Endringer i sivilbeskyttelsesloven (sivil arbeidskraftberedskap)

LO sitt skriftlige innspill til muntlig høring - Sivilbeskyttelsesloven

LO viser til innspillene LO kom med i høringssvar til endringer i sivilbeskyttelsesloven – Sivil arbeidskraftberedskap når rikets selvstendighet og eller sikkerhet er i fare. 

Etter LO sin vurdering gir lovutkastet, på samme måte som det som var på høring, for vide og uklare rammer til å pålegge arbeidsplikt, tilsidesette tariffavtaler og derogere/fravike fra gjeldende lovgiving på arbeidsrettens område. 

De prosessuelle skrankene og kontrollen fra Stortinget og domstolen med fullmaktene er også svake. Dette utgjør en stor risiko. Det kan ikke utelukkes at loven i fremtiden kan komme til å bli anvendt av en regjering som har et helt annet parlamentarisk grunnlag og verdisett enn det den norske regjering i dag har, eller har hatt i etterkrigstiden. 

LO mener fortsatt at det bør nedsettes et hurtigarbeidende utvalg, der partene i arbeidslivet og andre samfunnsaktører er  representert, med mandat å utrede og komme med et nytt og helhetlig  forslag.

 Mandatet bør omfatte en gjennomgang og klargjøring av aktuelle tariffavtaler og lover på arbeidsrettens område med tanke på å identifisere bestemmelser som det kan være krevende å følge fullt ut ved sikkerhetspolitiske kriser. En slik utredning bør også omfatte regjeringens saksbehandling og rettslig og parlamentarisk kontroll.

• LO sin hovedinnvending til lovforslaget er at det gir  regjeringen svært omfattende og  inngripende fullmakter, og lovforslaget svekker samtidig muligheten for politisk og demokratisk kontroll over regjeringens bruk av fullmakten.

Regjeringen kan etter lovforslaget gripe inn i og oppheve nær sagt alle rettigheter i arbeidslivet, både lovbestemte, individuelle  og tariffavtalte regler, og regjeringen kan etter forslaget og forby streik og arbeidskonflikter dersom den finner det nødvendig. 

Alt uten at det etter loven er noen plikt for regjeringen til å konsultere noen berørte parter i forkant, selv ikke der det er mulig.

Etter LO sitt syn er det oppskriften på å lage en lov som vil møte motstand i befolkningen, og manglende involvering av sivilsamfunnet vil med det undergrave  lovens formål om å anspore befolkningen til felles innsats, og slutte om regjeringens tiltak når krig eller krise truer. 

LO viser her og til Totalberdskapskommisjonens rapport (NOU 2023: 17) som la særlig vekt på at bred forankring og tillit til myndigheter er en styrke for det norske samfunn,  og at rettsstaten og rettsikkerhetsgarantier er et avgjørende fundament for trygghet og sikkerhet.

LO er svært kritisk til at regjeringen ikke har åpnet for en bred politisk debatt om hvordan behovet for økte fullmakter til regjeringen kan balanseres gjennom demokratisk medvirkning og kontroll, og at lovforslaget systematisk vil svekke rettssikkerhetsgarantiene og forhindre eventuelle misbruk av fullmakten. Det er særlig viktig i situasjoner hvor det kan være uklart om fullmakten i det hele tatt kommer til anvendelse eller ikke, noe som kan være uklart i mange situasjoner da loven selv kan åpne for diskusjon og uenighet om "rikets sikkerhet eller selvstendighet er i fare" (ref. f.eks skade på rørledning, større eller mindre grensekrenkelser, cyber og andre hybrid angrep mv). 

Regjeringen har her vist  til at Stortinget alltid kan oppheve eller endre hjemmelsgrunnlaget, eller anmode regjeringen om å legge frem en egen sak for Stortinget.  Regjeringen ser da helt bort fra at loven i første rekke er ment å gjelde i situasjoner hvor  Stortinget helt eller delvis er satt ut av spill, ikke kan samles eller fungere som normalt. 

Og selv der Stortinget, og det øvrige sivilsamfunn, inntil videre mer eller mindre kan fungere som normalt har det en stor egenverdi at de beslutninger som regjeringen vurderer på grunn av mulig krise har bredest mulig forankring. 

Alle er enige om at det vil være særdeles uklokt om regjeringen opptrer «egenrådig» i krisesituasjoner, eller i situasjoner hvor nasjonale sikkerhetsinteresser er truet, og det er desto vanskeligere å forstå at loven åpner for dette.  LO har konkrete forslag til hvordan regjeringens fullmakter kan begrenses og rammes inn for å sikre mer demokratisk kontroll og for å motvirke misbruk, bl.a må det fremgå av lovteksten: 

- At Stortinget, partene i arbeidslivet og Statsforvalterne - så langt det er mulig ut fra situasjonen - må involveres/konsulteres  før regjeringen tar i bruk fullmaktsbestemmelsene. Den parlamentariske kontrollen med bruken av fullmaktene må også  styrkes. I lovforslaget går regjeringen inn for at forskriftene om sivil arbeidskraftberedskap skal meddeles Stortinget og ha en tidsbegrensning på inntil seks måneder om gangen.
LO er enig med NIM, Norges institusjon for menneskerettigheter,  professor  Hans Petter Graver (VG nett 7.1.25) mfl, om at det må være en  lovregel som sikrer at forskrifter skal sendes Stortinget umiddelbart, og, så langt det er mulig,  skal fremlegges som lovforslag hvis de ikke er opphevet innen 30 dager.

Det fremgår ikke av loven, men LO antar det er enighet om at loven - og muligheten for inngrep i tariffavtaler - må forstås med de begrensninger som følger av grunnleggende menneskerettigheter; EMK, og ILOs kjernekonvensjoner mv.  LO viser her og til  Hurdalserklæringen hvor regjeringen forplikter seg til å fremme forslag om å innta ILOs kjernekonvensjoner i Menneskrettsloven, ett av flere punkter som regjeringen ikke har fulgt opp. Dette må følges opp straks. 

LO vil ellers supplere merknadene under den muntlig høring.

Oslo 10. januar 2025

Landsorganisasjonen i Norge

Atle Sønsteli Johansen, Are Tomasgard

KS-Kommunesektorens organisasjon er den nest største arbeidsgiverorganisasjonen og den største i offentlig sektor. Spørsmål om sivil arbeidskraftberedskap er av stor betydning for våre medlemmer som arbeidsgivere. Kommunesektoren har dessuten betydelige beredskapsoppgaver og -ansvar, og forslaget til endringer i sivilbeskyttelsesloven er også av den grunn relevant for medlemmene våre. KS har høy bevissthet på viktigheten av arbeid med samfunssikkerhet og bederskap. Våre bemerkninger er konstruktivt ment for å bidra til å gjøre aktuelt beredskapsregelverk bedre, mer formålstjenlig og anvendelig. Forslaget reiser imidlertid også en rekke spørsmål som vi ikke berører her.

Den foreslåtte lovendringen er ikke et resultat av en særskilt utredning, og uavhengig av behandlingen av forslaget kan Stortinget anmode om at et utvalg nedsettes for å se nærmere på spørsmål om balansen mellom fullmakter og demokratisk kontroll. KS og kommunesektoren kan være viktige ressurser inn i et slikt arbeid.

Vi har tidligere uttalt oss kritisk til generelle og sektorovergripende beredskapshjemler, blant annet i forbindelse med pandemien og til Beredskapshjemmelutvalget rapport. Ved enhver overføring eller delegasjon av lovgivende myndighet, må Stortinget forsikre seg om at det er påkrevet, i tråd med Grunnloven og menneskerettslige forpliktelser. Det er imidlertid riktig og viktig nå å utvikle gode og anvendelige beredskapsbestemmelser for sivil arbeidskraftberedskap innen flere kritiske sektorer med tanke på krig eller sikkerhetspolitisk krise, og det er behov for at eventuelle regler om dette er tydelige. Vi støtter at det er Stortinget gjennom lovvedtak som avklarer dette.

Uansett er det nødvendig å forsterke mekanismene for demokratisk kontroll med de omfattende fullmaktene som gis regjeringen i forslaget. Det kan gjøres på flere måter, men Stortinget bør i alle fall tydeliggjøre at forskrifter etter de foreslåtte fullmaktshjemlene skal sendes Stortinget umiddelbart. Stortinget kan også stille krav om at forskriftene legges frem som lovforslag innen en kort periode, og at de i motsatt fall faller bort.

Den demokratiske forankringen kan også styrkes ved gode medvirkningsprosesser, noe forslaget ikke legger opp til. Arbeidslivet i Norge, med partssamarbeid og «den norske modellen», bidrar til det totale nivået av tillit vi har i landet i dag. Stortinget må løfte frem samarbeidet med partene i arbeidslivet om beredskap mot potensielle trusler mot landets selvstendighet og sikkerhet sterkere enn hva regjeringen har gjort i lovproposisjonen.

Dessuten er det nødvendig at Stortinget sikrer at kommuner og fylkeskommuner som grunnleggende beredskapsaktører og lokale myndigheter blir involvert både ved avklaring av behov for arbeidskraftberedskap og ved implementeringen av denne. I regjeringens forslag er forholdet til kommunesektoren og dens rolle ikke omtalt. Forslaget regulerer heller ikke på noen klar måte forholdet mellom plikter knyttet til arbeidskraftberedskap og øvrige oppgaver og tjenester kommunesektoren er pålagt.

Spesielt i krisesituasjoner må man være bevisst på å opprettholde befolkningens tillit til myndighetene. Denne tilliten har tradisjonelt vært svært høy i Norge, men det er ikke gitt at dette vil forbli slik. Vi reiser spørsmål ved om forslaget har et slikt omfang at det er egnet til å redusere tilliten i befolkningen. Stortinget bør hensynta at for vide krisefullmakter i seg selv kan svekke tilliten, for eksempel ved at fullmaktene signaliserer mangelfullt forberedt regelverk og derved mangelfullt forberedte myndigheter. I alvorlige krisetider der myndighetene tar avgjørelser som er svært inngripende for folks liv og innarbeidede rettigheter, kan det være vanskelig å opprettholde tilliten. På den annen side kan krisesituasjoner styrke tilliten og oppslutningen, dersom folk opplever at tiltak som innføres er rettmessige, forståelige og står i forhold til situasjonen. Til illustrasjon av dette økte tilliten til informasjon fra kommunene under pandemien.

Vi er i forlengelsen av dette i tvil om det er riktig – og om det er egnet til å sende et riktig signal om tillit – med en strafferamme på tre år. Dette er en strengere strafferamme enn den som i utgangspunktet gjelder etter forsvarsloven, og brudd på pliktene etter § 5 i sivilbeskyttelsesloven har en strafferamme på 3 måneder.

I forslaget er det kun §§ 28c-28f som forutsetter en krisesituasjon. De øvrige bestemmelsene gjelder uavhengig av dette. Stortinget bør særlig vurdere om forskriftsbestemmelser hjemlet i disse øvrige bestemmelsene heller kan fastsettes i lovs form, herunder § 28g. Uansett bør Stortinget presisere at nødvendighets- og forholdsmessighetskriteriene samt Stortingets involvering etter § 28b ikke er begrenset til §§ bruk av §§ 28c-28f.

I § 28e er den foreslåtte arbeidsplikten avgrenset mot «oppgaver som etter folkeretten anses som direkte deltakelse i fiendtligheter», i den hensikt å unngå at arbeidstakeren og arbeidsplassen får status som lovlig militært mål. Vi støtter dette som en åpenbar avgrensning all den tid det er tale om sivil arbeidskraftberedskap, men det er ikke like åpenbart hvordan bestemmelsen i praksis skal kunne fungere som en effektiv skranke. Når den foreslåtte fullmakten i § 28a har «fremme og trygge militære tiltak» som formål, gir det seg selv at distinksjonen forutsetter en særskilt klokhet i hvordan man regulerer arbeidsplikten. Det faktiske og rettslige bildet rundt dette er komplekst, og vi er bekymret for risikoen for at arbeidsgiveren – uten spesielle forutsetninger – får et ansvar for at arbeidsplikten i praksis ikke får en uriktig karakter. Stortinget bør sikre at bestemmelsen krever at en eventuell arbeidsplikt så langt det er mulig følges av tilstrekkelig veiledning til at den blir utformet, implementert og utført uten å miste sin klare sivile karakter.

Det er foreslått i § 28j at den som lider «vesentlig tap eller ulempe» grunnet vedtak etter fullmakten, har krav på rimelig erstatning og kompensasjon «så langt som mulig». Stortinget bør vurdere om begrensningen som ligger i «så langt som mulig» gir noen mening, så lenge bestemmelsen uansett forutsetter en rimelighetsvurdering.

Avslutningsvis legger vi til at i den grad bestemmelser om arbeidsplikt tillegger kommuner eller fylkeskommuner økte oppgaver eller byrder, må dette kompenseres ved at det medfølger nødvendige ressurser. En mulighet kan være at denne forutsetningen tydelig fremgår av § 28j.

Departementet har utarbeidet Prop 11 L om Endringer i Sivilbeskyttelsesloven for å regulere sivil arbeidskraftsberedskap. NHO anerkjenner behovet for et slikt regelverk når rikets selvstendighet eller sikkerhet er i fare. NHO er også innforstått med at det er behov for fleksibilitet i regelverket, iom. at dette skal kunne anvendes i situasjoner vi pr. i dag ikke har oversikt over.

NHO ser positivt på at inngangsvilkåret i regelverket – situasjonskravet – er strammet noe inn, sammenliknet med høringsnotatet. I tillegg er det supplert med angivelse av konkrete formål som regelverket skal ivareta. På denne måten er borgernes og bedriftenes rettsikkerhet styrket, slik NHO også ba om i sin høringsuttalelse.

NHO er på samme måte fornøyd med at departementet har tydeliggjort kravet til nødvendighet og forholdsmessighet, med eksemplifisering av type begrensninger og at tidsbegrensningen. Skrankene for fullmaktsbestemmelsene er sentrale for å ivareta grunnleggende rettssikkerhetsgarantier

Det er samtidig avgjørende at øvrige aspekter ved rettssikkerheten er godt ivaretatt. Det er trukket frem fra departementet at slike krisesituasjoner nødvendiggjør alvorlige inngrep. Men målet helliger ikke alle midler, selv ikke i disse situasjonene.

Reguleringen i lovforslaget er basert på en faktisk situasjon der både partene i arbeidslivet og befolkningen generelt sett har høy tillit til at myndighetene fatter gode beslutninger i befolkningens beste interesse, og faktisk gjør det. Den sikkerhetspolitiske utvikling i verden de senere årene underbygger imidlertid at lovgivningen også må ta høyde for at det politiske klimaet kan endre seg på relativt kort tid, og at tilliten til myndighetene kan synke. Lovreguleringen må være robust nok til å stå seg også i en slik situasjon.

Dersom regjeringen skal gis fullmakt til så alvorlige inngrep i det norske arbeidslivet som det her er snakk om, kommer betydningen av de helt grunnleggende rettssikkerhetsgarantiene på spissen. NHO er derfor fornøyd med at departementet i proposisjonen har gjort en nærmere vurdering av forholdet til Norges internasjonale forpliktelser, både i menneskerettighetene og EØS-avtalen. Samtidig er NHO fortsatt bekymret for at forslaget ikke i tilstrekkelig grad ivaretar hensynet til rettslig og demokratisk kontroll, og til involvering av arbeidslivets parter dersom fullmaktene tas i bruk. Det bør legges opp til mer parlamentarisk kontroll, lettere adgang til domstolskontroll, og en lovfestet plikt til å involvere arbeidslivets parter.

Videre er det et sentralt poeng for NHO at lovforslaget må regulere bedriftsperspektivet på en tydeligere måte. Lovforslaget er for det alt vesentlige formulert med utgangspunkt i individets rettigheter og krav. Lovforslaget gjør alvorlige inngrep i bedriftens virksomhetsstyring, noe som igjen påvirker bedriftens ansvar for forsvarlig drift iht aksjeloven kap 17 og i ytterste konsekvens forholdet til konkurslovgivningen. Når bedriftenes rettsstilling ikke reguleres, forblir mange rettslige spørsmål ubesvart.  

Næringslivet pålegges betydelige plikter og må akseptere alvorlige inngrep i sine virksomheters drift. Lovforslaget må derfor for det første regulere i hvilken grad bedriftene kan få fritak eller utsettelse, helt eller delvis, og hvilken opplysningsplikt bedriftene har i denne sammenheng.

NHO mener at regelverket bør regulere hva som anses som samfunnskritiske funksjoner, og i hvilken grad det kan gis fritak for bedrifter med slik virksomhet. Under koronapandemien ble definisjoner for hvem som ivaretar samfunnskritiske oppgaver, samt tilhørende nødvendige unntak, utarbeidet. Ved eventuelle fremtidige hendelser er det naturlig å ta utgangspunkt i de samme definisjonene, og grunnlaget for disse.

Det bør også vurderes regler om virksomhetens opplysningsplikt i forhold til bemanningsbehov, og hvem som evt. har fått fritak eller dispensasjon. Det vises til at reglene i vernepliktsforskriften §§ 55, 59 og 67, som er hjemlet i forsvarsloven, har tilsvarende regler om dette.

Dernest, og for det andre, er det slik at individet pålegges arbeidsplikt (§ 28e), herunder at de pålegges å "etablere et arbeidsforhold". Arbeidsforhold etableres gjennom en avtale mellom arbeidsgiver og arbeidstaker, men i lovteksten er bare arbeidstaker forpliktet. I merknadene til bestemmelsen synes det likevel som at arbeidsgiver også er forpliktet. Uten at dette fremgår av lovteksten kan det være vanskelig for arbeidstaker å få oppfylt sin forpliktelse. Arbeidstaker kan ikke ensidig etablere et arbeidsforhold. Bedriftens plikter og rettigheter i denne sammenheng må derfor fremgå av loven, slik NHO ser det.

For det tredje er det uklart om arbeidstakerne er forpliktet til å utføre konkrete arbeidsoppgaver, eller om man tenker seg at et oppdrag gis til bedriftene. Loven bør vurderes å omfatte begge situasjoner. I førstnevnte tilfelle vil arbeidstaker ikke arbeide for arbeidsgiver, og dermed heller ikke motta lønn. Reglene om godtgjørelse i utkastets § 28G vil da være avgjørende for arbeidstakers avlønning. I sistnevnte tilfelle vil arbeidstaker utføre arbeid for arbeidsgiver, og lønnes på vanlig måte, selv om arbeidsoppgavene kan være endret gjennom type oppdrag.

Videre mener NHO at selv om det er bred støtte for behovet for dette regelverket, så er det vår oppfatning at det er den konkrete utvelgelsen som vil bli problematisert i det enkelte tilfellet. Loven bør derfor ta høyde for dette, og innrettes slik at reglene gir best mulig forutberegnelighet og man unngår påstander om forskjellsbehandling.

Et annet sentralt poeng er at det er viktig med et rammeverk som gir mulighet for forhåndsvurderinger. NHO er enig med departementet i dette (ref. side 49). Dette vil sikre at tiltakene treffer riktig og blir balanserte. På dette forhåndsstadiet er det imidlertid viktig med involvering av partene i arbeidslivet. Dette gjelder særlig fordi involvering kan være vanskeligere når man står i en aktuell situasjon, og for at regelverket skal være best mulig forankret når en akuttsituasjon oppstår.

Mulighet for involvering og høring sikrer bedre beslutninger, reduserer risiko for uklart regelverk og bidrar til å bygge tillit. Etter NHOs oppfatning er det derfor avgjørende at partene i arbeidslivet involveres ved slike forhåndsvurderinger. Erfaringene fra koronapandemien viste et godt og effektivt samarbeid mellom myndighetene og partene i arbeidslivet.

Et siste hovedpoeng NHO vil trekke frem er noen merknader til bestemmelsen om kompensasjon og erstatning. Det er foreslått "rimelig" erstatning og kompensasjon så langt som mulig for "vesentlig tap eller ulempe". Bestemmelsen fremstår som svært uklar. Prinsippet om full erstatning for økonomisk tap er fraveket. NHO mener i utgangspunktet at dette bør være hovedregelen og utgangspunktet, i tråd med norsk erstatningsrett. Dette fordrer imidlertid at det er ansvarlig skadevolder som er erstatningspliktig.

NHOs sterkeste innvending til bestemmelsen er nemlig at det i § 28j åpnes for regler i forskrift om at arbeidsgiver skal være erstatningspliktig overfor arbeidstaker for et tap som tredjeparter har påført arbeidstakeren. Dette vil stride mot grunnleggende prinsipper i norsk erstatningsrett. Det er ukjent i norsk rett at en privat bedrift blir ansvarlig for skadeforvoldelse fra andre tredjeparter – her staten. Erstatningsansvar i norsk rett bygger på kravet til årsakssammenheng, og i tillegg krav til skyld, evt. ved objektivt ansvar en vurdering av den ansvarliges tilknytning til risikoen og mulighetene for å avverge skade. Ingen av disse betraktningene underbygger et ansvar for arbeidsgiver i dette tilfellet.

NHO kan ikke se at det er rettslig grunnlag for dette pr i dag, og det antas at dette strider mot så grunnleggende rettsprinsipper at det i så fall vil kreve hjemmel i lov. NHOs oppfatning er at denne bestemmelsen må strykes og at Staten må være erstatningsansvarlig for sin skadeforvoldelse på vanlig måte.

Lovforslaget til nytt kapittel om arbeidskraftberedskap i sivilbeskyttelsesloven reiser flere rettslige og praktiske utfordringer.

Sammenfatning: 1) Lovforslaget bør bearbeides rettslig før det vedtas. 2) Lovforslaget bør ledsages av en realistisk plan fra regjeringen til Stortinget om hvordan lovforslaget er tenkt praktisk gjennomført. 3) Det bør også tas en større offentlig debatt om forslaget, der man får med seg synspunkter fra ulike berørte grupper, om hvorvidt en ordning basert på frivillighet hos den enkelte og i samarbeid med partene i arbeidslivet vil være et bedre alternativ til arbeidskraftberedskap enn tvang.

Til 1): Lovforslaget inneholder flere rettslige svakheter, som ikke skyldes dårlig juridisk håndverk, men som har sammenheng med de rettslige konsekvensene av forslaget. Alvorligst er at regjeringen vil få en fullmakt i § 28 a til å treffe beslutning om riket er i en situasjon som skal kunne utløse ytterligere fullmakter til regjeringen selv. Dette innebærer en betydelig maktforskyvning fra Stortinget til regjeringen i det øyeblikket lovforslaget vedtas.

Etter Grl. § 26 første ledd har regjeringen mandat til å benytte militæret til forsvar av landet uten Stortingets medvirkning, men regjeringen har ikke tilsvarende myndighet til å disponere sivile uten Stortingets medvirkning. I dag har regjeringen kun en begrenset adgang til å skrive ut slik arbeidsplikt for sivile etter beredskapsloven av 1950 § 3, men det forutsetter at landet objektivt sett befinner seg i en nødrettssituasjon, at Stortinget ikke kan ta stilling til spørsmålet og at Stortinget skal få saken til behandling innen 30 dager. Lovforslaget som nå ligger på bordet setter ikke tilsvarende vilkår for at regjeringen nå skal få fullmakt til å disponere sivile. Én ting er at det kan stilles spørsmål om Stortinget bør overføre en slik utvidet myndighet til regjeringen, men det kan også stilles spørsmål om Stortinget, i tråd med maktfordelingsprinsippet i Grl., kan overføre slik beslutningsmyndighet over sivile til regjeringen uten at det settes tydelige premisser for overføringen. Skal forslaget vedtas slik det er nå, bør det i så fall legges inn mindretallsgarantier i forslaget. Det er viktig å huske på at loven vil kunne overleve dagens og morgendagens regjering, slik at vi per nå ikke vet hvem som reelt sett vil disponere fullmaktene en gang i fremtiden.

Det er også alvorlig at forslaget § 28 i gir regjeringen fullmakten allerede i fredstiden (dvs. i det øyeblikk loven vedtas) til å kartlegge og registrere personopplysninger i eget register for å gjennomføre tvungen arbeidskraftberedskap. Det settes ikke rettslige rammer for slik innsamling og registrering av personopplysninger. Ikke bare er det omfattende og dyrt å skulle registrere nær hele befolkningen slik det legges opp til, men det reiser en rekke rettslige (og praktiske og økonomiske) utfordringer. Slik registrering kan komme i konflikt med både grunnleggende menneskerettigheter og med EUs personvernlovgivning, herunder GDPR. Mange av de rettslige problemstillingene bør utredes og deretter synliggjøres som vilkår og premisser i lovgivning gitt av Stortinget, ikke overlates til regjeringen gjennom fullmakt.

Tvungent arbeid, selv i en nødsituasjon for landet, reiser i tillegg en rekke øvrige menneskerettslige spørsmål utover personvernproblematikken ved registrering. Et sentralt poeng er at en allerede polarisert konflikt vil kunne forverres ved å pålegge noen arbeid ved tvang og trusler om straff. Et annet poeng er at svært mange også vil ha ulike gode grunner for ikke å stille opp. Det være seg helsemessige, politiske, religiøse, familiemessige, jobbmessige osv. Innføres regler om tvang, må det samtidig opprettes gode saksbehandlingsregler, saklige og transparente kriterier for fritak, gode og effektive klageordninger etc. Alt dette mangler i dagens lovforslag. Det mangler spesielt en garanti for at viktige kritiske og kontrollerende organer i samfunnet, ikke settes under regjeringens beordring. Dette omfatter typisk folkevalgte, kontrollorganer underlagt Stortinget (Sivilombudet, EOS-utvalget etc.), domstolene, akademia, presse og frivillige organisasjoner.

Til 2): Lovforslaget synes å mangle en plan for hvordan man kan løse de mange praktiske utfordringer en slik krise og en slik mobilisering av sivile vil reise. I et land som Norge, som allerede mangler arbeidskraft, vil det å snu rundt på den finmaskede logistikken som allerede er til stede i samfunnet, og som vil kunne lede til mange utilsiktede virkninger. Slik vil vinningen raskt kunne gå opp i spinningen. Særlig utfordrende er det at svært mye av det sivile samfunn også må gå sin gang i en krisesituasjon. Det må være åpne barnehager og skoler for at foreldre skal kunne stå i arbeid. Det må være åpne butikker med tilgang på mat og medisiner og en rekke andre nødvendighetsartikler. Det må være offentlig kommunikasjon som kan frakte personer til arbeid, og/eller tilgang på drivstoff som gjør at folk kan kjøre til jobb selv. Mange av de sivile som står i arbeid i dag, bidrar nettopp til å holde det helt nødvendige samfunnsmaskineriet gående. At staten har en tro på at man kan gripe inn i dette maskineriet og skape større effektivitet gjennom tvang, er det all grunn til å betvile. Stortinget må i hvert fall etterspør en god og troverdig plan for hvordan man har tenkt seg bruken av sivil arbeidskraft til å sikre det sivile samfunnsmaskineriet. I første rekke synes forslaget å bære preg av at man ønsker sivile som støttefunksjoner til forsvaret, ikke til støtte for sivilsamfunnet selv. I så måte vil dette ikke bidra til økt sivil beskyttelse – slik lovens overskrift kan tyde på. I et land som Norge, som ikke er selvforsynt på mat og medisiner, vil det i en kritisk situasjon raskt oppstå desperate situasjoner blant sivile, som ikke kan møtes ved at sivile beordres.

Til 3): Det anbefales at en ordning om arbeidskraftberedskap for sivile i nasjonale kriser gjøres til en frivillig ordning for den enkelte og i et samarbeid mellom partene i arbeidslivet. For det første vil dette samsvare best med norsk tradisjon for respekten for det autonome individet, der det til enhver tid er opp til den enkelte å avgjøre om det er evne, vilje og overskudd til å delta på dugnad. Dette vil også samsvare med de livs- og frihetsidealer vi antagelig ønsker å beskytte i en krisesituasjon.

For det andre vil frivillighet bøte på svært mange av de rettslige utfordringer lovforslaget reiser. Ved samtykke fra den enkelte vil flere av de menneskerettslige betenklighetene forsvinne. I tillegg vil samtykke være et tilstrekkelig rettslig grunnlag for registrering i forkant av en krisesituasjon.

For det tredje vil frivillighet bøte på svært mange av de praktiske utfordringer lovforslaget reiser. Får den enkelte selv anledning til å avgjøre hvorvidt man har kapasitet til å stille opp, enten i lys av familiesituasjonen, i lys av arbeidssituasjonen for øvrig og i lys av egne samvittighetsgrunner, så vil den enkelte selv antakelig se hvordan man kan overvinne flere av de praktiske utfordringer som den enkelte står overfor. Det er all grunn til å tro at den enkelte er nærmest til å forstå og til å ha oversikt over hvilke behov vedkommende og dennes familie har en krisesituasjon. Det vil gjøre at myndighetene i første rekke kan konsentrere seg om de større samfunnsmessige utfordringer og ikke enkelt individets utfordringer.

Benedikte Moltumyr Høgberg

Professor i rettsvitenskap

Institutt for offentlig rett

Det juridiske fakultet, UiO

NIM takker for muligheten til å gi innspill til Stortingets behandling av endringsforslag til sivilbeskyttelsesloven. Først vil vi si at flere av synspunktene som NIM spilte inn i høringsrunden ble hensyntatt i regjeringens proposisjon. Derfor vil vi her i dag særlig fokusere på et tema som vi fortsatt er bekymret for. Det gjelder synspunkter som vi fremmet i høringsrunden om økt involvering og kontroll for Stortinget.[1] Dette er noe Stortinget selv er best egnet til å vurdere. Vi vil benytte denne anledningen til å peke på hva vi har anbefalt til departementet.

NIM anbefalte i høringsinnspillet at Stortinget bør sikres økt kontroll over bruken av fullmaktene, slik de har etter for eksempel beredskapsloven, smittevernloven og i koronaloven.

Departementet var ikke enige i dette, og peker på at forslaget – i motsetning til beredskapsloven og smittevernloven – ikke er ment å innebære en kodifisering av konstitusjonell nødrett, men er snarere ment å plassere et ansvar for regulering av sivil arbeidskraftberedskap i sikkerhetspolitisk krise og krig til regjeringen.[2]

NIM mener fortsatt at løsningen som regjeringen foreslår ikke blir optimal fra et rettsikkerhetssynspunkt. Sivilbeskyttelsesloven har som formål å gi mer treffsikre og forutsigbare fullmakter enn det beredskapsloven gir i dag.[3] Lovene har også en relativt lik terskel for anvendelse.[4] Vi antar derfor at fullmaktene i sivilberedskapsloven i stor grad vil brukes istedenfor beredskapslovens fullmakter også i kriser, og det er uheldig hvis dette fører til at Stortinget får mindre kontroll.

Vi mener at involvering av Stortinget i krisesituasjoner er ekstra viktig, ikke mindre viktig. Som Stortinget pekte på i innstillingen til Koronaloven er Stortingets involvering sentralt for å ‘hindre misbruk av makt og for å sikre at befolkningen har tillit til regjering og storting i en svært krevende tid’, og at ‘Maktfordelingen mellom storting og regjering er et grunnleggende demokratisk prinsipp’.[5] NIM tror dessuten at kontroll ved folkets representanter gjør krisetiltak bedre og mer tilpassede og mer tillitvekkende.

I vårt høringsinnspill pekte vi på særlig tre områder der Stortingets involvering kunne økes. For det første legger departementets forslag opp til at regjeringen kan derogere fra lovgivning i forskrifter, med en varighet på seks måneder.[6] Dette er en lang varighet sammenlignet med kompetansen regjeringen har i krisesituasjoner under dagens beredskapslov, der det bare er 30 dager.

For det andre legges det ikke opp til noen særskilt kontroll fra Stortingets side, annet enn at forskriftene skal meddeles Stortinget.[7] Under beredskapsloven i dag vil regjeringen bare kunne vedta sivil arbeidsplikt som enten må oppheves innen 30 dager, eller som må legges frem for Stortinget som lovforslag. Til sammenligning la også Koronaloven også opp til økt kontroll, ved å gi en tredjedel av Stortingets medlemmer en mulighet til å kreve opphevelse hele eller deler av en forskrift.[8]

NIM tenker at både krav om at forslag eventuelt må fremlegges som lovforslag, eller muligheter for Stortingets mindretall til å oppheve forskrifter, kan være gode kontrolltiltak her. I vårt høringsinnspill løftet vi også en ide om at en tredjedel av Stortinget kunne gis en kontrollfunksjon vedrørende hvorvidt man i det hele tatt er i en alvorlig nok situasjon til at fullmaktkompetansen kommer til anvendelse.

Det tredje poenget vi pekte på var at det ikke legges opp til noe begrunnelses- eller informasjonskrav overfor Stortinget, som også har en side til transparens og begrunnelse overfor befolkningen som sådan. Det er klart at det er begrenset hvor omfattende informasjon og begrunnelse man kan kreve i en alvorlig krisesituasjon, men som Komiteen i innstillingen til Koronaloven påpekte, var det viktig at Stortinget fikk en begrunnelse, og at den i det minste var grundig nok til å kunne stå seg i ettertid.[9]

Vennlig hilsen

for Norges institusjon for menneskerettigheter

Gro Nystuen                   Vetle Magne Seierstad

Ass. direktør                     Rådgiver

Dette dokumentet er elektronisk godkjent og har dermed ingen signatur.

[1] NIM gav innspill til det originale høringsnotatet, tilgjengelig her: https://www.nhri.no/wp-content/uploads/2024/04/NIM-Horingsuttalelse-om-endringer-i-sivilbeskyttelsesloven.pdf.

[2] Prop. 11 L (2024-2025), s. 76.

[3] Prop. 11 L (2024-2025), s. 48.

[4] Sml. forslagets § 28 a med beredskapslovens § 3. Sistnevnte inneholder i tillegg et «fare ved opphold» -vilkår.

[5] Innst. 204 L (2019-2020) Koronaloven, punkt 3.

[6] Lovforslagets § 28 b første ledd, tredje punktum.

[7] Lovforslagets § 28 b tredje ledd.

[8] Koronaloven § 5 annet ledd.

[9] Innst. 204 L (2019-2020) Koronaloven, punkt 3.

Høringsnotat fra Virke

Prop. 11 L (2024-2025) Endringer i sivilbeskyttelsesloven (sivil arbeidskraftberedskap)  

I tilfelle krig eller annen beredskapskrise, vil Virkes medlemsvirksomheter bli berørt på ulikt vis. Våre virksomheter er tydelige på at de tar sitt ansvar som en del av landets totalberedskap, og de er forberedt på å også ta en større rolle. Virke støtter at det gjøres endringer i sivilbeskyttelsesloven om sivil arbeidskraftberedskap. Vi mener imidlertid at hensynet til demokratisk kontroll tilsier at flere spørsmål burde vært avgjort på lovs nivå, fremfor gjennom relativt vide fullmaktshjemler.  

Virkes forslag 

Virke foreslår at Stortingets behandling og vedtak: 

1. Tydelig forutsetter at partene i arbeidslivet skal involveres i utformingen av forskriftene, og at det er viktig at medvirkningen i prosessene er reelle. Forslagene griper dypt inn i arbeidsgivers styringsrett.
2. Endrer ny § 28 j, 1 ledd slik at enhver som lider tap eller ulempe som følge av vedtak gitt i medhold av dette kapitlet har krav på rimelig erstatning og kompensasjon. 
3. Endrer ny § 28 j slik at det legges til en egen bestemmelse om godtgjøring for forhåndsutpeking, øvelser og registrering. 
4. Anmoder regjeringen om å gjennomgå strafferammene for en økt samordning på tvers av tilsvarende regelverk. 
5. Forutsetter at regjeringen sørger for at det føler midler med for å igangsette og muliggjøre næringslivets styrkede rolle i landets totalforsvar.

Virkes vurdering 

1. Virke mener det vil lette en effektiv utrulling av arbeidsplikt i krisesituasjon, at samarbeidet i trepartssamarbeidet har vært godt både i forkant når forskrifter utformes – og underveis. Vi viser til kap. 8.4.7 “Departementet er enig med høringsinstansene om at samarbeid og dialog med relevante aktører vil være viktig hvis vi kommer i en sikkerhetspolitisk krise eller krig, men også i forberedelsene som denne loven gir grunnlag for. Etter departementets syn bør forskrifter om sivil arbeidskraftberedskap så langt det er mulig og hensiktsmessig fastsettes etter dialog med relevante parter og sentrale aktører.” “Departementet erkjenner samtidig at sikkerhetspolitisk krise og krig kan medføre behov for flere unntak fra systemer vi kjenner. Etter departementets vurdering er det ikke hensiktsmessig å oppstille detaljerte prosesskrav i et beredskapsregelverk, som nettopp er myntet på situasjoner som avviker sterkt fra normalen.” Dette kan Virke være enig med regjeringen i, men det betyr ikke at det ikke er behov for å tydeliggjøre at partene i arbeidslivet skal ha en tydelig og reell rolle i prosessene. Herunder at det bør utformes såkalte “forskriftsmaler” for ulike scenarier. 

1. Erstatning og kompensasjon er regulert i forslag til § 28 j. Etter høringen foreslår departementet nå at det i første ledd i forslaget til ny § 28 j slås fast i første setning at enhver som lider vesentlig tap eller ulempe som følge av vedtak etter kapittelet om sivil arbeidskraftberedskap så langt som mulig har krav på rimelig erstatning og kompensasjon. Med dette klargjøres i loven at så vel virksomheter som enkeltpersoner kan bli økonomisk berørt. Virke mener det er positivt og riktig at virksomheter er konkret nevnt. Virke mener det vil virke konfliktdempende og økonomisk stabiliserende om kompensasjonsrett inntrer for alle virksomheter som berøres. Vi mener også at hovedregelen bør være at fullt tap dekkes. Selv om vesentlighetsvilkåret strykes, vil “så langt som mulig” og “rimelig erstatning” være egnet til å regulere dette annerledes i tilfellet der landet måtte ha lidd store tap og ikke er i stand til å yte erstatning og kompensasjon som forut for krisen. Virke er ikke enig i at arbeidsgiver skal plikte å betale erstatning for et tap som er påført arbeidstakerne.

1. Det bør tydeliggjøres hvilken godtgjørelse som skal ytes når det øves, jfr. forslag til ny § 28 g. Dette kan gjøres gjennom et tillegg i ny § 28 j, eventuelt i § 28 g. Det har nylig vært høring om godtgjørelse for reservister. (Forsvarsdepartementet, oktober 2024). Det er egne regler for godtgjøring for sivilforsvaret i dag (Forskrift om godtgjøring for tjeneste i Sivilforsvaret). På generelt grunnlag er det en fordel om denne type regelverk er så likt som mulig.

1. Strafferammen som foreslås i § 37 er bot eller fengsel inntil tre år. Dette tilsvarer i utgangspunktet strafferammen etter beredskapsloven § 19. Samtidig ser vi at forsvarsloven har fengsel inntil to år for den som med hensikt unndrar seg tjeneste, mens helseberedskapsloven har 6 måneder. Virke mener det bør gjøres en gjennomgang av disse og at strafferammer for tilsvarende/likeartede lovbrudd bør vurderes harmonisert. Uavhengig av om Stortinget mener en harmonisering er hensiktsmessig, fremstår en strafferamme på tre år som noe høyt her.

1. Det fremkommer i proposisjonens kap. 21 at forslaget gir hjemmel til å gi forskrifter som vil medføre økonomiske og administrative konsekvenser. Behovene som oppstår vil være avgjørende for hvilke konsekvenser forskriftene vil få. Loven gir også en hjemmel til å gi forskrift om forhåndsutpeking. De økonomiske konsekvensene som eventuelt ikke kan dekkes innenfor gjeldende budsjetter vil være gjenstand for ordinær budsjettbehandling. Det er naturlig at det er vanskelig å forutse kostnadsbildet ved en større beredskapskrise. Vi mener imidlertid det er nødvendig som en del av forbedringen av vår totalberedskap, at næringslivet får en større rolle i landets totalforsvar. For å lykkes med dette, må det følge med nødvendige midler. I denne sammenheng er den mangelfulle beskrivelsen av de økonomiske og administrative konsekvensene av forhåndsutpeking og øvinger, et eksempel på en ny plikt der det burde være mulig å gi et bedre bilde av kostnadene for næringslivet.