Representantforslag fra stortingsrepresentantene Bjørnar Moxnes, Hege Bae Nyholt, Seher Aydar, Audun Lysbakken og Freddy André Øvstegård om profittfrie barnehager

Til Utdannings- og forskningskomiteen

Høringsnotat fra Fagforbundet - Representantforslag om profittfrie barnehager, dokument 8:14 S (2021–2022)

Fagforbundet er Norges største fagforening med nær 400 000 medlemmer hvor 200 000 jobber i kommunal sektor. Vi har 18 000 tillitsvalgte og er representert i alle landets kommuner. Mange av våre medlemmer jobber i en barnehage. Privat eller kommunal.

Det er positivt at både regjeringsplattformen, budsjettavtalen og representantforslagene legger opp til å støtte Storberget - utvalgets flertall. Fagforbundet sammen med KS, Virke, Utdanningsforbundet og utvalgets leder Knut Storberget fant der frem til et helhetlig flertallsforslag.

Dagens situasjon med full barnehagedekning krever et annet regelverk enn det som har vært i en oppbyggingsfase.  Mange av tiltakene er allerede er godt utredet for barnehageområdet. Det er derfor viktig at helt nødvendige endringer i barnehagesektoren blir prioritert og gjennomført.

Dagens regelverk gir et demokratisk underskudd i kommunenes styring av sitt eget ansvarsområde.  

Regelverket er sentralt utformet og overlater lite styring med sektoren til det lokale selvstyre. Det sentrale lovverket bestemmer både tjenestens innhold og nivået på finansiering.

Kommunen må derfor få en reell mulighet til å styre lovpålagte barnehagetjenester. I dag er det ikke symmetri mellom rettigheter og plikter for private barnehager, og kommunene har få muligheter til å gjøre satsinger ut fra lokale prioriteringer.

For å oppnå økt kommunalt handlingsrom må muligheten til lokale forskrifter vurderes, og derigjennom gi kommunen mulighet til å velge finansieringsform selv. Kommunene må få mulighet til å stille vilkår samt styre og planlegge sin barnehagekapasitet.

Storberget-utvalgets flertall viser til lovforslaget fra kunnskapsdepartementet i Ot. Prop. nr. 57 (2007-2008) der ble forslått at lokale forskrifter blant annet skulle inneholde bestemmelser om overkompensasjon og eventuell tilbakebetaling av dette. En lokale forskrifter kan derfor gi mulighet for å regulere forholdet til profitt og samt å prioritere ideelle barnehager.

Gjennom flere rapporter er det dokumentert at det i dag er for lite innsyn og kontroll med private barnehager. Dagens løsninger er ikke tilstrekkelig. Samtidig må et områder som baserer sin virksomhet på offentlige midler og foreldrebetaling ha en høy grad av åpenhet om sin virksomhet, også økonomiske forhold. Fagforbundet har gjennom flere høringer fremmet behovet for at private barnehager må organiseres som selvstendige rettssubjekter. Dette er en grunnleggende forutsetning for tilsyn og kontroll. En innføring vil gi økte kostander til en andel av de private barnehagene, men dette veies opp av de samfunnsøkonomiske fordelene med endringene.

Fagforbundet mener det er vesentlig med innføring av selvstendig rettssubjekt og forbud mot å drive annen virksomhet i samme rettssubjekt.

Flertallsforslaget i Storberget – utvalget har ikke foreslått endringer i forhold til regelverk for profittfri barnehagedrift. Årsakene er at det er mange forhold før «bunnlinja» som må reguleres, for at et profittforbud skal nå sin intensjon. Reguleringer som sikrer ansattes muligheter for kompetanseheving og videreutdanning, at det er nok ansatte til stede hele dagen og forhold rundt utgifter til lokaler er eksempler.

Forslagene fra Storberget - utvalget vil i sum gi mindre midler til overskudd i den enkelte barnehage, samtidig som det erkjennes at det er behov en begrenset størrelse med midler til uforutsette hendelser.

Fagforbundet har i sin vurdering lagt vekt på at et profittforbud vil kunne gi flere midlertidige stillinger. Dette begrunnes med at en høy andel av utgiftene i barnehager er lønn og pensjon. Innenfor barnehageområdet utgjør personalutgifter +/- 75 prosent. Det er derfor her det må spares dersom det inntreffer forhold som må løses på kort sikt og som har økonomiske konsekvenser.  Derfor er det sannsynlig med økt antall midlertidige stillinger, og at vikariater og unnlatelse av vikarbruk blir den økonomiske bufferen.

Et profittforbud vil også kunne medføre færre langsiktige satsinger, som videreutdanning og opplæring eller tiltak i forbindelse med sykefravær. En økonomisk forpliktelse for et flerårig tiltak vil kunne bli krevende eller ikke igangsatt da det ikke er økonomisk buffer for uforutsette hendelser.

Forbud mot positivt årsresultat kan medføre et insitament til å benytte alle midler i tilskuddsåret, kan være kostnadsdrivende på flere utgiftsposter og påfører kostnader til konsern som ikke er reelle.

Samtidig kan det føre til økt fare for ustabilitet i driften gjennom liten eller ingen mulighet for å bygge en reservekapital til uforutsette hendelser, økt antall midlertidige stillinger, færre langsiktige satsinger og kortsiktighet på flere områder 

Fagforbundet mener derfor at før et profittforbud vurderes må andre reguleringer iverksettes.  Vi vurderer at et profittforbud uten forutgående reguleringer, krav og vilkår, vil kunne ramme våre medlemmer.

Private barnehager må få tilført tilstrekkelig med midler til at det er mulig å gi gode pensjonsordninger. Det er fortsatt mange private barnehager som ikke har ordninger som tilsvarer kommunal pensjon. En finansiering av pensjon som gir et insitament til å fremforhandle gode pensjonsavtaler er derfor vesentlig.

Derfor mener Fagforbundet at pensjon etter regning / kostnadsdekning er den ordning som vil gi det mest korrekte tilskuddet, og som også sikrer at midler gitt til formålet blir brukt til formålet. Samtidig er dette en lite byråkratiske og forutsigbar ordning.

Fagforbundet ser frem til at det iverksettes en utredning med mål om forslag til hvordan kommunene kan gis forkjøpsrett når private barnehager skal avvikles eller selges. En slik ordning vil gjøre det mulig for kommunene å sikre sitt lovpålagte ansvar for full barnehagedekning samt sikre de ansattes arbeidsplasser og kontinuitet for barn og foreldre.

Fagforbundet ser med bekymring på utviklingen i eierskap av barnehagebygg, og hvor en stor andel av disse allerede er skilt ut fra driften av barnehagen. Eierskapet ansees nå i større gard som et eget forretningsområde. Dette til tross for at det er offentlig midler som har finansiert bygningsmassen i utgangspunktet.

Analyser gjort av Telemarkforskings viser at barnehager som leier lokaler har høyere kostnader enn barnehager som eier sine egne lokaler. Det er derfor behov for en regulering av kostnader til eiendom, slik at midler går til barna og ikke til bygningens eiere.

På denne bakgrunn mener Fagforbundet det haster med å få på plass en ordning med forkjøpsrett og en regulering av eiendomskostnader.  

S A M S K I P N A D S R Å D E T
Samarbeidsorganet for studentsamskipnadene i Norge

Samskipnadsrådet ønsker å takke komiteen for å få muligheten til å komme med høringsinnspill.

Drift av barnehage er et svært viktig tema og det er positivt at det løftes problemstilling om hvordan offentlige ressurser skal forvaltes på en måte som kommer barna til gode. Vi vil i vårt innspill vektlegge studentbarnehagenes særstilling og behov for unntak til enkelte regler, spesielt forslag om organisering.

STUDENTBARNEHAGENES SÆRSTILLING OG FORMÅL
12 av 14 studentsamskipnader drifter barnehager for studenter med barn.

Studentsamskipnadene er særlovsselskaper, hvor formål og oppgave er regulert gjennom egen lov og forskrift. Hver studentsamskipnad er et eget rettssubjekt og ingen har anledning til å ta ut 13 utbytte av et eventuelt overskudd. Det er videre fastsatt i forskrift om studentsamskipnader at regnskapet skal vise hvordan eventuelle overskudd kommer studentene til gode.

Studentsamskipnadenes barnehager eksisterer for å tilby en barnehagetjeneste som er tilpasset studenters livssituasjon under studietiden. Studentbarnehager er et utdanningspolitisk virkemiddel for å sikre at personer kan begynne å studere og fullføre sin utdanning selv om de har barn eller får barn underveis i studietiden. Studentbarnehagene har blant annet løpende opptak for å kunne tilby barnehageplass til studentenes barn uavhengig når barnet er født på
20 året. På denne måten trenger ikke studentene å ta en lengre pause enn nødvendig fra studiene sine i påvente av barnehageplass.

Flere av forslagene i dette representantforslaget vil kunne påvirke driften av studentbarnehagene i negativ retning. Vi mener at mange av disse forslagene, eksempelvis regulering av mulighet til å ta ut utbytte og et regnskapsmessig skille allerede er regulert for studentsamskipnadene gjennom lov og forskrift.

Vi ber stortinget ta hensyn til studentbarnehagenes særlige formål og vurdere 26 unntak fra enkelte generelle bestemmelser om barnehage da de også er omfattet av regelverket for studentsamskipnadene.

Samskipnadsrådet mener at studentbarnehager er en naturlig del av studentvelferden, og at regelverket også bør behandle dem deretter.

På vegne av Samskipnadsrådet,

Hans Erik Stormoen
Styreleder

Samskipnadsrådet er samarbeidsorganet for landets 14 studentsamskipnader, som tilbyr et bredt omfang av velferdstjenester til om lag 273 000 studenter. Studentsamskipnadene er ideelle private aktører som sørger for at studentene får et helhetlig tjenestetilbud spesielt tilpasset studiesituasjonen.

IKO – Kirkelig pedagogisk senter har en nettverksfunksjon for barnehager med særlig kristent formål (jf. barnehagelovens § 1a). Nettverksfunksjonen går under navnet IKOs barnehagekontor, og har 130 enkeltbarnehager som medlemmer. IKOs barnehagekontor har både ideelle og kommersielle medlemmer, herunder enkeltstående og sammensluttede i begge kategorier.

I tillegg organiserer vi nettverk for sammenslutninger (ideelle og kommersielle) av slike barnehager.

I høringen vil vi kommentere noen av forslagspunktene i representantforslaget om profittfrie barnehager.

• Vi vil argumentere for å innføre et skille mellom ideelle og kommersielle barnehager.
• Vi foreslår at ideelle barnehager får unntak fra et eventuelt krav om at barnehager skal være egne rettssubjekter.
• Vi ber Stortinget sikre at kommunens adgang til å dimensjonere barnehagetilbudet ikke rammer livssynsbarnehager uforholdsmessig hardt.
• Vi advarer mot å innføre kommunal forkjøpsrett.
• Vi støtter forslaget om at pensjonstilskudd skal tilsvare reelle pensjonskostnader.

Innfør skille mellom ideelle og kommersielle barnehager

Representantforslagets punkt 3 handler blant annet om et skille mellom ideelle og kommersielle private barnehager.

IKO støtter forslaget i Storberget-utvalgets rapport om å innføre et register for ideelle barnehager.

Representantforslaget bygger i stor grad på ønsket om å begrense «superprofitt» og muligheten for verdiuttak til barnehageeiere. Når målet er å regulere profitten i kommersielle barnehager, er det viktig å ikke innføre tiltak som i tillegg går ut over ideelle barnehager.

Forslagsstillerne ønsker å motvirke konsolidering i kjeder, for å ivareta mangfoldet i barnehagesektoren. Enhver regulering som gjør det mer krevende å drive enkeltstående barnehager, enten ideelle eller kommersielle, forsterker insentivene til å selge seg til større kjeder eller sammenslutninger.

IKO mener derfor at skillet mellom ideelle og kommersielle barnehager må bli formalisert først, og at reguleringene av private barnehager må bygge på særtegnene til hver av disse kategoriene.

Unntak fra krav om selvstendige rettssubjekter

En slik forskjell i politikk mellom ideelle og kommersielle kan være å differensiere kravet om å være selvstendig rettssubjekt.

IKO foreslår at barnehager som registreres som ideelle gis unntak fra kravet om at barnehagen skal være eget rettssubjekt med forbud mot annen virksomhet enn barnehage.

For det første vil forslaget, slik det er lagt fram av Storberget-utvalget og forslagsstillerne, gi høyere administrasjonskostnader til barnehager som må endre selskapsstruktur. Formålet kan like gjerne oppnås ved å stille riktige krav til regnskapsrapportering, slik mindretallet i Storberget-utvalget påpekte.

For det andre viser vi til at flere av barnehagene våre er underenheter med soknet eller trossamfunnet som hovedenhet. Dette gjelder både menigheter i Den norske kirke og enkeltstående kristne trossamfunn. I slike tilfeller er menighetsrådet/styret i trossamfunnet også styre for barnehagen. Disse barnehageeierne ser på barnehagedriften som en integrert del av sitt pedagogiske og diakonale arbeid, underlagt barnehagelovens krav. Vi mener at disse tette båndene mellom eier og barnehage er en sunn måte å styrke trossamfunnenes forhold til både småbarnspedagogikk og sivilsamfunn, og frykter at dette kan svekkes dersom enhetene må skilles som juridiske enheter.

Ivareta livssynsbarnehagenes plass i mangfoldet

Ifølge Utdanningsdirektoratets tall var det 262 livssynsbarnehager i Norge i 2020. Barnehageprofilen har en særskilt hjemmel i barnehageloven § 1a.

Flertallet i Storberget-utvalget, og forslagsstillerne, vil gi kommunen større myndighet til å dimensjonere barnehagetilbudet i kommunen etter behov, jf. forslagspunkt 8. Forslaget handler også om at kommunen skal kunne stille visse vilkår for tilskuddet, blant annet om felles kvalitetssatsinger.

Dersom kommunene får større innflytelse over vilkår for tilskudd, bør det sikres at slike vilkår ikke kan fungere som skalkeskjul for å begrense muligheten til å drive barnehage basert på barnehagelovens § 1a. Det samme gjelder om kommunen får «ansvar for å sørge for gode samhandlingsprosesser knyttet til koordinert opptak og prosesser rundt reduksjon av plasser når barnetallet reduseres» (Storberget-rapporten, s. 162).

Ikke innfør kommunal forkjøpsrett

En måte å ivareta livssynsbarnehagenes profil på, er å avvise forslaget om kommunal forkjøpsrett ved overføring av eierskap av barnehager.

Sammenslutninger av barnehager kan bidra til stordriftsfordeler, slik som reduserte administrasjonskostnader og samarbeid om pedagogisk planarbeid. IKO erfarer at flere styrere og styrer i enkeltstående barnehager kjenner at arbeidsbyrden er høy, og savner de stordriftsfordelene en kommersiell kjede eller ideell sammenslutning kan gi.

Barnehager kan ønske å slå seg sammen eller bli en del av eksisterende kjeder/sammenslutninger for å styrke eller sikre livssynsprofilen. Dersom den kommunale forkjøpsretten innføres, kan kommunen fjerne muligheten for å videreføre livssynsprofilen. Ett eksempel er at de ni menighetsbarnehagene i Bergen, som tidligere var eid av fellesrådets barnehageselskap Akasia, mista sin særlige kristne formålsparagraf da kommunen kjøpte barnehagene deres i fjor.

Pensjon

IKO støtter forslaget om at pensjonstilskuddet skal basere seg på de reelle pensjonskostnadene, og mener at dette kan beregnes riktig uten å stille krav om at barnehagen skal være selvstendig rettssubjekt.

For at tilskuddet skal fungere for våre barnehager, bør søknadsordninga standardiseres av departementet eller Udir. Kommunens eget kostnadsnivå for pensjon kan ikke være begrensende for tilskuddet til de private barnehagene.

Vennlig hilsen

Anne Birgitta Langmoen Kvelland
direktør, IKO – Kirkelig pedagogisk senter

Asbjørn Gutubø Håkonseth
rådgiver, IKO – Kirkelig pedagogisk senter

PBL (Private Barnehagers Landsforbund) viser til at det er femte gang på få år at Stortinget skal behandle representantforslag om profittfrie barnehager. PBL reagerer på at forslagsstillerne nok en gang går langt i å mistenkeliggjøre private barnehager og deres motiver.

Gjennom representantforslaget skaper forslagsstillerne et inntrykk av at private barnehager tjener penger på bekostning av tilbudet til barna, og av at sektoren mangler styring og regulering.

Dette er ikke riktig.

Private barnehager leverer et minst like godt tilbud som offentlig eide barnehager, til en lavere kostnad for fellesskapet. Private barnehager er underlagt strenge reguleringer og de samme kravene til kvalitet.

Det finnes ikke holdepunkter for å hevde at private barnehager tjener penger på bekostning av tilbudet til barna. Heller ikke velferdstjenesteutvalget finner at det er superprofitt eller et lekkasjeproblem i barnehagesektoren.

PBL anmoder Stortinget om å avvise samtlige ni forslag fra Rødt og SV fordi de enten a) legger gale premisser til grunn, eller b) er feil medisin, eller c) ikke tar høyde for helheten som må på plass før endringer kan gjøres i finansieringssystemet for private barnehager.

Forslag 1 og 2. Profittfri barnehagedrift.

Muligheten til å skape seg et levebrød og tjene penger på barnehagedrift var en viktig forutsetning da private aktører ble invitert inn i sektoren av blant annet SV i 2003. At private eiere skal kunne ha en moderat fortjeneste for jobben de gjør, har vist seg å tjene norsk barnehagesektor godt. Å fjerne denne muligheten vil dramatisk endre forutsetningene for drift for mange private barnehager, og sette både kvaliteten og mangfoldet i sektoren i spill.

Gjennomsnittlig årsresultat i ordinære private barnehager var i 2020 på 1,8 prosent av inntektene, mens utbyttet utgjorde 0,15 prosent av samlet foreldrebetaling og tilskudd i barnehagesektoren. De økonomiske resultatene i alle typer private barnehager er fallende og jevnere etter innføringen av en underfinansiert bemanningsnorm. En av tre private barnehager driver med underskudd.

Til tross for realitetene i sektoren, legger forslagsstillerne følgende til grunn:

«Kommersielle aktører, organisert som aksjeselskap, har som sitt formål nettopp å skape overskudd til eierne. Altså kommer ikke pengene barna til gode.»

Dette er en feilslutning, og en alvorlig anklage. Om lag halvparten av alle private barnehager er aksjeselskap. De kan være enkeltstående, del av en kjede, store eller små. De kan være frilufts- eller gårdsbarnehager. De kan være eid av foreninger, konserner eller enkeltpersoner. Og de driver minst like gode barnehager som alle andre.

Barnehagenes hovedoppgave, uansett organisering, er å gi et godt tilbud til barna. Samtidig er enhver virksomhet avhengig av overskudd for å ha bærekraftig drift. Barnehager som drifter med overskudd og som følger lover og regler skal kunne forvalte overskuddet som de ønsker.

Private barnehager bidrar til et mangfold av løsninger, trygghet og valgfrihet. De må bruke midlene ansvarlig, slik at de ikke går med underskudd. Og de bidrar til at kommunene får testet kostnadsnivået i egne barnehager.

Forslag 3 og 4. Mer makt til kommunene og skillet mellom ideelle og kommersielle.

PBL er imot at kommunene skal få mer makt til å tilpasse barnehagekapasiteten lokalt. Forslaget bygger på en feilaktig oppfatning om at det kun er kommunale barnehageplasser som må avvikles når barnetallet synker. Tall fra Utdanningsdirektoratet for perioden 2017-2020 viser imidlertid at det har vært like stor nedgang i private som i kommunale barnehageplasser.

Private barnehager får kun tilskudd til det antall plasser de til enhver tid fyller. I en situasjon med færre søkere, vil derfor antall plasser i private barnehager reduseres, slik som i kommunale barnehager. Forskjellen er at reduksjon i private plasser, med påfølgende reduksjon i tilskudd, ikke havner på politikernes bord. Antallet plasser reguleres av barnefamiliers ønsker, valg og behov.

I høringen av Storberget-utvalget er dette et av temaene som vekker størst engasjement og motstand. Foreldrenes rett til å velge barnehage bør ikke begrenses.

PBL mener private barnehager bør måles på kvaliteten i tilbudet de gir – ikke på organisasjonsform. Det er verken mulig eller ønskelig å gi kommunene mulighet til å skille mellom, og forskjellsbehandle, ideelle og såkalte kommersielle barnehager.

I noen velferdssektorer er det i dag en begrenset mulighet til å prioritere ideelle gjennom anbudskonkurranser. Det finnes imidlertid ikke grunnlag for å hevde at brukerne får bedre tjenester når enkelte aktører favoriseres politisk.

Forslag 5 og 6. Kjøp og salg, meldeplikt og forkjøpsrett.

Mye eiendom har økt i verdi de siste årene, også barnehageeiendommer. Både kommunene og private eiere sitter på verdier som de kan velge å realisere ved salg – dersom eiendommene er vedlikeholdt og verdiene er tatt vare på.

Salg av barnehager kan være en konsekvens av at barnehageeiere nærmer seg pensjonsalder. Eller av at sektoren er profesjonalisert, med stadig nye krav og pålegg. PBL får mange tilbakemeldinger fra våre medlemmer om at det uforutsigbare finansieringssystemet gjør at de ikke lenger kan stå i det og dermed ser seg nødt til å selge barnehagen sin.

PBL mener innretningen rundt forslagene om meldeplikt og kommunal forkjøpsrett er avgjørende for om det kan støttes eller ikke. Ettersom intensjonen er å legge til rette for økt kommunalt oppkjøp av private barnehager, er PBL kritisk til forslagene, da det vil føre til svekket mangfold. Et viktig premiss må være at private eiere ikke må få verdien av sine livsverk redusert som følge av endringer i reguleringene. PBL forutsetter at alle aspekt ved forslagene vil bli utredet.

Forslag 7. Kostnadsdekning pensjon.

Når forslagsstillerne hevder at profittmotivet går ut over de ansattes lønns- og pensjonsvilkår, er det beviselig feil. Ansatte i private barnehager har minst like gode lønns- og pensjonsvilkår som ansatte i offentlig eide barnehager. Kommunenes kostnader til pensjon er imidlertid langt høyere enn i private barnehager.

PBL minner om at tilskuddene til private barnehager beregnes på grunnlag av kostnadene i kommunale barnehager, ikke kostnadene i private barnehager. Dette gir blant annet insentiver til effektiv drift. Kostnadsdekning som prinsipp vil i mindre grad bidra til å holde kostnadene i sektoren nede, ettersom insentivene til å forhandle fram gode ordninger til en lavere pris forsvinner. Kostnadsdekning er dermed kostnadsdrivende.

PBL reagerer sterkt på at pensjonstilskuddet er kuttet fra 13 til 10 prosent, da dette gjøres uten at treffsikkerheten i finansieringen som helhet er vurdert. Det finnes heller ikke mekanismer som gjør at barnehagene får kompensert for høyere faktiske pensjonskostnader. Kuttet trekker flere hundre millioner kroner ut av barnehagesektoren, og forverrer den økonomiske situasjonen til mange private barnehager.

Forslag 8 og 9. Storberget-utvalget og endringer i tilskuddsberegning.

PBL viser til vårt forslag til ny finansieringsordning i Storberget-utvalget. Her ivaretas både barnehagenes behov for forutsigbar og bærekraftig finansiering, og kommunenes ønske om mer styring og kontroll. PBL vil advare mot flertallets modell, som vil føre til økt forskjellsbehandling av barnehagebarn og forringe kvaliteten og mangfoldet i sektoren.

PBL understreker viktigheten av at prinsippene om økonomisk likeverdig behandling og foreldrenes valgfrihet videreføres når endringer i regelverket skal gjøres.

PBL ønsker å samarbeide med politikerne for å finne gode løsninger for sektorens videre utvikling. Vi ber imidlertid Stortinget avvente til høringssvarene på Storberget-utvalgets rapport er ferdigbehandlet og nødvendige utredninger på plass før man konkluderer om endringer i finansieringssystem og reguleringer for private barnehager.

Utdanningsforbundet takker for muligheten til å komme med innspill til representantforslag om profittfrie barnehager.

Utdanningsforbundet mener at private barnehager må ha gode økonomiske rammevilkår som sikrer mulighetene til å ha et tilbud av høy kvalitet. Samtidig må regelverket sikre at offentlige tilskudd og foreldrebetaling faktisk kommer barna til gode.

Strenge nasjonale normer

Utdanningsforbundet vil peke på at et grunnleggende virkemiddel som bidrar til høy kvalitet i alle barnehager, er fullfinansierte strenge nasjonale normer for bemanning, kompetanse og styrerressurser. Slike normer reduserer risikoen for at midler forsvinner ut av barnehagene og bidrar til et godt tilbud til barna uavhengig av eier og hvor barnehagen ligger.  

Gode rammevilkår for alle barnehager

For å kunne levere et godt barnehagetilbud er private barnehager avhengige av gode og forutsigbare rammevilkår. Utdanningsforbundet mener at de private barnehagene må sikres forutsigbarhet når kommunens styringsansvar øker.

Utdanningsforbundet vil understreke at eventuelle endringer som gir kommunene økt ansvar må følges av strengere krav til kommunene for hvordan de forvalter det økte ansvaret på en god måte. Endringer i reguleringen av private barnehager må følges av økte krav til kompetanse og saksbehandling i kommunene.

Budsjettavtalen

Regjeringspartiene og SV ble i budsjettavtalen enige om at det skal nedsettes et utvalg som skal legge fram nullprofittmodeller for ulike velferdssektorer. Videre skal det gjennomføres utredninger av en rekke andre tiltak. Utdanningsforbundet mener at mange av tiltakene allerede er godt utredet for barnehagene. Utdanningsforbundet er derfor opptatt av at budsjettavtalen ikke medfører at en rekke helt nødvendige endringer i barnehagesektoren blir utsatt.

Utdanningsforbundet mener at en av de viktigste oppgavene til «nullprofitt»-utvalget bør være å avklare handlingsrommet folkevalgte organer har til å regulere kommersielle velferdsaktører og deres fortjeneste.

Ideelle barnehager

Utdanningsforbundet støtter at det blir mulig for kommuner å øke innslaget av ideelle. Dette må også omfatte muligheten til å vektlegge om barnehagen er ideell ved godkjenning av nye barnehager.

Et økt innslag av ideelle barnehager reduserer risikoen for at offentlige tilskudd og foreldrebetaling ikke kommer barna til gode. Utdanningsforbundet mener at det bør være innenfor rammene av lokaldemokratiet at kommunene får økt styring over hvilke typer nye barnehager de ønsker  tilskudd til.

Vilkår

Utdanningsforbundet støtter at kommunene, som folkevalgte organ, får større mulighet til å styre hele barnehagesektoren. Likeverdighet mellom private og kommunale barnehager må gjelde både rettigheter og krav. Ettersom de private barnehagene finansieres ut fra kostnadsnivået i kommunale barnehager, er det rimelig at kommunen må kunne stille krav på disse områdene.

En slik ordning vil kunne være positiv for både private og kommunale barnehager ved at den øker sannsynligheten for at kommunen gjennomfører satsinger utover de nasjonale minimumskravene.

For Utdanningsforbundet er det avgjørende at muligheten for å stille vilkår utformes på en slik måte at de private barnehagene har en reel mulighet til å delta i satsingene. Satsingene må være fullfinansierte og finansieringen må komme samtidig for de private barnehagene. De private barnehagene og de ansattes representanter må bli involvert i utformingen av satsingene. Kommunens mulighet til å stille vilkår må utformes på en slik måte at man unngår kommunal overstyring av det pedagogiske innholdet i barnehagene.

Opptak og tilpassing av kapasitet

Kommune har få muligheter til å styre kapasiteten i sektoren når antall barn med rett til plass synker. Utdanningsforbundet mener at kommunene, som lokaldemokratiske organ, bør ha virkemidler for å styre den totale kapasiteten i barnehagesektoren i sin kommune.

Utdanningsforbundet mener reguleringen av kapasitet må lovfestes nasjonalt og reguleres strengt. Her må det tydelig framgå hvilke hensyn en kommune må og kan vektlegge. For Utdanningsforbundet er det viktig at hensynet til arbeidsplassene til de ansatte i barnehagene blir tillagt stor vekt, og de at ansattes representanter må sikres reell medbestemmelse.

I dag kan ikke kommunene selv velge om de skal gi tilskudd til barn uten rett til barnehageplass i private barnehager. Samtidig trenger ikke private barnehager å prioritere barn med rett til barnehageplass. Dette medfører at kommuner blir tvunget til å gi tilskudd til barnehageplasser til barn uten rett, samtidig som de ikke kan pålegge de private barnehagene å prioritere barn med rett til plass. Utdanningsforbundet mener kommunene må få myndighet til å regulere dette.  

Selvstendig rettssubjekt

Et krav om selvstendig rettssubjekt har allerede vært på høring og i etterkant av høringen har Kunnskapsdepartementet innhentet flere rapporter. Høringene og rapportene viser tydelig at dagens løsning ikke er tilstrekkelig. Utdanningsforbundet erkjenner at et krav om selvstendig rettssubjekt vil påføre kjedene noe økte kostnader, men mener disse kostnadene blir oppveid av de samfunnsmessige gevinstene økt innsyn vil gi. Utdanningsforbundet vil her minne om at også Utdanningsdirektoratet, som har ansvaret for det økonomiske tilsynet av private barnehager, mener at kun et krav om selvstendig rettssubjekt vil være tilstrekkelig for å sikre et godt tilsyn.

Salg av barnehager og barnehageeiendom

Utdanningsforbundet støtter at det uredes hvordan kommunene kan gis forkjøpsrett når private barnehager skal selges eller avvikles. Utdanningsforbundet mener at en slik ordning vil gjøre det mulig for kommunene å sikre full barnehagedekning, gi økt mangfold og bidra til å sikre de ansattes arbeidsplasser.

Private barnehager har tidligere fått tilgang til rimelige lån i Husbanken og får kapitaltilskudd som skal dekke kostnadene til bygg. Til tross for dette er det ingen regulering av fortjenestene private eiere kan få ved å selge eiendommene. Store deler av barnehageeiendommene er allerede solgt til eksterne aktører eller skilt ut i egne selskaper internt i konsernene. Analyser fra Telemarksforsking viser at barnehager som leier lokaler har høyere kostnader enn barnehager som eier sine egne lokaler. Utdanningsforbundet mener derfor reguleringen av leiekostnader bør gjennomgås på nytt slik at urimelige høye husleier ikke medfører at midler forsvinner fra barnehagene.

Pensjon

Utdanningsforbundet mener at det er uheldig at pensjonstilskuddet til de private barnehagene blir redusert til mellom 12 og 10 prosent i 2022. Det er spesielt uheldig at dette gjøres samtidig med at det er betydelig usikkerhet knyttet til søknadsordningen for barnehager som har høye pensjonskostnader.

Utdanningsforbundet støtter derfor forslaget om at de private barnehagene får dekket de faktiske pensjonskostnadene. En slik ordning vil både sikre at pensjonstilskuddet blir anvendt til formålet og at barnehagene får dekket de reelle kostnadene de har til pensjon. I tiden fram til en slik ordning eventuelt blir innført, bør søknadsordningen for barnehager med høyere pensjonskostnader gjennomgås, slik at den sikrer at alle barnehager får dekket sine faktiske pensjonskostnader.

Terje Skyvulstad

Nestleder

KA Arbeidsgiverorganisasjon for kirkelige og ideelle virksomheter organiserer om lag 450 arbeidsgivere. Blant våre medlemmer er hele Den norske kirke, Kirkens SOS og IKO – kirkelig pedagogisk senter. Flere steder i landet driver menigheter i Den norske kirke barnehager, ofte kalt menighetsbarnehage. Disse er dermed organisert gjennom oss, og de ansatte følger KAs tariff. KAs medlemmer driver i dag 54 barnehager, som alle har til felles at de er profittfrie, ideelt drevne barnehager med særlig kristent formål.

Vi vil med dette gi våre innspill til forslaget fra representantene Moxnes, Bae Nyholt, Aydar, Lysbakken og Øvstegård.

Positive til skille mellom ideelle og kommersielle barnehager – skeptisk til kommunal forkjøpsrett

KA imøteser representantenes ønske om å legge bedre til rette for ideelle aktører i barnehagesektoren, og støtter forslaget om at det skal lages en definisjon av hva en ideell aktør er, og at denne skal kunne brukes til å skille mellom ideelle og kommersielle barnehager – jamfør representantenes forslagspunkt 3.

Samtidig vil vi påpeke at det er avgjørende at Stortinget i sin iver etter å skape profittfrie velferdstjenester, ikke iverksetter tiltak som rammer alle private aktører likt, og dermed også de ideelle. Dette er noe som allerede har skjedd i regjeringens kutt i pensjonstilskuddet, der en toårig overgangsordning for enkeltstående barnehager langt fra veier opp for ulempene et slikt kutt gir.

Våre barnehager preges av høye pensjonsutgifter, da de fleste ble startet på 1970- og 80-tallet, og har offentlig tjenestepensjon. Som enkeltstående barnehager har de også høyere administrasjonskostnader per barn, jamfør Telemarksforsknings rapporter til departementet de senere årene. Alle tiltak som rammer hele sektoren uten å skille på ideell versus kommersiell skaper dermed et økt trykk blant våre medlemmer for å selge eller legge ned virksomheten; konsekvensen er ofte at de blir kjøpt opp av de store kommersielle kjedene. Dermed er konsekvensen av slike tiltak nettopp at de kommersielle kjedene vokser seg større, og mangfoldet blir mindre.

Vi ser den samme problematikken i forslaget om kommunal forkjøpsrett ved salg av private barnehager. Livssynsbarnehager, altså barnehager som driver med særlig kristent formål jamfør barnehagelovens § 1 a, utgjør i dag ca 10% av landets private barnehager. Nylig kjøpte Bergen kommune opp barnehagene i Akasia-konsernet. Dermed ble ni kristne, ideelle barnehager kommunalisert, og bruken av utvidet kristen formålsparagraf bortfalt. Dersom kommunene får forkjøpsrett hver gang en kristen ideell barnehage vurderes solgt, vil det bety at aktører som kunne drevet barnehagen videre som livssynsbarnehage, ikke vil få muligheten til det. Det vil på sikt føre til mindre mangfold i barnehagesektoren gjennom en kommunalisering av kristne barnehager. Vi vil derfor sterkt fraråde komiteen å stille seg bak representantenes forslagspunkt 6.

Pensjonsutgifter bør dekkes etter regning

Da KAs medlemsbarnehager for flere tiår siden ble etablert, var det en forutsetning at barnehagene skulle ha samme pensjonsordning som de kommunale barnehagene. Dermed har de i dag en offentlig tjenestepensjonsordning. De fleste av våre medlemsbarnehager må dermed søke kommunen om dekning utover det som til nå har vært et pensjonstilskudd på 13%. Problemet er at ordningen har vært begrenset oppad til kommunens egne pensjonsutgifter – og mange steder har våre barnehager hatt høyere pensjonsutgifter enn kommunen, fordi kommunen har etablert nye barnehager med yngre ansatte, og dermed fått lavere utgifter.

KA er derfor svært positive til forslagspunkt 7, om at pensjonstilskuddet skal svare til de reelle pensjonsutgiftene hver enkelt barnehage har. Dette vil si pensjonstilskudd etter regning, som vil gi en helt presis beregning, samt spare våre medlemmer for mye unødvendig byråkrati med søknadsrunder til kommunene.

Skeptiske til eget rettssubjekt

I representantforslagets forslagspunkt 8, bes Stortinget om å videreføre arbeidet fra Storberget-utvalget, blant annet med å se på om det skal stilles krav om at hver enkelt barnehage må organiseres som et eget rettssubjekt.

Dette er vi skeptiske til. Årsakene er flere: I forbindelse med høringen til ny økonomiforskrift høsten 2021 kom det tydelig fram at man kan oppnå samme grad av transparens gjennom andre typer krav til rapportering og regnskap. Høringsforslaget den gang inneholdt derfor heller ikke et forslag om krav til eget rettssubjekt. For vår del handler dette først og fremst om hvordan våre medlemsbarnehager er organisert: Noen er aksjeselskaper eid av et sokn, noen er stiftelser, mens cirka 25 av våre medlemsbarnehager er direkte underlagt et sokn i Den norske kirke. Det vil si at menighetsrådet er barnehagens styrende organ og de ansatte er ansatt i soknet, med enten menighetsrådet eller kirkelig fellesråd som arbeidsgiver.

For denne gruppen barnehager er nærheten mellom menighetsrådet som soknets strategiske styre og barnehagen svært viktig. Menigheter som driver barnehage, anser barnehagen som deres viktigste kontaktpunkt mot småbarnsfamilier i soknet. Dersom det ble nødvendig å skille barnehagene ut fra menighetens virksomhet, vil det kunne føre til større avstand mellom eier og barnehage, mellom menighet og folk. Det vil kunne svekke menighetenes motivasjon til å drive barnehage, og dermed også mangfoldet i barnehagetilbudet til landets familier.

KS mener det er positivt at både regjeringsplattformen, budsjettavtalen og representantforslagene legger opp til å gi kommunene større innflytelse på barnehage- og oppvekstpolitikken lokalt. Dette er i tråd med anbefalingene fra Storberget-utvalgets flertall foreslått av Fagforbundet, KS, Virke, Utdanningsforbundet og utvalgets leder.

Barnehage er et kommunalt ansvar

Det er kommunene som har ansvar for å gi et barnehagetilbud til alle barn i kommunen. Som barnehagemyndighet skal også kommunene sikre regelverksetterlevelse, høy kvalitet og likeverdige tilbud. KS er derfor opptatt av at regelverket på barnehageområdet må gi kommunene reell mulighet til å ta det helhetlige ansvaret for og styre barnehagetilbud og kapasitet lokalt.  Dagens regelverk og finansieringsordning bidrar i for liten grad til at kommunene kan ta et helhetlig ansvar for den lokale barnehagesektoren. Rettigheter og plikter er skjevt fordelt mellom kommunen og private tilbydere.  KS støtter derfor forslag som gjør at kommunene kan stille samme krav til private barnehager som offentlige barnehager for å motta fullt tilskudd.

Kommunene må kunne prioritere på vegne av sine innbyggere

Dagens finansieringsordning har gjort at kommuner med høy andel private barnehager har vært forsiktige med å finansiere lokale satsinger på bemanning og kompetanse i barnehagene da de ikke kan kreve tilsvarende satsing i private barnehager selv om tilskuddene økes.

Finansieringssystemet har også i noen grad hindret kommunene i å realisere ønsker om å styrke enkeltbarnehager eller områder med levekårsutfordringer. Storberget-utvalgets flertall er opptatt av mangelen på lokaldemokratisk styring. Modellen er tilpasset ulike behov, forutsetninger og politiske prioriteringer i kommunene og vil styrke det lokaldemokratiske ansvaret for hele barnehagesektoren.

Vilkår for tilskudd og reell likeverdig behandling

KS mener prinsippet om likeverdig økonomisk behandling skal videreføres og styrkes. Dagens finansiering gir i prinsippet lik finansiering, uten at det kan stilles krav om at tilbudene skal være likeverdige. Storberget-utvalgets forslag knyttes i hovedsak til hvilke midler de private barnehagene skal ha rett på og hvilke krav det er fornuftig å stille til de som får tilskudd.

 KS er særlig positive til forslag som gjør at kommunene kan stille vilkår ved tildeling av tilskudd. Mulighetene til å stille samme krav til kommunale og private barnehager bidrar til å balansere rettigheter og plikter på en bedre måte enn dagens barnehagelov gjør. Dette gjør også at kommunene får større incentiv til å gjennomføre lokale satsinger ved at den lokaldemokratiske styringen med egne midler blir langt sterkere enn i dag.

Videre vil det bidra til at tilskudd og foreldrebetaling kommer barna til gode, jevnere driftsmarginer, jevnere kvalitet og likeverdige tjenester. Det forutsettes at kommunen sikrer samtidig finansiering av lokale satsinger.

 Samsvar mellom tilskudd og kostnader styrker mangfoldet

For å ivareta mindre, eldre og ideelle barnehager foreslår Storberget-utvalget at

• kommunen kan stille vilkår om ideell drift når det etableres nye barnehager
• endre kapitaltilskuddet
• at kommunene kan gi grunntilskudd per barnehage

Sammen med dekning av faktiske pensjonsutgifter vil disse forslagene etter KS mening langt på vei oppfylle forslag nr 9 om at «offentlige tilskudd må avspeile de reelle kostnadene med å drive barnehagene basert på krav til bemanning, kompetanse og kvalitet».

Behov for innsyn og kontroll

Det er behov for å få bedre innsyn i og kontroll med økonomien i private barnehager. KS er derfor positive til vedtakene i budsjettavtalen om innføring av selvstendig rettssubjekt og forbud mot å drive annen virksomhet. Koblet med en gjeninnføring av hjemmel for kommunene til å føre tilsyn med økonomien i private barnehager gir dette bedre muligheter for effektiv kontroll.

Lokale forskrifter og videre utredning av profittfrie barnehager

For å gi kommunen ytterligere handlingsrom til politiske prioriteringer oppfordrer KS til å se nærmere på mulighet for å etablere lokale forskrifter i det kommende utvalgsarbeidet vedtatt i budsjettforliket. KS mener kommunene skal få større handlingsrom til å velge finansieringsform selv. Flertallet i Storberget-utvalget viser til lovforslaget fra kunnskapsdepartementet i Ot. Prop nr 57 (2007-2008) det ble forslått at lokale forskrifter blant annet skulle inneholde bestemmelser om overkompensasjon og eventuell tilbakebetaling av dette. Lokale forskrifter kan slik regulere mulighet for å ta ut profitt og prioritere ideelle barnehager på flere områder enn Storberget-utvalget har pekt på.

På denne måten vil prinsippene for statlig styring av kommuner og fylkeskommuner ivaretas og utvalget om utfasing av kommersiell drift og nullprofittmodeller kan bygge videre på allerede eksisterende arbeid. Slik kan Stortinget og regjeringen behandle øvrige forslag fra Storberget-utvalget før konklusjonene fra det nye utvalget er presentert.

En sektor i endring

Barnehagesektoren ble utbygget og finansiert med bakgrunn i en tid hvor barnehagen og dens eier både drev barnehagen og eide eiendomsmassen. Offentlig støtte i form av investeringstilskudd, momskompensasjon, husbankfinansiering og rimelige tomter bidro til dette. Nå skilles eiendom fra barnehagedriften i stadig større grad. Dette gjelder både innad i konsern og ved salg av eiendommer til andre aktører.

Utviklingen innebærer at meldeplikt og eventuell forkjøpsrett for kommunen ved salg bør vurderes nærmere. Det er derfor positivt at både regjeringserklæringen og budsjettavtalen fremhever at dette må utredes videre.

Virke er den ledende hovedorganisasjonen for tjenestenæringene og representerer over 24.000 små og store virksomheter. Bransjeområdet Virke ideell og frivillighet representerer mer enn 1100 virksomheter i hele bredden av ideell og frivillig sektor. Vi har medlemmer innenfor barnehagesektoren samt grunnskoler, videregående skoler, folkehøgskoler, fagskoler, høgskoler og vitenskapelige høgskoler. Virke er den hovedorganisasjonen i Norge som organiserer flest av de om lag 350 godkjente friskolene som får statstilskudd, i tillegg til folkehøgskolene som ikke er fylkeskommunalt eid. Våre medlemmer bidrar til mangfold og bredde i utdanningssektoren, og gode utdanningstilbud i sitt nærmiljø.  

Vi takker for muligheten til å spille inn Virkes høringssvar til representantforslag om profittfrie barnehager.

Virke mener at det må være i alles interesse at man sikrer at offentlige tilskudd og foreldrebetaling blir brukt til å drive barnehage til barnas beste slik at tilliten i samfunnet sikres. Vi mener det er avgjørende at Stortinget tar grep og får på plass lovverk og retningslinjer for den barnehagevirkeligheten vi befinner oss i nå for å oppnå legitimitet rundt transparens og pengestrømmer. Å innføre selvstendig rettssubjekt for kommersielle aktører vil være et viktig tiltak. 

Ideelle barnehageaktører har en særlig viktig rolle i barnehagesektoren. En rekke utredninger og rapporter viser at ideelle aktører bruker mer penger på bemanning, sparer opp overskytende midler for reinvestering i fremtidig barnehagedrift og påfører det offentlige lavere styringskostnader. Ideelle barnehager bidrar til at de samfunnsøkonomiske gevinstene realiseres i barnehagesektoren. Det bør derfor innføres et lovmessig skille mellom ideell og kommersiell drift, samtidig som det opprettes et register for ideelle barnehager.

Virke mener det er riktig at kommunen kan stille samme krav til private som offentlige barnehager om at tilskudd kun skal ytes til barn med rett til plass, fastsette lokale krav til økt bemanning og åpningstider eller stille krav om at private barnehager skal ta et større samfunnsmessig ansvar for utvikling av sektoren når det gjelder fremtidige arbeidstakere, ved at det må tilbys lærlingeplasser. Skal kommunen stille slike krav forutsetter det ekstra finansiering fra første dag.

Barnehagene må gis rammer til å innfri bemanningsnormer og øke andelen fagarbeidere. Samtidig mener vi det må stilles kvalitative krav om stedlig ledelse (styrer) i den enkelte barnehage og bruk av vikar ved ulike former for fravær, slik at bemanningsnormen til enhver tid innfris. For eksempel ved krav om å sette av en viss prosentandel av lønnsbudsjettet til vikarer.

På den måten legges det opp til mer likeverdig kvalitet i alle barnehager.

For oss er det viktig at kommunene har virkemidler som kan sørge for forutsigbarhet og stabilitet, og som bidrar til å sikre det reelle mangfoldet på eiersiden.

Når det gjelder pensjon, så mener vi at kostnadsdekning av utgifter er en bedre løsning enn å beholde pensjonspåslag. Dette handler også om forutsigbarhet. Å vite at du faktisk får dekket utgiftene du har. Reduksjon fra 13 til 10 prosent pensjonspåslag i en innføringsperiode fra 2022 til 2024 er ikke treffsikkert nok for å få bukt med tilskudd som ikke blir brukt etter intensjonen. Endringen gjør det tvert imot mer tungvint for ideelle og frittstående private barnehager, samtidig som det kan medføre spekulasjon i å inngå billigere lønns- og pensjonsavtaler hos de som er i sektoren for å tjene penger. I snitt har de kommersielle kjedebarnehagene pensjonsutgifter på mellom 6,9 – 8,4 prosent, mens ideelle i snitt ligger på over 10 prosent (ifølge de siste oppdaterte tallene fra Telemarksforsking). Vi er også kritiske til at reduksjonen blir brukt til å spare penger på barnehager og ikke blir brukt til å omfordele penger i sektoren.

Vi mener at det må inngås et bredt forlik om en ny finansieringsmodell som skaper gode rammer og forutsigbarhet i driften, med samtidig og likeverdig finansiering av kommunale og private barnehager. Som fjerner insentiver for å spare eller tjene penger. Utviklingen i sektoren viser at vi har behov for bedre lovverk og krav som sikrer at tilskudd og foreldrebetaling blir brukt til formålet og kommer alle barn til gode. 

All forskning viser at kvalitet henger sammen med høy bemanningstetthet, tilstedeværende pedagoger og størrelse på barnegrupper. Og at mange barn per ansatt reduserer kvaliteten. Flere undersøkelser viser at det kun er full bemanning 2 til 3 timer hver dag, noe som er bekymringsverdig. Vi mener derfor at det må lovfestes en bemanningsnorm som samsvarer med barnas oppholdstid, i tillegg til at det innføres krav om stedlig ledelse og utvikles regler som sikrer vikarbruk ved ulike former for fravær. En slik endring må fullfinansieres om den skal bli reell.

I det store bemannings – og ressursbildet ønsker vi også å belyse kommunenes plikt til å sikre det spesialpedagogiske tilbudet til barn i alle barnehager, uavhengig av eieform. Sånn som det er per i dag, så er på ingen måte barn med særskilte behov sikret å få den hjelpa de har behov for i verken barnehage eller skole. De har flåsete sagt rett til plass, men ikke til et godt tilbud. Dette handler først og fremst om manglende personalressurser med egnet kompetanse til å følge barnet gjennom dagen.   

Vennlig hilsen

Hovedorganisasjonen Virke

Martin Ulvestad Østerdal – leder Virke ideell og frivillighet

+47 994 33 242

martin.osterdal@virke.no

Vennlig hilsen

Hovedorganisasjonen Virke

Royne K. Berget – fagsjef for ideelle barnehager i Virke ideell og frivillighet

+47 975 27 837

royne.kristoffer.berget@virke.no