Eksport av forsvarsmateriell fra Norge i 2021, eksportkontroll og internasjonalt ikke-spredningssamarbeid

Sammendrag: Det er utfordrende å utforme et eksportkontroll-regime med klar grense knyttet til hvilke flerbruksteknologier som skal rammes av kontroll. Dette skyldes at det er hensikten bak bruken, og ikke teknologiske kapasiteten, som vil kunne avgjøre om hvorvidt de er militære. Problemstillingen må besvares med utgangspunkt i en utredning av hvilke type bruk som vil utgjøre brudd på strafferettslige bestemmelser for individer, og folkerettslige brudd for stater.

Regulering av fremvoksende flerbruksteknologi – kapittel 5

Informasjonssikkerhet har utviklet seg til å bli en ukonvensjonell krigføring på et flerdimensjonalt, flerlags og asymmetrisk kamprom. Kjernen i denne krigføringen består av fremvoksende teknologi. Som følge av dette har etterspørselen etter fremvoksende teknologi knyttet til forsvarssektoren økt betydelig. Særlig som følge av konflikten i Ukraina, har regulering og eksportkontroll av fremvoksende flerbruksteknologi vært gjenstand for stor diskusjon. 

Det angis i stortingsmeldingen at det er ønskelig med en klar grense knyttet til hvilke type fremvoksende teknologi som skal rammes av en slik kontroll. Imidlertid er det utfordrende å lage en kontroll som entydig fanger de spesifikke mili­tære bruksområdene, men samtidig «utelater det sivile bruksområdet». Dette skyldes at fremvoksende teknologi kan ha eksakt identisk utforming ved sivilt og militært bruk («flerbruksteknologi»). 

Erfaring fra offshore viser at det kan være utfordrende å regulere flerbruksmateriell og skaper behov for betydelig innsats innen «compliance» hos leverandørene. Dette kan igjen medføre  større skadevirkninger i sektoren for utvikling av fremvoksende teknologi, ettersom denne utvikles i små miljøer uten de økonomiske ressursene til store offshoreverksteder, rederier, mv. Dersom samtlige norske teknologiselskaper og grundere blir rammet av kostnads- og ressurskrevende eksportkontroll prosedyrer, vil det i praksis kunne medføre at Norge blir handlingslammet i kampen om utvikling av fremvoksende teknologi.

Utfordringen med å utforme et eksportkontrollregime som entydig fanger de spesifikke mili­tære bruksområdene er at det er hensikten bak bruken, og ikke nødvendigvis systemenes kapasitet, som avgjør hvorvidt de har militær anvendelse.

Man kan derfor tenke seg at det først vil være behov for en utredning av hvilke type bruk av primært sivile systemer som vil utgjøre en folkerettslig krigshandling, med andre ord en bruk som går lenger enn brudd på strafferettslige bestemmelser for individer. I det videre vil dette illustreres med utgangspunkt i fremvoksende cyber-sikkerhetsteknologi.

Eksempelvis kan teknologi som Generative Adverseriale Nettverk (GAN) skape et slikt paradoks ved at den brukes til å beskytte seg mot hacking, men kan også brukes til å hacke tilsvarende systemer. GAN er i utgangspunktet et sivilt redskap for å forhindre innbrudd, men GAN-baserte angrep har vært rettet mot essensiell sivil infrastruktur og kan bli rettet mot militær digital infrastruktur. Tilsvarende vil systemer for billedgjenkjenning åpenbart også kunne brukes til å identifisere måldata, dette avhenger av hvilke data systemet trener på og i langt mindre grad egenskaper ved systemet selv.

Som følge av problemstillingene ovenfor, bør Stortinget først avklare når visse type bruk av fremvoksende teknologi vil være i strid med folkeretten. Det er kun da vi vil kunne trekke en tydelig grense for hvilken type fremvoksende teknologi som bør omfavnes av eksportkontrolllovgivningen, eventuelt om man skal ha ambisjoner om å regulere bestemte bruksområder og/eller formål for mer generell teknologi. En slik utredning vil også være til nytte i Norges arbeid med regulering av fremvoksende teknologi gjennom aktive medlemskap i eksportkontrollregimer og assosierte avtaleverk.

Brækhus Advokatfirma DA

Christian Bendiksen

Advokat og partner

Solicitor - England og Wales 

bendiksen@braekhus.no

Tlf. 918 52 246 

Pamir Ehsas

Advokatfullmektig

MPP – University of Oxford

Ehsas@braekhus.no

Tlf. 977 30 547

Changemaker viser til Meld. St. 14 (2021-2022) og takker for muligheten til å komme med innspill, og at høringen i Stortinget i år er muntlig. 

Stans eksport av krigsmateriell til Qatar og andre diktaturer 
Som det fremkommer i stortingsmeldingen har det vært en dramatisk økning i Norges salg til det autoritære regimet Qatar. I 2020 eksporterte Norge krigsmateriell for omtrent 14 millioner kroner. I 2021 økte salget med 910 millioner kroner. Med andre ord eksporterte Norge våpen til Qatar til en verdi av hele 924 millioner kroner. Over 812 millioner kroner av dette var A-materiell, hvorav over halvparten var i varegruppen ”Bomber, torpedoer, raketter, missiler og eksplosiver samt tilhørende komponenter“.  Med dette gjør Norge seg i økende grad avhengig av våpeneksport til et diktatur. Det mener Changemaker er problematisk. 

Changemaker mener at et lands menneskerettighetssituasjon og autoritære styre alene burde være grunnlag nok for å stanse våpensalg. Dette er blant annet på grunnlag av Kriterium 2 i UDs retningslinjer for vurdering av eksport  (s. 20, s. 88 i Meld. St. 14). Qatar har fått berettiget kritikk i forbindelse med arrangeringen av fotball-VM 2022 fra blant annet ILO om migrantarbeideres uverdige arbeidsforhold som har resultert i tusenvis av dødsfall, i tillegg til menneskerettighetsorganisasjoner som for eksempel Amnesty, som har avslørt grove menneskerettighetsbrudd og uverdige forhold for LHBTQ+personer. Det er også kun 5 år siden Qatar trakk seg ut av den Saudi-ledede koalisjonen som kriger i Jemen. 

Changemaker mener derfor at  Norge ikke burde ønske å støtte Qatar militært og bidra til å øke deres militære kapasitet. Det er ikke i tråd med en streng føre-var-linje i eksportkontrollen. Det er også paradoksalt at Norge som fredsnasjon kritiserer grove menneskerettighetsbrudd i ett rom, og samtidig selger rekordmye våpen til samme land i et annet.   

Vi trenger en gjennomgang av norsk eksportkontrollregelverk og -praksis 
Vi trenger en gjennomgang av eksportkontrollregelverket og hvordan det etterleves for å sikre at norske våpen ikke brukes i krig eller der krig truer, til å bryte folkeretten eller som et middel i menneskerettighetsbrudd og intern undertrykking. Riksrevisjonen fra 2021 viser at eksportkontrollen ikke er grundig nok, og at den ikke sikrer at Stortingets forutsetninger følges opp. Riksrevisjonen påpekte blant annet at vi ikke har god nok oversikt og kontroll på om norske våpen og krigsmateriell blir brukt i krig, eller hvilken sluttbruker de ender opp hos. 

At norske våpen havner i sluttbruk vi ikke ønsker har skjedd flere ganger, for eksempel norske våpen som gjennom salg til USA har havnet i Israel.  Før sommeren avslørte Dagbladet at Norge og USA jobber med en avtale som muliggjør at norske våpen kan bli solgt videre som amerikanske på det internasjonale markedet. Dette øker faren for at norske våpen havner i land Norge selv velger å ikke selge til. Norge inngår dermed en avtale som omgår eget regelverk. Dette er bekrymringsverdig. 

Dette viser at vi trenger en helhetlig gjennomgang av regelverket og hvordan det praktiseres. Dette burde skje gjennom nedsettelse av et bredt offentlig utvalg. Utvalget burde blant annet vurdere om dagens regelverk i tilstrekkelig grad sikrer overholdelse av intensjonen i regjeringens erklæring og stortingets vedtak fra 1959 og 1997. Det er også særlig viktig å vurdere hvordan vi kan sikre at norske våpen ikke havner på avveie, gjennom tiltak som blant annet sluttbrukererklæringer og eksportklausuler for alle land, også de innad i NATO. 

Changemaker mener at dersom Norge skal være en troverdig fredsnasjon, som vi mener vi burde være, så trenger vi en mer restriktiv eksportkontroll. Vi må sikre at norske våpen ikke havner i krig og vi må tenke aktivt gjennom hvilke land vi ønsker å støtte militært. 

Vi ønsker komiteen og Stortinget lykke til med det viktige arbeidet med behandlingen av stortingsmeldingen. 

På vegne av Changemaker,
Naja Amanda Lynge Møretrø, leder 
naja@changemaker.no
469 77 611 

Redd Barna takker for muligheten til å gi innspill til Meld. St. 14, og at vi igjen får møte komitemedlemmene til en muntlig høring. Vårt hovedbudskap er dette: Barn skal ikke drepes, heller ikke i krig – og vi har et særlig ansvar for å sørge for at barn ikke drepes av norsk krigsmateriell. Vi har følgende fire punkter som innspill til komiteens behandling av den årlige eksportmeldingen:

Krev en garanti for at eksporten til landene som kriger i Jemen ikke gjenopptas
Vi vil begynne med å understreke at vi ser svært positivt på at eksporten av B-materiell til De forente arabiske emirater var lik null i 2021. Det er også positivt å lese i Stortingsmeldingen at Utenriksdepartementet avslo søknader om eksportlisens for forsvarsmateriell og flerbruksvarer til militær bruk til blant annet De forente arabiske emirater og Saudi-Arabia. Men til tross for den gledelige nedgangen i eksport til landene som kriger i Jemen, har Stortinget dessverre ingen garanti for at ikke eksporten vil gjenoppstå, eller at Utenriksdepartementet har innvilget nye lisenser. I 2019 var vi i en lignende situasjon der eksporten til Emiratene var nærmest lik null, hvorpå vi så en økning i eksport av B-materiell på over 9 millioner kroner i 2020. Vi mener derfor det er på høy tid med en garanti fra regjeringens side om at eksport av militært materiell til landene som kriger i Jemen ikke vil gjenopptas. Vi ser på denne manglende garantien med stor bekymring, og anmoder Stortinget om å be regjeringen innføre stans i eksport av B-materiell og flerbruksvarer til Emiratene, med garanti for at eksporten ikke gjenopptas.

Nedsett et offentlig utvalg for å gjennomgå norsk eksportregelverk- og kontroll 
Dersom man skal sikre at norsk våpeneksport ikke bidrar til brudd på folkeretten, og at regelverket er robust i møte med framtidige konfliktsituasjoner i land Norge eksporterer til, er det behov for å en helhetlig gjennomgang av norsk eksportregelverk. De siste årenes debatt om det norske eksportkontrollregelverket og etterlevelsen av regelverket har reist spørsmålet om vi har et regelverk som er egnet til å sikre at vi ikke eksporterer våpen og teknologi til land som deltar i krig eller som bruker dette utstyret til å begå brudd på folkeretten. Blant annet har Norsk institutt for menneskerettigheter i sitt høringsinnspill fra 2018[1] påpekt at retningslinjene for norsk eksportkontroll er uklare når det gjelder kriterier for vurdering av eksportlisenser opp mot faren for brudd på internasjonal humanitær rett, selv om flere av bestemmelsene i retningslinjene handler om nettopp væpnet konflikt. Vi anmoder Stortinget om å be om en helhetlig gjennomgang av norsk eksportregelverk og -kontroll og at dette gjøres av et bredt sammensatt offentlig utvalg.

Innfør sluttbrukererklæring med reeksportklausul for alle land
Norge krever ikke sluttbrukererklæringer og har ikke krav om reeksportklausuler fra land i landgruppe 1 (NATO-land og Norges allierte). USA er et av landene som importerer mest fra Norge, og er samtidig ett av landene som eksporterer mest til Saudi-Arabia og Emiratene, som står bak alvorlige brudd på internasjonal humanitærrett og menneskerettighetene. I følge Dagbladets avsløringer de siste månedene foreligger det nå en kontrakt mellom Kongsberg og Raytheon, som gjør det mulig å selge norske våpen etter norsk «og/eller» amerikansk regelverk[2]. Dermed kan norske raketter videreselges til Saudi-Arabia og brukes i borgerkrigen i Jemen, uten at det er i strid med norsk lov. Dette ser vi som et klart eksempel på at regelverket er for dårlig til å forhindre at norske våpen dreper barn i krig. Redd Barna ser med stor bekymring på at det aktivt jobbes med en våpenavtale som i praksis bidrar til å unngå det norske regelverket. Nå risikerer vi at norske våpen igjen brukes i krig av autoritære regimer som systematisk begår menneskerettighetsbrudd. Redd Barna har lenge krevd sluttbrukererklæring med reeksportklausul fra alle land, og mener den nye våpenavtalen med USA understreker behovet mer enn noensinne. Vi anmoder derfor Stortinget om å be regjeringen om å innføre sluttbrukererklæring med reeksportklausul for alle land, inkludert USA.

Gransk eksporten til den saudi-ledede koalisjonen 
En av grunnpilarene i det norske eksportregelverket er vurdering av risiko. Riksrevisjonens rapport fra 2020 dokumenterer det vi i sivilsamfunnet har sagt lenge: Norsk våpeneksportkontroll fører til risikabel og uansvarlig eksport, og Utenriksdepartementet har for dårlig kontroll[3]:

• UD hadde klar mistanke om at norsk våpen og ammunisjon ble brukt i borgerkrigen i Jemen. Likevel innvilget UD eksportlisenser for salg av norsk våpen og ammunisjon dit.
• UD tillot omfattende norsk våpeneksport til Emiratene på et tidspunkt da FNs ekspertpanel for Jemen hadde dokumentert at den Saudi-ledede koalisjonen, der Emiratene var en sentral bidragsyter, sto bak grove brudd på folkeretten og menneskerettighetene.
• FNs ekspertpanel dokumenterte at Emiratene en rekke ganger i årene 2012–2015 hadde brutt våpenembargoen i Libya. Dette er hverken omtalt eller vurdert når UD behandler og sier ja til lisenssøknader for våpeneksport til Emiratene.
• UD godkjente våpeneksport via to innkjøpsselskaper i regionen som FNs ekspertpanel hadde dokumentert at flere ganger hadde videresolgt våpen til Libya og opprørsgrupper. Disse selskapene var i perioden 2016–2018 «sentrale kjøpere» av norskproduserte forsvarsmateriell på vegne av Emiratenes væpnede styrker, deriblant den beryktede presidentgarden. Disse selskapenes rolle kommer ikke frem i UDs notater eller i saksbehandlingen av søknadene.
• UDs rettsavdeling konkluderte i 2015 med at våpeneksport til Emiratene ikke var i strid med Stortingets 1959-vedtak om at det ikke er tillatt å eksportere våpen til land som er i krig, eller der krig truer. UD sidestilte dermed Emiratene med nære Nato-allierte.

Utenriksministeren har ikke gitt noen garanti for at tidligere eksportert militært materiell eller flerbruksvarer ikke har blitt brukt i Jemen-krigen. Vi anmoder Stortinget om å be om en gransking av eksporten til den saudi-ledede koalisjonen og at resultatet av granskingen offentliggjøres.

Vi ønsker komiteen lykke til i det viktige arbeidet med meldingen.  

Kontakt: Gina Ekholt, utviklingspolitisk seniorrådgiver / gina.ekholt@reddbarna.no

[1] NIM, 2018. URL: https://www.nhri.no/wp-content/uploads/2018/11/V%C3%A5peneksport-3-nov-2018.pdf 

[2] Dagbladet, 3.7.22. «Våpenkontrakt viser ukjente detaljer». URL: https://borsen.dagbladet.no/nyheter/vapenkontrakt-viser-ukjente-detaljer/76419475?articleToken=33ebc2546379d9ec1aca81249bc3b8b141e68b1435b6df14a941ee96efc66f1c 

[3] Punktene er hentet delvis fra Riksrevisjonens rapport, og delvis fra det hemmeligstemplede notatet publisert av Aftenposten om eksporten til Emiratene.