Helsedirektoratet

I høringsnotat av 11. juli 2025 "Forslag om endringer i tobakksskadeloven med forskrifter (holdningsarbeid om miljøkonsekvenser og videre føring av forbudet mote e-sigaretter mv.)" ber departementet om høringsinstansenes syn på følgende forslag til endringer:

I tillegg inneholder høringen forslag til regelverksendringer for oppfølging av direktiv om plastprodukter 2019/904/EU – produsentansvar for holdningsskapende arbeid for å redusere og forebygge forsøpling og spredning av mikroplast fra tobakksprodukter. Det foreslås også en forenkling av gebyr – og avgiftssystemet knyttet til gjennomføring av tobakksdirektiv 2014/40/EU (Tobakksdirektivet). Departementet har ikke eksplisitt bedt om høringsinstansenes syn på disse endringene. Helsedirektoratet ønsker likevel å bemerke at vi støtter de to forslagene.

Helsedirektoratet støtter også de resterende forslagene, hvor departementet har bedt om høringsinstansenes syn på endringene. Behovene for endringene er godt redegjort for i høringsnotatet og Helsedirektoratet er enig i begrunnelsene fra departementet. Vi har samtidig noen tilleggskommentarer til de enkelte forslagene. Forslagene vil bli kommentert i den rekkefølgen de er fremsatt i høringen.

Departementet foreslår at forbudet mot e-sigaretter med nikotin videreføres og ber samtidig om høringsinstansenes syn på om forbudet også bør omfatte e-sigaretter uten nikotin.

Helsedirektoratet støtter en videreføring av forbudet mot e-sigaretter med nikotin. Vi vet, slik departementet også redegjør for, at bruken blant unge har økt. Vi vet også at unge lettere blir avhengig av nikotin enn voksne, og at nikotinavhengighet i ungdomstiden har en negativ påvirkning på hjernens utvikling. Samtidig er det fortsatt mye vi ikke vet om mulige helseskader ved langvarig bruk av e-sigaretter. Hensynet til å beskytte barn og unge tilsier dermed at forbudet bør opprettholdes. Ønsket om å beskytte barn og unge er også en viktig del av begrunnelsen for å opprettholde forbudet fra departementets side. Forslaget går videre ut på å opprettholde et eksisterende forbud, noe som er en enklere tilnærming enn å forby et lovlig produkt.

Helsedirektoratet vurderer at det ikke vil være hensiktsmessig å beholde eksisterende krav til e- sigaretter i tobakksskadeloven dersom produktene forbys. En slik løsning vil kunne skape uklarhet for aktørene. Det gjelder særlig i de tilfellene hvor en aktør søker informasjon om regelverket fra annenhånds kilder eller ved bruk av kunstig intelligens. Dersom regelverket også stiller mange krav til innhold og merking av e-sigaretter, vil det kunne være en fare for at det overordnede forbudet mot e-sigaretter ikke kommer tydelig nok frem. Videre kan det gi et inntrykk av at forbudet kun er ment å være midlertidig.

Forslaget om å utvide forbudet til også å omfatte e-sigaretter uten nikotin er godt begrunnet fra departementet. Helsedirektoratet anser e-sigaretter for å være et mer komplekst produkt enn andre tobakkssurrogater, dels på grunn av utstyret, at det er væskebasert, samt at det i stor grad er et produkt man blander selv. Dersom nikotinfrie e-sigaretter tillates, vil det fortsette å tilrettelegge for mulig bruk av e-sigaretter med nikotin, slik det gjør i dag. Helsedirektoratet vurderer derfor at e-sigaretter med og uten nikotin må ses som en samlet produktgruppe.

Norge har historisk sett hatt en restriktiv tilnærming til nye nikotin- og tobakksprodukter, og ingen nye nikotinprodukter har blitt godkjent etter at godkjenningsordningen for nye tobakks- og nikotinprodukter ble innført i 2021. Innovasjonen av nye produkter i denne bransjen er stor og Helsedirektoratet ser ikke noen grunn til å vurdere e-sigaretter med og uten nikotin annerledes enn andre nye nikotinprodukter. I Norge har det aldri vært tillatt for kommersielle aktører å innføre eller selge nikotinholdige e-sigaretter som et forbrukerprodukt. Nikotinprodukter virker generelt tiltrekkende på barn og unge og vi har derfor ingen forslag til mindre inngripende tiltak som kan løse de utfordringene vi står overfor.

Helsedirektoratet legger i hovedsak vekt på følgende punkter når vi støtter at et forbud mot e-sigaretter også bør omfatte nikotinfrie e-sigaretter:

2.2.2 Hindre normalisering av røykeadferd

Bruk av e-sigaretter kan bidra til en normalisering av røykeadferd. Vi vet at bruken av e-sigaretter har økt blant unge. Når nikotinfrie e-sigaretter inkluderes får forbudet større effekt, ved at det motvirker at nikotinfrie e-sigaretter tilrettelegger for og normaliserer bruk av e-sigaretter. Slik departementet påpeker er også samtlige e-sigaretter omfattet av dagens røykeforbud, jf. tobakksskadeloven kapittel 6. Å tillate bruk av nikotinfrie e-sigaretter kan også gi en signaleffekt om at helserisikoen ved bruk av e-sigaretter generelt er lav. Helsedirektoratet vurderer på denne bakgrunn at et forbud mot nikotinfrie e-sigaretter er hensiktsmessig ut fra et føre-var-prinsipp. Helsedirektoratet har også tidligere foreslått et forbud mot engangs e-sigaretter. Forslaget er utformet som et generelt forbud, uavhengig av nikotininnhold.

2.2.3 Helserisiko knyttet til innholdsstoffer og inhalering

E-sigaretter med og uten nikotin inneholder i stor grad de samme innholdsstoffene. Vi har i løpet av de siste årene fått mer kunnskap om innholdsstoffene i e-sigaretter som omsettes i EU. Flere av stoffene har påvist helserisiko ved inhalering. Vi vet også at helserisikoen knyttet til innholdsstoffene i hovedsak er uavhengig av om e-sigaretten inneholder nikotin eller ikke.

2.2.4 Røykeavvenningsprodukter følger legemiddellovgivningen

Helsedirektoratet anerkjenner at noen opplever at e-sigaretter er til hjelp ved røykeslutt. Vi vet at e-sigaretter særlig trekkes frem i denne sammenheng på grunn av likhetstrekkene e-sigarettene har til røyking. Dette gjelder både for e-sigaretter med og uten nikotin ettersom mange blander sin egen e-juice. Vi anser det som viktigere å hindre rekruttering av unge til nikotinbruk enn at e-sigaretter skal være tilgjengelig som et forbrukerprodukt. Fra et næringsperspektiv er det kostbart å søke om godkjenning som legemiddel. Vi anser heller ikke dette som et avgjørende argument sett opp mot formålet om å verne de unge.

I Norge er det en rekke legemidler til bruk i røykeavvenning tilgjengelig på apotek. For personer som ønsker et produkt til røykeavvenning ivaretar legemiddellovgivningen aspekter som tobakkslovgivningen ikke ivaretar. Blant annet er det krav om at effekten av produktet må dokumenteres når det søkes om markedsføringstillatelse. Som nevnt i høringsnotatet i kapittel 5 er det usikkert hvor effektivt e-sigaretter er til røykeslutt. WHO anbefaler ikke bruk av e-sigaretter til røykesluttformål. WHO anbefaler videre at eventuell bruk av e-sigaretter til røykeslutt bør gjøres gjennom legemiddellovgivning.

2.2.5 Håndhevingshensyn

Dersom ikke hele produktgruppen forbys, vil det kunne legge til rette for brudd på regelverket. Helsedirektoratet erfarer at i tilfeller hvor kun deler av et produkt forbys vil det være enkelte markedsaktører som utnytter handlingsrommet dette gir. Vi har kjennskap til at det innføres mye ulovlig nikotinbase til e-sigarettbruk, og at nikotinholdige e-sigaretter merkes og deklareres som nikotinfritt. Videre er det en utfordring at virksomheter som selger e-sigaretter og e-væske/juice legger til rette for å tilsette nikotin i produktet og oppretter “nikotinhotell”. Det innebærer at utsalgsstedet tilbyr oppbevaring av nikotinet for kunden og hjelper til med å blande og gjøre e-sigaretten klar for bruk. Nikotinet blandes inn i nikotinfri væske.

Helsedirektoratet har videre opplevd utfordringer i håndhevingen av forbudet mot karakteristisk aroma i e-sigaretter. Etter at dette forbudet tredde i kraft 1. juli 2024 så vi en markant økning i import og salg av lignende og nær identiske produkter som de forbudte produktene. Produktene ble ikke markedsført til bruk i e-juice, men dette fremsto på alle måter å være den tiltenkte bruken. Vi ser at det er et behov for en nærmere presisering i regelverket på dette punktet.

Et annet viktig hensyn er at ved å forby e-sigaretter, både nikotinfrie og nikotinholdige, så vil utstyret også bli forbudt, jf. forslag til ny § 7a i forskrift i 17. juni 2021 nr. 2131 om godkjenningsordning for nye tobakks- og nikotinprodukter. Vi viser til at det samtidig er foreslått at utstyr innlemmes i forbudet mot nye produkter i tobakksskadelovens § 34 d. Utstyret uten væske (hardware) faller også inn under definisjonen av e-sigaretter i tobakksskadelovens § 2 femte ledd. Når utstyret også blir forbudt, vil det begrense muligheten til omgåelse ved å mikse e-juice selv og evt. tilsette nikotin, som vist til i eksempelet ovenfor. For at utstyret skal bli omfattet av et forbud, må dermed nikotinfrie e-sigaretter inkluderes i forbudsbestemmelsen.

2.2.6 Erfaringer i EU-land etter innføring av Tobakksdirektivet

Tobakksdirektivet, som definerer og regulerer e-sigaretter, ble innført i EU i 2016. Erfaringer fra EU-land, blant annet Danmark og Finland, er at de har opplevd en økt bruk av e-sigaretter, særlig blant unge. Det har ført til at en rekke land har blitt mer restriktive i reguleringen av e-sigaretter. Eksempelvis har flere EU-land innført smaksforbud. Storbritannia, Belgia og Frankrike har forbudt engangs e-sigaretter, og mange land har aktive tiltak for å begrense ungdomsbruk. De tiltakene som er innført gjelder flere aspekter av e-sigarett bruken, blant annet smaksforbud, utseende på pakken og innstramminger i reklameforbud. Innstrammingene viser at mange land ser et økende behov for å regulere e-sigaretter.

Helsedirektoratet er videre enig i at 6 måneder er tilstrekkelig overgangsperiode dersom et forbud mot e-sigaretter uten nikotin innføres.

2.2.7 Lovendringen utløser behov for ytterligere endringer i lovverket

Dersom hele produktkategorien forbys er det samtidig greit å være oppmerksom på, som nevnt under punktet 2.2.5 om håndheving, at salgssteder for e-sigaretter vil tilpasse seg. Helsedirektoratet har reagert på at det selges produkter som i sin utforming og i innhold i hovedsak er lik ulovlig smakstilsetning til e-væske, men som selges i en annen produktkategori. Av den grunn ser vi at det kan være hensiktsmessig med en tydeliggjøring i tobakkskadeloven i form av et forbud mot produkter som ligner for mye på ulovlige produkter. Dette for å unngå at produkter som har en tiltenkt bruk som e- sigaretter, eller i e-sigaretter, selges som noe annet.

Ved et eventuelt forbud mot produktgruppen e-sigaretter, vil vi også presisere viktigheten av å oppheve unntaket for e-sigaretter i forskrift om tilvirkning og import § 3-2 fotnote 1. Denne bestemmelsen har gitt mulighet for å importere e-sigaretter som legemiddel til personlig bruk, og har omfattet produkter som har vært registrert som e-sigaretter etter Tobakksdirektivet. Vår oppfatning er at det samtidig med innføringen av et forbud vil være mer naturlig å kun bruke produkter som har godkjenning som legemiddel til røykeavvenning, i tråd med forskrift om tilvirkning og import § 3-2 første ledd. Hovedregelen som gjelder for privatimport av legemidler bør også gjelde på dette området.

Departementet foreslår en presisering av Norges unntak fra EUs forbud mot tobakk i munnen og ber om høringsinstansenes syn på forslaget.

Den foreslåtte endringen er en presisering av innholdet i begreper brukt i EØS-avtalen, Tobakksdirektivet og tobakksskadeloven. Foreslått bestemmelse er tydelig, og den vil være enkel både å forvalte og kommunisere ut til markedsaktører. Helsedirektoratet støtter forslaget.

Videre foreslås det å innta en definisjon av "snus" i den foreslåtte forbudsbestemmelsen i godkjenningsforskriften § 7 b annet ledd. Departementet ber særlig om innspill på utformingen av definisjonen.

Vi støtter definisjonen av snus som er foreslått, men det bør allikevel ses på om begrepet "tradisjonell form" er tydelig nok. I tillegg bør definisjonen fremgå sammen med øvrige definisjoner i tobakksskadeloven § 2. Det vil gjøre det enklere for de som leser loven å finne definisjonen.

Departementet ber også om innspill på om det finnes alternative tiltak som i like stor grad kan beskytte barn og unge mot nye typer tobakk til bruk i munnen, som et forbud. Helsedirektoratet kan ikke se at et mindre inngripende tiltak kan gi den samme beskyttelsen av folkehelsen. Tiltaket vil særlig være effektivt for å beskytte barn og unge.

Departementet foreslår at straffenivået i tobakksskadeloven heves for å hindre ulovlig salg av tobakksvarer og nikotinprodukter og ber om høringsinstansenes syn på forslaget.

Departementet viser til at økningen av straffenivået i tobakksskadeloven gjøres for å sikre en bedre sammenheng mellom straffeprosessloven og tobakksskadeloven. Videre er endringen et ledd i å oppfylle Norges forpliktelser etter tobakkskonvensjonen og tilhørende protokoll for å motarbeide ulovlig handel med tobakksvarer.

Helsedirektoratet erfarer at ulovlige nikotin- og tobakksvarer anses som lett omsettelige varer i kriminelle miljøer. Varer som tas inn til Norge ulovlig selges videre gjennom ulovlige kanaler, også til, og av, barn og unge. En økning av straffenivået til å inkludere fengselsstraff vil kunne virke preventivt. Samtidig gir det politiet viktige virkemidler til å avdekke og forfølge brudd på tobakksskadeloven. Helsedirektoratet anser derfor forslaget om å heve strafferammen som nødvendig for å forhindre organisert ulovlig salg av tobakks- og nikotinprodukter. Helsedirektoratet støtter forslaget.

Helsedirektoratet støtter videre at lovbestemmelsen utformes likt som i alkoholloven, slik at det generelle straffenivået økes fra bøtestraff, til bøtestraff eller fengselsstraff i inntil 6 måneder. Videre støtter direktoratet at det innføres en hjemmel til å ilegge en høyere straff på inntil to år for grove brudd på alle bestemmelsene i tobakksskadeloven. Helsedirektoratet vurderer at denne hjemmelen ikke bør avgrenses til kun å gjelde brudd på tobakksskadeloven §§ 4, 6, 8 og 17. Vi viser til at det smugles inn ulovlige nikotin- og tobakksvarer til Norge som ikke oppfyller kravene til innhold, merking og utforming og vi anser at grove brudd på disse bestemmelsene bør kunne straffes som selvstendige brudd. Videre vil det eksempelvis kunne forekomme grove eller gjentakende tilfeller av ulovlig videresalg av utstyr for tobakksproduksjon, ulovlig gratis utdeling av nikotin- og tobakksvarer, eller ulovlig fjernsalg, jf. de kommende bestemmelsene i tobakksskadelovens §§ 21a og b.

Departementet ber videre om innspill på om det er behov for en lignende bestemmelse som i alkoholloven § 10-1 tredje ledd for de groveste tilfellene. I alkoholloven er denne bestemmelsen avgrenset til å gjelde ved visse bestemmelser om innførsel, salg og tilvirkning og som gjelder et meget betydelig kvantum alkoholholdig drikk. Direktoratet vurderer at den høyeste strafferammen bør avgrenses til de tilfeller hvor bruddet anses som særdeles grovt og hvor det kan være behov for rettshjelp fra andre lands myndigheter. Det følger av protokoll for å motarbeide ulovlig handel med tobakksvarer art. 29 nr. 14 d at gjensidig rettshjelp kan nektes "dersom anmodningen er forbundet med lovbrudd som i den anmodede part har en strafferamme på fengsel i mindre enn to år eller andre former for frihetsberøvelse eller, dersom det å yte hjelp etter den anmodede parts vurdering ville legge en så stor byrde på dens ressurser at det ikke ville stå i forhold til den straffbare handlingens grovhet.” De bestemmelsene hvor direktoratet anser at det kan være særlig aktuelt og forholdsmessig å be om gjensidig rettshjelp fra andre lands myndigheter er ved mistanke om brudd på tobakksskadelovens §§ 8, 34 d, ny 21 b og 41.

Formålet med tobakksskadeloven følger av tobakksskadeloven § 1 og skal gi uttrykk for lovens intensjon og målsettinger. I bestemmelsens første setning står det at formålet er å "begrense de helseskader som bruk av tobakksvarer medfører gjennom å redusere forbruket og på sikt bidra til å oppnå et tobakksfritt samfunn". Tobakksskadeloven gjelder også for nikotinprodukter, ved at "tobakkssurrogater" er omfattet, og det følger av lovens § 3 om virkeområde at den skal gjelde for "nye kategorier av tobakks- og nikotinprodukter". Det er likevel ikke fremhevet særskilt i formålsbestemmelsen at loven gjelder for nikotinprodukter.

I denne høringen foreslår departementet et forbud mot e-sigaretter med nikotin. Ved å forby dette produktet, gis det et sterkt signal om at også bruk av nikotinprodukter kan medføre helsefare. Videre at departementet er bekymret for den økende bruken av slike produkter blant unge.

Helsedirektoratet erfarer at produsenter av nikotinprodukter, slik som e-sigaretter og nikotinsnus, forsøker å fremstille sin virksomhet og de produktene de selger i et bedre lys, enn tobakksindustrien som produserer og selger tobakksprodukter. Selv om nikotinprodukter ikke inneholder tobakk, er det likevel kjemikalier og metaller i disse produktene som har en negativ påvirkning på folkehelsen. I et forebyggingsperspektiv er det ikke ønskelig at personer som aldri har brukt noen av disse produktene skal begynne å bruke nikotinprodukter og bli avhengig av nikotin. Som vist til i høringen fra departementet er ikke bruk av nikotinprodukter risikofritt. Direktoratet viser til at flere av produsentene av nikotinprodukter, også er produsenter av tobakksvarer, og det kan derfor gi et misvisende bilde når nikotinprodusenter forsøker å markedsføre seg selv som en industri med bedre produkter enn tobakksindustrien. Det er også fremhevet internasjonalt at det må settes mer fokus på at tobakks- og nikotindustrien ofte er to sider av samme sak, og at produsenter av nikotinprodukter og tobakksvarer bør omtales som likeverdige parter.

På bakgrunn av dette mener Helsedirektoratet at formålsbestemmelsen i tobakksskadeloven bør endres, slik at bestemmelsen også inkluderer nikotinprodukter. Regelverksendringer de siste årene viser at dette allerede i dag er intensjonen med regelverket. En endring av formålsbestemmelsen vil i enda større grad sette søkelys på utfordringene med nikotinprodukter generelt, og tydeliggjøre at produkter med nikotin sidestilles med tobakksprodukter.

Helsedirektoratet foreslår følgende endringer i tobakksskadeloven § 1:

Formålet med denne lov er å begrense de helseskader som bruk av tobakks - og nikotin varer medfører gjennom å redusere forbruket og på sikt bidra til å oppnå et tobakks - og nikotin fritt samfunn. Videre regulerer loven tiltak for å forebygge at barn og unge begynner å bruke tobakks - og nikotin varer, fremme at de som allerede bruker tobakks - og nikotin varer, slutter og beskytte befolkningen mot eksponering for tobakksrøyk.