Nedre effektgrense for konsesjonsplikt for solkraftverk er bra for kraftbalansen i Norge
Solenergiklyngen viser til Høring om forslag til endringer i energilovforskriften - Innføring av effektgrense for konsesjonsplikt for solkraftverk saksnr 24/1111 og takker for høringsmuligheten. De overordnende foreslåtte endringene kan etter vår mening bidra til å tilpasse og forbedre regelverket for en raskere, mer effektiv og mindre konfliktfylt utbygging av solkraftanlegg i Norge. Men det vil forutsette en rekke tilpasninger av lovverk og forskrifter utover den foreslåtte endringen. Dersom disse tilpasningene ikke gjennomføres og sørger for god samordning mellom plan- og bygningsloven og energiloven med tilhørende forskrifter, så frykter Solenergiklyngen at den foreslåtte endringen vil videreføre eksisterende flaskehalser og skape usikkerhet i saksbehandlingen. Da vil en nedre konsesjonsgrense med saksbehandling etter plan- og bygningsloven ikke bidra ytterligere til å nå målet om 8 TWh solkraft i Norge innen 2030 som en del av det grønne skiftet i Norge.
Solenergiklyngen gir i dette høringsnotatet først en prinsipiell støtte til en nedre konsesjonsgrense for solkraftanlegg på 10 MW. Deretter gir vi detaljerte innspill til det videre arbeidet med å innføre en nedre konsesjonsgrense for solkraftanlegg, hvor vi peker på en rekke behov og forutsetninger som bør utredes og fastsettes for at en nedre konsesjonsgrense skal gi økt solkraftproduksjon i Norge.
Solenergiklyngen gir i dette høringsnotatet først en prinsipiell støtte til en nedre konsesjonsgrense for solkraftanlegg på 10 MW. Deretter gir vi detaljerte innspill til det videre arbeidet med å innføre en nedre konsesjonsgrense for solkraftanlegg, hvor vi peker på en rekke behov og forutsetninger som bør utredes og fastsettes for at en nedre konsesjonsgrense skal gi økt solkraftproduksjon i Norge.
Varigheten av en konsesjon og en tillatelse til å bygge et solkraftanlegg
Solenergiklyngen ser ikke at høringsnotatet tar opp forskjellen på varigheten av en konsesjon etter energiloven og en tillatelse etter plan- og bygningsloven. Solenergiklyngen støtter at den øvre grensen for hvor lang varighet konsesjoner etter energilovens kapittel 3, 4 og 5 kan ha, økes til inntil 50 år (ref. høringsnotat 23/2487). Vi anser at det for konsesjonsbelagte anlegg vil gi en mer realistisk og ressurseffektiv utnyttelse av levetiden på solkraftanlegg. Vi støtter at konsesjonstiden løper fra idriftsettelse av anlegget.
Tillatelser etter plan- og bygningsloven har ikke noen tidsavgrensning, og Solenergiklyngen mener at dette bør gjelde for alle solkraftanlegg som tillates på bygninger og regulerte arealer, unntatt for jord- og skogbruksarealer, LNF-områder, regulerte landbruksområder og grønnstruktur. For jord- og skogbruksarealer, LNF-områder, regulerte landbruksområder og grønnstruktur, mener Solenergiklyngen at det er viktig at det åpnes opp for å kunne gi en tidsavgrenset arealbruksendring som samsvarer med levetiden til et solkraftverk (om lag 40 år). En viktig egenskap ved solkraftverk er at de kan etableres med små inngrep i naturen, og med mulighet for en fullstendig tilbakeføring av arealet til opprinnelig bruk etter endt levetid for kraftverket. Det er derfor viktig at omdisponeringen ikke må gjøres permanent juridisk, men at det legges opp til tilbakeføring etter at kraftverkets levetid er nådd.
Selv om byggetillatelser etter plan- og bygningslovgivningen som et utgangspunkt er permanente, kan midlertidige tillatelser være aktuelt i tilfeller hvor solkraftanlegget er avhengig av dispensasjon: I slike tilfeller kan kommunen gi tillatelse med midlertidig dispensasjon, hvor tiltaket må fjernes når dispensasjonen løper ut – for eksempel ved dispensasjon fra LNF-formålet i en arealplan. Alternativt, kan kommunen i enkelte tilfeller stille som vilkår for dispensasjon at det tinglyses en erklæring som pålegger fjerning av tiltaket når kommunen krever det eller innen en nærmere fastsatt frist. Dersom solkraftanlegget oppfyller alle krav i plan- og bygningslovgivningen og ikke er avhengig av dispensasjon, har tiltakshaver derimot krav på en permanent byggetillatelse (plan- og bygningsloven § 21-4). En fordel med å gi dispensasjoner med tidsbegrensning og vilkår er at både grunneiere og myndighetene kan sikre at arealet på sikt vil tilbakeføres til sitt opprinnelige formål.
Tillatelser etter plan- og bygningsloven har ikke noen tidsavgrensning, og Solenergiklyngen mener at dette bør gjelde for alle solkraftanlegg som tillates på bygninger og regulerte arealer, unntatt for jord- og skogbruksarealer, LNF-områder, regulerte landbruksområder og grønnstruktur. For jord- og skogbruksarealer, LNF-områder, regulerte landbruksområder og grønnstruktur, mener Solenergiklyngen at det er viktig at det åpnes opp for å kunne gi en tidsavgrenset arealbruksendring som samsvarer med levetiden til et solkraftverk (om lag 40 år). En viktig egenskap ved solkraftverk er at de kan etableres med små inngrep i naturen, og med mulighet for en fullstendig tilbakeføring av arealet til opprinnelig bruk etter endt levetid for kraftverket. Det er derfor viktig at omdisponeringen ikke må gjøres permanent juridisk, men at det legges opp til tilbakeføring etter at kraftverkets levetid er nådd.
Selv om byggetillatelser etter plan- og bygningslovgivningen som et utgangspunkt er permanente, kan midlertidige tillatelser være aktuelt i tilfeller hvor solkraftanlegget er avhengig av dispensasjon: I slike tilfeller kan kommunen gi tillatelse med midlertidig dispensasjon, hvor tiltaket må fjernes når dispensasjonen løper ut – for eksempel ved dispensasjon fra LNF-formålet i en arealplan. Alternativt, kan kommunen i enkelte tilfeller stille som vilkår for dispensasjon at det tinglyses en erklæring som pålegger fjerning av tiltaket når kommunen krever det eller innen en nærmere fastsatt frist. Dersom solkraftanlegget oppfyller alle krav i plan- og bygningslovgivningen og ikke er avhengig av dispensasjon, har tiltakshaver derimot krav på en permanent byggetillatelse (plan- og bygningsloven § 21-4). En fordel med å gi dispensasjoner med tidsbegrensning og vilkår er at både grunneiere og myndighetene kan sikre at arealet på sikt vil tilbakeføres til sitt opprinnelige formål.
Forholdet til jordloven og annet relevant lovverk
Solenergiklyngen ser ikke at høringsnotatet tar opp forholdet til annet lovverk og konsekvensen av at tillatelser til solkraftanlegg under en konsesjonsgrense flyttes fra energiloven til plan- og bygningsloven. En konsesjon til et solkraftanlegg etter energiloven vil ikke trenge tillatelser etter for eksempel jordloven, konsesjonsloven og skogbruksloven, mens en tillatelse til et solkraftanlegg etter plan og bygningsloven kan trenge det avhengig av arealtype og reguleringsstatus. At solkraftanlegg uten konsesjon etter energiloven kan kreve tillatelser etter flere regelverk underlagt ulike myndigheter, vil kunne påvirke målsetningen om en effektiv saksbehandling. Det er derfor viktig at dette forholdet belyses og vektlegges før en endring av konsesjonsgrensen. Solenergiklyngen mener at for eksempel bør forslaget ovenfor om tidsbegrensede tillatelser til solkraftanlegg på blant annet LNF-områder gjennom en dispensasjon vurderes. Dette kan bygge på hvordan dispensasjonssaker skal håndteres av kommunen i dag, se for eksempel: «I dispensasjonssaker som omfatter fradeling og/eller omdisponering i LNF-områder i kommuneplan, kreves det tillatelse både etter plan- og bygningsloven og etter jordlova. Kommunen er jordlovsmyndighet. Jordlova og skogbrukslova gjelder generelt alle jord- og skogbruksarealer, LNF-områder, regulerte landbruksområder og grønnstruktur - for eksempel golfbaner, midlertidige massefylling og anleggsområder. Jordlovas driveplikt (§ 8) gjelder også regulert byggeareal inntil utbygging er igangsatt. Dispensasjonsvurderingen etter pbl. § 19-2 og vurderingen etter jordlovens bestemmelser er to separate saker etter to forskjellige lovverk. Det må komme tydelig frem av kommunens behandling hvilket lovverk man vurderer saken ut fra.» https://www.statsforvalteren.no/siteassets/fm-oslo-og-viken/plan-og-bygg/dispensasjonsveileder-mai-2022_09.06.2022.pdf
Solenergiklyngen mener at det for dispensasjonssaker for solkraftanlegg på LNF-områder etc, bør utredes hvordan dette kan håndteres for å sikre effektive tillatelsesprosesser og reversibel arealbruk til solkraftanlegg, hvor kommunen også kan stille krav til samdrift, driveplikt og tilbakeføring. For å sikre lik og effektiv saksbehandling bør dette nedfelles i en egen veileder for kommunale tillatelser til solkraftanlegg hvor forholdet til alt relevant lovverk omtales, sammen med en nasjonal føring som sikrer at fylkeskommuner ikke kan avvise dispensasjoner fra arealplaner for solkraftanlegg, annet enn etter spesifikke kriterier. Videre bør det sikres utbyggere av solkraftanlegg, etter gitte kriterier, kan levere og få behandlet private planforslag uavhengig av planprosesser.
Solenergiklyngen mener at det for dispensasjonssaker for solkraftanlegg på LNF-områder etc, bør utredes hvordan dette kan håndteres for å sikre effektive tillatelsesprosesser og reversibel arealbruk til solkraftanlegg, hvor kommunen også kan stille krav til samdrift, driveplikt og tilbakeføring. For å sikre lik og effektiv saksbehandling bør dette nedfelles i en egen veileder for kommunale tillatelser til solkraftanlegg hvor forholdet til alt relevant lovverk omtales, sammen med en nasjonal føring som sikrer at fylkeskommuner ikke kan avvise dispensasjoner fra arealplaner for solkraftanlegg, annet enn etter spesifikke kriterier. Videre bør det sikres utbyggere av solkraftanlegg, etter gitte kriterier, kan levere og få behandlet private planforslag uavhengig av planprosesser.
Lik saksbehandling og effektiv utnyttelse av samlet kompetanse krever nasjonal samordning
Solenergiklyngen er trygge på den generelle kompetansen og kapasiteten hos kommunene til å saksbehandle etter plan- og bygningsloven og tilstøtende lovverk som f.eks. jordloven. Samtidig får kommunene stadig mer ansvar for klima og energi og bygger seg opp erfaringer fra vindkraft hvor det er innført dobbeltbehandling etter energiloven og plan- og bygningsloven. Videre er det også en kjensgjerning at kommunene ikke har stor erfaring med solkraftanlegg, annet enn fra byggesaksbehandlingen. Solenergiklyngens inntrykk fra byggesaksbehandling av solkraftanlegg er at det er varierende kapasitet, praksis og kompetanse på solkraftområdet i norske kommuner. Dette fører i mange tilfeller til unødvendige krav og prosesser i saksbehandlingen som er en barriere for rask og effektiv utbygging av solkraft i Norge. I tillegg er statsforvalterne er en viktig premissleverandør mtp arealbruk rundt om i landet hvor det også er ulik praksis for vurderinger av solkraftanlegg. Det bør derfor lages en nasjonal veilederbygging hvor også behandling etter plan- og bygningsloven og nasjonale føringer for arealbruk inngår. De reviderte statlige planretningslinjer for hhv klima og energi og for arealbruk og mobilitet som nå er under oppdatering, bør også inneholde føringer som sikrer at kommuner og andre aktivt tilrettelegger for solkraftanlegg på bygg og bakke. Vi viser i den sammenheng til Solenergiklyngens høringssvar til planretningslinjen for klima og energi: https://www.miljodirektoratet.no/hoeringer/2024/mars-2024/horing-av-forslag-til-reviderte-statlige-planretningslinjer-for-klima-og-energi/.
For å øke kompetansen og effektiviteten i saksbehandlingen og unngå at det blir større ulikheter for hvordan solkraftanlegg behandles fra kommune til kommune mener Solenergiklyngen at det trengs et nasjonalt kompetansesenter for kommunene for kraftutbygging og effektiv og fleksibel energibruk slik Energikommisjonen foreslår. Gjerne med et omreisende team (som i Danmark) som kan bistå kommunene i saksbehandling av solkraftanlegg etter plan- og bygningsloven og i inngrepet med konsesjonsbehandling etter energiloven av solkraftanlegg over konsesjonsgrensen. Sammen med en grundig nasjonal veileder for solkraftutbygging, mener vi at NVEs veiledning av kommuner vil sikre lik, rask og effektiv saksbehandling av solkraftanlegg under 10 MW.
For å øke kompetansen og effektiviteten i saksbehandlingen og unngå at det blir større ulikheter for hvordan solkraftanlegg behandles fra kommune til kommune mener Solenergiklyngen at det trengs et nasjonalt kompetansesenter for kommunene for kraftutbygging og effektiv og fleksibel energibruk slik Energikommisjonen foreslår. Gjerne med et omreisende team (som i Danmark) som kan bistå kommunene i saksbehandling av solkraftanlegg etter plan- og bygningsloven og i inngrepet med konsesjonsbehandling etter energiloven av solkraftanlegg over konsesjonsgrensen. Sammen med en grundig nasjonal veileder for solkraftutbygging, mener vi at NVEs veiledning av kommuner vil sikre lik, rask og effektiv saksbehandling av solkraftanlegg under 10 MW.