Representantforslag fra stortingsrepresentantene Erlend Wiborg, Gisle Meininger Saudland og Helge André Njåstad om å sikre et helhetlig Nav

Arbeids- og sosialkomiteens høring 15.08.2021   Representantforslag 105 S (2020-2021) fra stortingsrepresentantene Erlend Wiborg, Gisle Meininger Saudland og Helge André Njåstad om å sikre et helhetlig NAV Dokument 8:105 S (2020-2021)

Sjekkes mot fremføring

Fagforbundet vil innledningsvis peke på at stortingsrepresentantene Erlend Wiborg, Gisle Meininger Saudland og Helge André Njåstad (heretter kalt stortingsrepresentantene) i sin tilnærming til forslaget om å sikre et helhetlig NAV tar utgangspunkt i i Riksrevisjonens gjennomgang av partnerskapet i NAV i Dokument 3:16 (2011-2012). Representantene viser til oppfølgingen av nevnte rapport, og konkluderer med at det ikke er oppnådd tilfredsstillende resultater.

Fagforbundet mener det er uheldig at stortingsrepresentantene bruker en rapport og undersøkelser som er ti år gamle, og relatert til perioden da NAV-kontorene ble etablert. Det siste kontoret ble som kjent etablert i 2011, og vi mener et begrenset historisk tilbakeblikk ikke gir godt nok grunnlag for de endringer som foreslås.

Det er også uheldig at det fremsettes argumentasjon om at dagens organisering og ansvarsdeling er problematisk uten at dette belegges med fakta, men slutninger det er all grunn til å diskutere når en tar i betraktning at NAVs historie også er historien om politiske beslutninger.

Politisk styrt

Vi vil derfor peke på Forskningsrådets rapport Oppmerksomhetspunkter ved evaluering av politiske reformer (2014) som beskriver kompleksiteten slik: Store politiske reformer er kjennetegnet ved at de berører mange mennesker, har ofte flere målsetninger som vanskelig lar seg forene, utvikler og forandrer seg over tid, og er irreversible i den forstand at de ikke kan føres tilbake til utgangspunktet. De offisielle målsetningene gir således ikke et fullstendig bilde av reformens bakenforliggende reelle ambisjoner.

Også andre styringssignaler, som politiske vedtak knyttet til feiltolkning av EØS-reglene påvirker NAVs handlingsrom.

Stortingsrepresentantenes forslag hindrer ikke at NAV også i fremtiden i stor grad vil være påvirket av politiske beslutninger som har negative konsekvenser, både organisatorisk og økonomisk. Beslutninger som har stor betydning for brukerne.

Kutt i ytelser

Det er derfor viktig å fokusere på de politiske rammene NAV fungerer under, hvor blant annet effektiviseringstiltak og en mer restriktiv velferdspolitikk har negative konsekvenser for NAV. På den ene siden har usosiale velferdskutt blant annet ført til at det ble 3 100 flere på sosialhjelp i 2018, som en følge av regjeringens innstramming i regelverket for

arbeidsavklaringspenger. På den andre siden har ABE-reformen redusert NAVs driftsbudsjetter med 496 millioner fra 2015 til 2021.

Sosiale tjenester

Det tjener verken samfunnet, de ansatte eller brukerne å ikke være tydelig på at det er  forskjell på regelstyrte rettigheter som ivaretas av NAV forvaltning, og skjønnsbaserte ytelser som gis ut i fra en helhetlig vurdering av behov ved de lokale NAV-kontorene. Dette er ikke forskjellsbehandling, men en konsekvens av økonomiske og sosialfaglige vurderinger.

Sosiale tjenester er mer enn økonomiske ytelser.

Dersom det er ønskelig å gjøre sosialhjelpen mer regelstyrt kan jo for eksempel SIFOs satser for livsopphold legges til grunn for vurderingen av skjønnsbaserte ytelser, og økonomiske ytelser knyttet til at en har barn holdes utenfor beregningen av sosialhjelp. Noe blant annet Fagforbundet har tatt til orde for flere ganger.

Mål- og resultatstyring

NAV er en stor og kompleks organisasjon, og det sterke fokuset på mål- og resultatstyring har synliggjort behovet for økt handlefrihet slik det kommer til uttrykk i Vågengutvalgets sluttrapport. Den påfølgende stortingsmeldingen Meld.St. 33 (2015-2016) - NAV i en ny tid  følger opp disse anbefalingene og peker på et system som fremstår rigid og lite fleksibelt. Det er et spørsmål i hvor stor grad disse anbefalingene er gjennomført.

Statliggjøring av NAV er ikke løsningen slik stortingsrepresentantene tar til orde for, men tillit, kompetanseheving og samarbeid for å ivareta samfunnsoppdraget NAV forvalter. Kommunenes førstelinjetjeneste er en vesentlig faktor for å lykkes.

Vi bor alle i en kommune, og kommunale ytelser og tjenester blir best når de har lokal, demokratisk forankring.

Partnerskapet

Partnerskapets mellom stat og kommune er et viktig virkemiddel i NAV. En FOU-rapport fra 2020 (KS) Mulighetsrommet i NAV-partnerskapet viser at både ordførere og kommunedirektører mener at partnerskapet ved de lokale NAV-kontorene er mer likeverdige nå enn da ordningen kom.

Forskerne bak rapporten hevder at teamarbeid mellom statlige og kommunale tjenesteområder kan være en indikator på om utviklingen går i riktig retning. Det er mer som tyder på at det går i riktig retning enn som taler for nok en omorganisering, med fare for negative konsekvenser for NAV, de ansatte og brukerne.

Det viktige er at beslutningsprosessene i partnerskapet organiseres slik at medvirkning og medbestemmelse på både kommunalt, og statlig nivå styrkes.

Fagforbundet mener forslaget slik det er fremmet ikke er egnet for å styrke NAV, og ber om at komiteen ikke støtter forslaget.

KS støtter intensjonen om et mer helhetlig NAV, men mener den beste måten å oppnå dette på, er å videreutvikle partnerskapet - framfor å statliggjøre de kommunale sosiale tjenestene. 

NAV-kontoret er et partnerskap mellom stat og kommune, der kommunen har ansvaret for de sosiale tjenestene. Sosiale tjeneste er langt mere enn økonomisk sosialhjelp. Det inkluderer forebyggende virksomhet i kommunen for å bedre levekårene til vanskeligstilte, gi råd og veiledning, økonomisk rådgivning, fremskaffe boliger for vanskeligstilte, tilby kvalifiseringsprogram, samt en rekke aktiviteter for mottakere av sosialhjelp.

Kommunene har de beste forutsetningene for å løse disse oppgavene, fordi de sosiale tjenestene er individuelle og skjønnsbaserte, ikke standardiserte. Brukerne av de sosiale tjenestene har ofte en tilknytning til kommunenes øvrige tjenesteapparat, som rus- og psykiske tjenester, flyktningetjenesten, familiekontoret, barnevern og voksenopplæring. Kommunen er tettere på innbyggerne enn staten, og ser tiltakene og tjenesteapparatet i sammenheng. Dette er kommunenes store fortrinn i all tjenesteyting.

 Vi erkjenner at en felles forvaltning med to styringslinjer medfører utfordringer. KS deler forslagstillernes vurderinger av at det kan være en utfordring når ansatte i NAV-kontorene har ulike arbeidsgivere. Vågeng-utvalget foreslo i 2015 at det jobbes for en felles tariffavtale for alle ansatte i NAV-kontorene med like lønns- og arbeidsvilkår.  KS støttet dette forslaget.

 Forslagsstiller etterlyser et mer helhetlig NAV. En fersk forskningsrapport fra AFI/OsloMet (2020) viser at nesten 80 % av veilederne oppgir at de jobber i team. Hovedmønstret er at teamene består av både statlig og kommunale ansatte. Veilederne er fornøyd med denne arbeidsformen. Når det gjelder samarbeidet med andre NAV-instanser, peker samarbeidet med Kontaktsenteret seg positivt ut.

 Kommunene opplever at partnerskapet i NAV har merverdi. Nyere forskning viser at kommunens administrative og politisk ledelse vurdere partnerskapet ved det lokale NAV-kontoret som mer likeverdig i dag – enn i en undersøkelse fra 2011, selv om over 60 % opplever at staten dominerer. Likevel er en tydelig tilbakemelding at partnerskapet gjør lokalkontorene bedre i stand til å løse sine oppgaver.

Det ligger fortsatt et uforløst potensial i partnerskapsmodellen. KS jobber derfor aktivt for å styrke og videreutvikle partnerskapet i NAV.

 Vi tror forslagstillerne bommer når man har for stor tro på å strømlinjeforme og detaljstyre en reform. Når ulike velferdsoppgaver fra før av er lagt til kommunal forvaltning henger det sammen med at lokal kunnskap og prioriteringer ofte gir et bedre sluttresultat. Det samme gjelder for de sosiale tjenestene i NAV.

Parat NAV har ett sterkt engasjement hva angår organiseringen av NAV. Det er derfor med stor interesse vi har lest forslag om ett enhetlig NAV.  Forslaget vil ha betydning for likebehandling av brukerne, men også ansatte, og ressursbruk i drift av NAV.  

 
Med bakgrunn i at Parat NAV er den organisasjonen som har hatt medlemmer både i kommune og stat i NAV siden NAV ble etablert, har vi god kunnskap om partnerskapets betydning på mange områder.  (ledelse, organisering, ansattes rettigheter og gjeldende avtaleverk i KS, Stat og Oslo kommune). 

Da Ratsø utvalget la frem sin anbefaling om organisering av en fremtidig arbeids og velferdsetat, var det ikke partnerskapsmodellen som ble anbefalt. Så er det slik at politikerne valgte det som undertegna har karakterisert som politisk romantikk. Fagekspertisen på partnerskapsmodellen er nokså tydelig på at Partnerskap bygger på frivillighet.  

I denne saken tok man altså ikke ett valg i trå med anbefalingene. Etter over 10 år med partnerskapsmodellen er tiden absolutt moden for revurdering.   

Parat NAV har alltid hatt tro på at en styringslinje ville være det beste for NAV, men det er for meg viktig å påpeke at vi i Parat NAV hele tiden har jobbet målbevisst med å få partnerskapsmodellen til å fungere så godt som mulig. Vi har vært pådrivere og motivatorer inn mot ansatte med budskap om sømløs tjeneste og oppgaveløsning til tross for ulike arbeidsvilkår.  

Partnerskapet en ineffektiv modell. 
Det ligger imidlertid mye energitap i prosesser opp gjennom årene for å få dette partnerskapet til å fungere, og det er på mange måter ineffektivt.  
Det er varierende engasjement fra kommunal side og man tar ulikt eierskap. Vi ser kamper for å oppnå lik tyngde inn i ledelsen, uheldige personalløp, midlertidig ansatte flyttes mellom stat og kommune ut fra budsjettsituasjon hos de 2 partnerne, åpningstider i NAV kontoret er ett kontinuerlig tema, og ulikt over hele landet. Lokale tilpasninger er bra, men vi skal være tilgjengelig. Digitalisering og automatisering sikrer rettssikkerheten og likebehandling på mange måter, men man må jo også sikre tilgjengeligheten for den brukergruppen som ikke kan nyttiggjøre seg digitale løsninger.   
Likebehandling – det faktum at en statlig sosialhjelp på mange måter vil gi innbyggerne en mye større likebehandling – da man ikke vil være styrt av kommunens økonomiske situasjon. 
Hver kommune er unik og man må hele tiden i partnerskapet søke å finne konsensus om driften av NAV kontoret. Dette er resurskrevende.  

Ulike tjenester i dagens NAV; alt fra jaktkort, bolig, startlån, gjeldsrådgivning, integrering osv. Parat NAV mener at ikke alle disse tjenestene hører naturlig hjemme i NAV kontoret – dette med utgangspunkt i samfunnsoppdraget til NAV.  

Kommunereformen – har ført til nye runder og omkamper i partnerskap. 

Overordnet styring og ledelse 
Det er åpenbart at to styringslinjer er mer ressurskrevende. NAV kontor leder deltar i ledergrupper/team i statlig fylkeslinje og kommunal linje. Vi ser dessverre ennå dårlig samhandling mellom stat og kommune i NAV kontorene til tross for iherdig arbeid med å få det til.  
NAV kontroll sin kompetanse og erfaring vil være en styrke gjennom helhetlig kontroll av alle ytelsene som forvaltes gjennom NAV. Dette vil åpenbart være til det beste for felleskapet.  

Likebehandling av ansatte 
Forslagsstillerne skriver: “De ansatte i Nav bør etter forslagsstillernes syn ha én arbeidsgiver og like arbeidsbetingelser samt tilgang til alle relevante saksbehandlingssystemer.”  
Parat NAV støtter dette fullt ut. Ulike arbeidsvilkår og tilganger i ulike saksbehandlingssystemers er en klar tidstyv - fører til energi- og ressurstap i NAV kontorene.  De ansatte opplever forskjellsbehandling, men jobber lojalt for å levere sømløse tjenester – man jobber på hverandres fagfelt, utfører likt arbeid, men har ikke like arbeidsvilkår, rettigheter og lønn.  

Konklusjon 
Det er store ressurser å spare for det offentlige med NAV i en styringslinje.  
Ved en styringslinje i NAV jmf. forslaget vil det være fellesskapet som drar lasset. Kommunene vil få mer forutsigbarhet og større kontroll på økonomi.  
Parat NAV berømmer forslagsstillerne og vi gir vår fulle støtte til forslaget. Nå håper vi regjering og storting er rede til å fatte vedtak om nytt veivalg! 

Mvh 
Parat NAV  
Agathe Osland Hellesen 
leder

Representantforslag 105 S (2020-2021) Om å sikre et helhetlig NAV

FFO har gjennomgått Representantforslaget fra stortingsrepresentantene Erlend Wiborg, Gisle Meininger Saudland og Helge André Njåstad om å sikre et helhetlig NAV. Vi vil med dette gi komiteen våre merknader til forslaget. FFO har søkt om å få delta på høringsmøtet 25. februar.

Forslagsstillerne vil at regjeringen skal fremme nødvendige lovforslag for å avvikle partnerskapet i NAV og at samtlige ytelser og tjenester i NAV legges under én statlig styringslinje. FFO er uenige med forslagsstillerne om at hele NAVs ansvarsområde bør overføres til staten, og vi ber derfor komiteen om å avvise forslaget.

Brukerne må sikres helhetlig oppfølging fra NAV uten at staten får alt ansvar og myndighet

Representantene peker på en rekke erkjente utfordringer knyttet til at NAV lokalt har delt ansvar mellom kommune og stat. Det pekes på at skillet mellom statlige og kommunale ansvarsområder ved NAV-kontoret blant annet kan gjøre det vanskelig å gi individuell og tett oppfølging av brukere med behov for koordinerte tjenester. Vi deler representantenes bekymring knyttet til mangler i koordinert oppfølging av  NAVs brukere. Samtidig er dette en generell bekymring for oss, også utover behovet for bedre å koordinere statlige og kommunale arbeids- og velferdstjenester. Vi vil understreke at brukerbehovet for koordinert og helhetlig oppfølging også omhandler tjenester fra andre sektorer. Å gjøre NAV helt statlig vil derfor ikke løse mange brukeres koordineringsbehov, hverken i et arbeidsavklaringsløp eller for brukere med sammensatte tjenestebehov.

Lokale NAV-kontor bør fortsatt få mer myndighet

FFO har tvert om støttet en linje hvor NAV-kontorene kan få mer myndighet og handlingskraft til å være mer løsningsorienterte. Vi har også de siste årene gitt vår støtte til forslag fra representanter i denne komiteen om at NAV lokalt bør få mer beslutningsmyndighet i midlertidige helserelaterte ytelser, som AAP. Mer myndige lokale NAV-kontor og flere desentraliserte vedtak om blant annet AAP - kunne vært gjennomført i rent statlige lokale kontor, men vi mener den helhetlige oppfølgingen av brukere har fordel av at kontoret også er kommunalt forankret.

Dette er spesielt relevant for brukere som har sammensatte utfordringer og/eller behov for mange parallelle tjenester. Disse brukerne er avhengig av et NAV som kan samhandle tett med kommunens øvrige ansvars- og tjenesteområder, men også med helsesektoren og utdanningssektoren mv. Suksesskriteriet med å sikre et helhetlig NAV i brukeroppfølgingen, handler derfor i like stor grad om hvordan NAV klarer å samarbeide med andre tjenester og sektorer. Samtidig er det selvsagt viktig å få på plass tiltak som skal sørge for enhetlige NAV-kontor, hvor ansatte opplever å jobbe som ett lag - og hvor brukere ikke merker om ledere eller veiledere er kommunalt eller statlig ansatte.

Den nylig avgitte AFI-rapporten (Rapport 2020:09 NAV i en ny tid?) som evaluerer om retningsvalgene i Stortingsmelding 33 er implementert på NAV-kontorene, har en rekke funn knyttet til hvordan partnerskapet fungerer. Det gis også mange anbefalinger for hvordan man kan fortsette det påbegynte retningsskifte som Stortinget ga i meldingen. Man finner at partnerskapet ikke kan beskrives som vitalt, selv om NAV-lederne mener at staten gjennom sin endrede styring er blitt mer lydhør for kommunenes behov. Vi finner ikke at det er faglig underlag i denne evalueringen til å løse utfordringene ved å avskaffe det kommunale ansvaret for NAVs brukere. Komiteen bør heller be Arbeids- og sosialdepartementet  følge opp tiltak fra blant annet denne evalueringen, slik at  samspillet og organiseringen i partnerskapet blir bedre.

Bruk av individuell plan vil sikre bedre koordinerte tjenester

Arbeids- og velferdsforvaltningsloven § 15, regulerer at brukere som har behov for langvarige og koordinerte tjenester har rett til å få utarbeidet individuell plan. Ved å gi dette og oppfylle vedtakene i planen, vil brukerne sikres en mer helhetlig oppfølging. Planen skal utformes i samarbeid med brukeren, og kontoret skal samarbeide med andre tjenesteytere om planen for å bidra til et helhetlig tilbud for den det gjelder. Loven pålegger også NAV, jf. § 14, at for brukere som samtidig har krav på en individuell plan etter § 15, skal arbeids- og velferdsforvaltningen legge til rette for at aktivitetsplanen og den individuelle planen så langt som mulig blir samordnet.

Dagens organisering i NAV må bidra til at flere brukere med koordineringsbehov blir ivaretatt, og vi vil understreke at NAVs koordineringsrolle med andre aktører og tjenester er av stor betydning i dette koordineringsarbeidet. I stedet for å avvikle partnerskapet, ber vi heller komiteen styrke partnerskapets mulighet til å følge opp bestemmelsene som gir brukerne rett på en helhetlig og koordinert oppfølging.