi mener at det er et underforbruk av alternative straffereaksjoner, som for eksempel samfunnsstraff, så går utviklingen i retning av flere ulike straffegjennomføringsformer der nye oppgaver blir lagt til friomsorgen. Dette krever økte ressurser.

I utredningen «Omorganisering av Kriminalomsorgen» (2014) ble det vist til 

at mange i etaten har uttrykt sterk bekymring for at sammenslåing av fengsler og friomsorgskontor under en leder vil innebære en risiko for «usynliggjøring» av friomsorgsarbeidet. Departementet understreket i utredningen at dersom enhetsmodellen vedtas, må det etableres konkrete tiltak for å motvirke en slik «usynliggjøring». Det er FO helt enige i. Friomsorgen lider allerede under dette i dag og vi er redd det vil forsterkes ved en sammenslåing i en felles enhet.

Hva FO mener må på plass:

• I forslaget vises det til DIFIs evaluering fra 2017 som slo fast at Kriminalomsorgsdirektoratet må ta en sterkere faglig rolle. FO etterlyser i den forbindelse både et sterkere faglig og politisk engasjement rundt friomsorgens arbeid og betydning av sosialfaglig kompetanse i straffegjennomføringen.
• Ved en eventuell nedleggelse av regionene må man i hovedsak sørge for at de frigjorte ressursene overføres til enhetene. Samtidig er det viktig at noen av stillingene overføres til KDI og besettes av ansatte med høy sosialfaglig kompetanse og brei erfaring fra friomsorgsarbeid, slik at direktoratets kompetanse forsterkes på dette området.
• FO etterlyser et større politisk engasjement rundt bruk av alternative straffereaksjoner, og en revitalisering av ambisjonene og visjonene som lå i St.meld. nr. 37 (2007-2008) «Straff som virker». Det trengs en større bevissthet om at kriminalomsorg er noe mer enn bare fengsel, noe som må komme sterkere til uttrykk både i planarbeidet for kriminalomsorgen og den offentlige samtalen.
• Ved en eventuell samorganisering mellom friomsorgskontor og fengsel er det viktig å øremerke midler til drift av friomsorgskontoret og at avdelingsleder for friomsorgskontorene får eget budsjett, nødvendige fullmakter og handlingsrom. Vi er bekymret for at friomsorgen vil lide økonomisk ved en sammenslåing med fengslene.
• Vi er også opptatt av at det må være friomsorgskontoret selv som har tilsettelsesmyndighet og at dette forankres lokalt ved friomsorgen. En slik forankring vil sikre ansatte med sosialfaglig utdanning. Tilsvarende må friomsorgskontorene være egne «arbeidsområder» i Hovedavtalen i statens forstand, der de ansatte kan utøve medbestemmelse gjennom deres organisasjoner. Disse tiltakene vil bidra til at friomsorgen ikke blir et «vedheng» til fengslene, noe som vil være veldig uheldig for rekrutteringen av ansatte og kvaliteten på straffegjennomføringen.

Med vennlig hilsen

Mimmi Kvisvik  og Inger Karseth

Forbundsleder                                                              Rådgiver

Høring – forslag til endring i straffegjennomføringsloven (bruk av
spytthette, pust- og bevegelsessensor i fengselsceller mv.)

Norsk fengsel- og friomsorgsforbund (NFF) støtter ikke det foreslåtte forslaget til
omorganisering

NFF vil understreke at forbundet ikke er uvillig til å diskutere fremtidige endringer i
organiseringen av kriminalomsorgen, men understreker at en slik diskusjon og prosess
må være tuftet på faglig kunnskap og et politisk mål om å styrke kriminalomsorgen slik
at etaten står bedre rustet til å gjennomføre sitt samfunnsoppdrag til det beste for
samfunnet. For å oppnå dette kreves en politisk annerkjennelse av at oppdraget krever
ressurser, kompetanse og tilstrekkelig bemanning. Etter NFF sitt syn ligger ikke dette til
grunn for forslaget vedrørende omorganisering av etaten som komiteen nå har til
behandling.

NFF vil understreke at det har vært flere gode diskusjoner i kriminalomsorgen om
fremtidig organisering, men det er beklagelig at departementets oppdragsbrev i
realiteten ikke åpnet for andre forslag til løsninger enn det som ble oversendt fra KDI og
det er dessverre ikke løsningen på kriminalomsorgens utfordringer.
NFF knytter stor usikkerhet til om den foreslåtte modellen er god nok og framfor alt,
godt nok gjennomtenkt. NFF mener det er grunnlag for å stille spørsmål om de antatt
positive effektene av omorganiseringen og om forsvarlige risikovurderinger er
gjennomført.

NFF viser til at stortinget i 2016 avviste et forslag vedrørende omorganisering av
kriminalomsorgen (Prop. 105 L), og stiller seg uforstående til at regjeringen nå velger å
fremme et tilnærmet likt forslag for stortinget. Vi mener regjeringen ville gjort klokt i å
følge stortingets vedtak fra 2016 om å evaluere dagens organisasjonsform med tre
nivåer og på det faglige grunnlag eventuelt komme med forsalg til endringer.
Vi vil påpeke at den forverrede økonomiske situasjonen er den største forskjellen fra da
Prop.105 L ble behandlet i 2016 og frem til i dag, vi kan ikke se at dagens forslag
innebærer løsninger som vil bøte på den negative utviklingen i kriminalomsorgen.

NFF er av den klare oppfatning at den foreslåtte omorganiseringen i all hovedsak
omhandler et ønske om økonomisk innsparing. Dette mener vi kommer tydelig frem da
det ikke finnes dokumentasjon for at kriminalomsorgen ikke leverer på det som er satt
for mål for omorganiseringen fra regjeringens side, noe som understreker at forslaget
ikke vil løse nåværende og eventuelt fremtidige utfordringer i kriminalomsorgen. Skal
kriminalomsorgen styrke det lokale nivået, sørge for en bedre rettsikkerhet og
likebehandling, sørge for en tydeligere styring og oppnå bedre straffegjennomføring så
er ikke svaret på spørsmålet en omorganisering, men nok kompetente folk på jobb og
økte ressurser til det rehabiliterende arbeidet med den enkelte innsatte.

Kriminalomsorgen har lite å hente på såkalt «forenklet styring» og «effektiv
ressursutnyttelse», da gevinsten av dette må sies å allerede være utnyttet.
NFF stiller seg spørsmålet; hvordan vil den foreslåtte omorganiseringen gi en sterkere
og bedre kriminalomsorg? Vi konkluderer dessverre med at svaret ikke er å finne i den
foreslåtte omorganiseringen komiteen nå har til behandling.

I det følgende vil vi gå igjennom noen kjernepunkter i forbundets holdning til
forslaget vedrørende omorganisering:

Sentralisering
Kriminalomsorgen er i ferd med å etablere 12 nye regioner som hver krever egne
ressurser som må tas fra dagens regioner, fengsler og friomsorgskontorer. Alle dagens
fengsler og friomsorgskontorer skal organiseres i de 12 enhetene.

NFF er tydelige på at beslutninger må tas nærmest der ansatte og innsatte er. Dersom
alle dagens enheter mister sine fullmakter og disse flyttes til den nye ledelsen av de
sammenslåtte enhetene, mener vi at beslutningene fjernes fra det operative nivået. Å
sentralisere myndighet, ressurser og kompetanse fra der straffen gjennomføres til nye
kontorer der den administreres bryter med nærhetsprinsippet og svekker evnen til
direkte samhandling med de innsatte.

Med den foreslåtte modellen for organisering er det slik vi ser det ikke regionalt nivå
som organisatorisk legges ned, men dagens lokale nivå. Årsaken er at alle fullmakter
etter lov, all delegert myndighet i oppdragsbrev, og all medbestemmelse ligger og
stopper hos enhetsdirektøren.

Fullmaktstruktur
NFF er urolige over at proposisjonen ikke beskriver hvordan en fremtidig
fullmaktstruktur vil være formet. Før en slik beskrivelse er forelagt kan ikke vi godta
endringer i dagens struktur.

Prinsipper for sømløshet
NFF deler prinsippet om at en fremtidig kriminalomsorg bør drives etter
sømløshetsprinsippet. Likevel legger vi ikke til grunn for dette at alle enheter skal
inneholde alle straffegjennomførings formene. Dette vil etter vår mening innebære en
storstilt sammenslåingsprosess som ikke er grundig nok utredet. Vi understreker at
forbundet er avvisende til at friomsorgen skal tvangs sammenslås med fengslene. For å
oppnå den ønskede praksisen med sømløshet kreves det etter vår mening andre viktige
tiltak fremfor strukturendring. Styrket styring og ledelse, gjennomgang av
arbeidsprosesser og samhandling er områder som burde jobbes videre med. Likeledes
er sømløs-kriminalomsorg først og fremst et spørsmål om digitalisering og ikke
organisering. Funksjonelle IT-systemer som «snakker sammen», er det viktigste tiltaket
og verktøyet ift denne ambisjonen. Vi viser til at et nytt etatssystem er innkjøpt og skal
hva forbundet er kjent med implementeres ila 2021/22.

Sømløspiloter
Da NFF ga sin tilslutning til etablering av sømløspilotene var vårt klare krav at pilotene
skulle gjennomgå en evaluering før nye beslutninger ble fattet. Evalueringen av
sømløspilotene overleveres i disse dager og forbundet vil derfor understreke at hverken
direktorat, regjering eller storting kan ha lagt den faglige vurderingen av disse
pilotprosjektene til grunn før nå hele etaten foreslås organisert etter samme mal.

Styrking av førstelinjen
Proposisjonen beskriver ikke hvordan førstelinjetjenesten vil bli styrket i en
sammenslått enhet. Vi vil understreke at de økonomiske rammene for
kriminalomsorgen er blitt svakere og svakere de siste årene, når heller ikke
proposisjonen kan viser til at det er økonomiske gevinster å hente på en omorganisering
så vil dermed ytre etat og førstelinjetjenesten stå i fare for ytterligere svekkelse.
Vi kan ikke se at proposisjonen forklarer hvordan omorganiseringen vil styrke
tjenesteproduksjonen. Det er ikke beskrevet hva en «fleksibel ressurs- og
kapasitetsfordeling» vil innebære for ansatte eller hvordan dette vil påvirke
tjenestetilbudet.

Partssamarbeid
I dagens organisering har de ansattes organisasjoner full medbestemmelse ved alle
enhetene, noe som sikrer det viktige dag til dag samarbeidet. NFF uttrykker en
bekymring for at medbestemmelsen og partssamarbeidet vil svekkes når dialogen i den
foreslåtte organiseringen vil løftes til et mer sentralisert og overordnet nivå.
Straffegjennomføring og tilbakeføringsarbeid
En styrket straffegjennomføring og et bedre tilbakeføringsarbeid er en antatt positiv
effekt av omorganiseringen som vi ikke kan se er dokumentert eller forklart i
proposisjonen, vi kan derfor ikke legge til grunn at dette vil bli resultatet av
omorganiseringen.

Håndterlig kontrollspenn for enhetsleder
En forutsetning for omorganiseringen var at antall lokasjoner, og avstanden mellom
lokasjonene i en enhet skulle hensynstas for å sikre et håndterlig kontrollspenn for
enhetsleder og legge grunnlaget for effektiv ledelse. NFF kan ikke ut i fra proposisjonen
se at så er tilfelle. Det varierer fra 4-10 lokasjoner i en enhet og enkelte enheter er
innenfor et stort geografisk område som eksempelvis Hedmark og Oppland og Nordland.
Vi vil også understreke en bekymring for at den ulike størrelse på avdelingene i den
enkelte enhet kan gi en skjev og uheldig ressursfordeling.

Friomsorgen
NFF mener friomsorgen står i fare for en reel svekkelse ved å tvangssammenslås
sammen med fengsler. Friomsorgen har etter vår mening en selvstendig verdi og et
unikt tjenestetilbud som må hensynstas, vi kan ikke se at dette er gjort i forslaget til
omorganisering. Det er vår klare bekymring at straffegjennomføring i samfunn vil stå i
fare for å nedprioriteres, når dette skal organiseres sammen med straffegjennomføring i
fengsel.

Klagesaksbehandling, rapportering og rettsikkerhet
NFF er bekymret for at klagesaksbehandling- og rapporteringskapasiteten blir for liten
og at saksbehandlingstiden vil øke, når flere beslutninger sentraliseres i enhetene og
avstanden mellom den innsatte og den som treffer beslutningen øker. Vi understreker at
det løper en risiko for at størrelsen på enhetene vil gi økt byråkrati og tidkrevende
prosesser. Vi er bekymret for at dette ikke bare vil bli en tidstyv i det daglige arbeidet,
men mer alvorlig; at det vil gå ut over rettsikkerheten til den enkelte innsatte.

Økonomisk gevinstrealisering
Gevinstrealiseringsplanen slik den er lagt frem er etter vår mening svært utydelig. Det
foreligger en forutsetning om at omorganiseringen vil representere besparelser.
Besparelsene er i stor grad knyttet til frigjøring av ledere, og i noen grad utgifter til leie.
Vi stiller spørsmål ved om kriminalomsorgen i så fall ikke lenger har et ansvar for de
såkalte frigjorte lederne og i tillegg er det grunn til å anta at de nye
kriminalomsorgsenhetene i seg selv representere en form for byråkratisering og i noen
grad trenger nye lokaler og at det dermed vil påløpe kostnader knyttet til dette. Heller
ikke omorganiseringen er gratis, selv om den forventes å tas innen eksisterende ramme.

NFF har derfor svært liten tro på at en omorganisering vil gi en økonomisk
gevinstrealisering, i all den tid etaten i løpet av de siste årene har funnet alle veier til en
svært effektiv og økonomisk styring. Fagdirektoratet understreker også dette og vi kan
ikke annet enn å si at det er ikke en dråpe igjen å klemme ut av sitronen.

Korona
Etter at forslaget fra KDI ble oversendt justisdepartementet i november 2019 er hele
landet svært preget av korona pandemien. Pandemien stiller store krav til
kriminalomsorgen og det virker ikke som en klok beslutning å kaste hele etaten ut i en
storstilt omorganiseringsprosess.

Omstillingsmidler
NFF er kjent med at KDI ber om økte midler til omstilling, vi kan ikke se at
proposisjonen eller det nylig vedtatte statsbudsjettet for 2021 omtaler dette. Vi vil
understreke at det nærmes må ses på som en illusjon at kriminalomsorgen skal
håndtere en storstilt omorganisering uten tilføring av friske midler.

Konklusjon
NFF anmoder komiteen om å stemme imot proposisjonens forslag vedrørende
omorganisering av kriminalomsorgen.

Spytthette

NFF er enig med departementet når de skriver at kriminalomsorgen har en klar plikt til
å avverge både alvorlige og mindre alvorlige angrep og forulempning av med innsatte,
ansatte eller utenforstående, om nødvendig ved bruk av tvang. Det er mange ansatte
som opplever vold- og trusler i sin hverdag og spytting er en del av det bildet. Norsk
fengsel og Friomsorgsforbund opplever at den dynamiske sikkerheten gjennom de siste
årene har blitt svekket, og mener at løsningen ligger i å tilføre flere menneskelige
ressurser fremfor å innføre nye tvangsmidler. Når dette likevel da ser ut som utopi så
mener forbundet at det er riktig at man vurderer innføring av nye tvangsmidler for å
beskytte både ansatte, medinnsatte og utenforstående.

En spytthette vil ikke forhindre at ansatte blir spyttet på, da mange opplever at
spyttingen skjer plutselig og uten mulighet til å beskytte seg. Imidlertid er det en del
kjente spyttere blant de innsatte som må behandles særskilt for å forhindre en uønsket
adferd. Spytthette kan være et av tiltakene.

NFF mener det må være på plass helt klare retningslinjer for når spyttemaske kan tas i bruk
og det bør foreligge dokumentasjon som klart forsvarer bruk av spyttmaske. NFF mener at det
er situasjoner hvor spyttmaske er riktig tvangsmiddel ved f.eks ved fremstillinger eller
særskilte situasjoner i fengslet.

Problemet ved fremstillinger kunne vært forebygget med en satsning på egnede biler til bruk
til fremstillinger.

NFF presiserer at all bruk av tvangsmidler må følges opp med tydelige rutiner og
retningslinjer i gjeldene lov verk.

Det har vært stor oppmerksomhet hvorvidt departementet har fulgt utredningsplikten
ved innføring av spytthette som tvangsmiddel. . NFF mener det er nødvendig å opplyse
justiskomiteen at det er risikoområder som ikke er godt nok drøftet i proposisjonen
herunder utredningsplikten i forhold til medisinske og helsefaglige spørsmål.
Dersom spytthetten innføres mener NFF det bør vurderes å definere spytthette som et
ordinært tvangsmiddel etter straffegjennomføringsloven § 38.1 og ikke et lempeligere
tvangsmiddel som eksempelvis håndjern og bodycuff.
Det er et flertall i forbundet som velger å støtte forslaget, men da under forutsetning at
utredningsplikten er oppfylt.

Forbundet vsier for øvrig til innsendte høring vedrørende andre spørsmål som er tatt
opp i proposisjonen..
Med vennlig hilsen
Asle Aase
forbundsleder

Stortingets justiskomité

Bakgrunn for Sivilombudsmannens innlegg i åpen høring i Stortingets justiskomité tirsdag 12. januar 2021

(1) Forslag om hjemmel for spytthette (proposisjonens kapittel 9)

I høringsuttalelsen fra Sivilombudsmannen 30. september 2019, uttrykte ombudsmannen bekymring for at forslagene fremsto som svært mangelfullt utredet. Vår vurdering i dag er at det fortsatt er viktige spørsmål som ikke er besvart.

Det må understrekes at å beskytte ansatte og andre mot spytting, er et legitimt og viktig formål. Innsattes rettigheter kan ikke ses isolert fra rettighetene til ansatte og andre.

Samtidig er en spytthette svært inngripende, også fordi den i praksis alltid må kombineres med at hendene låses med håndjern, bodycuff eller på annen måte.

Menneskerettighetene krever at bruk av tvang er nødvendig og forholdsmessig, og at nasjonale myndigheter gjør grundige vurderinger av om disse vilkårene er oppfylt. [1] På begge punkter er lovforslaget etter vår vurdering ikke grundig nok utredet.  

Det er for det første uklart om spytthetter er nødvendig for å håndtere situasjoner der spytting er en utfordring.

Departementet har ikke klarlagt i hvilke konkrete situasjoner spytthetter er tenkt benyttet og vil være egnet til å beskytte ansatte og andre. Det fremgår kun at tiltaket er «særlig aktuelt ved forflytninger i fengselet og under fremstillinger, hvor det er fare for spytting på andre innsatte, ansatte og utenforstående».

Departementet har ikke redegjort for om mindre inngripende tiltak er tilstrekkelige for å beskytte mot spytting. Situasjoner der for eksempel en innsatt spytter idet en celleluke åpnes, kan bare håndteres ved at den ansatte beskytter seg selv.

Vi har pekt på at betjenter og andre kan beskytte seg ved å bruke visir og vernetøy, slik man blant annet må gjøre i helsevesenet. Fagpersoner fra Kriminalomsorgens utdanningssenter (KRUS) uttaler at ansatte kan beskytte seg mot spytt i akuttsituasjoner med vanlige grepsteknikker.

Når man ikke beskriver de aktuelle konkrete situasjonene og heller ikke vurderer hva som kan være mindre inngripende alternativer, gjør man ikke den vurderingen som menneskerettighetenes krav til nødvendighet forutsetter.

For det andre, har departementet ikke gjort vurderinger som sikrer forholdsmessighet. I høringsuttalelsen pekte Sivilombudsmannen på kunnskap om at spytthetter kan utgjøre alvorlig helserisiko, i ytterste konsekvens dødsfall, særlig for sårbare innsatte med psykiske helseutfordringer, traumeerfaringer eller mindreårige.

Det er godt dokumentert at innsatte i norske fengsler har en klart høyere sykelighet enn resten av befolkningen og at mange flere av dem har psykiske lidelser og traumeerfaringer.[2] Siden departementet ikke gjengir nærmere dokumentasjon av situasjonene der innsatte spytter, vet vi ikke i hvilken grad disse omfatter psykisk syke mennesker.

I tillegg vil situasjoner der spytthette og håndjern eller bodycuff brukes ofte være preget av et høyt stressnivå, ofte også av panikk og angst. Å få tredd en hette over hodet kan når kroppen allerede er i beredskap, kan ytterligere bidra til å fremkalle sterk frykt, opplevd tap av kontroll og kvelningsfornemmelser.

EMDs rettspraksis tyder på at bruk av inngripende tvangsmidler mot personer med nedsatt funksjonsevne lettere vil bryte med forbudet mot tortur og annen nedverdigende behandling.[3]

At spytthette må brukes samtidig med håndjern eller bodycuff, setter innsatte i en hjelpeløs situasjon. Det er en klar mangel at belastningene av å bruke to tvangsmidler samtidig, ikke utredes i forslaget. Det er den samlede bruken av tvang som må være forholdsmessig.

Departementet har dermed ikke utredet helserisikoen på en måte som imøtekommer forholdsmessighetskravet.

Ingen helsefaglig instans synes å ha blitt involvert. KRUS, som gir opplæring om tvangsmidler, har pekt på økt risiko for posisjonell kvelning ved bruk av spytthette og håndjern eller bodycuff.[4] Dette burde utredes nærmere i lys av statens plikt til å beskytte innsattes liv og helse.[5]   I alle fall bør en eventuell hjemmel være langt mer spesifikk og bygge på grundigere vurderinger.

(2) Senket terskel for håndjern, transportjern, bodycuff, spyttbeskytter etc. (proposisjonens kapittel 9)

I og med at det foreslås en generell senkning av vilkår for både håndjern, transportjern og bodycuff, bør disse også drøftes separat fra spørsmålet om innføring av spytthette. Ved eventuell innføring av hjemmel som innebærer en senket terskel av noen av disse tvangsmidlene, er det avgjørende at lovens vilkår utformes på en så presis måte at man ikke åpner opp for vilkårlig praksis, som vil kunne øke risikoen for krenkelse i en senere sak for Den europeiske menneskerettighetsdomstolen.  

Etter vårt syn bør en eventuell senking av terskelen for enkelte typer tvangsmidler i stedet inngå i den bredere gjennomgang som proposisjonen omtaler.  

(3) Forslag om endringer i rapporteringsregler ved langvarige utelukkelser og bruk av tvangsmidler (proposisjonens kapittel 5.7 og 5.8)

Sivilombudsmannen fremmet flere kritiske innvendinger til disse forslagene i sin høringsuttalelse fra 2015.

Når regionsnivået fjernes er det lagt opp til at det for utelukkelsesvedtak går svært lang tid før en annen instans enn lokalt nivå i kriminalomsorgen blir orientert. Vedtak om hel utelukkelse vil kunne pågå i hele 42 døgn før en overordnet myndighetsinstans blir orientert om utelukkelsen, og en overordnet myndighet skal ikke lenger ha plikt til å etterprøve om den innsatte fortsatt skal utelukkes. En overordnet myndighetsinstans skal heller ikke etterprøve vedtak om sikkerhetsseng som overstiger 24 timer, eller vedtak om sikkerhetscelle som overstiger 3 døgn. I Sivilombudsmannens temarapport Bruk av sikkerhetsseng i norske fengsler (2020), påpekte vi at EMD har funnet krenkelser av EMK artikkel 3 ved beltelegginger på under 10 timer. Forslagene vil øke risikoen for flere brudd på forbudet mot umenneskelig eller nedverdigende behandling.[6]

I vår særskilte melding om isolasjon orienterte vi Stortinget om omfanget av isolasjon i norske fengsler, og om den høye risiko for alvorlige skadevirkninger som særlig langvarig isolasjon gir. Et forslag som ytterligere svekker innsattes rettssikkerhet og overordnet myndighetskontroll i nettopp disse situasjonene, er derfor svært uheldig. Dersom regionsnivået fjernes, bør det etter ombudsmannens syn sikres tidligere rapportering til KDI for disse sakstypene.

Sivilombudsmann

Hanne Harlem

[1] Se f.eks. EMD i A-M.V. mot Finland, 23. mars 2017, saksnr. 53251/13, avsnitt 82 (“the Court recalls that in order to determine the proportionality of a general measure, the Court must primarily assess the legislative choices underlying it. In accordance with the principle of subsidiarity, the quality of the parliamentary and judicial review of the necessity of the measure is of particular importance in this respect, including to the operation of the relevant margin of appreciation.”)

[2] Se blant annet Cramer, V. (2014). Forekomst av psykiske lidelser hos domfelte i norske fengsler (Kompetansesenterets prosjektrapport 2014-1). Oslo: Oslo universitetssykehus.

[3] Se bl.a. M.S. mot Kroatia (nr. 2), klagenr. 75450/12, 19. februar 2015, avsnitt 104.

[4] Se Europarådets torturforebyggingskomité (CPT), Deportation of foreign nationals by air, særlig avsnittene 33–36. CPT/Inf(2003)35-part.

[5] Se EMDs dommer i Makaratzis mot Hellas, saksnr. 50385/99, 20. desember 2004 og Semache mot Frankrike, 21. juli 2018, saksnr. 36083/16.

[6]https://www.advokatbladet.no/advokatforeningen-isolasjon-isolasjonsgruppen/staten-erkjenner-brudd-pa-emk-artikkel-3-overfor-tidligere-innsatt/150907

1.      Innledning

Norges institusjon for menneskerettigheter (NIM) fraråder vedtakelse av forslaget om spyttbeskytter i straffegjennomføringsloven § 38 annet ledd, i fravær av en forsvarlig medisinsk vurdering av risikoen for kvelningsdød og annen helseskade. NIM mener forslaget kan krenke statens plikt til å beskytte innsattes rett til liv, jf. EMK art. 2 og Grunnloven § 93, og står i et problematisk forhold til EMK art. 3 og 8, jf. Grunnloven §§ 93 og 102.

NIM har forståelse for at spytting på jobb er ubehagelig og fryktfremkallende. I oversikten fra KDI over spyttetilfeller eller «forsøk på spytting» er det imidlertid ikke opplyst om slike hendelser gjelder særlige fengsler eller innsatte, eller særskilte situasjoner. Det er heller ikke vurdert om spytting skjer i større utstrekning ved utstrakt isolasjonsbruk og utelukkelser. Etter NIMs syn fordrer minste inngreps prinsipp, jf. EMK art. 3 og 8, at man vurderer om spytting kan møtes med andre og mindre inngripende virkemidler på systemnivå. Nye tvangsmidler kan ikke benyttes for å kompensere for problemer som kunne vært løst gjennom andre mindre inngripende og systemiske tiltak.

2. Retten til liv

Bruk av spyttbeskytter gir en «inherent risk of asphyxiation (kvelning)» og nakkeskade, jf. EU-forordning 2019/124 pkt. 25, fortalen. I det medisinske tidskriftet «Journal of Forensic and Legal Medicine» fra 2019 heter det at spyttbeskytter kan maskere «signs of medical illness, posing a risk of suffocation». Det advares mot at slike effekter kan forsterkes når spyttbeskytter anvendes sammen med andre maktmidler som håndjern og «leg restraints». Høyskolelektorene ved Kriminalomsorgens høgskole og utdanningssenter, Karianne Hammer og Sven-Erik Skotte, advarer mot at bruk av spyttebeskytter kan øke risikoen for kvelning når den brukes med bl.a. nedleggelse. Før det innføres hjemmel for bruk av et nytt tvangsmiddel som spyttbeskytter, bør det etter vårt syn foreligge en vurdering fra helsemyndighetene av helserisiko ved faktisk bruk. Dersom spyttbeskytter i fengsel medfører livstruende kvelning og død, vil staten kunne krenke EMK art. 2, jf. Grunnloven § 93.

Departementet uttaler i proposisjonen pkt. 9.4 at helserisikoen ved spyttbeskytter er begrenset. Begrunnelsen er etter NIMs syn ikke overbevisende. Departementet viser til tall fra Politidirektoratet, men det fremgår ikke i hvor mange tilfeller spyttbeskytter faktisk er brukt, og om det er brukt i situasjoner med tilleggsfaktorer som kan medføre kvelningsfare.

Etter EMK art. 2.1 plikter myndighetene å verne om livet til personer innenfor deres jurisdiksjon, jf. EMDs dom i Semanche v. Frankrike (36083/16) § 67. Det gjelder særlig for frihetsberøvede, som må anses særlige sårbare, jf. Semanche § 68. Art. 2 vil være krenket der myndighetene ikke har gjort det som med rimelighet kan forventes for å unngå en reell og umiddelbar risiko for tap av liv, jf. Semanche § 72. Etter EMK art. 2 plikter staten også å avstå fra maktbruk som kan føre til død, med unntak av særlige unntakssituasjoner der det er absolutt nødvendig for å forsvare en person mot livstruende vold, foreta en lovlig pågripelse eller hindre en person som holdes i lovlig forvaring i å flykte. Betydelig ubehag er ikke tilstrekkelig til å rettferdiggjøre krenkelse av EMK art. 2.

3. Vernet mot nedverdigende behandling og retten til privatliv

Bruk av spyttbeskytter kan også aktualisere forbudet mot umenneskelig og nedverdigende behandling etter Grunnloven § 93 (2) og EMK art. 3, i tilfeller der bruken ikke er livstruende. Behandling som ikke er forbudt etter art. 3, kan gripe inn i retten til privatliv etter EMK art. 8.

EMK art. 3 gir plikt til å verne om innsattes helse. Terskelen for når «ill-treatment» er forbudt etter art. 3 kan variere, og beror for eksempel på varighet, fysiske og mentale effekter, samt kjønn, alder og mentale helse. NIM er ikke kjent med EMD-praksis om spyttbeskytter opp mot art. 3. I Portmann v. Sveits, fant EMD at bruk av hette med håndjern var i tråd med art. 3. Retten vektla at bruken var av begrenset varighet (2 timer), skjedde under nesten kontinuerlig tilsyn, uten protest og med normal pust, samt at bruken var begrunnet i å unngå rømning og skjule politimennenes identitet for å unngå represalier.

Etter EMDs praksis er det et krav etter EMK art. 3 og 8 at tvangsmiddelbruk respekterer minste inngreps prinsipp. Dette prinsippet er reflektert i forslaget til nytt § 38 tredje ledd (videreført § 38 annet ledd), om at spyttbeskytter bare kan benyttes dersom forholdende gjør det strengt nødvendig og mindre inngripende tiltak forgjeves har vært forsøkt eller åpenbart vil være utilstrekkelig.

For å sikre at dette prinsippet overholdes etterlyser NIM en nærmere angivelse i forarbeidene av hvilke alternative tiltak som bør vurderes og når de bør velges i stedet for spyttbeskytter. Det kan gjøres gjennom beskrivelser i lovproposisjonen eller i komiteens innstilling. Så langt det er mulig bør det angis hvilke typesituasjoner der Kriminalomsorgen kan ha behov for å bruke spyttbeskytter, samt når alternative tiltak typisk vil kunne avhjelpe behovet.

I de typetilfellene som er nevnt av departementet, synes det å være slik at det er mulig for personalet å forberede seg. Vi etterlyser derfor en vurdering av om verneutstyr for de ansatte og andre som yter tjenester, slik som helsepersonell, kan ivareta behovet. Dersom det også tas sikte på å verne tredjepersoner, etterlyser vi en vurdering av behovet.

NIM mener at minste inngreps prinsipp fordrer at sammenhengen mellom isolasjon og mangel på menneskelig kontakt og utfordringer med spytting behandles mer inngående enn i proposisjonen. Det vil gi grunnlag for å vurdere hvordan problemet kan avhjelpes på systemnivå.

Slik saken er opplyst, har vi likevel ikke tilstrekkelig grunnlag for å vurdere om vilkårene for å anvende spyttbeskytter i nytt § 38 annet ledd er tilstrekkelig for å oppfylle EMK artikkel 3 og 8.    

Politiet kan bruke makt når det anses nødvendig, forsvarlig og forholdsmessig i medhold av politiloven § 6 og politiinstruksen § 3-1 og § 3-2. Det fremgår av instruksen RPOD-2017-10 pkt. 2.3 at spyttbeskytter kan brukes på person som spytter eller truer med å spytte på tjenesteperson eller andre, eller når forholdene gir grunn til å frykte slik adferd.

Vi er ikke kjent med helsefaglige vurderinger om politiets adgang til bruk av spyttbeskytter. Vi antar at politiet står i en vesentlig annen operasjonell situasjon enn Kriminalomsorgen med henblikk på mulighet for forberedelse og kontroll over situasjonen. Det begrenser i så fall overføringsverdien av regelverk og praksis fra politiet ved utforming av regelverk om spyttbeskytter i kriminalomsorgen.

Derimot vil vi peke på risikoen for utglidningseffekter overfor andre institusjonaliserte personer. Begrunnelsen som er gitt for forslaget vil antakelig kunne begrunne bruk av spyttbeskytter for å verne ansatte mot spytt i andre typer lukkede institusjoner med sårbare beboere. NIM vil på generelt grunnlag advare mot innføring av tvangsmidler i en sektor, som på sikt kan åpne for økt tvangsmiddelbruk av samme art i situasjoner man nå ikke overskuer.

4.      Anbefalinger    

NIM anbefaler:

• Usikkerheten knyttet til den helsemessige risikoen ved bruk av spyttbeskytter, innebærer at det ikke er forsvarlig å vedta lovforslaget uten helsefaglige avklaringer av risiko og virkemåte.
• De alternativene grunnlag for å avvende spyttbeskytter bør vurderes på nytt ut fra helsefaglige avklaringer av risiko og virkemåte.
• Det er uansett nødvendig på lovgivningsnivå å angi mer konkret hvilke alternative virkemidler som bør være utprøvd før spyttbeskytter kan brukes.

Vennlig hilsen 

for Norges institusjon for menneskerettigheter

Jenny Sandvig                                                                                                  Thomas Malmer Berge  

Fagdirektør                                                                                                       Seniorrådgiver

1. Omorganisering av kriminalomsorgen – inndeling i to nivåer

Overordnet støtter Advokatforeningen inndelingen i to forvaltningsnivåer. Innføringen vil forhåpentligvis virke avbyråkratiserende. Forslaget kan sikre ensartet praksis som fremmer likebehandling og rettssikkerhet. Det er forutsatt at KDI med den nye strukturen lettere vil utøve god intern styring, noe Advokatforeningen mener er helt sentralt for innsattes rettsikkerhet. Omorganiseringen vil videre kunne gi en bedre helhetlig behandling av progresjonen til de innsatte, og bedre oppfølging gjennom hele gjennomføringen.

I proposisjonen s. 17 fremgår at det ved etablering og styrking av lokalt nivå vil bli enklere å lage forsvarlige rutiner for slike avgjørelser lokalt. Advokatforeningen mener dette forutsetter at nasjonalt regelverket er tilstrekkelig klart formulert til å forhindre vilkårlighet ved utarbeidelse av lokale rutiner.

Det er fremmet flere forslag om varslingsfrister og ansvarsfordeling for tiltakene utelukkelse, sikkerhetsseng og sikkerhetscelle. Felles for reglene dette gjelder er at praktiseringen av dem har vært gjenstand for årelang kritikk, og at departementet fremholder at det arbeides med nye regler.

Et av Advokatforeningens hovedfokus gjennom en årrekke har vært nettopp bruken av utelukkelse og tvangsmidler i norske fengsler. Ettersom departementet varsler en parallell gjennomgang av regelverket for utelukkelse og tvangsmidler, vil foreningen komme nærmere tilbake til betydningen av nivåinndeling og fordeling av ansvar for de mest inngripende tiltakene når forslagene foreligger. En forutsetter imidlertid et klarere formulert regelverk som er harmonert med internasjonale menneskerettsstandarder, sentrale retningslinjer og en styrket internkontroll.

2. Overføring til fengsel nært utreisested

Advokatforeningen er kjent med at kriminalomsorgen i dag, med hjemmel i straffegjennomføringsloven § 14 første ledd jf. Rundskriv KSF-2010-9001 punkt 3.10, praktiserer regelverket slik at overføring til fengsel med høyere sikkerhetsnivå kan skje i forbindelse med uttransportering. Advokatforeningen mener det er positivt at det sikres en klar hjemmel for en inngripende beslutning om ufrivillig overføring til annet fengsel, især til fengsel med høyere sikkerhetsnivå. Advokatforeningen har advart mot utglidning og forutsetter en praksis med konkret vurdering av nødvendighet og forholdsmessighet.

3. Pust- og bevegelsessensor i fengselsceller

Advokatforeningen viser til at andelen innsatte som sliter med fysisk og psykisk sykdom er vesentlig høyere enn normalpopulasjonen, og at bruken av varetektsfengsling og isolasjon av psykisk syke innsatte er en del av problemet. Advokatforeningen mener at tiltaket i noen tilfeller kan være egnet til å avverge de mest alvorlige konsekvensene av frihetsberøvelse for psykisk og fysisk syke. Hovedvirkemiddelet må fortsatt være at alle innsatte sikres god og nødvendig helsehjelp, hyppig tilsyn, begrensning i bruken av isolasjon og at de innsatte sikres beskjeftigelse og aktivitet som bidrar til bedre fysisk og psykisk helse.

4. Særskilt om å senke terskel for bruk av mindre inngripende tvangsmidler

Advokatforeningen er kritisk til å benevne mekaniske tvangsmidler som bodycuff som «lettere». Spyttbeskytter vil presumtivt benyttes sammen med håndjern, som gjør det svært inngripende. Advokatforeningen er bekymret for en mulig økt bruk av tvangsmidler når terskelen senkes. Den i utgangspunktet høye terskelen i strgjfl. § 38 (sikkerhetsseng, sikkerhetscelle) har ikke forhindret alvorlig svikt. En gjennomgang av bruk av sikkerhetscelle og -seng i  Bergens tidende sin reportasje fra 2017 avslørte at praktiseringen av tiltakene har alvorlige mangler. Det samme fremgår av Sivilombudsmannens forebyggingsenhet sin rapport fra mai 2020, der Sivilombudsmannen anbefalte å avskaffe muligheten til å benytte sikkerhetsseng i norske fengsler. Nylig ble Danmark domfelt i Menneskerettsdomstolen for beltelegging av en psykiatrisk pasient i 23 timer. Samtidig synes ikke de norske reglene å sikre mot tilsvarende.

5. Bruk av spyttbeskytter

Advokatforeningen registrerer at departementet nå har vurdert forholdet til EMK artiklene 3 og 8 i spørsmålet om spyttbeskytter. Det er videre positivt at departementet innfører klare vilkår, krav om tilsyn samt krav om en skriftlig begrunnelse som vil sikre etterprøvbarhet og gi et grunnlag for administrativ kontroll.

Advokatforeningen er likevel sterkt kritisk til innføring av spyttbeskytter per nå. Fagmiljøet på KRUS (Kriminalomsorgens utdanningssenter) er ansvarlig for å utdanne betjenter i bruk av tvangsmidler, og har ytret sterk motstand. KRUS viser til kunnskap tilkommet etter høringsrunden, og advarer om at alvorlige og sannsynlige skadevirkninger ikke er utredet. Videre fremholder KRUS at det er vanskelig å se situasjoner der spyttbeskytter er nødvendig. Mest alvorlig er likevel at tiltaket kan bryte med EMK artikkel 2 om retten til liv. Mulighet for posisjonell kvelning og død synes ikke utredet. Spyttbeskyttere har ledet til dødsfall ved bruk i andre land. KRUS sin hovedinstruktør for tvang endret mening etter å ha prøvd hetten selv.

Advokatforeningen mener tiltaket ikke sees i sammenheng med regimet det settes inn i, den pressede situasjonen til de ansatte eller den sårbare populasjonen det skal anvendes på. Over en tidsperiode der det er beskrevet økt utagering blant innsatte er det samtidig rapportert om alt for mye isolasjon, om kutt i helse og aktivitetstilbud og om mangelfull rettssikkerhet og kontroll. Det er varslet høylytt fra ansatte om at bemanningssituasjonen og budsjettkuttene regjeringen har foretatt ødelegger for den dynamiske sikkerheten, og fjerner «omsorg» fra kriminalomsorgen.

Der innsattes utagering og spytting kan være uttrykk for velbegrunnet frustrasjon eller psykiske vansker forsterket av utelukkelse, vil tiltaket fremstå adekvat begrunnet samtidig som den reelle årsaken forblir skjult. Nåværende budsjetts- og bemanningssituasjon i fengslene gjør at de ansatte må anses ressursmessig forhindret fra å fullt ut iverksette mindre inngripende tiltak jf. strfgjl. § 38 2.ledd.

Det er uheldig at fengselsansatte med en allerede krevende arbeidshverdag får utlevert tvangsmidler som verktøy, der de skulle fått høyere bemanning og ytterligere ressurser til aktivitetstilbud og programvirksomhet.

Under høring om særskilt melding om isolasjon i januar 2020, uttalte NIM at det er et tidsspørsmål før Norge blir dømt for krenkelse av det absolutte forbudet mot tortur, umenneskelig og nedverdigende behandling. I 2020 erkjente staten krenkelse av torturforbudet etter overdreven bruk av sikkerhetsseng ovenfor klienten til Advokatforeningens isolasjonsgruppe. I 2020 har ulike domstoler (herunder Høyesterett) slått fast at praksis med nedverdigende nakenvisitasjoner i norske fengsler krenker samme forbud. I 2019 avsa Høyesterett dom som endret praksis med ressursbegrunnet isolasjon. Flere rettslige oppgjør er på trappene. Inntil regelverket har gjennomgått en menneskerettslig revisjon og fengslene fått midler til å drive dynamisk sikkerhetsarbeid i tråd med lovens formål, bør det ikke innføres ytterligere mekaniske tvangsmidler. Norge kan ikke være bekjent av at grensene for tvangsinngrep i norske fengsler i praksis reguleres av domstolene.

Advokatforeningen ber om at forslaget avvises, eller utsettes og sendes tilbake for ytterligere utredning.

Møre og Romsdal fylkeskommune ber om at Møre og Romsdal blir ei sjølvstendig eining for gjennomføring av straff, dersom den nye organiseringa av Kriminalomsorga blir vedteken av Stortinget.

Prop 143 L til Stortinget legg til rette for ny organisering av Kriminalomsorga. Forslaget er ein tonivå-modell, med Kriminalomsorgsdirektoratet (KDI) som sentral eining og resten av landet delt inn i tolv einingar for straffegjennomføring.

Den geografiske inndelinga av dei tolv einingane er ikkje slått fast i Prop 143 L, men modellen kjem frå KDI sin rapport «Fremtidens kriminalomsorg – et felles samfunnsoppdrag» frå 2019, og der er Møre og Romsdal plassert saman med Trøndelag.

Fylkeskommunen er ueinig i forslaget til geografisk inndeling.

Møre og Romsdal må bli ei eiga sjølvstendig eining for straffegjennomføring, fordi: 

• Organisering saman med Trøndelag bryt med organiseringa av Kriminalomsorga sine viktigaste samarbeidspartar.

Møre og Romsdal er eitt av 11 fylke i landet, har sitt eige statsforvaltarembete, er eige politidistrikt, eige helseføretak i Helse Møre og Romsdal, vi har NAV Møre og Romsdal og eigen KS-region. Kriminalomsorga skal samarbeide tett med alle desse samfunnsaktørane, og ei ulik geografisk inndeling vil gjere samarbeidet mykje vanskelegare. Eininga vil i så fall måtte ha to sett samarbeidsavtalar med mange etatar, ein med Trøndelag og ein med Møre og Romsdal. Dette går mot visjonen om «fremtidens kriminalomsorg – et felles samfunnsoppdrag», og er i strid med punkt 4 i prinsipp for organisering i Prop. 143 L.  

• Møre og Romsdal er stort nok til å vere ei sjølvstendig eining i Kriminalomsorga.

Møre og Romsdal har om lag 267 000 innbyggjarar, og eit areal på 14 355 km². Kriminalomsorga har fem lokasjonar i fylket: Ålesund og Hustad fengsel, og Møre og Romsdal friomsorgskontor, med hovudkontor i Molde og avdelingar i Kristiansund og Ålesund. Møre og Romsdal har fleire innbyggjarar og like stor eller større aktivitet i Kriminalomsorga enn Nordland og Troms og Finnmark, som er foreslått som sjølvstendige einingar.   

• Kriminalomsorga i Møre og Romsdal har planane klare for å bli organisert som ei felles eining.

I haust har Kriminalomsorga i Møre og Romsdal arbeidd med eit såkalla «sømløsprosjekt» der einingane jobba saman for å finne ei felles organisering av aktiviteten i Møre og Romsdal. Dette arbeidet var godt i gang då det vart stoppa etter at Prop 143 L vart lagt fram. I følgje organisasjonane i Kriminalomsorga, stadfestar dei førebelse resultata frå dette prosjektet at det er grunnlag for Møre og Romsdal som ei sjølvstendig eining for straffegjennomføring. 

•  Trøndelag og Møre og Romsdal som eitt område blir for stort, og kan bli krevjande å slå saman. 

Ei «lokal» eining beståande av Trøndelag og Møre og Romsdal vil dekkje eit stort geografisk område med lang reisetid mellom Kriminalomsorga sine lokasjonar. Det vil skape ein for stor avstand mellom leiing, administrasjon og dei som faktisk står for straffegjennomføringa rundt omkring. Det kan også vere ei utfordring at Møre og Romsdal og Trøndelag i dag høyrer til i to ulike kriminalomsorgsregionar, med ulike plattformer og kulturar. Det vil vere krevjande å få dette til å smelte saman på kort sikt. 

•  Organisering saman med Trøndelag kan tappe Møre og Romsdal for statlege arbeidsplassar.

Møre og Romsdal er av fylka i landet med færrast statlege arbeidsplassar og funksjonar. Vår erfaring er at ei slik organisering på lengre sikt vil føre til at Møre og Romsdal mister viktige statlege kompetansearbeidsplassar. Leiing og spesialistfunksjonar følgjer ofte tyngdeloven i retning storbyane, i dette tilfellet Trondheim. Fylkeskommunen ynskjer å behalde og utvikle desse arbeidsplassane i Møre og Romsdal.

• Dei lokale einingane for straffegjennomføring må sikrast ein berekraftig økonomi.

Viss stortinget vedtar ein modell med to nivå, må dei nye einingane for straffegjennomføring få ansvar og tilstrekkelege ressursar til forsvarleg drift, og til utvikling av betre tenester. Så mykje som mogleg av oppgåveløysing og utvikling må skje lokalt. Oppgåvene og ressursane i dagens regionledd må fordelast nedover i organisasjonen, så nært brukarane som mogleg. Dette må ikkje bli ei sentraliseringsreform.

Fylkesutvalet i Møre og Romsdal, som er høyringsorgan i denne type saker, skal i møte 25. januar behandle saka. Vedtak vil bli ettersendt til justiskomiteen.

Vi ber om at innspela i dette brevet og vedtak i fylkesutvalet vert teke omsyn til i den vidare behandlinga av Prop. 143 L (2019-2020).

Med helsing

Tove-Lise Torve  

fylkesordførar