Endringer i klimaloven (klimamål for 2030 og 2050)

Framtiden i våre hender takkar for høvet til å kome med innspel til Stortingets handsaming av forslaget om å oppdatere Klimaloven med eit forsterka klimamål. Klimalovens formål om å fremje omstillinga til eit lågutsleppsamfunn og klare og gode rammer for openheit i status, retning og framdrift er viktigare enn nokon gong. Det er Framtiden i våre henders oppfatning at korkje det føreslegne måltalet for 2030 eller dei delane av lova som er foreslått uendra er godt nok eigna til å ivareta Klimalovens formål.

Vi viser til høyringsinnspelet frå Forum for utvikling og miljø (ForUM) for detaljert argumentasjon for våre innspel.

Endring av lovas klimamål for 2030 til minst 55 %

FNs klimakonvensjon slo i sin NDC Synthesis Report i februar 2021 fast at dei nasjonalt innrapporterte klimamåla berre er nok til å kutte 1 % av utsleppa innan 2030. For kvart år verdas land ventar med å setje i verk drastiske tiltak for å kutte utslepp, må ambisjonane skrus opp for det neste. Det er etter Framtiden i våre henders syn ikkje tilstrekkeleg å operere med eit intervallmål for 50-55 % når vi veit at kutt på minst 55 % både vil vere naudsynt for å nå Parisavtalens målsettingar og at det er meir sannsynleg å nå dette målet jo tidlegare vi sett det. I tillegg er tidleg omstilling av næringslivet ein viktig føresetnad og eit konkurransefortrinn for jobb- og verdiskaping i tiåra som kjem.

Sett eiget mål for auka naturleg karbonlagring, separat frå eksisterande utsleppsmål

Vi deler regjeringas syn på kvifor det er viktig å halde kutt i naturlege karbonlagringsprosessar knytta til skog- og arealbruk separat frå dei andre utsleppskjeldane. Likevel finnes eit stort potensiale for auka naturleg karbonlagring i Norge, og vi etterlyser eit eiget og separat mål for dette.

Utbetre klimalovens krav til dei årlege reiegjeringane beskrive i Klimalovens § 6

Klimaomstillinga vi står overfor er ei av dei mest omfattande sektorovergripande utfordringane vi nokon gong har stått overfor. Dei årlege reiegjeringane knytt til statsbudsjettproposisjonen har etter Framtiden i våre henders oppfatning ikkje vore tilstrekkeleg gode til å oppfylle Klimalovens formål om å fremje openheit og debatt om status og framdrift i arbeidet med utsleppskutt. Vi saknar årlege klimabudsjett som tydeleggjer utsleppseffekten knytt til enkeltvise budsjettkapittel og postar. Sektordepartementa si rapportering under klimaloven har òg vore av særs varierande kvalitet. Departementa bør få eigne utsleppsbudsjett for sine ansvarsområde som dei rapporterer i tråd med. All slik rapportering bør vere mest mogleg gjennomsiktig og etterprøvbar for eksterne aktørar.

Budsjettvedtak har òg utsleppskonsekvensar som går langt utover dei utsleppa Norge har juridisk ansvar for under Paris-avtalen (dei som finn stad geografisk i Norge). Det globale karbonfotavtrykket til den norske økonomien er både relevant for å kartleggje karbonlekkasje knytt til tiltak for klimakutt nasjonalt og den samla globale evna til å nå Paris-måla. Den årlege reiegjeringa bør difor supplerast med å rapportere norske forbruksbaserte klimagassutslepp. Rapporteringa bør sjå til tilsvarande metode i Sverige.

Kontakt:

Ida Thomassen, leiar av politisk avdeling i Framtiden i våre hender, ida@framtiden.no 

Hovedbudskap

Naturvernforbundet støtter at klimaloven oppdateres med økte klimamål for 2030 og 2050, men ønsker en ytterligere styrking av målene og en presisering av at de gjelder utslippskutt i Norge.

Naturvernforbundet mener følgende mål må gjelde:

• § 3. Klimamål for 2030: Målet skal være at utslipp av klimagasser i 2030 reduseres med minst 55 prosent i Norge fra referanseåret 1990.
• § 4. Klimamål for 2050: Målet skal være at utslipp av klimagasser i 2050 reduseres med minst 95 prosent i Norge fra referanseåret 1990.

Målet om at Norge skal bli et lavutslippssamfunn i 2050, må bety utslippskutt i Norge. Lovens setning i § 4 «Ved vurdering av måloppnåelse skal det tas hensyn til effekten av norsk deltakelse i det europeiske klimakvotesystemet for virksomheter» bør fjernes.

Opptak og utslipp av CO₂ fra skog og arealbruk og arealbruksendringer må holdes utenfor reduksjonsmålet og omfattes av et eget mål.

Behovet for økte klimamål

Dessverre er summen av landenes klimamål som til nå er meldt inn til FN, langt unna det som er nødvendig for å nå Parisavtalen. FNs rapport over innmeldte mål viser at landenes forpliktelser som er meldt inn, vil – hvis de gjennomføres – kun føre til at utslippene er 0,7 prosent lavere i 2030 sammenliknet med 1990 og 0,5 prosent lavere sammenliknet med 2010. For å være i tråd med 1,5-gradersmålet må reduksjonen være 45 prosent.

Rike land som Norge har et stort historisk ansvar for klimaendringer og stor økonomisk kapasitet. Vi må derfor både kutte utslipp hjemme og bidra med finansiering til utslippskutt og tilpasning i utviklingsland. Rapporten Norway’s fair share of meeting the Paris Agreement fra Stockholm Environment Institute (SEI) i 2018 beregnet Norges rettferdige andel av ansvaret for globale utslippskutt, basert på vårt bidrag til utslipp siden 1990, til å være 233 Mt CO₂-ekvivalenter, noe som da tilsvarte 430 prosent av Norges nasjonale utslipp. For at Norge skal kutte forholdsmessig like mye nasjonalt som andre land må vi kutte utslipp minst 53 prosent hjemme, med resten av utslippskuttene (tilsvarende cirka 200 Mt CO₂-ekvivalenter) i land som trenger støtter for å nå sine klimamål.

Norges klimamål om å redusere utslippene med 50–55 prosent i forhold til 1990-nivå sier at det skal skje i samarbeid med EU. Det betyr altså at det ligger muligheter for bruk av fleksible mekanismer, og at ikke alle kutt må tas i Norge. The Climate Action Tracker viser at Norges klimamål ikke er i tråd med Parisavtalen. Skal Norge ta vår rettferdige andel av utslippskuttene i tråd med Parisavtalen må vi redusere egne utslipp mer enn det regjeringen har lagt opp til, og det må presiseres i loven. Klimaplanen Stortinget akkurat har behandlet har dessverre mål om å kutte kun 45 prosent i ikke-kvotepliktig sektor innen 2030. I tillegg har det nylig blitt oppdaget at det i en lengre periode er underrapportert tall for bruk av marine gassoljer og autodiesel, som betyr at utslippene i Norge dessverre har vært høyere enn tidligere annonsert. Vi må altså kutte utslippene mer de nærmeste årene enn planlagt.

Klimaloven § 5 sier at klimamålene skal oppjusteres hvert femte år, at de skal utgjøre en progresjon fra forrige mål og fremme gradvis omstilling fram mot 2050. Målene skal legge til grunn beste vitenskapelige grunnlag og så langt som mulig være tallfestede og målbare.

Naturvernforbundet mener at vi i Norge, på grunn av vårt historiske ansvar, vår økonomiske kapasitet og viktigheten av å sikre næringslivets konkurransekraft, bør være blant landene som reduserer utslippene mest.

Naturvernforbundet publiserte høsten 2019 rapporten Fossilfritt Norge. Den viser at det er fullt mulig å redusere den fossile energibruken med 55 prosent innen 2030 og fase den ut helt innen 2040 uten storstilt utbygging av ny fornybar energiproduksjon, men det forutsetter massiv satsing på energieffektivisering og redusert energibruk i transportsektoren samt at petroleumssektoren trappes ned og fases ut innen 2040.

EU vedtok i forrige uke en klimalov med et forsterket klimamål for 2030 hvor utslippene skal være minst 55 prosent lavere innen 2030 sammenlignet med referanseåret 1990. Det er bra at norske myndigheter er tydelige på at de ikke vil svekke klimamålet med å inkludere CO₂-opptak i skog- og andre arealer slik EU legger opp til. Naturvernforbundet mener opptak og utslipp av CO₂ fra skog og arealbruk og arealbruksendringer må holdes utenfor reduksjonsmålet og omfattes av et eget mål.

Oppfølging i statsbudsjettet og konsekvenser for annen politikk

Naturvernforbundet vil understreke at § 6 i klimaloven foreløpig ikke er tilfredsstillende fulgt opp. Blant annet er klimaeffekten av det framlagte statsbudsjettet altfor tynn. En oppdatert klimalov bør tydeliggjøre behovet for å innføre et årlig klimabudsjett som skal tallfeste hvordan statsbudsjettet påvirker klimagassutslippene, ved å måle utslippskonsekvensen av alle kapitler og poster.

Naturvernforbundet mener videre at klimaloven bør være en lov som styrker eksisterende sektorlovgivning, og at loven må gjøre det mulig å bruke klima som juridisk argument for å stanse utbygginger som låser oss til høye utslipp i framtida, som utvidelser av flyplasser, bygging av motorveier, etablering av bilbaserte kjøpesentre og tilsvarende.

Klimamål

WWF støtter oppdateringen av klimamålene i 2030 (§3) og 2050 (§4) i klimaloven, slik at de blir samstemt med målene Norge har meldt til klimakonvensjonen UNFCCC. Vi mener imidlertid at det bør spesifiseres i klimaloven at utslippskuttene må gjennomføres i Norge.

I rapporten «Norway’s Fair Share of Meeting the Paris Agreement», fra 2018, beregnet Stockholm Environment Institute hvor mye Norge må bidra til utslippskutt sett i forhold til historiske utslipp, og økonomisk kapasitet, for å bidra rettferdig til Parisavtalen. De konkluderer at Norge innen 2030 må bidra med å redusere tilsvarende 430 prosent av utslippene sine i forhold til i 1990-nivå. Da har de kun regnet med nasjonale utslipp fra 1990, og ikke utslippene fra eksport av norsk olje og gass. Forskerne konkluderte med at for at Norge skal ta sin rettferdige andel av ansvaret med å unngå global oppvarming på over 1,5 grader celsius, må Norge kutte minst 53% nasjonalt, mens resterende 377 prosent kan kuttes gjennom å finansiere klimatiltak andre steder.  

Oppdateringen av målene for 2030 og 2050 som er foreslått i høringsnotatet, er et nødvendig minimum for å oppfylle våre internasjonale forpliktelser i Parisavtalen, forutsatt at reduksjonen av utslippene skjer i Norge, og at Norge i tillegg finansierer store utslippsreduksjoner og tilpasning i utviklingsland.

Vi viser også til klimalovens §5, som sier at klimamålene skal oppjusteres hvert femte år, at de skal utgjøre en progresjon fra forrige mål, og fremme gradvis omstilling fram mot 2050. Disse skal legge til grunn beste vitenskapelige grunnlag og så langt som mulig være tallfestede og målbare. 

Innlemme mål for naturlig karbonlagring i klimaloven

Norge mangler per i dag både målsettinger og virkemidler for naturlig karbonlagring. Temaet er diskutert i Miljødirektoratets Klimakur-utredning, men diskusjonen dekker bare en tredel av de naturlige karbonlagrene på land. For to tredeler av karbonlagrene i norsk fastlandsnatur mangler utredningen både analyser og tiltak. Det samme gjelder for fjord- og havområder. I den tredjedelen som er dekket, ligger utredningens fokus dessuten på skogens trær, mens mesteparten av karbonet altså lagres i jorden. Det leder til ufullstendige tiltak som risikerer å bli kontraproduktive både for klima og naturmangfold. 

Norge innføre et eget separat mål om å øke naturlig lagring av karbon i klimaloven. WWF mener et slikt mål kan nås ved å ta vare på økosystemene med størst potensiale som karbonlager (myr, skog og fjellområder), øke kunnskapen og statistikkgrunnlaget for naturlig karbonlagring, både nasjonalt og kommunalt, forsterke lovverket for vern av naturlige karbonlagre, og ved å øke insentivene for tiltak som øker fotosyntesen i jordbruk, skogbruk og havbruk, og som bygger opp karbonlagre i jord.

Vi støtter også regjeringens forslag om at Norges forsterkede klimamål under Parisavtalen regner CO2-opptak fra skog- og arealbruk til null på samme måte som det gjøres i eksisterende versjon av klimaloven. WWF advarer t mot å innlemme opptak fra skog og arealbruk i eksisterende klimamål.  Dette blir en svekkelse av målet, og vil ikke være i tråd med §5 i klimaloven som sier at klimamålene gradvis skal oppjusteres, og i forhold til Parisavtalen som sier at man ikke kan melde inn svakere mål i framtiden.  Forklaringen er at størrelsesforholdet i klimagassregnskapet mellom CO₂-opptaket i norsk skog og arealbrukssektor og de totale norske utslippene er mye større enn tilsvarende forhold i EU. Et norsk mål om å redusere netto-utslipp med minst 55 prosent i 2030 sammenliknet med 1990, ville sannsynligvis innebære at vi bare måtte kutte utslipp utenfor skog- og arealbruk med om lag 25 prosent sammenlignet med 1990-nivå.

Det er usikkert hvor permanente ulike naturlige karbonlagre er på lang sikt. Et lager i jord eller stående biomasse vil ikke være like sikkert som et fossilt lager, siden skogen for eksempel kan brenne opp, avvirkes, eller rammes av sykdommer. Da blir lageret plutselig til et utslipp. Vi kan øke kunnskapen om naturlig karbonlagring, og beregningsgrunnlaget, gjennom å satse på mer forskning, og et eget mål for økt naturlig karbonlagring ville skape insentiver for det. 

Reduksjon av fossile utslipp må ikke erstattes av naturlig karbonopptak, og utslipp og naturlig opptak av karbon bør derfor holdes separat i to ulike klimamål.  

Reduksjon av fossile utslipp må ikke erstattes av naturlig karbonopptak, og utslipp og naturlig opptak av karbon bør derfor holdes separat i to ulike klimamål. 

Styrke oppfølgingen av klimaloven

For å oppnå formålet i klimaloven - som er å omstille Norge til et lavutslippssamfunn i 2050, og å legge til rette for allmenn åpenhet og offentlig debatt om klimapolitikken - må implementeringen av loven styrkes og tydeliggjøres. 

WWF ønsker å påpeke at budsjettering ikke er en nøytral administrativ prosess, og at finanspolitikken kan og bør støtte overgangen til et samfunn uten utslipp. Derfor må klimameldingen følges opp med prioriteringer og kroner i statsbudsjettet. En oppdatert klimalov bør tydeliggjøre behovet for å innføre et årlig klimabudsjett som skal tallfeste hvordan statsbudsjettet totalt sett påvirker klimautslippene, ved å måle utslippskonsekvensen av alle kapitler og poster, og statsbudsjettet bør vurderes utfra i hvor stor grad det bidrar til å nå klimamålene.

En slik vurdering kan Stortinget sørge for i en årlig klimaredegjørelse i Stortinget basert på den årlige klimalovredegjørelsen. I tråd med formålet til klimaloven om å fremme åpenhet og offentlig debatt om klimapolitikken, må beregnings- og metodegrunnlaget for klimavurderingen av ulike tiltak og virkemidler offentligjøres. Videre må klimaloven tydeliggjøre at hvert sektordepartement skal tildeles et utslippsbudsjett som er i tråd med klimamålene.   

En systematisk tilnærming til klimapolitikken vil gjøre det lettere å prioritere og ta de valgene som er nødvendige for å bli et samfunn uten utslipp i løpet av få tiår. WWF anbefaler at klimaloven tydeliggjør at alle sektorer skal sette egne utslippsmål, med årlige utslippstak, og inngå i klimaplanen for 2030. 

1. Innledning

Norge meldte i februar 2020 inn forsterkede klimamål for 2030 under Parisavtalen, samt et forsterket klimamål for Norge i 2050 gjennom Norges Lavutslippsstrategi. De nye målene for 2030 og 2050 er at utslippene skal reduseres med henholdsvis minst 50 prosent og opp mot 55 prosent, og 90 til 95 prosent, sammenlignet med referanseåret 1990.

 Klimalovens § 3 foreslås endret slik at det lovfestede klimamålet for 2030 er i tråd med Norges klimamål under Parisavtalen om å redusere utslippene med minst 50 prosent og opp mot 55 prosent sammenlignet med utslippsnivået i 1990. Som en oppfølging av regjeringens lavutslippsstrategi og det forsterkede klimamålet for 2050 foreslås utslippsintervallet i klimalovens § 4 endret til å redusere utslippene med i størrelsesorden 90 til 95 prosent sammenlignet med utslippsnivået i referanseåret 1990.

 Norges Bondelag støtter at de forsterkede målene for 2030 og 2050 lovfestes gjennom en oppdatering av klimaloven.

 Vi viser til St. Meld. 13 (2020-2030) Klimaplan 2021-2030 der regjeringen legger klimaavtalen mellom jordbruket og staten til grunn for næringas klimabidrag fram mot 2030. Dette er viktig, da det skaper forutsigbarhet for klimaarbeid i jordbruket.

 Norges Bondelag vil påpeke at matproduksjon aldri vil bli utslippsfri, fordi utslippene fra produksjonen i stor grad er biologiske og en del av et kretsløp. I et endret klima vil matproduksjon bli rammet. Et viktig prinsipp i Paris-avtalen er at klimatiltak ikke skal sette matproduksjon i fare. Dette må være styrende for norske klimapolitikk framover. Jordbruket må produsere mer mat framover for å kunne fø både Norges og verdens befolking.

 Jordbruket kan bidra med flere positive klimagevinster: Å produsere mer biomasse, å erstatte fossil energi, matjord kan lagre biokarbon stabil i jorda. Derfor må også opptak av karbon fra skog- og arealbruk regnes inn i målet for 2050.

2. Endring av lovens klimamål for 2030

Klimamålet for 2030 som ble fastsatt i Parisavtalen i 2015 er lovfestet i klimalovens § 3. Det forplikter Norge til å redusere utslippene med minst 40 prosent innen 2030 sammenlignet med 1990. Regjeringen har varslet at de øker sin forpliktelse med minst 50 prosent, opp mot 55 prosent.

 Landbruket i Norge vil være en av næringene som vil merke klimaendringene mest.

Klimaendringene må begrenses! Vi ønsker å bidra til Norges utslippsforpliktelser og Norges Bondelag støtter derfor målet som kan bidra til å begrense økningen i den globale gjennomsnittstemperaturen. Samtidig er landbruket avhengig av forutsigbare rammer.

 Jordbrukspolitikken har fire mål: Matsikkerhet og beredskap, landbruk over hele landet, økt verdiskaping og et bærekraftig landbruk med lavere utslipp av klimagasser. Klimatiltak i landbruket må skje uten at det går på bekostning av de tre øvrige hovedmålene for jordbrukspolitikken. For å sikre det, må intensjonsavtalen mellom organisasjonen i jordbruket og regjeringen fortsatt ligge til grunn for klimaarbeid i jordbruket framover, slik det er presisert i kapittel 3.6 av Regjeringens klimaplan. Videreføring og gjennomføring av den gjennom Landbrukets klimaplan tilfredsstiller dette.

3. Endring av lovens klimamål for 2050

Gjennom Klimalovens § 4 har Norge lovfestet målet om å bli et lavutslippssamfunn i 2050 med mål om at klimagassutslippene i 2050 reduseres i størrelsesorden 80 til 95 prosent fra utslippsnivået i referanseåret 1990. Regjeringen foreslår å forsterke det lovfestede klimamålet for 2050. Det gjøres gjennom å snevre inn utslippsintervallet i klimalovens § 4 (klimamål for 2050) til i størrelsesorden 90 til 95 prosent fra utslippsnivået i referanseåret i 1990.

 Norges Bondelag støtter at det forsterkede målet for 2050 lovfestes gjennom en oppdatering av klimaloven.

 Norges Bondelag vil advare mot målsetning om nullutslipp. Nullutslippsmålsetningen fanger ikke opp at opptak av CO2 er viktig. I 2050 må vi se på energiformens utslipp i hele verdikjeden, ikke bare punktutslippet ved bruk. For noen fornybare, sirkulære klimaløsninger slik som biogass, vil det være utslipp ved bruken, men et opptak i produksjonen. Norges Bondelag mener at definisjonen av lavutslipp er bedre. Samtidig vil vi påpeke at opptak og lagring av karbon i f.eks matjord vil spille en vesentlig rolle i 2050.

 Norge er et stort skogland, med et særlig ansvar for å fremme løsninger for å sikre opptak av karbon på egne areal og utvikle karbonnegative løsninger, for eksempel bio-CCS. Norge har i dag et betydelig opptak av karbon, i hovedsak i skog. Naturens klimabidrag i form av karbonbinding er i stor grad påvirket av menneskelig aktivitetsnivå, samt hvordan samfunnet forvalter naturressursene. Men karbonbindingen vil kunne reduseres dramatisk i perioden fram mot slutten av dette århundret uten god oppfølging og skjøtsel av skog og jord. Det trengs derfor målrettet innsats for å sikre norske skogers bidrag til karbonopptak i framtida.

 Samtidig kan bruk av fangvekster, biokull og beiting bidra til å ta karbon ut av atmosfæren og lagre det i plantebiomasse og jord. Karbon i jord er en viktig del av det globale karbonkretsløpet, og tiltak som kan binde karbonet i jorda er naturens egen CCS. Parallelt med at det settes klimamål for reduserte utslipp, kan det også være mulighet å sette positive målsetninger for opptak av karbon. Dersom karbonbinding i jord og skog beregnes inn mot målet om et lavutslippssamfunn i 2050 vil landbruket i Norge har mulighet til å bidra med «negative utslipp» gjennom ny teknologi, nye driftsmetoder og fortsatt god skjøtsel av jord og skog. Norges Bondelag mener at karbonbinding i skogen og matjorda vil spille en avgjørende rolle i Norges klimaarbeid framover.

4. EUs klimaplan for 2030

Norge og EU har inngått avtale om felles oppfylling av målet om reduserte utslipp innen 2030 (Parisavtalen). Begge har økt det overordnete målet for utslippsreduksjoner av klimagasser fra 40 til 55 prosent i forhold til utslippene i 1990. I september 2020 la Europakommisjonen fram “Climate Target Plan” - EUs klimaplan for 2030. Klimaplanen beskriver og begrunner EUs økte klimaambisjoner fram mot 2030, og veien mot et klimanøytralt Europa i 2050.

 Det økte målet for utslippsreduksjoner i forslaget til EUs klimaplan er et «netto»-mål. Det inkluderer opptak av CO2 fra arealbruk, arealbruksendringer og skog (LULUCF). Det innebærer at EUs mål for 2050 er et «klimanøytralitetsmål», hvor det skal være balanse mellom utslipp og opptak av klimagasser. Norges mål defineres som et mål om et «lavutslippssamfunn».

 Det redegjøres i høringsbrevet fra departementet om hvorfor Norges mål for 2030 ikke inkluderer opptak av karbon fra skog- og arealbruk. Norges Bondelag mener regjeringa bør gjøre tilsvarende vurderinger av hvilke konsekvenser det vil ha at Norges mål for 2050 er et mål om et lavutslippssamfunn» framfor et «klimanøytralt samfunn»?

 EUs klimaplan har i tillegg en rekke forslag til endringer i arkitekturen for klimaregelverket i EU for å nå det overordnete målet om reduksjoner i klimagassutslipp. Dette vil i tida som kommer legges fram som forslag til endringer i EUs regelverk. (juni 2021). Det kan innebære en flytting av sektorer mellom de tre «pilarene» i som det gjeldende klimaregelverket i EU og Norge består av; Kvotehandelssystemet (kvotepliktig sektor), Innsatsfordelingsforordningen (ikke-kvotepliktig sektor) og Regelverket for arealbruk, arealbruksendringer og skog (LULUCF).

De forventede endringene i arkitekturen i EUs klimaregelverk vil kunne påvirke de norske klimamålene og gjennomføringen av disse. Norges Bondelag mener regjeringa må gjøre vurderinger av konsekvensene av eventuelle endringene når det gjelder Norges klimamål og lovfestingen dem.