Solenergiklyngen

Vi viser til departementenes høring av forslag om å endre konsesjonssystemet for solkraftanlegg på land fra 19.12.2022. Solenergiklyngen har følgende innspill til høringsnotatet.

Rask utbygging av solkraft i perioden frem mot 2030, og videre, er viktig for å utvikle ny og bærekraftig næring, møte økt etterspørsel som følge av elektrifisering, unngå kraftunderskudd og bidra til økt lokal energiproduksjon.

Energikommisjonen NOU 2023:3 Mer av alt – raskere, understreker behovet for økt kraftproduksjon i Norge og solkraft som, sammen med energieffektivisering, som raskt kan bidra til bedre kraftbalanse i Norge. Solkraft har sett sterk vekst i Europa de siste årene og vi forventer at denne teknologien etter hvert vil få en betydelig rolle å spille også i det norske energisystemet.

Solenergiklyngen støtter formålet som er å styrke kommunenes rolle. Vi mener det er viktig for å få bygget mange solenergiprosjekter på bakke som ikke møter stor lokal motstand slik at solenergi kan gi et signifikant bidrag til å forbedre Norges kraftbalanse.

Vi mener imidlertid virkningene av den foreslåtte lovendringen i beste fall er uklar, og i verste fall er svært negativ for å nå Stortingets overordnede mål om å øke takten på utbygging av solenergi i Norge. Vi ber derfor om at de foreslåtte endringene utsettes inntil virkningen er avklart og man har skaffet seg erfaring med hvordan de foreslåtte endringene fungerer i praksis for vindkraft hvor de nylig er vedtatt.

Det er betydelig risiko for at kravet om områderegulering vil føre til at konsesjonsprosessen tar lengre tid enn med dagens regelverk. Kommuner bruker normalt fra 18 måneder og oppover for en områderegulering. Det er også mulig at kommunene vil ønske å trekke en slik prosess inn i arbeidet med kommuneplanen, som har sykluser på 4 – 8 år.

Solenergiprosjekter, som ofte er små og marginale lønnsomhetsmessig, vil ikke tåle lange og dyre konsesjonsprosesser. Det er dermed en risiko for at den foreslåtte lovendringen gjør at hele utviklingen av bakkemontert sol i Norge stopper opp.

Solenergiklyngen anbefaler derfor at man beholder dagens regime, der kommunene har anledning til å gi dispensasjon istedenfor områderegulering, inntil man har etablert et system som sørger for at de foreslåtte lovendringene kan gjøres uten at konsesjonsprosessen blir unødvendig lang. Det bør være et klart mål om at konsesjonsprosessen for solkraftverk med lavt konfliktnivå skal kunne gjennomføres på 6 måneder.

Ved å vente kan man også lage et nytt forslag som inkluderer en nedre konsesjonsgrense, enklere konsesjonsprosesser for grå arealer og et regelverk som tar høyde for solkraftanlegg på bakke som inngår i hybridkraftanlegg med kombinasjon med vindkraft, vannkraft og lagring.

Solenergiklyngen støtter formålet som er å styrke kommunes rolle. Vi mener det er viktig for å få bygget mange solenergiprosjekter på bakke som ikke møter stor lokal motstand, bidrar til lokal verdiskaping, og som bidrar til en lav samlet nasjonal konfliktgrad rundt solparker og hybridkraftanlegg med solkraft i kombinasjon med vindkraft, vannkraft og lagring.

Solparker i Norge har, med dagens kunnskap og erfaring, marginal lønnsomhet. Tilgang på aktuelt areal som både har lave arealkostnader og lave kostnader for nettilknytning er en stor utslagsgivende variabel. En annen stor variabel for lønnsomhet er hvor raske, effektive og konfliktreduserende konsesjonsprosessene er. Økt involvering av kommuner og lokalsamfunn er nødvendig for å gi økt legitimitet til prosessene, bedre forankring lokalt og bedre tilpassede løsninger. Vårt hovedinnspill er at vi er usikre på hvorvidt enkelthetene i forslaget er gode nok til å sikre dette, samtidig som det gir raske, effektive og konfliktreduserende konsesjonsprosesser for solkraft der det trengs. En måte er at solenergianlegg av en viss størrelse må sende melding i henhold til KU-forskriften. Da får vi en tidlig involvering av kommunene og lokalsamfunnet.

Samtidig mener vi det er en rekke særlig forhold som tilsier at mindre solkraftanlegg på bakke (solparker) og andre nærenergianlegg bør ha et annet regelverk enn store vindkraftanlegg. Vi har i tillegg nesten ingen erfaringer med solparker i Norge og hvordan dagens konsesjonsregelverk virker. Det er langt mindre erfaring med solkraftanlegg enn det var for vindkraftanlegg da endringene for behandling av vindkraftanlegg ble vedtatt i 9. juni 2023. Siden det er så kort tid siden endringene ble vedtatt for vindkraft, har vi heller ikke mye erfaring derfra, når det gjelder hvor effektive prosessene er eller om det skaper flaskehalser som hindrer en videre utbygging av vindkraft og solkraft, som er viktig for blant annet å styrke kraftbalansen og nå de nasjonale klimamålene.

Regjeringen bør derfor avvente å inkludere bakkemonterte solkraftanlegg i plan- og bygningsloven, til vi har mer erfaring med dagens regelverk og det er utarbeidet en veileder for samvirket mellom Plan- og bygningsloven og Energiloven. Deretter bør det legges til rette for et mer helhetlig regelverk som inkluderer en nedre konsesjonsgrense, enklere konsesjonsprosesser for grå arealer og et regelverk som tar høyde for solkraftanlegg på bakke som inngår i hybridkraftanlegg med kombinasjon med vindkraft, vannkraft og lagring.

Solenergiklyngen mener at det er riktig å bygge solparker på skog og beitearealer der det ikke går utover viktige naturverdier, jordbruk og lokale interesser. Skal Norge nå målene om solkraftproduksjon og lokal energiproduksjon i 2030, må det bygges ut både store og små solparker. Slik regelverket foreslås nå, så er vi bekymret for at det vil sette en stopper for mindre solparker. Vi antar også at tilgjengelige grå arealer som egner seg for solkraftanlegg typisk vil være små anlegg. En uheldig konsekvens av å innføre et nytt regelverk nå, uten en nedre konsesjonsgrense og uten et enklere regelverk for grå arealer, vil være at bransjen i mye større grad vil fokusere på å utvikle store solkraftprosjekter, som typisk vil være på skogarealer eller utmarksbeite. Det vil gjøre det mindre aktuelt å utvikle potensialet på grå arealer og mindre arealer generelt. Som igjen vil gjøre det svært vanskelig å nå Stortingets mål utbygging av produksjon av fornybar kraft i næringsarealer, langs motorveier og i andre nedbygde arealer, med mål om minst 5 TWh produksjon innen 2030 (Vedtak 766, sesjon (2022-2023)).

Gitt at Norge potensielt skal bygge svært mange solparker for å bidra til målet om 8 TWh solkraft i 2030 og 5 TWh nærenergi, så er det svært viktig at NVE og kommunenes ressurser brukes effektivt. Vi mener at en nedre konsesjonsgrense og enklere konsesjonsregler for grå arealer og hybridanlegg med solparker i tillegg til eksisterende vind- og vannkraftanlegg, kan bidra bedre til å sikre at det er kapasitet til å saksbehandle både store og små solparker raskt. Høringsnotatet vurderer ikke i hvilken grad det vil oppstå flaskehalser i saksbehandlingen hos NVE og kommunene med forslaget slik det foreligger. Vi mener det må utredes for det innføres.

Solenergiklyngen er enig i at det er fordeler med like regler på tvers av teknologiene, og setter pris på at høringen ber om innspill for å avdekke om det er særlige forhold som tilsier andre regler for solkraftanlegg. Vi mener det er grunnlag for å si at det er iboende forskjeller som tilsier et differensiert regelverk, om ikke mellom teknologier, men i forhold til skala, arealtype og påvirkning.

Hovedforskjellen mellom solparker og dagens vindkraftanlegg er arealbruk per installert MW, plassering, visuell påvirkning og støy. Andre relevante forhold som skiller vindkraftanlegg fra solparker er også faremomenter som iskast og fare for fugl, men også konsekvenser som strekker seg utover det helt lokale (radio/Tv-signaler, forsvar, flysikkerhet, trekkende fugl, rein osv). Slike forhold er noe som både kommunen og andre offentlige myndigheter har en legitim rett til å vurdere. Det samme gjelder ikke solparker hvor påvirkningen er mye mer lokal og kan vurderes av kommunen uten at det også må vurderes av NVE.

Bygging av solparker er en moden bransje i mange europeiske land, noe som norske utbyggere vil trekke på. Samtidig er det så langt umodent i Norge med hensyn på regelverk, tillatelser og saksbehandling for konsesjoner og nettilknytning. Per produsert energienhet er det en skalaforskjell på arealbruk og selv om det er nytt med solparker i Norge, ser det foreløpig ut til at prosjektene som utvikles i tillegg er mindre i total energiproduksjon enn eksisterende vindkraftanlegg. Det samlede arealbeslaget for mange mindre solparker vil uansett være på en annen skala enn dagens relativt få, men store vindkraftanlegg.

Dagens konsesjonsprosess for bakkemonterte solkraftverk eller vindkraftverk er etter vår oppfatning ikke tilpasset solenergi som en lokal energiteknologi på bakke. Dagens konsesjonsregelverk innebærer at NVE, som forvalter av konsesjonsinstituttet, kan bli en flaskehals i årene som kommer. Årsaken er forventet mengde konsesjonssøknader NVE vil motta for bakkemonterte solkraftverk gitt dagens regelverk og det som foreslås i høringsnotatet.

Et europeiske land det er naturlig å sammenligne Norge med er Nederland. Fra 2015 til juli 2023 er det bygget 35 707 solkraftanlegg som er tilknyttet nett, tilsvarende 99% av samlet installert solkraftkapasitet i Nederland på ca. 20 000 MW.

19 571 av disse solkraftanleggene har kapasitet høyere enn dagens grense for konsesjonspliktige anlegg i Norge, og av disse er 2 566 større enn 1 MW. Sverige og Danmark ser p.t. den samme utbyggingstakten i antall anlegg som Nederland har erfart. Dette vil trolig også bli situasjonen i Norge fremover. For NVE som institusjon vil det bli uhåndterlig å konsesjonsbehandle en tilsvarende mengde konsesjonssøknader under dagens regelverk og det som foreslås i høringsnotatet.

Vi vet ennå ikke hva som er utbyggingspotensialer for nærenergi på grå arealer og hvor mye av dette som vil være realiserbart med solkraft eller hvor mye som vil være realiserbart med nærvind og som hybridprosjekter. NVE har i oppdrag å utrede potensialet for utbygging av produksjon av fornybar kraft i næringsarealer, langs motorveier og i andre nedbygde arealer mot 2030, og vurdere muligheten for å nå et mål om 5 TWh fornybar kraft på næringsarealer, og hvilke virkemidler som kan bidra til å oppfylle et slikt mål. Gjeldende frist for dette er 31.1.2024. Solenergiklyngen mener at dette underlaget må være på plass og inkluderes i et nytt helhetlig forslag til konsesjonsregelverk og lovendringer før det sendes Stortinget.

Departementet har som en oppfølging av Stortingets vedtak 767 (2022-2023) («Stortinget ber regjeringen gjennomgå og fjerne regulatoriske hindre for energiproduksjon på næringsarealer og andre nedbygde arealer»), også bedt NVE om å vurdere om nedre grense for konsesjonsplikt eller om det ev. finnes andre tiltak som kan gi raskere utbygging av solkraft. Dette underlaget bør også inngå i et nytt helhetlig forslag til konsesjonsregelverk og lovendringer før det sendes Stortinget.

Det er naturlig at regjeringen derfor avventer de foreslåtte endringene i høringsnotatet og redegjør for et nytt helhetlig forslag til konsesjonssystem som stimulerer til økt utbygging av solkraftanlegg med lav konfliktgrad, effektiv utnyttelse av potensialet på grå arealer og en nedre grense for konsesjonsplikt for solkraft og annen nærenergi.

Solenergiklyngen mener at et naturlig sted for regjeringen å redegjøre for innretning til et nytt helhetlig forslag til konsesjonssystem vil være i handlingsplanen for utbygging av 8 TWh solkraft. Ref. «Stortinget ber regjeringen sette et mål for ny solenergi på 8 TWh innen 2030 og utarbeide en konkret handlingsplan som gjør det mulig å realisere målet innen revidert nasjonalbudsjett i 2024. Tiltak og virkemidler skal ikke være til hinder for rasjonell nettutvikling.» (Vedtak 923, (2022-2023)). Stortinget vil da kunne behandle handlingsplanen i 2024 og samtidig vedta føringer for nytt helhetlig forslag til konsesjonssystem som sikrer måloppnåelse av 8 TWh solkraft innen 2030.

Solenergiklyngen mener at det er et stort potensial i Norge for solkraftanlegg på bakke som inngår hybridkraftanlegg med kombinasjon med vindkraft, vannkraft og lagring. Dette kan potensielt bidra til mer rasjonell nettutnyttelse og nettutvikling, lavere samlet energikostnad over levetiden (LCOE) og ha konfliktdempende fordeler ved bedre arealutnyttelse. Konsesjonssystemet bør stimulere til at det utvikles og bygges solkraftanlegg på bakke som inngår hybridkraftanlegg med kombinasjon med vindkraft, vannkraft og lagring.

For nye hydridprosjekter så er det naturlig at det behandles i tråd med dagens konsesjonsregelverk og at det blir likt på tvers av teknologiene som benyttes. Også for denne typen prosjekter mener vi det er viktig å oppdatere regelverket med en nedre konsesjonsgrense og et enklere regelverk for grå arealer.

Når det gjelder solkraftanlegg på bakke som inngår hybridkraftanlegg (med og uten lagring) i kombinasjon med eksisterende vindkraft- og vannkraftanlegg, så mener Solenergiklyngen at konsesjonssystemet bør stimulere til dette, ved at det legges opp til enklere prosesser for å inkludere ny energiproduksjon (og lagring) til eksisterende vindkraft- og vannkraftanlegg. Gjerne etter modell av det gjeldende systemet for hurtigspor for konsesjonsbehandling av nettanlegg. Det bør også utredes hvordan myndighetene kan stimulere til hybridkraftverk i eksisterende vindkraftanlegg der en diversifisert eierstruktur vanskeliggjør eller blokkerer samfunnsøkonomisk lønnsomme hybridutvidelser. Dette bør også inngå i et nytt et nytt helhetlig forslag til konsesjonssystem for solkraft som kan redegjøres for i handlingsplanen for utbygging av 8 TWh solkraft.

NVEs oppdrag skal «vurdere og identifisere om det er noen områder som egner seg særlig godt for solkraftutbygging i et kraftsystemperspektiv. Fristen for dette er 31. januar 2024.

EU-kommisjonen vil i RePowerEU at det skal opprettes spesielle «Go-to soner» der behandlingstiden kan være helt ned til et halvt år om det gjelder mindre sol- eller vindparker. Men makstiden i slike soner skal være ett år. Dette tilsier at det må vurderes egne raske konsesjonsprosesser for områder som egner seg særlig godt for solkraftutbygging. Det stilles også strenge krav til at utbyggerne bruker konsesjonen raskt.

De som vil bygge vind- eller solparker utenfor slike forhåndsdefinerte områder, skal få søknaden behandlet i løpet av to år. Vi mener at regjeringen i lys av Norges energi- og klimamål bør vurdere et tilsvarende regelverk med saksbehandlingsfrister slik som EU-kommisjonen foreslår.

Solenergiklyngen mener at det er interessant å vurdere forhåndsdefinerte områder for solkraftutbygging og at det i disse områdene kan gis egne regler for raske konsesjonsprosesser. Samtidig understreker vi at etablering av forhåndsdefinerte områder ikke må bli en avgrensning som utelukker eller begrenser konsesjonsprosesser i andre områder. Vi mener at det er naturlig å inkludere forhåndsdefinerte områder i handlingsplanen for utbygging av 8 TWh solkraft og der også redegjøre for hvordan dette kan håndteres i et nytt helhetlig forslag til konsesjonssystem for solkraft.

Det samme gjelder et hurtigspor for solkraftprosjekter som innebærer rask behandling av godt forberedte søknader som medfører små virkninger for allmenne og private interesser. Solenergiklyngen mener at dette bør inngå i et nytthelhetlig konsesjonssystem for solparker. Det kan etableres tilsvarende det gjeldende systemet for hurtigspor for konsesjonsbehandling av nettanlegg. Normalt vil dette innebære at NVE ferdigbehandler søknaden innen tre måneder. Det krever at blant annet at søkeren har hatt prosess med blant annet kommune, fylkeskommune, Statsforvalter og berørte grunneiere og andre private interesser og det er ikke kommet inn noen vesentlige innvendinger mot planene.

Overordnet mener Solenergiklyngen at departementet i større grad må ta innover seg saksbehandlingskravene som vedtas og utvikles i EU. I alle tilfeller mener vi at retningen som tas i EU bør være til inspirasjon i utviklingen av det norske regelverket. Vi mener at det ikke er rasjonelt at Norge bevisst innfører regler som trekker saksbehandlingen i motsatt retning av hva EU regelverket legger opp til. Dette betyr at uavhengig av om EØS-relevansvurderingen for f.eks. revidert fornybardirektiv ((EU) 2023/2413) er utført eller ikke, så er det etter vårt syn uhensiktsmessig at Norge forslår egne reguleringer som ikke er i tråd med fornybardirektivet, og som potensielt må reverseres når Norge innlemmer revidert fornybardirektiv.

Som eksempel mener vi at departementet i denne høringen spesielt bør hensynta, og vurdere om lovforslaget og Stortingets anmodningsvedtak, er forenelig med fornybardirektivets krav om såkalt "one-stop-shop", som foreløpig kun er kort omtalt i høringsnotatet og i Prop. 111 L (2022-2023). "One-stop-shop" innebærer som kjent at medlemslandene er forpliktet til å etablere én enhet som skal koordinere hele tildelingsprosessen for søknader om utbygginger av kraftanlegg og overføringsnett. Iht. artikkel 16 skal tildelingsprosessen dekke alle relevante administrative tillatelser for å etablere kraftanlegg. Tildelingsprosessen skal også omfatte alle administrative stadier. Videre innebærer kravet i artikkel 16 at medlemsstatene skal opprette eller utpeke ett eller flere kontaktpunkter som skal veilede og tilrettelegge for søkeren gjennom hele tildelingsprosessen. Iht. bestemmelsen kan ikke søkeren pålegges å kontakte mer enn ett kontaktpunkt.

Solenergiklyngen mener at prosessen som nå foreslås ikke vil være i tråd med artikkel 16, men tvert imot legger opp til en prosess som vil gjøre konsesjonsprosessen mer tidkrevende, og vanskeliggjøre samordning. Solenergiklyngen mener ikke nødvendigvis at departementet skal forskuttere EØS-relevansvurderingen av revidert fornybardirektiv, men savner en grundigere redegjørelse av departementets beslutning om å innføre regler som etter vårt syn går i helt motsatt retning enn det som følger av et revidert direktiv hvor Norge allerede har innlemmet forgjengeren. Vi viser for øvrig til vårt innspill under om samordning mellom plan- og konsesjonsprosess og NVEs rolle.

Et aktuelt forslag for å gi kommunene et virkemiddel for å tilrettelegge for arealer som egner seg for solkraftanlegg på bakke i kombinasjon med grassproduksjon, beite eller matproduksjon er å utvide arealformålet LNF ((Landbruks-, natur- og friluftsformål samt reindrift) i Plan- og bygningsloven med et underformål for solparker i kombinasjon med jordbruk (ref PBL § 11-7 5 b). I praksis betyr det at en får en egen Sosi kode, LNF sol for landbruk i samdrift med agripv, som kan benyttes ved områderegulering. Vi mener at det uansett fortsatt er viktig å opprettholde muligheten til å gi dispensasjon, slik at solprosjekter ikke må vente på kommunale planprosesser og at kommunen kan velge dispensasjon framfor områderegulering.

Solenergiklyngen mener at det er riktig å bygge solparker på skog og utmarksbeite der det ikke går utover viktige naturverdier, jordbruk og lokale interesser. Bygd og plassert riktig kan slike prosjekter potensialet være naturnøytrale eller -positive og bidra til ytterligere verdiskaping i landbruksnæringen.

Vi mener derfor også at det da er naturlig at underformålet solpark i kombinasjon med jordbruk legges til arealformålet LNF (Landbruks-, natur- og friluftsformål samt reindrift) i Plan- og bygningsloven, og at dette gjøres i et nytt helhetlig forslag for å inkludere bakkemonterte solkraftanlegg i plan- og bygningsloven slik Stortinget har bedt om.

På samme måte som for vind, må en inkludering av solkraft i plan- og bygningsloven utformes slik at det ikke fører til unødvendig dobbeltbehandling. Ettersom man per i dag ikke har noen saker å høste erfaring fra, er det heller ingen konkrete eksempler på dobbeltbehandling av enkelte forhold i det nye regelverket om vindkraft. Likevel kan man på generelt grunnlag si at den skjønnsmessige vurderingen av fordelene ved vindkraft på hvert konkrete prosjektområde, vil måtte gjøres (og angripes) i begge instanser.

For solkraftverk blir spørsmålet hvilke forhold NVE i den forbindelse skal vurdere som ikke kommunen må vurdere. Vi viser her til våre kommentarer over på hvordan vindkraft og solkraft skiller seg fra hverandre.

Solenergiklyngen er bekymret for at det vil være forskjellig praksis i forskjellige kommuner og at spesielt for prosjekter som dekker flere kommuner vil det føre til tid- og ressurskrevende samordning og avklaring. Solenergiklyngen mener det viktig å få erfaringer fra vindkraftkonsesjoner og harmonisere disse prosessene før de innføres for solkraft også.