Tilsynsrådet for tvangsreturer og utlendingsinternatet

Tilsynsrådet for tvangsreturer og utlendingsinternatet (som i denne uttalelsen benevnes «rådet») har som oppgave å føre tilsyn med driften av utlendingsinternatet og behandlingen av de internerte som oppholder seg der (Trandum og Haraldvangen). I tillegg fører rådet også tilsyn med tvangsreturer. https://www.sivilrett.no/tilsynsradet

Rådet gir med dette uttalelse til departementets høringsnotat av 22. mars 2024 om ny forskrift om tilsynsråd for kriminalomsorgen. Høringsfristen er satt til 10. mai 2024.

Bakgrunnen for at rådet inngir uttalelsen skyldes tre forhold:

I utredningen av august 2023 ble det anbefalt at ordningen med et eget tilsynsråd for internatene skal videreføres, også for det tilfelle at ansvaret for utlendingsinternatet flyttes fra Politiet til Kriminalomsorgen. Rådet har i sin årsmelding for 2023 av 5. januar 2024 sagt seg enig i denne anbefalingen ut fra hensynet til den spesielle situasjon de internerte befinner seg i.

Kritikken mot de nåværende regionale tilsynsrådene har blant annet gått ut på uklart mandat og mangelfull samt ujevn rapportering, se Prop. 46 L (2022-2023). Rådet oppfatter det slik at virksomheten til de regionale tilsynsrådene har vært preget av vilkårlighet og planløshet. Innretningen av tilsynsarbeidet har i liten grad vært systematisert. Rådet har blant annet merket seg at det fra enkelte regionale tilsynsråd ikke har blitt inngitt årsmeldinger (se utredning av professor Eivind Smith av 31. mars 2020 side 17).

På denne bakgrunn finner rådet grunn til å understreke at både forskriftsverket og annen oppfølgning bør sikre at TFK etablerer en systematisk plan for sin tilsynsvirksomhet. Sentralt i denne sammenheng er at TFK settes i stand til å prioritere å gjøre seg opp en formening om hvilke standarder som må gjelde i norske fengsler. Videre er det sentralt at TFK gis anledning til å kartlegge på en effektiv måte hvor det er behov for å innhente ytterligere informasjon om dagens praksis. Med disse grunnforutsetningene på plass vil TFK ha et solid fundament for å vurdere hvordan den best kan utøve sin kontrollfunksjon, herunder avgjøre hvilke områder hvor det kan synes å være størst utsikter til å oppnå ønskelige praksisjusteringer.

TFK skal vurdere om de innsattes velferd ivaretas og at de behandles i samsvar med gjeldende rett, herunder menneskerettslige krav. De vurderinger av praksis som skjer på systemplan, og ikke bare for enkeltindivider, vil være det som gir størst bidrag i retning forbedringer i Kriminalomsorgen. Den fundamentale oppgaven for TFK vil med andre ord være å foreta disse vurderingene samt kommunisere disse.

Ovennevnte kan fremstå som selvsagt, men det fremgår ikke eksplisitt av nytt kapittel 2A i straffegjennomføringsloven eller av utkastet til ny forskrift, som begge fokuserer på stedlig tilsyn, prosedyrer i den forbindelse og andre formaliteter. Rådet finner grunn til å minne om at stedlige tilsyn er et middel og ikke et mål i seg selv. Når dette understrekes, er det fordi rådet har et inntrykk av at de regionale tilsynsrådene for kriminalomsorgen har fokusert for mye på det å møte opp til besøk av aktuelle anstalter uten samtidig å ha en plan med dette. Se i denne retning også utredningen av professor Eivind Smith av 31. mars 2020 side 16-20. Et moderne tilsyn innebærer at en vesentlig del av informasjonsinnhentingen skjer på en langt mer effektiv måte enn ved stedlige besøk. En slik tilnærming vil også legge til rette for at de stedlige besøkene kan konsentreres til utvalgte problemstillinger.

På bakgrunn av ovennevnte vil rådet henstille til at departementet overveier om forskriften bør justeres slik at den i større grad skaper en forventning om at TFK skal levere et innhold og ikke bare rapportering om prosess, datoer for når det har vært tilsyn mv.

Det må aksepteres at TFK samler opp erfaringene som er gjort over tid, og fra alle de fem regionene, slik at systematiske forbedringspunkter fremheves i årsmeldingene fremfor etter stedlige tilsynsbesøk, hvor det kan være vanskelig å se det større bildet. Prop. 46 l (2022-2023) synes å legge opp til dette. Det bør unngås at TFK i sine årsmeldinger utelukkende foretar sammendrag av rapporter etter tilsynsbesøk. Årsmeldingen bør tjene som et aktivt verktøy og som en overordnet tilbakemelding til departementet og Kriminalomsorgsdirektoratet. Dette vil også styrke forutsetningene for god kontinuitet i arbeidet selv om medlemmene i TFK byttes ut.

Selv om TFK ikke kan gi bindende avgjørelser, er formålet med opprettelsen at det skal fungere som en viktig nasjonal kontrollinstans. For at allmennheten skal kunne se at kontrollen fungerer etter sin hensikt, bør det regelfestes at departementet eller direktoratet foretar en vurdering av TFKs årsmelding som publiseres innen tre måneder etter at årsmeldingen ble publisert. Slik regelverket er utformet i dag legger det primært plikter på tilsynsmyndigheten og ikke tilsynsobjektet. Departementet og direktoratet kan med andre ord langt på vei ignorere årsmeldingene fra TFK uten at det utgjør et regelbrudd. Rådet utelukker ikke at den manglende rapporteringen fra de regionale tilsynsrådene kan ha sammenheng med at de har erfart at påpekninger uansett ikke er blitt fulgt opp. En plikt til å foreta en vurdering innebærer ikke at TFK gis vedtakskompetanse, men vil samtidig bidra til at tilsynet kan virke konstruktivt.

Rådets egen erfaring hva angår tilsyn med utlendingsinternatet er at Politidirektoratet og departementet ikke publiserer vurderinger av rådets årsmeldinger, hvilket ville skapt trygghet for at det er gjort en reell vurdering av årsmeldingene. Heller ikke vurderingene fra Politiets Utlendingsenhet gjøres kjent, hvilket samlet innebærer en ignorering av kritikken fra rådet. I praksis innebærer dette en svekking av tilsynsvirksomheten. Departementet har riktignok gitt enkelte offentlige betraktninger - som langt på vei innebærer at departementet deler rådets syn på utviklingsbehovet ved internatet - men dette skyldes at rådet aktivt har tilskrevet departementet eller at departementet har fått spørsmål i Stortinget eller av Sivilombudet, og ikke at en tilbakemelding fra departementet på rådets årsmeldinger er satt i system.

På denne bakgrunn foreslår rådet at det gis en ny særskilt bestemmelse om at direktoratet og departementet vurderer TFKs årsmeldinger og publiserer sin vurdering innen tre måneder etter at TFKs årsmelding foreligger.

Forslaget til § 2 i ny forskrift lyder:

«Formålet med forskriften er å sikre at tilsynsrådet kan gjennomføre tilsyn med

behandlingen av domfelte og innsatte i kriminalomsorgen på en effektiv og

Rådet konstaterer at det brukes uttrykk om TFKs oppgave som er noe annerledes enn de som fremkommer i ny § 9 i straffegjennomføringsloven. Det bør vurderes om dette er ønskelig.

Rådet mener det også vil være en fordel om det inntas en setning i formålsparagrafen om at TFK også skal vurdere om de innsattes menneskerettigheter er ivaretatt. Taushet om ivaretagelse av de innsattes menneskerettigheter som tilsynsoppgave ble påpekt i utredningen av professor Eivind Smith av 31. mars 2020 side 24, hvor han har poengtert at dette kan ha betydning for kvalifikasjonskravene til de som oppnevnes som medlemmer.

Rådet viser videre til påpekningen i utredningen fra Smith på side 25 om at årsmeldingene fra de regionale tilsynsrådene har fokusert på helsetjenesten. Departementet bør klargjøre om ivaretagelse av de innsattes helserettigheter skal være en del av TFKs tilsynsoppgave, eksempelvis om dette ligger under de innsattes «velferd».

Forslaget til § 7 i ny forskrift lyder:

«Det skal skrives en tilsynsrapport etter hvert tilsyn, hvor tilsynsrådet redegjør

for hvilken enhet i kriminalomsorgen tilsynet gjelder, omfanget, temaer og

varigheten av tilsynet og eventuelle funn. Rapporten skal også redegjøre for

hvordan tilsynsrådet har fulgt opp eventuelle merknader og avvik.

Tilsynsrapportene skal sendes til tilsynsobjektet, med kopi til nærmeste

overordnede nivå og arkiveres hos tilsynsrådet.

Rapporter som omtaler selvmord, selvmordsforsøk eller selvskading, bruk av

utelukkelse, tvangsmidler eller andre kontrolltiltak, skal sendes i kopi til

Kriminalomsorgsdirektoratet.»

Det kan være grunn til å tro at TFK etter tilsynsbesøk registrerer de samme mangler som TFK allerede tidligere har identifisert. Det bør klargjøres at TFK i så fall ikke trenger å gjenta rapporteringen, da dette vil påføre TFK unødige oppgaver. I slike tilfeller kan TFK nøye seg med en henvisning, eller i stedet fokusere på hvilke praksisendringer som har funnet sted siden forrige besøk. Det er viktig at TFK kan skreddersy sin rapportering i samsvar med de reelle tilsynsbehov. Dette innebærer også at rapportene ikke belastes med omfattende omtale av forhold som ikke innebærer mangler. Eventuelle kvalifiserte eksempler på god praksis kan likevel fremheves.

Andre setning fremstår som noe selvmotsigende: Første setning innebærer at TFK har gjort påpekninger og oversendt disse til tilsynsobjektet. Selv om TFK kan vurdere ytterligere oppfølgning enn dette, vil det etter slik oversendelse være fra tilsynsobjektet det forventes en oppfølgning og ikke fra TFK. Det er heller ikke forklart hva ordet «avvik» relaterer seg til. Setningen er uansett overflødig og kan utgå.

Bestemmelsen bør gis et nytt siste ledd hvor det fremgår at tilsynsobjektet i løpet av en måned gir en tilbakemelding på TFKs tilsynsrapport. For den videre tilsynsvirksomhet vil det for TFK være viktig å vite om tilsynssubjektet aksepterer TFKs vurderinger, eventuell begrunnelse for det motsatte, og hva som kan forventes når det gjelder oppfølgning. Departementet gir selv uttrykk for dette på side 20 i høringsutkastet under punkt 3.7.2.

Forslaget til § 8 i ny forskrift lyder:

«Sekretariatet for tilsynsrådet ligger hos Statens sivilrettsforvaltning. Regler om

utvidet taushetsplikt i straffegjennomføringsloven § 9 c første ledd gjelder for

Sekretariatet skal kunne gi tilsynsfaglig støtte, blant annet gjennom å bidra til

opplæring i tilsynsmetodikk og saksbehandling før, under og etter tilsyn.

Sekretariatet skal gi administrativ støtte, føre tilsynsrådets arkiv, ha ansvar for

økonomistyring og fastsette og utbetale godtgjøring til tilsynsrådets medlemmer,

med mindre noe annet bestemmes av departementet.

Arbeidsfordelingen mellom tilsynsrådet og sekretariatet avgjøres i dialog

mellom ledelsen i tilsynsrådet og sekretariatet. Sekretariatets øvrige virksomhet

fastsettes i instruks.»

Merknad hva angår sekretariatets oppgaver

Opprettelsen av et sekretariat for TFK er helt grunnleggende for at tilsynsorganet skal kunne arbeide på en mer målrettet og effektiv måte. Et sekretariat vil kunne sikre at TFKs vurderinger får kontinuitet. Det er viktig at kunnskap/forhold som allerede er etablert kan videreføres selv om medlemmer skiftes ut slik at det langsiktige tilsynsarbeidet ikke taper fremdrift, og at TFK ikke stadig må begynne på nytt med blanke ark. Dette innebærer samtidig at sekretariatet må gis en fremtredende rolle, ikke bare om systemer for tilsyn, men også når det gjelder vurderingene av Kriminalomsorgens praksis, selv om ansvaret for vurderingene tilhører TFK. Dette synliggjøres ikke i tilstrekkelig grad av forslaget til § 8 i forskriften. Særlig andre ledd i forskriftsbestemmelsen fokuserer for mye på prosesser/administrasjon og for lite på innspill til det innhold som skal etableres av TFK. At sekretariatet gir støtte til å ivareta alminnelige administrative rutiner, trenger ikke forskriftsreguleres så detaljert som utkastet legger opp til. Ordet «tilsynsfaglig» støtte bør erstattes av «juridisk» eller «faglig» støtte.

Det fremgår ikke i tredje ledd at det er TFK som gir instruksen til SRF. Dette bør klargjøres eksplisitt.

Merknad hva angår sekretariatets uavhengighet

Det følger av § 9 i nytt kapittel 2A i straffegjennomføringsloven at «Tilsynsrådet skal være uavhengig i sitt arbeid og kan ikke instrueres om lovtolkning eller skjønnsutøvelse.» TFKs uavhengighet er ikke bare viktig med henblikk på oppgaveløsningen, men også av hensyn til tilliten til tilsynsarbeidet.

Selv om det følger av forskriftsforslaget at sekretariatet i SRF er underlagt TFK, kan det tenkes at allmennheten eller innsatte vil peke på at SRF gjennom generell instruks er underlagt Justis- og beredskapsdepartementet, som også er øverste myndighet for straffegjennomføringen. Det er derfor behov for at også sekretariatets uavhengighet gjøres mer tydelig. Dersom det ikke gjøres, vil det kunne underminere den uavhengighet som er bestemt for TFK og svekke tilliten til de vurderinger som gis.

Rådet mener at det bør foretas en regelfesting av sekretariatets forhold til TFK. På den måten gjøres det klart at sekretariatets arbeid knyttet til TFKs tilsynsoppgaver ikke beror på instrukser fra andre enn TFK. Rådet foreslår at tredje ledd i stedet gis følgende utforming:

«Sekretariatsfunksjonen for tilsynsrådet tilligger Statens sivilrettsforvaltning. Sekretariatets leder ansettes av Statens sivilrettsforvaltning i samråd med rådets leder. Sekretariatet skal gi kontorfaglig og juridisk bistand til rådet, herunder bistå rådet i deres tilsynsfunksjon. Rådet bestemmer selv det nærmere innholdet i sekretariatets oppgaver»

Den foreslåtte teksten er tilsvarende som forskriftsreguleringen av sekretariatet for utvalget for kommunikasjonskontroll, som også er et uavhengig organ, se FOR-2016—09-09-1047 § 18 tredje ledd. Ved brev til Justis- og beredskapsdepartementet av 16. mars 2023 foreslo vi med samme begrunnelse identisk ordlyd som nytt andre ledd i § 5 i forskrift om tilsynsrådet for tvangsreturer og utlendingsinternatet av 13. juni 2022. Forslaget ligger fortsatt til vurdering i departementet.

Forslaget til § 2 i ny forskrift lyder:

«Tilsynsrådet er behandlingsansvarlig for behandling av personopplysninger for

tilsynsformål, jf. § 9.»

Departementet har i forskriften bedt om høringsinstansenes syn på hvem som skal ha behandlingsansvaret for personopplysninger.

Råder minner om at medlemmene av TFK er på verv som innebærer at de normalt vil ha krevende stillinger ved siden av. Dette innebærer at det må unngås at TFK gis administrative oppgaver som risikerer at deres begrensede kapasitet går på bekostning av fokus på innholdet i tilsynsvirksomheten.

Rådet anbefaler at forslaget endres slik at TFK har adgang til å delegere ansvaret for personopplysninger til SRF.

Det fremkommer av Prop. 46 L (2022-2023) at departementet «som ledd i forskriftsarbeidet foreslå at sekretariatet for tilsynsrådet blir lagt til Statens sivilrettsforvaltning, som eit nytt regionkontor, lokalisert i Vardø». Høringsnotatet til forskriften berører imidlertid ikke lokaliseringen av sekretariatet.

Rådet minner om det som er pekt på ovenfor om at sekretariatet skal sikre et systematisk og effektivt tilsyn med Kriminalomsorgen. Det skal utføres tilsyn i fem regioner med lokale medlemmer.

Store deler av tilsynsvirksomheten vil dreie seg om innhenting av opplysninger fra kriminalomsorgen. Digital møtevirksomhet er også enklere enn før. Geografisk nærhet til medlemmene i TFK, og spesielt til TFKs ledelse med mulighet til fysiske møter, er like fullt nødvendig for at sekretariatfunksjonen skal kunne bli tilstrekkelig effektiv. Sekretariatet bør heller ikke ha for stor avstand til tyngre fagmiljøer som er relevante for aktuelle problemstillinger som gjelder standarder ved frihetsberøvelse.

Det er også særlig grunn til å fremholde at en vesentlig del av tilsynsvirksomheten, også slik den synes å være forutsatt i proposisjonen og høringsutkastet, fortsatt vil bestå i stedlige tilsyn ved ulike fengsler og anstalter. Hensynet til å sikre lik praksis tilsier at TFK har behov for at medlemmer fra sekretariatet er med på de ulike stedlige tilsynene. Sammenlignet med øvrige enheter i SRF vil sekretariatet for TFK utvilsomt være blant de som har størst reisebehov. Reiseavstanden til Vardø vil gjennomgående representere et svært fordyrende element ved den nye tilsynsordningen, og dette vil innebære mye ekstra organisasjon og administrasjon.

Rådet kan ikke se at det i forskriften er tatt grep som kompenserer for ovennevnte. Resultatet vil mest sannsynlig bli at sekretariatfunksjonen ikke vil kunne gi effektiv støtte til TFKs tilsyn slik lovgiver har forutsatt.

Departementet bør på denne bakgrunn omgjøre sin beslutning om å lokalisere tilsynet til Vardø.