Endringer i energiloven og plan- og bygningsloven (vindkraft på land)

Konsesjonssystemet for vindkraft på land har tillatt utilgivelige inngrep i norsk natur. Vi står i en natur- klima-, og energikrise, og det er avgjørende at tiltak for å løse én av dem ikke forverrer en annen. Klar forankring i plan- og bygningsloven kan sammen med sterkere krav til gode og uavhengige konsekvensutredninger bidra til at dårlige prosjekter blir stanset på et tidligere stadium.

Vi noterer at OED i svært liten grad har tatt innspill i høringsrunden til følge i endelig lovutkast, og vi vil derfor påpeke flere av de samme elementene i dette innspillet.

Våre viktigste merknader:

• I arealsaker står kommunen fritt til å omgjøre reguleringsplan helt fram til byggetillatelse er gitt. I det opprinnelige forslaget fra OED om innlemmelse av vindkraft på land i plan- og bygningsloven var denne adgangen sterkt begrenset og gjaldt kun fram til konsesjonssøknad var sendt. I revidert versjon er omgjøringsadgangen utvidet noe, men ikke tilstrekkelig. Naturvernforbundet mener det er avgjørende at kommunen skal kunne vurdere om de vil endre eller oppheve vedtatt reguleringsplan for vindkraft i lys av ny informasjon fra konsesjonsprosessen og arbeidet med detaljplan/MTA. Kommunens mulighet til å omgjøre reguleringsplan etter konsesjonsbehandling bør ikke være svakere for vindkraft enn for andre arealformål. Vi ber om at den foreslåtte begrensningen ikke innføres gjennom at den foreslåtte § 12-18 strykes. Imidlertid har vi forståelse for at kommunen ikke kan endre/oppheve reguleringsplanen etter et fastsatt tidspunkt etter høringsfristen for detaljplan/MTA.
  
  
• Lovforslaget innebærer en svært begrenset adgang for kommunen til å sette vilkår for eventuelle vindkraftanlegg gjennom sin områdereguleringsplan. Vi ser ingen grunn til at det skal bestemmes fra lovgiver hva slags ikke-spesifikke vilkår som kan settes av kommunen som arealmyndighet, dersom kommunen ønsker dette. Vi foreslår derfor at følgende setning i foreslåtte § 12-1 strykes: «Reguleringen skal fastsette de overordnede arealmessige forutsetningene som er relevante for beslutningen om arealbruk for vindkraftanlegget.»
  
  
• Det er positivt at NVEs rolle som konsesjonsgivende myndighet opprettholdes, og at NVE kan gis et mer koordinerende ansvar.
  
  
• Det er behov for grundige prosessveiledere for å sikre at slike saker blir korrekt behandlet.
  
  
• Det bør presiseres at forhåndstiltrede ikke kan gis til vindkraftanlegg i konflikt med samiske rettigheter før situasjonen er avklart rettslig.
  
  
• Etter at denne prosessen startet, har det kommet et betydelig antall søknader om energikonsesjon til bakkemonterte solkraftanlegg. Mange av de samme problemstillingene knyttet til kommunal arealmyndighet og demokratisk forankring ser ut til å gjøre seg gjeldende også for bakkemontert solkraft. Naturvernforbundet anbefaler derfor at det nye regelverket for vindkraft også gjøres gjeldende for konsesjonspliktig bakkemontert solkraft, og at dette tydeliggjøres gjennom å legge til «og bakkemonterte solkraftanlegg» der dette er relevant.

Nødvendig med prosessavklaring
Lovforslaget har manglende avklaringer knyttet til ny ansvarsfordeling mellom planmyndighet og konsesjonsmyndighet. Vi frykter ulik håndtering fra kommune til kommune og ulik vektlegging av naturverdier. Det bør lages et tydelig prosesskart, der det framgår hva som skal utredes, av hvem, og hvordan høringer og vedtak skal foregå på de ulike nivåene. Vi forutsetter at det lages en oppklarende forskrift slik PBL § 12-1 peker på, og at det et etableres egne arealformål i PBL § 12-5 for henholdsvis vindkraft og solkraft.

Det foreslås at NVE skal overta enkelte oppgaver i planbehandlingen som etter normal saksgang ville vært kommunens ansvar som planmyndighet. De foreslåtte endringene i PBL § 3-7 innebærer at NVE kan «sende et forslag til områderegulering for vindkraftanlegg på høring og legge forslaget ut til offentlig ettersyn» i tillegg til «at NVE kan gjøres til ansvarlig myndighet for konsekvensutredninger ved områdereguleringer for vindkraft etter KU-forskriften, dersom planmyndigheten (kommunen) ønsker dette».

Vi er enige i at det kan være fordelaktig at NVE som konsesjonsmyndighet gis et større organiseringsansvar fordi de vil kunne sikre en mer «standardisert» saksgang. I tillegg mener vi at samkjøring av konsekvensutredning for områdeplan og konsesjon kunne vært et godt forslag. Men dette er kun logisk om kommunen er sikret reell mulighet til å omgjøre reguleringsplanen etter at alle fakta ligger på bordet.

Forenklet versjon av saksgangen slik vi mener den bør være for å sikre naturhensyn, demokrati og kommunenes selvråderett:

1. Kommunen vedtar reguleringsplan med egenbestemte vilkår for arealene avsatt til vindkraft eller solkraft.
2. Konsesjonsprosessen gjennomføres av NVE, med en detaljert og uavhengig konsekvensutredning. Det utarbeides forslag til detaljplan/MTA.
3. Kommunen kan endre/oppheve reguleringsplanen i lyset av ny informasjon. Adgangen varer fram til et fastsatt tidspunkt etter høringsfristen for detaljplan/MTA.
4. NVE sluttbehandler detaljplan/MTA og gir endelig konsesjon, basert på kommunalt samtykke.

Naturhensyn må vektlegges sterkere
Konsesjonssystemet mangler fortsatt mekanismer og juridisk forankring som sikrer at natur-, kultur- og friluftsinteresser blir ivaretatt. Når konsesjonssystemet oppdateres gjennom integrering i PBL, bør det derfor samtidig oppdateres med ufravikelige krav som sørger for at verdifull natur beskyttes mot vindkraft, samt at konsekvensutredninger og naturkartlegginger er uavhengige, ved at båndene mellom utreder og utbygger blir brutt. Dette vil være avgjørende for tilliten i krevende, nye prosesser.

Sabima viser til høring som gjelder endringer i energiloven og plan- og bygningsloven (vindkraft på land). Foruten selve høringen vil Sabima kommentere den korte tidsfristen på én virkedag fra varsling om høring til first for høringsnotat.  

Sabima mener økt fornybarandel er viktig og nødvendig for å møte klimautfordringene, men hensynet til naturmangfold og friluftsinteresser må styrkes, ikke svekkes, i all utbygging. I lys av Naturavtalen som Norge har sluttet seg til, som sier at natur skal stå sentralt i all arealforvaltning, må naturens interesser ivaretas i beslutninger om energiproduksjon, da disse kan ha stor påvirkning på norsk naturmangfold.   

Vi hadde forventet en sterkere innlemming av naturhensyn i regelverket enn det regjeringen legger frem. Vi tror at den begrensingen som ligger i kommunens adgang til å utføre detaljregulering vil begrense muligheten til å sikre en overordnet og god natur- og friluftslivsforvaltning. 

Presset for å produsere mer kraft har økt med energikrisen, og behovet for mekanismer som sikrer at vindkraftanlegg plasseres der de har lavest konsekvens for natur likeså. Når konsesjonssystemet oppdateres gjennom å integreres med plan- og bygningsloven, bør systemet derfor samtidig oppdateres med mekanismer som tar mer hensyn til sårbar og verdifull natur. Under er Sabimas forslag til hvordan kraftproduksjonen kan økes samtidig som sårbar og verdifull natur tas vare på. 

Behov for full integrering i reguleringsplanen 

Proposisjonen innebærer at vindkraftanlegg på land skal avklares i kommunen gjennom områderegulering (§ 12-1 tredje ledd fjerde punktum). Ordlyden er som følger:  

“Områdereguleringen skal fastsette de overordnede arealmessige forutsetningene som er relevante for beslutningen om arealbruk for vindkraftanlegget.” 

Videre kommer det frem av merknaden til lovendringen at detaljeringsnivået skal avgrenses til å angi ytre arealbruksgrenser og tilkomstvei, samt bestemmelser om synlighet av turbiner fra bestemte kartfestede områder, høyde, inngrepsfrie områder og andre overordna krav, men at kommunen ikke skal kunne stille krav til plassering av internveier, turbinpunkt, dimensjoner på turbiner og andre detaljer. Dette er detaljer som skal avklares gjennom miljø-, transport- og anleggsplan (MTA-plan) og detaljplan gjennom konsesjonsprosessen etter energiloven som før. 

Detaljene som kommunen ikke har innflytelse over etter dette forslaget kan være avgjørende for naturpåvirkning, støy, mulighet for kombinert bruk av området med mer. Sabima mener at dersom endringene skal oppnå hensikten om å minske konfliktnivået, og bidra til at kommunen får oversikt og innflytelse over det totale naturfotavtrykket, må ordet “overordnede” slettes slik at formuleringen blir  

“Områdereguleringen skal fastsette de arealmessige forutsetningene som er relevante for beslutningen om arealbruk for vindkraftanlegget.” 

Denne formuleringen innebærer at hele områdereguleringen vurderes etter plan-, og bygningsloven, på samme måte som andre utbygginger. Alle avgjørelser som kan påvirke naturen vil da gå gjennom demokratiske prosesser, der de i tråd også med naturmangfoldloven blir satt i kontekst med andre utbygginger, sumvirkninger, samt lokale og regionale behov. Sabima vil imidlertid understreke at vi samtidig ser et behov for en overordnet nasjonal plan og regulering for energiforsyning og oppnåelse av klimamål, som styrer mot de fornybarkildene, plasseringene, og tilpasningene som har lavest naturfotavtrykk, og som sørger for energieffektivisering. 

Forholdet til overordnet plan 

Prinsipielt mener vi at overordnede vurderinger av fordeler og ulemper ved ressursutvinning og kraftutbygging for den enkelte kommune bør ligge til kommuneplanens samfunnsdel og kommuneplanens arealdel, ikke til konsesjonsprosessen. Utbygging av store energianlegg må skje gjennom kommunens vedtatte arealplan, med tilhørende grundige prosesser, ikke gjennom dispensasjoner. 

I forbindelse med den samfunnsøkonomiske vurderingen av fordeler og ulemper ved konsesjonstildeling etter energiloven, etterspør vi sterkere vektlegging av natur-, kultur-, og friluftslivsverdier. Vi mener derfor at den samfunnsmessige vektingen bør utføres i sammenheng med kommuneplanens samfunns- og arealdel og i tråd med kommunens samordningsplikt etter plan- og bygningsloven. Derfor bør det legges til grunn full integrering i plan- og bygningsloven, ikke en avgrenset områderegulering. Beslutninger om å bygge ned areal, natur-, kultur- og friluftslivsverdier bør gjøres i forbindelse med grundige og demokratiske prosesser der fordeler og ulemper blir sett kontekst med andre utbygginger, sumvirkninger og lokale og regionale behov. 

Mangelfull avklaring av overordnede arealmessige forutsetninger 

Sabima er kritisk til den foreslåtte innskrenkinga av områdeplan som planverktøy. Å spesifisere gjennom tillegget til plan- og bygningsloven § 12-1 at reguleringa skal gjelde overordnede arealmessige forutsetninger, bryter med eksisterende planform og praksis for områderegulering, og innskrenker plan- og miljømyndighetenes mulighet til å stille krav til natur-, kultur- og friluftslivshensyn.  

Sabima mener det må utarbeides bedre avklaring og veiledning for hvilke formål og bestemmelser som kan avgjøres i reguleringsplan og hva som skal ligge til konsesjonsprosessen og MTA/detaljplan. Vi etterspør et tydelig skille mellom arealmessige avklaringer etter plan- og bygningsloven og energimessige og driftstekniske avklaringer etter energiloven. Herunder må det komme fram hvilke tiltak som skal innunder/eller skal unntas byggesaksbehandling etter plan- og bygningsloven. 

Innsyn og medvirkning tidligere i prosessen 

Dagens konsesjonssystem gir liten innsikt i detaljene i utbygginger, altså de faktiske naturinngrepene og utbyggingstiltakene, før sent i prosessen (ved miljø-, transport- og anleggsplan (MTA)/detaljplan). Dette har vært kilde til lite forutsigbarhet, mange endringsforslag og høyt konfliktnivå i mange saker. I forslaget opprettholdes prosessen med at MTA/detaljplan skal utarbeides og sendes på høring først etter vedtak om områdeplan og tildeling av konsesjon. Dette er uheldig og uklokt. 

Sabima mener tidligere innsyn i ventede naturinngrep og utbyggingstiltak, samt mulige endringer/usikkerhetsfaktorer for endelig utbygging, er vesentlig å synliggjøre tidlig i prosessen. Dette vil gi bedre innsikt i potensielle arealkonflikter, bidra til bedre forutsigbarhet og bedre reell avdekking av konsekvenser ved utbygging. Dette kan løses gjennom detaljert reguleringsplan etter plan- og bygningsloven. 

Behov for skranker som styrer plassering 

I 2020 foreslo NVE opprettelsen av en hjemmel i energiloven med kriterier for lokalisering og tidlig avslag, samt med minstekrav for konsesjon (NVE rapport nr. 3/2020). Sabima mener dette er avgjørende tiltak for å styre plassering bort fra områder som vil gi negative konsekvenser for natur. 

Sabima foreslår at det opprettes hjemmel for at følgende kriterier skal kvalifisere til tidlig avslag: 

• Forringelse av verneområder, naturtyper av nasjonal verdi, truede naturtyper, nasjonalt og regionalt viktige friluftsområder, og utvalgte kulturlandskap.   
• Oppstykking av viktige leveområder eller trekkområder for ansvarsarter, truede eller prioriterte arter.   
• Karbonrik natur som myr og annen våtmark, torvmark og skog på høye og midlere boniteter. 
• Der urfolk som tradisjonelt opererer i området ikke har gitt et fritt og informert samtykke. 
• Store sammenhengende naturområder med urørt preg og disses buffersone. (Vi har kun 40 % inngrepsfri natur og 10 % villmark igjen i Norge.) 

KS vil innledningsvis minne om at vindkraftutbygginger er svært arealkrevende. Miljødirektoratet estimerer at cirka 35 km²/TWh kreves til planområder for vindkraft. Med en produksjon på cirka 15 Twh I 2022 kan vi anslå at cirka 525 km² trengs til planområder for eksisterende vindkraftverk.

Prop 111 L (2022-23) er samlet sett et riktig skritt i retning av å sikre kommunene myndighet til å disponere eget areal også på vindkraftområdet.  Prinsipalt vil KS likevel stille spørsmåltegn ved hvorvidt Stortingets enstemmige anmodningsvedtak som ligger til grunn for lovproposisjonen er fullt ut fulgt opp. Utfordringer som oppstod etter at konsesjoner til vindkraftutbygginger var gitt, var en sentral del av Stortingets begrunnelse for å oppheve unntaksbestemmelsene i plan- og bygningsloven, som reelt sett avskjærer kommunenes arealmyndighet på dette området.

KS mener at mener det foreslåtte skillet mellom NVEs ansvar for detaljregulering og kommunenes ansvar for områderegulering fortsatt vil føre til uklarheter og unødvendige konflikter mellom konsesjonsmyndighetene og kommunene som planmyndighet.

KS ser det imidlertid som en klar fordel at et stabilt juridisk rammeverk for vindkraftprosesser kommer på plass, også sett i lys av behovet for utbygging av fornybar energi der kommunene selv gjennom lokaldemokratiske vedtak åpner for dette. KS forutsetter imidlertid da at kommunenes handlefrihet som planmyndighet klargjøres og styrkes i forhold til forslagene i Prop 111 L (2022-23).

Komiteen kan bidra til dette gjennom enkle justeringer i lovforslaget. Dette er nødvendig for å sikre tillit, lokal forankring og legitimitet, samt for å unngå uklarheter mellom kommunens rolle som planmyndighet og NVEs rolle som konsesjonsmyndighet, dersom ikke kommunen selv ønsker å gi NVE en større rolle. KS anbefaler derfor at komiteen vedtar justeringer i § 12-1 tredje ledd: Vår anbefaling er at formuleringen «overordnede» strykes, og at formuleringen «kommunen anser som» legges til. Vi anbefaler at ny § 12-1 tredje ledd lyder: 

«Konsesjonspliktige vindkraftanlegg på land etter energiloven skal likevel ha områderegulering. Reguleringen skal fastsette de arealmessige forutsetningene som kommunen anser som relevante for beslutningen om arealbruk for vindkraftanlegget. Departementet kan gi forskrift om samordningen mellom reguleringsplanprosessen for vindkraftanlegg og konsesjonsbehandlingen etter energiloven».

WWF Verdens naturfond takker for muligheten til å gi innspill om proposisjonen. Samtidig vil vi understreke at en høring som varsles på en fredag, med frist for skriftlig høringssvar og påmelding førstkommende mandag, ikke gir nok tid til en god demokratisk prosess. Dette er særlig uheldig med tanke på konfliktnivået rundt vindkraft på land, behovet for å bygge tillit rundt prosesser relatert til vindkraft, og regjeringens tidligere lovnader om bedre inkludering og prosesser i fremtiden.

Formålet med endringene som er foreslått i proposisjonen er ifølge Olje- og energidepartementet, (OED), å få ned konfliktnivået rundt utbygging av vindkraft på land. WWF ser dette som viktig, både for å sikre mer produksjon av fornybar kraft som kan stille om Norge til et lavutslippssamfunn, og for å ivareta natur i utbyggingen.

Vindkraft er en av fornybarkildene som kan gi lavest naturfotavtrykk dersom det bygges skånsomt og riktig. Nesten tre fjerdedeler av tidligere konsesjoner har imidlertid blitt gitt i viktige leveområder for truede arter[1] og det vil kreve store forandringer i det tidligere konsesjonssystemet for å sikre at dette ikke skjer igjen.

Stortingsmeldingen om et nytt konsesjonssystem for vindkraft på land, med tilhørende innstillinger fra et flertall på Stortinget, slår fast at naturen skal vektes tyngre enn i det tidligere konsesjonssystemet. Kravene for konsekvensutredninger, og dermed faktagrunnlaget for å kunne ta informerte beslutninger, har også blitt styrket, men det nye konsesjonssystemet mangler fortsatt tilstrekkelige mekanismer for å sikre at natur faktisk får en tyngre vekt i konsesjonsbeslutninger.

I lys av den nye globale naturavtalen som Norge har forpliktet seg til, og som sier at hensynet til natur skal stå sentralt i all arealforvaltning, er det særskilt viktig at naturens interesser står sentralt i beslutninger om energiproduksjon, som kan ha stor påvirkning på norsk naturmangfold.  

Presset for raskt å produsere mer kraft har økt med energikrisen, og vi har større behov for mekanismer som sikrer at vindkraftanlegg plasseres der de har lavest naturfotavtrykk. Når konsesjonssystemet oppdateres gjennom å integreres med plan- og bygningsloven (PBL) bør det derfor samtidig oppdateres med mekanismer som hensynslegger sårbar og verdifull natur tilstrekkelig, og dermed styrer vekk fra slike områder. Vi foreslår hvordan dette bør gjøres i dette høringssvaret.

Behov for full integrering i reguleringsplanen

Proposisjonen innebærer at vindkraftanlegg på land skal avklares i kommunen gjennom områderegulering (§ 12-1). Ordlyden er at:

“Reguleringen skal fastsette de overordnede arealmessige forutsetningene som er relevante for beslutningen om arealbruk for vindkraftanlegget.”

Det framkommer at detaljeringsnivået skal avgrenses til å angi ytre begrensninger og tilkomstvei, og synlighet av turbiner fra bestemte kartfestede områder, høyde, inngrepsfrie områder, og andre overordnete krav, men at kommunen ikke skal kunne stille krav til plassering av internveier, turbinpunkt, dimensjoner på turbiner og andre detaljer. Det senere skal i stedet avklares gjennom MTA- og detaljplan gjennom konsesjonsprosessen etter energiloven slik tidligere.

Detaljene som kommunen ikke vil ha innflytelse over etter dette forslaget vil dermed ofte kunne være avgjørende for naturpåvirkning, støy, mulighet for kombinert bruk av området o.l. Vi mener derfor at for at endringene skal oppnå hensikten om å redusere konfliktnivået, og bidra til at kommunen får oversikt og innflytelse over det totale naturfotavtrykket, må ordet “overordnede” slettes slik at formuleringen blir “Reguleringen skal fastsette de arealmessige forutsetningene som er relevante for beslutningen om arealbruk for vindkraftanlegget.”

Dette innebærer at hele områdereguleringen vurderes etter plan-, og bygningsloven, og er absolutt en fordel ettersom alle avgjørelser som vil kunne påvirke naturen da gjøres gjennom grundige demokratiske prosesser, der fordeler og ulemper blir sett i kontekst med andre utbygginger, sumvirkninger, og lokale og regionale behov. Vi vil imidlertid understreke at vi samtidig ser et behov for en overordnet nasjonal plan og regulering for energiforsyning og oppnåelse av klimamål, som både kan styre mot de fornybarkildene, plasseringene, og tilpasningene som har lavest naturfotavtrykk, og sørge for energieffektivisering.

Konsekvensutredning og innsyn om detaljplan tidligere i prosessen

Konsekvensutredningen, (KU), er et avgjørende verktøy for å ivareta naturhensyn i vindkraftutbyggingen. Vi mener at det ligger mange positive elementer i NVE sitt Forslag til mal for nye utredningskrav for vindkraftverk på land som ble sendt til OED i mai 2022, men at følgende forutsetninger må oppfylles for at konsekvensutredningen skal kunne fungere godt:

• En utfordring for tidligere konsekvensutredninger har vært at MTA/detaljplan har kommet først etter konsekvensutredningen. Dette har ført til at konsekvensutredningen faktisk ikke har kunnet dekke konsekvensene av planen, som naturlig nok har ført til konflikter. Proposisjonen opprettholder imidlertid prosessen med at MTA/detaljplan skal utarbeides og sendes på høring først etter vedtak om områdeplan og tildeling av konsesjon. For å løse dette problemet må det enten innføres en detaljert reguleringsplan for vindkraft etter plan- og bygningsloven, som foreslått over, eller det må stilles langt strengere krav til detaljering og prosjektskildring i meldingsfasen etter energiloven.
• Nye krav for utredninger må legge til grunn at det ofte er nødvendig med kartlegginger over lange perioder, opptil flere år, samt på ulike tider av året, for å få et tilstrekkelig kunnskapsgrunnlag.
• For å holde en jevn kvalitet og unngå konflikter må KU enten gjøres uavhengig (dog fortsatt for utbyggers regning), eller så må miljømyndighetene inn og kvalitetssikre og godkjenne dem når de er ferdigstilt (dette forutsetter at miljømyndighetene tildeles tilstrekkelig med ressurser til at dette kan gjennomføres på en god måte).

Behov for skranker som styrer plassering

I 2020 foreslo NVE at det skal opprettes hjemmel i energiloven både med kriterier for lokalisering og tidlig avslag, og med minstekrav for konsesjon (NVE rapport nr. 3/2020). Vi mener at dette er avgjørende tiltak for å styre plassering vekk fra områder som vil gi et uakseptabelt naturfotavtrykk, sikre gode investeringer, unngå konflikter, og implementere stortingsmeldingen som sier at naturen skal vektlegges tyngre i konsesjonene.

Når energiloven skal oppdateres bør det derfor samtidig opprettes hjemmel for at følgende kriterier skal gi tidlig avslag, og at et minstekrav for konsesjon skal være at vindkraft ikke bygges:

• Der det kan forringe verneområder, naturtyper av nasjonal verdi, truede eller utvalgte naturtyper, nasjonalt og regionalt viktige friluftsområder, og utvalgte kulturlandskap.  
• Der det kan føre til oppstykking av viktige leveområder eller trekkområder for ansvarsarter, truede eller prioriterte arter.  
• I tilfelle reduksjonen av karbonutslipp som vindkraften fører til er liten i forhold til tapet av karbonlager og karbonlagring (for eksempel i myr).
• Der urfolk som tradisjonelt opererer i området ikke har gitt et fritt og informert samtykke.
• Der det kan forringe store sammenhengende naturområder med urørt preg. (Vi har kun 40% inngrepsfri natur og 10% villmark igjen i Norge.)

Med vennlig hilsen

Sverre Lundemo (sign)

Fungerende leder for landteamet i WWF Verdens naturfond

[1] Se NINAs rapport “Vindkraftkonsesjoner opp mot WWFs kriterier for utbygging” fra 2020, som blant annet viser at 72% av vindkraftkonsesjonene på land ble gitt i viktige leveområder for truede arter.

Fornybar Norges syn på forslag fra regjeringens til endringer i energiloven og plan- og bygningsloven knyttet til vindkraft på land.  

Norge styres mot kraftunderskudd i 2027, ifølge Statnetts kortsiktige markedsanalyse for 2022-27. Behovet for mer energi er stort, noe også energikommisjonen, en rekke fagrapporter og mange organisasjoner har påpekt. Økt produksjon er helt avgjørende for at landet skal innfri sine klimamål, en trygge arbeidsplasser i industrien og bidra til lavere strømregninger for vanlige forbrukere og øvrig næringsliv.  

Stortinget har bedt om at kommunene skal få økt innflytelse i vindkraftsaker gjennom plan- og bygningsloven (pbl). En avklaring av samvirket mellom pbl og energiloven er viktig for å komme i gang igjen med konsesjonsbehandling av landvind på en god måte. Vi berømmer departementene for å ha funnet en balansert løsning som ivaretar behovet for lokal forankring og effektive og forutsigbare prosesser. Ideelt sett skulle vi sett en sterkere koordinering mellom prosessene, men det viktigste nå er at Stortinget får fattet vedtak i saken slik at næringen og kommunesektoren og konsesjonsmyndighetene kan komme i gang med å etablere gode praksiser. 

Oppsummering av våre synspunkter: 

• Vi støtter innføring av et rekkefølgekrav der konsesjon til vindkraftverk etter energiloven ikke kan gis uten forutgående planvedtak i den aktuelle vertskommunen. Dette vil gi kommunen trygghet for at konsesjon ikke vil gis uten at kommunen ønsker det.  
• En overordnet områderegulering som beskrevet i proposisjonen kan være en egnet måte foreta arealbruksavklaringen på, og må sees i sammenheng med at kommunene også får økt innflytelse og forutsigbarhet om utbyggingsløsning og turbinplasseringer mv. gjennom energilovsprosessen.  
• Vi mener prinsipielt at kommuner også bør kunne foreta arealbruksavklaringen på andre måter, eksempelvis gjennom statlig plan der kommunen selv ber om det.  
• Parallelle prosesser mellom energiloven og plan- og bygningslov bør være hovedregelen. 
• Vi støtter at kommuner får en adgang til å kreve at vindkraftaktører utarbeider forslag til områderegulering, og mener det er positivt at kommunene kan kreve inndekning for direkte kostnader knyttet til dette. 

• Vi støtter opp om behovet for samordning av pbl-prosessen og energilovprosessen og mener i utgangspunktet at Norges vassdrags- og energidirektorat (NVE) burde fått utvidet planansvar i alle saker, 
• Vi understreker betydningen av effektivisering av prosesser etter begge lovverk med tidsfrister for myndighetenes saksbehandling. 
• Av hensyn til forutsigbarhet støtter vi ordningen med begrensninger i adgangen til å vesentlig endre eller oppheve områderegulering. 

 
Vennlig hilsen 

Robert Kippe, leder for myndighetskontakt i Fornybar Norge 
Mob: 95 12 90 78 I E-post: robert.kippe@fornybarnorge.no 

Hastverk
Viser til høring av Prop. 111 L - vindkraft på land. DNT vil først bemerke den svært korte tiden som har gått med til behandling av over 200 høringsinnspill til de framlagte endringene i energiloven og plan- og bygningsloven, og deretter en bemerkelsesverdig hast med å få gjennomført høring og innstilling i energi og miljøkomiteen. Vi er bekymret for at ikke alle høringsinnspill har blitt tilstrekkelig vurdert og realitetsbehandlet, og for at ikke alle aktører og organisasjoner med sterke interesser i saken, rekker å delta i denne høringsrunden. Dette er ironisk i en sak der målet har vert å dempe konfliktnivået, og sørge for bedre medvirkning i alle ledd i prosessen. Denne hastverksbehandlingen undergraver intensjonen med lovendringene og er lite tillitsvekkende.  

Rettsvern for naturen
DNT vil også påpeke at det nye plan- og konsesjonssystemet for vindkraft på land i svært liten grad har medført bedre rettsvern for naturen. Til tross for tydelige signaler fra Stortinget under behandlingen av vindkraftmeldingen i 2020, og innskjerpede maler og vilkår i NVEs konsesjonsrutiner, så foreligger det ingen nye juridiske kriterier eller retningslinjer for lokalisering av vindkraftanlegg som angir terskler for naturinngrep i anleggsområdene. DNT mener det er på høy tid å sette en grense for hvilke konsekvenser vi ikke kan akseptere. Dette kan gjennomføres ved revisjon av energiloven og/eller innføring av en vindkraftforskrift.

Følgende områder/kriterier bør tillegges særskilt hensyn og fortrinnsvis medføre tidlig avslag:
•    Store sammenhengende naturområder med urørt preg
•    Nasjonalt og regionalt viktige friluftslivsområder
•    Landskap av nasjonal og vesentlig regional interesse
•    Områder i randsonen til verneområde
•    Områder med over 20 % myr eller andre viktige naturtyper
•    Villreinområder
•    Områder der rødlistearter blir skadelidende av energianlegg
•    Områder med konsentrert fugletrekk, samt viktige hekkeområde
•    Viktige områder for samisk reindrift og kultur

Tidligere detaljering og grundigere konsekvensutredning
Svært mange høringsinstanser har påpekt utfordringer med den lave detaljeringsgraden som følger av ordlyden og merknadene til pbl § 12-1 om overordnet områderegulering. Kritikken er sterkt knyttet til at en slik begrenset områderegulering vil medføre lite innsikt og medvirkningsmulighet for kommunene. I tillegg vil konsekvensutredningen, selv om den ved god samordning skulle bli felles for plan- og konsesjonsprosessen, i liten grad være på tiltaksnivå ettersom de faktiske inngrepene først blir avklart etter selve utredningen og vedtak av områdeplan og konsesjonstildeling. DNT vil påpeke at dette er å gjenta de samme feilene som før, og vil stille spørsmål ved om dette oppfyller kravene og intensjonene ved EIA-direktivet (som vi er forpliktet til å etterkomme gjennom EØS-avtalen).

Det svake hensynet til natur-, kultur- og friluftslivsverdier blir altså forsterket av at detaljeringsgraden for tiltaket som skal konsekvensutredes, er såpass lav med dette lovforslaget.

Bransjen og NVE argumenterer for at det er valg av turbinleverandør og dimensjonene på disse som blant annet avgjør størrelse og trasé for internveier, og at dette er årsaken til at internveiene først blir avklart sent i konsesjonsprosessen. Valg av turbinleverandør blir dermed et «point of no return» som utbygger vil skyve så langt frem i tid/så nær utbygging som mulig av bedriftsøkonomiske hensyn. 

Gitt gjennomføring av parallelle prosesser slik lovforslaget legger opp til, og at fristen for utbygging har gått vesentlig ned (fem år etter konsesjonstildeling i tråd med anmodningsvedtak 141 - Innst. 101 S (2020-2021)) mener DNT at flere valg nå kan gjøres tidligere i plan- og konsesjonsprosessen. Detaljer om internveier, oppstillingsplasser og masselagring kan dermed bli avklart før vedtak om plan og konsesjon. Det er ingen grunn til at umodne prosjekter skal gå på bekostning av naturen og kommunen og innbyggerne sin mulighet til innsyn og medvirkning. 

DNT vil derfor gjenta vårt forslag om en lovformulering som legger opp til full integrering i plan- og bygningsloven der kommunen selv avgjør detaljeringsnivået på reguleringsplanen.  

Forslag til vedtak/ny ordlyd: Pbl § 12-1 tredje ledd, tredje punktum og nytt fjerde og femte punktum: 
Krav til reguleringsplan gjelder ikke for konsesjonspliktige anlegg for produksjon av energi etter energiloven, vannressursloven eller vassdragsreguleringsloven, med unntak av konsesjonspliktige vindkraftanlegg på land etter energiloven, som må ha reguleringsplan. Departementet skal gi forskrift om samordningen mellom reguleringsplanprosessen for vindkraftanlegg og konsesjonsbehandlingen etter energiloven. Forskriften skal også ivareta hensyn til viktige og sårbare natur-, kultur-, og friluftslivsområder. 

Alternativt bør Stortinget be regjeringen om å utarbeide en annen løsning for full integrering av vindkraftanlegg i plan- og bygningsloven med mulighet for detaljregulering. Det energifaglige ansvaret til energimyndighetene må uavhengig av løsning avklares gjennom forskrift. 

Vindkraftforskrift
For å sikre et bedre hensyn til naturen og gode demokratiske prosesser bør regjeringen snarest mulig utforme den forskriften som det er åpnet for i pbl § 12-1. En vindkraftforskrift kan, i tillegg til å skissere samordningen mellom energi- og planmyndighetene, kunne omfatte ytterligere saksbehandlingsregler, kriterier for tidlig avslag, hensyn til natur-, kultur- og friluftslivsverdier, retningslinjer for lokalisering, og retningslinjer for samordning mellom sektorlovverk og internasjonale direktiver og konvensjoner. Vi mener en slik vindkraftforskrift er avgjørende for å bidra til økt legitimitet, forutsigbarhet og tillitt til plan- og konsesjonsprosessen.

DNT er skuffet over at realiseringen av en forskrift ikke er utredet i proposisjonen når mange og viktige høringsinstanser har tatt til orde for det. Det er ikke tilstrekkelig at en forskrift eventuelt kan utarbeides på sikt – vi mener det er avgjørende at denne kommer på plass snarest mulig, fortrinnsvis før det nye plan- og konsesjonssystemet settes i kraft. 

Forslag til vedtak: 
Stortinget ber regjeringen komme tilbake med et forslag til vindkraftforskrift som skal inneholde saksbehandlingsregler, kriterier for tidlig avslag, hensyn til natur-, kultur- og friluftslivsverdier, retningslinjer for lokalisering, og retningslinjer for samordning mellom myndigheter, sektorlovverk og internasjonale direktiver og konvensjoner.

Avslutningsvis vil vi vise til DNTs mer utfyllende uttale til den formelle høringen av lovforslagene som var før påske, der vi også presenterer ulike alternativer for tidligere detaljering, samt styrking av energiloven.

Nedenfor fremmes to forslag til endringer i lovforslaget. Endringsforslagene er markert med klammeparentes. Ut over dette gir LNVK i hovedsak sin støtte til de forslag som er fremmet, og nøyer seg med å vise til det som er sitert fra LNVKs høringsuttalelse i proppen som opprettholdes:

1. § 12-1 tredje ledd nytt fjerde til sjette punktum. Forslag til endring:

 Konsesjonspliktige vindkraftanlegg på land etter energiloven skal likevel ha områderegulering. Reguleringen skal fastsette de overordnede arealmessige forutsetningene som [kommunen anser] er relevante for beslutningen om arealbruk for vindkraftanlegget.

 Begrunnelse for endringsforslaget er:

 I merknadene til bestemmelsen heter det på s.49:

«Tredje ledd nytt femte punktum fastslår at områdereguleringen skal være på et overordnet nivå. Områdereguleringen skal sette ytre arealbruksgrenser med arealformålene vindkraft og adkomstveg. Kommunen kan også fastsette planbestemmelser om andre forhold som kan sies å ligge innenfor de overordnede arealmessige forutsetningene som er relevante for kommunens beslutning om arealbruk for vindkraftanlegget. Dette kan omfatte synlighet av turbiner fra bestemte kartfestede områder, maksimal høyde, inngrepsfrie områder og andre overordnede krav, når dette er relevant for spørsmålet om hvorvidt framtidig utbygging er akseptabelt for kommunen eller ikke.»

 Departementet har på s.24 uttalt det samme, men tilføyd: «(..) dersom kommunen mener at dette er relevant for spørsmålet om hvorvidt etablering av vindkraftanlegg er akseptabelt for kommunen.» (Uthevet her)

På s.39 første spalte heter det: «Etter departementets syn kan det være ulike behov i ulike kommuner når det gjelder omfang av og tidspunktet for planavklaring.»

Og på s.24 første spalte: «Planprosessen bør derfor ikke gjøres mer omfattende enn det som er nødvendig ut fra kommunens behov.» (Uthevet her) Dette er gjentatt på s. 29.

Som det er uttalt på s. 9 er det overordnede formålet med forslagene til lovendringer «(..) å styrke kommunenes rolle i prosesser knyttet til utbygging av vindkraft på land..» Dette må også være det overordnede målet med den arealavklaringen som tenkes utført av kommunen gjennom områdereguleringen. Det er korrekt som departementet uttaler at det kan være ulike behov i ulike kommuner, og det gjelder også behovet for hvilke virkninger av et vindkraftanlegg kommunen vil anse som relevant for sin arealplanlegging.

For å unngå uklarhet om hva som er relevant for beslutningen om arealbruk, og for å unngå en senere uenighet mellom kommunen og konsesjonsmyndigheten, bør det klargjøres at det vil være opp til kommunen å definere hva som anses relevant for arealbruksbeslutningen. I motsatt fall vil kommunen kunne sette en stopper for videre konsesjonsprosess ved ikke å gjennomføre en områderegulering dersom konsesjonsmyndigheten skulle definere et tema kommunen ønsker vurdert, som ikke relevant i arealavklaringen.

2. Ny § 12-18: Begrensning i adgangen til å oppheve eller endre områderegulering for vindkraftanlegg. Forslag til endring:

LNVK støtter forslaget i første setning, med en endring markert med rødt: «Områdereguleringer for vindkraftanlegg kan ikke oppheves eller endres i strid med konsesjon etter energiloven fra konsesjonstidspunktet og fram til byggefristen [gitt i]  (FJERN - som gjelder for) konsesjonen er utløpt, uten etter samtykke fra departementet. Slikt samtykke kreves ikke dersom det er tiltakshaveren som fremmer forslag om endring av områdereguleringen.»

Begrunnelsen for endringsforslaget er:

Et viktig kritikkpunkt mot tidligere vindkraftregime har vært at det har gått lang tid fra konsesjon er gitt og til bygging er igangsatt. Stortinget har gjennom behandlingen av Innst. 101 S 2020- 2021 enstemmig vedtatt følgende om dette, jf romertall I:

«Stortinget ber regjeringen sette en frist på inntil 5 år fra et prosjekt er endelig godkjent til vindkraftanlegget må være i drift.»

Det har vært en utbredt praksis fra konsesjonsmyndigheten å etterkomme søknader om forlengede byggefrister. Slik lovforslaget er formulert, innebærer lovteksten en risiko for at «byggefristen» ikke er den som opprinnelig er satt i forbindelse med konsesjonen, men den byggefristen som måtte gjelde etter en eller flere fristforlengelser. Det vil i tilfelle være i strid med Stortingets vilje. Dette er også omtalt i Prop. 111 L, hvor det på s. 9 første spalte er uttalt om forbedrede prosesser f for vindkraftanlegg: «Blant annet er både tidsbruken og adgangen til å endre prosjektene forutsatt strammet kraftig inn.»

Med den foreslåtte lovendringen vil denne risikoen være fjernet.