HØRINGSUTTALELSE - ENDRINGER I TOBAKKSKADELOVEN M/FORSKRIFTER
Vi viser til helse- og omsorgsdepartementets høringsnotat av 29. mai 2024 med forslag til endringer i tobakksskadeloven med forskrifter («høringsnotatet»).
Forslaget er ment å inngå som et ledd i oppfølgingen av den nasjonale tobakksstrategien, inntatt i kapittel 4.2 i Meld. St. 15 (2022–2023) Folkehelsemeldinga – Nasjonal strategi for utjamning av sosiale helseforskjellar («folkehelsemeldingen»).
Imperial Brands AS («Imperial») takker for muligheten til å gi innspill.
Imperial noterer seg at departementet foreslår å innføre forbud mot fjernsalg av tobakksvarer og e-sigaretter i tråd med tobakksdirektivet artikkel 18. Imperial kommenterer ikke dette forslaget nærmere, men ønsker å påpeke potensielt alvorlige konsekvenser som bør vurderes dersom forbudet innføres.
Tobakk solgt på internett har jevnt over et lavere prisnivå enn ved salg i butikk i Norge. Når denne muligheten forsvinner for norske forbrukere, kan fristelsen for å innføre tobakk ulovlig til Norge bli større. Det vil også kunne medføre skatteunndragelse, økt kriminalitet og vil skade det lovlige markedet for tobakksprodukter. Dersom forbud mot fjernsalg innføres, bør det som nødvendig konsekvens innføres strengere grensekontroll og andre tiltak for å forhindre ulovlig innføring av tobakksprodukter.
Departementet foreslår å gjøre det obligatorisk å merke ytre pakning og enkeltpakninger med innhold, antall enheter og vekt. Imperial har allerede i lengre tid praktisert dette som om det var obligatorisk, siden disse opplysningene er viktige for forbrukerne, og er derfor positive til lovforslaget.
Departementet foreslår endringer i definisjonen av «reklame» i reklameforskriften § 4 bokstav b.
Dagens definisjon er avgrenset til «massekommunikasjon i markedsføringsøyemed». Departementet skriver i høringsuttalelsen at de ønsker å «tydeliggjøre» at reklameforbudet også omfatter individuell kommunikasjon til enkeltpersoner så fremt kommunikasjonen har et markedsføringsøyemed. Departementet foreslår derfor å erstatte ordlyden «massekommunikasjon i markedsføringsøyemed» med «enhver form for kommunikasjon eller handling i markedsføringsøyemed».
Imperial vil påpeke at forslaget ikke er en «tydeliggjøring», men en regelendring. Dagens definisjon av reklame rammer ikke «enhver» form handling i markedsføringsøyemed.
Dersom den foreslåtte ordlyden vedtas, vil praktisk talt alt markedsaktører foretar seg rammes av reklameforbudet – det vil si langt mer og videre enn individuell kommunikasjon til enkeltpersoner. En slik vid definisjon av reklamebegrepet vil særlig vanskeliggjøre mulighetene til å gi informasjon om produktene til forhandlerne. Dagens unntak fra reklameforbudet i reklameforskriften § 8 nr. 3 åpner ikke opp for at det kan gis tilstrekkelig med nødvendig informasjon til forhandlerne. Dette vil særlig være problematisk ved lanseringen av nye produkter. Dessuten vil et slikt reklameforbud være til hinder for sunn konkurranse i et velfungerende marked.
Departementet foreslår at det i forskrift av 15. desember 1995 nr. 989 om forbud mot tobakksreklame mv. (reklameforskriften) § 8 første ledd nr. 3 «presiseres» at utdeling av vareprøver mellom næringsdrivende ikke er tillatt. Departementet har i tidligere høring foreslått et forbud mot dette, jf. høringsnotat av 27. juni 2017, uten at dette medførte endringer.
Dagens § 8 første ledd nr. 3 fastsetter at det er tillatt med «ren produktinformasjon direkte til videreforhandler, i nøytral typografisk utforming med svart skrift på hvit bakgrunn uten bruk av illustrasjoner». Det er etter dagens lovgivning kun utdeling til forbrukere som er forbudt etter tobakkskadeloven § 20 og reklameforskriften § 4 første ledd bokstav b. Det er således misvisende når departementet skriver at de foreslår at reklameforskiften § 8 nr. 3 «presiseres slik at det blir tydelig at utdeling av vareprøver mellom næringsdrivende ikke er tillatt». I likhet med forslaget til endring av reklamedefinisjonen (se punkt 4), er dette et forslag til en regelendring, og ikke en presisering, slik departementet synes å mene. Regelendringer krever en grundig konsekvensanalyse og utredning om behovet for endring. I dette tilfellet er Helsedirektoratets eneste begrunnelse for endringen at direktoratet har «erfart at tobakksprodusenter foretar gratis utdeling av vareprøver» på bransjearrangementer, i stedet for en nærmere utredning for behovet for en regelendring.
Imperial fastholder at motforestillingene mot dette lovforslaget som ble gitt av tobakksbransjen i forbindelse med høringsnotat av 27. juni 2017, som departementet viser til i høringsbrevet, er like gyldig i dag som den gang. Fysiske vareprøver er fortsatt den eneste måten leverandørene kan fremvise nye produkter til kundene. Uten vareprøver vil det være vanskelig for innkjøperne å bli tilstrekkelig opplyst om produktendringer og nye produkter for å gi nødvendig informasjon og veiledning om produktene. Imperial understreker at vareprøver kun benyttes for nye og endrede produkter, ikke for eksisterende produkter. Innvendingene i denne høringsuttalelsen gjelder kun nye og endrede snusprodukter.
På bakgrunn av synlighets- og selvbetjeningsforbudet, og de kommende reglene som vil forby kommunikasjon om smak og styrke på produktene ved implementeringen av tobakksdirektivet (TPDII), er det avgjørende for Imperial å kunne presentere produktene for de lokale butikkrepresentantene. Dette skjer som regel gjennom lokal tobakksrepresentant i butikk, som deretter formidler nødvendig informasjon til de øvrige ansatte, slik at de kan gi korrekt og relevant informasjon om produktene til kunder som har spørsmål. For snus er vareprøver særlig essensielt, da snus selges i ulike type formater. Det å se, kjenne og lukte på produktene er helt essensielt for å bli kjent med produktene. Denne informasjonen kan ikke formidles tilstrekkelig skriftlig. Dersom nøytral, skriftlig informasjon er den eneste måten å informere forhandlerne om nye produkter og produktendringer på, er det en risiko for at forbrukerne blir tilbudt feil produkt eller et sterkere produkt enn tiltenkt. Videre bemerkes det at et forbud mot bruk av vareprøver vil virke konkurransebegrensende, ved at det vil vanskeliggjøre nye aktørers mulighet til å komme inn på det norske markedet.
Begrunnelsen for forslaget er at Helsedirektoratet har erfart at tobakksprodusenter foretar gratis utdeling av vareprøver på ulike typer bransjearrangementer, hvor en stor gruppe ansatte uten tilknytning til tobakkssalget, og også forbrukere av og til deltar. Imperial kjenner seg ikke igjen i denne
beskrivelsen. Imperial har gode rutiner for å forhindre dette, ved at det føres lister over hvem som får vareprøver. Dette eliminerer risikoen for å dele ut vareprøver til utenforstående.
Departementet mener at nøytral, skriftlig informasjon bør være nok for å informere om produktendringer. Departementet har imidlertid bedt om høringsinstansenes syn på om det er behov for unntak fra forbudet, for eksempel for enkelte produktgrupper eller utsalgssteder. Som nevnt ovenfor er det for nye og endrede snusprodukter essensielt med vareprøver, da snus selges i ulike type formater. Det å se, kjenne og lukte på produktene er avgjørende for å bli kjent med produktene. Denne informasjonen kan ikke formidles tilstrekkelig skriftlig. Imperial mener derfor at det er nødvendig med unntak fra forbudet for nye og endrede snusprodukter med følgende begrensninger:
For å oppfylle tjenestelovens krav, foreslår departementet at det bør fastsettes en saksbehandlingsfrist for Helsedirektoratets behandling av søknad om godkjenning av nye produkter etter tobakkskadeloven § 34 d. Videre foreslås det at det skal tas inn et unntak fra tjenestelovens utgangspunkt om at søknaden innvilges automatisk dersom saksbehandlingsfristen oversittes. Begrunnelsen for sistnevnte forslag er hensynet til folkehelsen og at det vil være uheldig å automatisk godkjenne nye tobakks- og nikotinprodukter uten grundig kontroll og vurdering av myndighetene.
Lov om tjenestevirksomhet (tjenesteloven) har som formål å forenkle etablering av tjenestevirksomhet og yte grenseoverskridende tjenester i tråd med tjenestedirektivet. Tjenesteloven § 11 fastsetter saksbehandlingsregler for myndighetenes behandling av søknader om tillatelse til å utøve tjenestevirksomhet, og krever en fastsatt frist for hver tillatelsesordning.
Imperial er positive til at det settes en saksbehandlingsfrist for Helsedirektoratets behandling av nye produkter etter tobakkskadeloven § 34 d. Det må likevel påpekes at lovforslaget ikke vil ha noen realitet, da oversittelse av fristen ikke vil få noen betydning.
Imperial har erfart at søknadsprosessen tar svært lang tid og at Helsedirektoratet har utsatt fristen gjentatte ganger, som resulterte i at det tok flere år fra søknad til endelig avslag. Dette kan neppe sies å være i tråd med tjenesteloven. Ved flere anledninger ble heller ikke fristutsettelsene varslet i tråd med forvaltningslovens system.
For at formålet bak tjenesteloven skal oppfylles, bør det få konsekvenser dersom saksbehandlingstiden blir urimelig lang. Imperial imøteser at det gis tydeligere regler på saksbehandlingstiden og hvilke konsekvenser en fristoversittelse skal medføre.
Imperial har oppsummert følgende kommentarer til forslag om endringer i tobakkslovgivningen:
Forslaget er ment å inngå som et ledd i oppfølgingen av den nasjonale tobakksstrategien, inntatt i kapittel 4.2 i Meld. St. 15 (2022–2023) Folkehelsemeldinga – Nasjonal strategi for utjamning av sosiale helseforskjellar («folkehelsemeldingen»).
Imperial Brands AS («Imperial») takker for muligheten til å gi innspill.
Imperial noterer seg at departementet foreslår å innføre forbud mot fjernsalg av tobakksvarer og e-sigaretter i tråd med tobakksdirektivet artikkel 18. Imperial kommenterer ikke dette forslaget nærmere, men ønsker å påpeke potensielt alvorlige konsekvenser som bør vurderes dersom forbudet innføres.
Tobakk solgt på internett har jevnt over et lavere prisnivå enn ved salg i butikk i Norge. Når denne muligheten forsvinner for norske forbrukere, kan fristelsen for å innføre tobakk ulovlig til Norge bli større. Det vil også kunne medføre skatteunndragelse, økt kriminalitet og vil skade det lovlige markedet for tobakksprodukter. Dersom forbud mot fjernsalg innføres, bør det som nødvendig konsekvens innføres strengere grensekontroll og andre tiltak for å forhindre ulovlig innføring av tobakksprodukter.
Departementet foreslår å gjøre det obligatorisk å merke ytre pakning og enkeltpakninger med innhold, antall enheter og vekt. Imperial har allerede i lengre tid praktisert dette som om det var obligatorisk, siden disse opplysningene er viktige for forbrukerne, og er derfor positive til lovforslaget.
Departementet foreslår endringer i definisjonen av «reklame» i reklameforskriften § 4 bokstav b.
Dagens definisjon er avgrenset til «massekommunikasjon i markedsføringsøyemed». Departementet skriver i høringsuttalelsen at de ønsker å «tydeliggjøre» at reklameforbudet også omfatter individuell kommunikasjon til enkeltpersoner så fremt kommunikasjonen har et markedsføringsøyemed. Departementet foreslår derfor å erstatte ordlyden «massekommunikasjon i markedsføringsøyemed» med «enhver form for kommunikasjon eller handling i markedsføringsøyemed».
Imperial vil påpeke at forslaget ikke er en «tydeliggjøring», men en regelendring. Dagens definisjon av reklame rammer ikke «enhver» form handling i markedsføringsøyemed.
Dersom den foreslåtte ordlyden vedtas, vil praktisk talt alt markedsaktører foretar seg rammes av reklameforbudet – det vil si langt mer og videre enn individuell kommunikasjon til enkeltpersoner. En slik vid definisjon av reklamebegrepet vil særlig vanskeliggjøre mulighetene til å gi informasjon om produktene til forhandlerne. Dagens unntak fra reklameforbudet i reklameforskriften § 8 nr. 3 åpner ikke opp for at det kan gis tilstrekkelig med nødvendig informasjon til forhandlerne. Dette vil særlig være problematisk ved lanseringen av nye produkter. Dessuten vil et slikt reklameforbud være til hinder for sunn konkurranse i et velfungerende marked.
Departementet foreslår at det i forskrift av 15. desember 1995 nr. 989 om forbud mot tobakksreklame mv. (reklameforskriften) § 8 første ledd nr. 3 «presiseres» at utdeling av vareprøver mellom næringsdrivende ikke er tillatt. Departementet har i tidligere høring foreslått et forbud mot dette, jf. høringsnotat av 27. juni 2017, uten at dette medførte endringer.
Dagens § 8 første ledd nr. 3 fastsetter at det er tillatt med «ren produktinformasjon direkte til videreforhandler, i nøytral typografisk utforming med svart skrift på hvit bakgrunn uten bruk av illustrasjoner». Det er etter dagens lovgivning kun utdeling til forbrukere som er forbudt etter tobakkskadeloven § 20 og reklameforskriften § 4 første ledd bokstav b. Det er således misvisende når departementet skriver at de foreslår at reklameforskiften § 8 nr. 3 «presiseres slik at det blir tydelig at utdeling av vareprøver mellom næringsdrivende ikke er tillatt». I likhet med forslaget til endring av reklamedefinisjonen (se punkt 4), er dette et forslag til en regelendring, og ikke en presisering, slik departementet synes å mene. Regelendringer krever en grundig konsekvensanalyse og utredning om behovet for endring. I dette tilfellet er Helsedirektoratets eneste begrunnelse for endringen at direktoratet har «erfart at tobakksprodusenter foretar gratis utdeling av vareprøver» på bransjearrangementer, i stedet for en nærmere utredning for behovet for en regelendring.
Imperial fastholder at motforestillingene mot dette lovforslaget som ble gitt av tobakksbransjen i forbindelse med høringsnotat av 27. juni 2017, som departementet viser til i høringsbrevet, er like gyldig i dag som den gang. Fysiske vareprøver er fortsatt den eneste måten leverandørene kan fremvise nye produkter til kundene. Uten vareprøver vil det være vanskelig for innkjøperne å bli tilstrekkelig opplyst om produktendringer og nye produkter for å gi nødvendig informasjon og veiledning om produktene. Imperial understreker at vareprøver kun benyttes for nye og endrede produkter, ikke for eksisterende produkter. Innvendingene i denne høringsuttalelsen gjelder kun nye og endrede snusprodukter.
På bakgrunn av synlighets- og selvbetjeningsforbudet, og de kommende reglene som vil forby kommunikasjon om smak og styrke på produktene ved implementeringen av tobakksdirektivet (TPDII), er det avgjørende for Imperial å kunne presentere produktene for de lokale butikkrepresentantene. Dette skjer som regel gjennom lokal tobakksrepresentant i butikk, som deretter formidler nødvendig informasjon til de øvrige ansatte, slik at de kan gi korrekt og relevant informasjon om produktene til kunder som har spørsmål. For snus er vareprøver særlig essensielt, da snus selges i ulike type formater. Det å se, kjenne og lukte på produktene er helt essensielt for å bli kjent med produktene. Denne informasjonen kan ikke formidles tilstrekkelig skriftlig. Dersom nøytral, skriftlig informasjon er den eneste måten å informere forhandlerne om nye produkter og produktendringer på, er det en risiko for at forbrukerne blir tilbudt feil produkt eller et sterkere produkt enn tiltenkt. Videre bemerkes det at et forbud mot bruk av vareprøver vil virke konkurransebegrensende, ved at det vil vanskeliggjøre nye aktørers mulighet til å komme inn på det norske markedet.
Begrunnelsen for forslaget er at Helsedirektoratet har erfart at tobakksprodusenter foretar gratis utdeling av vareprøver på ulike typer bransjearrangementer, hvor en stor gruppe ansatte uten tilknytning til tobakkssalget, og også forbrukere av og til deltar. Imperial kjenner seg ikke igjen i denne
beskrivelsen. Imperial har gode rutiner for å forhindre dette, ved at det føres lister over hvem som får vareprøver. Dette eliminerer risikoen for å dele ut vareprøver til utenforstående.
Departementet mener at nøytral, skriftlig informasjon bør være nok for å informere om produktendringer. Departementet har imidlertid bedt om høringsinstansenes syn på om det er behov for unntak fra forbudet, for eksempel for enkelte produktgrupper eller utsalgssteder. Som nevnt ovenfor er det for nye og endrede snusprodukter essensielt med vareprøver, da snus selges i ulike type formater. Det å se, kjenne og lukte på produktene er avgjørende for å bli kjent med produktene. Denne informasjonen kan ikke formidles tilstrekkelig skriftlig. Imperial mener derfor at det er nødvendig med unntak fra forbudet for nye og endrede snusprodukter med følgende begrensninger:
For å oppfylle tjenestelovens krav, foreslår departementet at det bør fastsettes en saksbehandlingsfrist for Helsedirektoratets behandling av søknad om godkjenning av nye produkter etter tobakkskadeloven § 34 d. Videre foreslås det at det skal tas inn et unntak fra tjenestelovens utgangspunkt om at søknaden innvilges automatisk dersom saksbehandlingsfristen oversittes. Begrunnelsen for sistnevnte forslag er hensynet til folkehelsen og at det vil være uheldig å automatisk godkjenne nye tobakks- og nikotinprodukter uten grundig kontroll og vurdering av myndighetene.
Lov om tjenestevirksomhet (tjenesteloven) har som formål å forenkle etablering av tjenestevirksomhet og yte grenseoverskridende tjenester i tråd med tjenestedirektivet. Tjenesteloven § 11 fastsetter saksbehandlingsregler for myndighetenes behandling av søknader om tillatelse til å utøve tjenestevirksomhet, og krever en fastsatt frist for hver tillatelsesordning.
Imperial er positive til at det settes en saksbehandlingsfrist for Helsedirektoratets behandling av nye produkter etter tobakkskadeloven § 34 d. Det må likevel påpekes at lovforslaget ikke vil ha noen realitet, da oversittelse av fristen ikke vil få noen betydning.
Imperial har erfart at søknadsprosessen tar svært lang tid og at Helsedirektoratet har utsatt fristen gjentatte ganger, som resulterte i at det tok flere år fra søknad til endelig avslag. Dette kan neppe sies å være i tråd med tjenesteloven. Ved flere anledninger ble heller ikke fristutsettelsene varslet i tråd med forvaltningslovens system.
For at formålet bak tjenesteloven skal oppfylles, bør det få konsekvenser dersom saksbehandlingstiden blir urimelig lang. Imperial imøteser at det gis tydeligere regler på saksbehandlingstiden og hvilke konsekvenser en fristoversittelse skal medføre.
Imperial har oppsummert følgende kommentarer til forslag om endringer i tobakkslovgivningen: