Arbeids- og velferdsdirektoratet

I forbindelse med høringen om forskriftsregler har vi sett noen uklarheter i det vedtatte lovverket. Vi mener det ikke er behov for lovendringer, men foreslår noen forskriftsendringer for å tydeliggjøre dem.

Vi viser til lov om avtalefestet pensjon for medlemmer av Statens pensjonskasse § 10 første ledd: «Grunnlaget for beregning av avtalefestet pensjon skal være pensjonsbeholdningen beregnet etter folketrygdloven § 20-4, omregnet til en beholdning for avtalefestet pensjon med en opptjeningssats på 4,21 prosent.»

Folketrygdloven § 20-4 trådte i kraft 1. januar 2010. I § 20-21 er det gitt regler om pensjon opptjent før 1. januar 2010. Det har etter det vi kan se ikke vært eksplisitt omtalt at opptjening før 2010 skal inngå i beregningsgrunnlaget for livsvarig offentlig AFP. I arbeidet med regler for livsvarig offentlig AFP har det imidlertid fra NAVs og andre parters side vært lagt til grunn at også opptjening for år før 2010 skal være med i grunnlaget. Dette baserer vi blant annet på pensjonsavtalen fra 2018, hvor det er avtalt at «Ansatte født i 1963 eller senere skal ha en ny AFP-ordning som er utformet etter mønster av AFP-ordningen i privat sektor», og at det skal beregnes på grunnlag av inntekter i alderen 13-61 år. Dette er også omtalt i Prop. 35 L (2023-2024).

For å gjøre regelverket litt ryddigere foreslår vi å legge til tilsvarende forskriftsbestemmelser som i AFP-tilskottsforskriften § 2-1 første til tredje ledd, som følger (tilpasninger til livsvarig offentlig AFP markert i kursiv), i en egen paragraf:

«Grunnlaget for avtalefestet pensjon etter lov om AFP for medlemmer av Statens pensjonskasse § 10 svarer til den inntekten mv. det beregnes opptjening av etter folketrygdloven kapittel 20, likevel begrenset til og med det kalenderåret arbeidstakeren fylte 61 år.

For år før 2010 fastsettes grunnlaget ut fra den inntekten mv. det beregnes opptjening av etter folketrygdloven § 20-21 med tilhørende forskrifter.

For år fra og med 2010 fastsettes grunnlaget ut fra den inntekten mv. det beregnes opptjening av etter folketrygdloven § 20-5, § 20-6, § 20-7, § 20-7a og § 20-8 med tilhørende forskrifter.»

Vi gjør oppmerksom på at opptjening etter ftrl. § 20-21 etter vår vurdering må anses å være et tillegg til det som inngår i pensjonsbeholdningen etter § 20-4. Det kan derfor være et spørsmål om forskriftshjemmelen i lov om AFP for medlemmer av Statens pensjonskasse § 10 andre ledd gir tilstrekkelig grunnlag til å gi slik forskrift. Ettersom den foreslåtte løsningen vil være til gunst for AFP-mottakerne, legger vi til grunn at dette i så fall er mindre problematisk enn om det hadde vært til ugunst.

Det følger av lov om AFP for medlemmer av SPK § 11 første ledd, tredje punktum at «Pensjonsopptjening som tilføres pensjonsbeholdningen etter uttak, omregnes til pensjon på tilsvarende måte som etter folketrygdloven § 20-17».

I høringsnotatets punkt 3.5 skriver departementet at det foreslås en bestemmelse i forskriftens § 12 som presiserer hvordan pensjonsbeholdningen skal beregnes dersom pensjonen tas ut før siste års grunnlag er klart. Departementet foreslår at «det benyttes samme regler og tidspunkt for omregning ved ny opptjening etter uttak av AFP som for folketrygden § 20-17 tredje ledd», og skriver at det i denne bestemmelsen heter «at omregninger foretas med virkning fra januar året etter at fastsettingen av formues- og inntektsskatt foreligger.»

Arbeids- og velferdsdirektoratet støtter presiseringen. Vi foreslår imidlertid en ytterligere presisering som vi antar er i tråd med det som har vært ment fra departementets side – at pensjonsopptjeningen som legges til skal regnes om til årlig pensjon ved hjelp av delingstallet på virkningstidspunktet for økningen. Dette vil være i tråd med § 20-17 første ledd, første punktum, og etter mønster av AFP i privat sektor (jf. AFP-tilskottsforskriften § 2-2 andre ledd, andre punktum).

Grunnen til at dette bør beskrives ganske presist i forskriften er at det i loven er vist til folketrygdloven § 20-17 i sin helhet, og at § 20-17 inneholder en del regler som ikke er relevante for livsvarig offentlig AFP. For å tydeliggjøre hvilke av reglene i § 20-17 som gjelder for AFP og ikke, bør dette tydeliggjøres i forskriften. Med vårt forslag til justering, blir forskriftens § 12 som følger:

«§ 12 Beregningsgrunnlag når uttaket skjer ved 62 år Dersom AFP tas ut det kalenderåret arbeidstakeren fyller 62 år, skal pensjonen beregnes etter AFP-loven § 10 på grunnlag av inntekten til og med det kalenderåret vedkommende fylte 60 år.

Grunnlaget for det kalenderåret vedkommende fylte 61 år, skal gis virkning for pensjonen fra januar året etter at formues- og inntektsskatt er fastsatt. Grunnlaget skal oppjusteres i samsvar med lønnsveksten fra inntektsåret fram til virkningstidspunktet. Årlig pensjon økes deretter med 4,21 prosent av det oppjusterte grunnlaget, dividert med delingstallet etter folketrygdloven § 20-13 som gjelder på virkningstidspunktet for økningen. »

Opptjening for omsorgsarbeid for barn skal inngå i beregningsgrunnlaget for livsvarig AFP. Arbeids- og velferdsdirektoratet ser ikke behov for særskilte regler om omsorgsopptjening til bruk i livsvarig AFP. Bruk av omsorgsopptjening i livsvarig AFP har imidlertid betydning for medlemmets rettigheter til andre ytelser og andre omsorgsyteres rettigheter. Siden reglene for dette ikke er omtalt av departementet eller andre i tidligere forarbeider eller høringsrunder, vil vi beskrive hvordan NAV forstår rettskildebildet her, slik at dette er kjent.

Etter lov om AFP for medlemmer av SPK § 10 første ledd, første punktum, skal livsvarig offentlig AFP beregnes på grunnlag av opptjening etter folketrygdloven § 20-4. Etter § 20-4 første ledd, bokstav e inngår opptjening på grunnlag av omsorgsarbeid etter § 20-8 i denne opptjeningen. Vi legger som nevnt ovenfor til grunn at opptjening både før og etter 2010 skal inngå i beregningen av AFP i offentlig sektor. Det vil si at reglene i folketrygdloven § 20-21 også skal gjelde for livsvarig offentlig AFP. I § 20-21 tredje ledd er det gitt regler om medregning av omsorgsopptjening for slike år.

Det er også gitt regler som koordinerer fordeling av omsorgsopptjening mellom omsorgsytere på tvers av ytelsene alderspensjon og uførepensjon fra folketrygden, ny og gammel AFP i privat sektor, og dagens AFP i offentlig sektor. Koordineringsreglene som er relevante for omsorgsopptjening etter folketrygdloven kap. 20 og dermed også livsvarig offentlig AFP finnes i forskrift om alderspensjon i folketrygden §§ 3-1 til 3-5 og §§ 10-1 til 10-5.

Koordineringen fungerer slik at så lenge omsorgsopptjening for et år ikke er brukt i beregningsgrunnlaget for en av omsorgsyternes pensjoner til utbetaling, kan omsorgsopptjeningen overføres fra én omsorgsyter til den andre. Når opptjeningen ved omsorgsarbeid inngår i beregningsgrunnlaget for en alderspensjon eller avtalefestet pensjon som allerede har blitt eller blir utbetalt, låses fordelingen av omsorgsopptjening for et bestemt kalenderår til denne omsorgsyteren, og kan ikke lenger overføres til den andre. Låsingen får virkning samtidig for begge omsorgsyteres opptjeningsgrunnlag for alle av ytelsestypene alderspensjon, uførepensjon, ny og gammel AFP i privat sektor, og dagens AFP i offentlig sektor (AFP som tidligpensjonsordning).

I disse reglene er AFP-ytelser omtalt under ett som «avtalefestet pensjon». Viser til forskrift om alderspensjon i folketrygden § 3-5 første ledd, første og andre punktum:

«Omsorgsytere som i et år var sammen om omsorgen for ett eller flere barn, kan overføre omsorgsopptjeningen for dette året til den av dem som ikke er barnetrygdmottaker. Dette gjelder ikke når opptjeningen ved omsorgsarbeid inngår i beregningsgrunnlaget for en alderspensjon eller avtalefestet pensjon som allerede har blitt eller blir utbetalt.»

Ordlyden i seg selv omfatter dermed også livsvarig offentlig AFP. Livsvarig offentlig AFP fantes ikke da reglene om omsorgsopptjening ble laget, og det har dermed ikke nødvendigvis vært vurdert om de skal gjelde for slik AFP spesifikt. Vi legger likevel til grunn at reglene om koordinering av omsorgsopptjening i forskrift om alderspensjon gjelder for livsvarig offentlig AFP. Dette på grunnlag av at lov om AFP for medlemmer av SPK ny § 10 første ledd viser til beregningsreglene i folketrygdloven § 20-4.

Dagens regler om omsorgsopptjening er dermed i tråd med det vi oppfatter at har vært ment fra lovgivers side i forbindelse med AFP-reformen, og er godt tilpasset at omsorgsopptjening til livsvarig offentlig AFP skal håndteres på samme måte som omsorgsopptjening til alderspensjon etter folketrygdloven kapittel 20 og AFP i privat sektor.

Vi viser til § 1 om Hva forskriften gjelder :

«Forskriften gjelder avtalefestet pensjon (AFP) for medlemmer født i 1963 eller senere etter lov 25. juni 2010 nr. 28 om avtalefestet pensjon for medlemmer av Statens pensjonskasse (AFP-loven).»

Forskriftsreglene er ikke ment å gjelde for AFP for medlemmer av apotekordningen, inkludert medlemmer født i 1963 eller senere. Reglene for AFP for medlemmer av apotekordningen følger av lov om avtalefestet pensjon for arbeidstakere med rett til medlemskap i Pensjonsordning for apotekvirksomhet mv. Ny § 3 første ledd i denne loven henviser til lov om AFP for medlemmer av Statens pensjonskasse kapittel 1 for utfyllende regler.

For å gjøre det enda tydeligere for lesere at forskriften her ikke gjelder for AFP fra apotekordningen, foreslår vi å presisere i § 1 at den gjelder livsvarig avtalefestet pensjon, slik: «Forskriften gjelder livsvarig avtalefestet pensjon (AFP) (…)». Det kan også vurderes å presisere at den gjelder AFP etter lovens kapittel 2, slik: «(…) etter lov 25. juni 2010 nr. 28 om avtalefestet pensjon for medlemmer av Statens pensjonskasse (AFP-loven) kapittel 2».

Departementet foreslår en forskriftsbestemmelse om hva som regnes som «annen inntekt» etter AFP-loven § 8 første ledd bokstav b. Blant annet foreslås det å presisere at en del trygdeytelser som NAV utbetaler regnes som «annen inntekt». Vi forutsetter at tjenestepensjonsleverandørene skal innhente opplysninger om slike inntekter fra andre kilder enn NAV.

Vi viser til foreslått § 10 fjerde ledd:

«Er virksomheten konkurs eller arbeidstakeren oppsagt grunnet virksomhetens eller arbeidsgiverens forhold, anses arbeidstakeren likevel som reell arbeidstaker etter AFP-loven § 9 første ledd bokstav a forutsatt at vedkommende søker om AFP før utløpet av arbeidsforholdets ordinære oppsigelsestid.»

Bestemmelsen kan forstås som at det kun er tidspunktet da søknaden sendes inn som avgjør om en i slike tilfeller skal se bort fra at arbeidstakeren ikke er reell arbeidstaker på uttakstidspunktet. Altså at det ikke også er nødvendig at den ordinære oppsigelsestiden varer helt fram til ønsket uttakstidspunkt for AFP. I så fall vil oppsigelsestiden kunne opphøre opptil 4 måneder før den 1. i måneden etter fylte 62, og arbeidstakeren kan likevel ha rett til AFP fra dette første mulige uttakstidspunktet så lenge søknaden er sendt inn før utløpet av oppsigelsestiden. Det bør presiseres om bestemmelsen skal forstås slik eller ikke.

Vi viser til punkt 3.4.3 – Nærmere om unntak ved særlige grunner . Departementet ber om høringsinstansenes syn på om det er behov for en bestemmelse som gir mulighet til å se bort fra at vilkår ikke er oppfylt i særlige tilfeller. Departementet viser til at det i utkastet til forskriftsbestemmelser ble spilt inn at vilkårene i lov om AFP for medlemmer av SPK ny § 8 tredje ledd og § 9 i noen tilfeller kan gi uheldige utslag, for eksempel i «tilfellet der arbeidstakeren bare i en svært kort periode etter fylte 62 år har mottatt uføretrygd og av den grunn mister retten til AFP». NAV mener det ikke bør innføres en slik regel for livsvarig offentlig AFP.

Hvis det skal innføres en slik regel, mener vi det bør gis tydeligere retningslinjer i forarbeidene for hvilke momenter som er, eller kan være, relevante for en slik skjønnsmessig vurdering. Dette er ikke beskrevet, og reglene har derfor et svært vidt tolkningsrom. Dette gir en risiko for forskjellsbehandling og for lite forutberegnelighet for medlemmene.

Vi vil beskrive et scenario med noen eksempler på spørsmål som noen må ta stilling til hvis det innføres en unntaksbestemmelse om «særlige tilfeller»: En person har mottatt uføretrygd etter fylte 62 år, og vil etter de ordinære reglene få avslag på søknad om AFP. En slik situasjon gir opphav til flere spørsmål, her er noen eksempler:

En bestemmelse om unntak ved «særlige grunner» for livsvarig offentlig AFP kan også være uheldig fordi det ikke finnes en tilsvarende regel for AFP i privat sektor. Avvik mellom reglene for AFP i offentlig og privat sektor åpner for misforståelser i kommunikasjon og veiledning om AFP. Når det gjelder AFP i privat sektor vil slike misforståelser ikke kunne gi grunnlag for unntak fra kravet om å ikke ha mottatt uføretrygd etter fylte 62 år.

Vi forstår det slik at de «uheldige utslagene» som det har blitt spilt inn at AFP-vilkårene kan ha, handler om den store terskelvirkningen av å så vidt oppfylle eller ikke oppfylle vilkårene for AFP, om reglenes objektive karakter der det ikke har betydning hva som er årsaken til at vilkårene ikke er oppfylt, og at begge disse trekkene kan oppleves som urettferdige.

Vilkåret om å ikke ha mottatt uføretrygd etter fylte 62 år er kanskje spesielt utfordrende (som tidligere omtalt i punkt 6.1.3 i vårt svar 17. februar 2023 på departementets høringsnotat om ny AFP i offentlig sektor). Vi ser at det kan være ekstra grunn til å se nærmere på om det finnes måter å utforme dette på som reduserer konsekvensene av uoppmerksomhet eller feil fra medlemmet eller pensjonsinnretningen. Det er fordi regelverket er komplisert, og fordi både det enkelte medlemmet med gradert uføretrygd, og pensjonsinnretningene må gjennomføre noen aktiviteter i riktig rekkefølge innenfor et forholdsvis kort tidsvindu rett før medlemmet fyller 62 år, for at medlemmet skal kunne få rett til AFP.

En regel om unntak ved særlige tilfeller er ett av flere mulige tiltak for å unngå at det å trå feil i AFP-søknadsprosessen får store økonomiske konsekvenser. Vi tror en bør se på flere mulige løsninger før en eventuelt velger denne.

I offentlig sektor har for eksempel arbeidslivspartene avtalt ett tiltak for å dempe terskelvirkningen av å ikke ha rett til AFP, ved at det er innført en betinget tjenestepensjon til de som ikke oppfyller AFP-vilkårene. Det vil riktignok ta en del år før medlemmenes opptjening til denne ytelsen er stor nok til å dempe terskelvirkningen i særlig grad. Vi forstår det slik at det ikke ennå er avklart om betinget tjenestepensjon på sikt skal kunne gis til uføre eller ikke, men at det per i dag ikke finnes vilkår om dette.

Vi tror det også kan finnes andre løsninger som bør vurderes opp mot hverandre. Av blant annet veiledningshensyn bør det tilstrebes å løse dette så likt som mulig i privat og offentlig sektor.

De allerede vedtatte hjemlene for utveksling av opplysninger mellom NAV og Statens pensjonskasse er tilstrekkelige til at partene skal kunne utveksle opplysninger som er nødvendige for SPKs saksbehandling av livsvarig AFP så snart det åpnes for å ta imot søknader om dette fra 1. oktober 2024, og for NAVs saksbehandling om alderspensjon fra samme tidspunkt. For utveksling fra NAV til SPK er hjemlene som departementet nevner tilstrekkelige, slik som dagens lov om Statens pensjonskasse § 45, og ny § 13 i lov om AFP for medlemmer av Statens pensjonskasse, som trer i kraft fra 1. oktober 2024. NAVs hjemmel for innhenting av opplysninger fra SPK til bruk i saksbehandling av alderspensjon finnes i folketrygdloven § 21-4 første ledd, jf. ny § 20-15 tredje ledd.

Departementet skriver at Finansdepartementet har sendt forslag om hjemler for informasjonsutveksling på høring. Inntil disse lov- og forskriftsendringene er vedtatt og trådt i kraft, har NAV ikke hjemmel for å utlevere opplysninger til leverandører av tjenestepensjon i kommunal sektor. Det vil si at leverandører av kommunal tjenestepensjon tidligst 1. januar 2025 vil kunne starte opp med de delene av saksbehandlingen av livsvarig AFP som er avhengig av opplysninger fra NAV. Ikrafttredelse 1. januar 2025 har også betydning for alderspensjonssøknader til NAV, der en del medlemmer av kommunale ordninger vil kunne få avslag eller lavere uttaksgrad på alderspensjon enn ønsket fordi AFP ikke ennå kan medregnes. I forbindelse med høringsnotatet her er det likevel mest relevant at vi antar at dette kan ha betydning for SPKs mulighet til å medregne ansiennitet fra de kommunale tjenestepensjonsordningene, i de sakene der dette er nødvendig. Altså vil forskriftsendringene som foreslås her trolig ikke være tilstrekkelig til at SPK-medlemmer som er avhengige av ansiennitet fra kommunale ordninger kan få vilkårsprøvd sin rett til AFP.

NAV skal utlevere arbeidsforholdsopplysninger fra Aa-registeret til SPK, til bruk i deres forvaltning av AFP. I forbindelse med utleveringen har NAV behov for å ivareta informasjonssikkerhet og dataminimering.

Finansdepartementet har hatt forslag om deling av opplysninger fra Skatteetaten og Arbeids- og velferdsetaten mv. med kommunale pensjonsleverandører til arbeidet med ny offentlig AFP mv. på høring (fristen var 20. august 2024). I høringsnotatet foreslår Finansdepartementet blant annet krav til arbeidsgivere om å rapportere inn hvilken pensjonsinnretning som skal behandle en eventuell AFP-sak for den enkelte arbeidstakeren, slik at Skatteetaten kan bruke denne opplysningen til å styre hvilke pensjonsinnretninger som kan få tilgang til den enkelte arbeidstakerens inntektsopplysninger til bruk i AFP-saksbehandling. I NAVs høringssvar ga vi uttrykk for at NAV ønsker tilgang til slike opplysninger for å gjøre tilsvarende tilgangsstyring i forbindelse med tjenestepensjonsleverandørers uthenting av opplysninger fra Arbeidsgiver- og arbeidstakerregisteret.

Ut ifra andre virksomheters høringssvar ser vi at den foreslåtte løsningen ikke nødvendigvis kan brukes akkurat slik den var foreslått, blant annet fordi det ikke er mulig for arbeidsgiverne å slå fast med sikkerhet hvilken pensjonsordning som skal saksbehandle den enkelte arbeidstakerens AFP-sak. Hvis det er mulig å tilpasse den foreslåtte løsningen på en måte som dekker Skatteetatens behov, ønsker NAV tilsvarende løsning. Det er imidlertid ikke foreslått at virksomheter med arbeidstakere som er medlem av Statens pensjonskasse skal rapportere inn hvilken pensjonsordning arbeidstakeren er medlem av. Hvis det finnes arbeidstakere som kan være medlemmer av SPK uten å ha en statlig arbeidsgiver, er det nødvendig at NAV får informasjon om det er Statens pensjonskasse som er pensjonsinnretningen som skal administrerer AFP for vedkommende.

Hvis arbeidsgivere i kommunal sektor pålegges en plikt til å rapportere inn pensjonsinnretning for sine arbeidstakere, mener vi det må vurderes å pålegge arbeidsgiver å innrapportere pensjonsinnretning også for medlemmer i Statens pensjonskasse. Videre mener vi det er nødvendig med en hjemmel for å kunne utveksle opplysninger med Skatteetaten som skal brukes til å sikre god begrensning av tilgang til Arbeidsgiver- og arbeidstakerregisteret i forbindelse med utlevering av opplysninger fra registeret til SPK. Vi ber departementet vurdere dette.

Departementet foreslår regler som presiserer at «avtalefestet pensjon fra offentlig tjenestepensjonsordning før fylte 65 år» kun gjelder før for årskull født til og med 1962. De foreslåtte formuleringene om «for årskull født til og med 1962, avtalefestet pensjon fra offentlig tjenestepensjonsordning før fylte 65 år», vil slik vi forstår det ikke inkludere AFP fra Pensjonsordningen for apotekvirksomhet utformet som tidligpensjon i alderen 62 til 65 år, for 1963-årskullet og senere. Vi vet ikke om dette har vært ment eller ikke. Hvis en ønsker at å omfatte apotek-AFP i disse reglene, kan en f.eks. bruke samme formulering som i samordningsloven § 1 nr. 1 første ledd bokstav d: «(…) avtalefestet pensjon før fylte 65 år som det kan godskrives pensjonspoeng for etter folketrygdloven § 3-19». Eventuelt samme formulering som er vedtatt for ny § 3-19 første ledd i folketrygdloven: «avtalefestet pensjon etter lov om avtalefestet pensjon for medlemmer av Statens pensjonskasse kapittel 1 eller tilsvarende ordning».

Reglene som foreslås utfyller i all hovedsak allerede vedtatte lovendringer. De nye reglene vil slik vi ser det ikke krever endringer i IT-systemene som NAV allerede har utviklet basert på AFP-regelverket som allerede er vedtatt.

Når det gjelder forskriftens ikrafttredelse vurderer det slik at dagens utvekslingshjemler i lov om Statens pensjonskasse § 45 og folketrygdloven § 21-4, sammenholdt med de vedtatte endringene i lov om AFP for medlemmer av Statens pensjonskasse som skal tre i kraft 1. oktober, gir NAV tilstrekkelige hjemler til å kunne utlevere opplysninger som SPK trenger til sin AFP-saksbehandling, og til å innhente opplysninger om mottak av AFP til bruk i NAVs saksbehandling av alderspensjon.

Vi nevner for ordens skyld her at NAV derimot ikke har hjemler til å utlevere opplysninger til de øvrige tjenestepensjonsleverandørene. Dette krever lovendringer som nå er under behandling av Finansdepartementet.