Høringsuttalelse – endringer i lov om register over reelle rettighetshavere
Transparency International Norge (TI Norge) viser til departementets høringsbrev av 08.12.2023 og takker for anledningen til å avgi høringssvar.
Arbeidet mot skjult eierskap har i flere år vært en kampsak for Transparency International både internasjonalt og nasjonalt. Det er godt dokumentert at manglende åpenhet om eiere og rettighetshavere legger til rette for korrupsjon og annen økonomisk kriminalitet, og TI Norge har derfor vært pådrivere siden før Stortingets beslutning i 2015, og har fulgt opp med en rekke høringsuttalelser. Prinsippet om allmenn tilgang til registeret har stått sentralt for TI Norge. Dette prinsippet har ikke vært politisk kontroversielt, snarere en forutsetning i arbeidet med lov og forskrift.
Det er derfor nedslående at departementet nå foreslår å innskrenke tilgangen til registeret (som ikke engang er åpnet) stikk i strid med Stortingets forutsetninger og eksisterende lov.
Departementets begrunnelse for å innskrenke tilgangen, er EU-domstolens avgjørelse (C-37/20 og C-601/20 av 22.november 2022). Samtidig skriver departementet at det ikke drøfter dommens konsekvenser for direktivets [1] status i EØS-avtalen.
EU-domstolens avgjørelse er heller ikke på langt nær så restriktiv som departementets forslag, og Transparency Internationals oversikt [2] (november 2023) viser at flere EU-land fremdeles har åpent register også etter EU-domstolens avgjørelse. TI Norge mener departementets forslag er unødig restriktivt når det gjelder hvem som bør ha en lovfestet tilgang til opplysningene, og oppfordrer departementet til å beholde eksisterende ordlyd i § 11, som sikrer allmennheten tilgang.
Subsidiært og som et minimum foreslår TI Norge å videreføre ordlyden i fjerde hvitvaskingsdirektiv [3] som oppstiller rett til tilgang for «alle personer eller organisasjoner som kan dokumentere en berettiget interesse» (artikkel 30 c)). Dette kan tas inn som et nytt punkt c. i §11 (1). I tillegg bør bestemmelsen suppleres med tilgang uten at det stilles krav til dokumentasjon om berettiget interesse for:
Nedenfor følger en kortfattet begrunnelse for hvorfor disse aktørene bør gis tilgang.
Arbeidet mot skjult eierskap har i flere år vært en kampsak for Transparency International både internasjonalt og nasjonalt. Det er godt dokumentert at manglende åpenhet om eiere og rettighetshavere legger til rette for korrupsjon og annen økonomisk kriminalitet, og TI Norge har derfor vært pådrivere siden før Stortingets beslutning i 2015, og har fulgt opp med en rekke høringsuttalelser. Prinsippet om allmenn tilgang til registeret har stått sentralt for TI Norge. Dette prinsippet har ikke vært politisk kontroversielt, snarere en forutsetning i arbeidet med lov og forskrift.
Det er derfor nedslående at departementet nå foreslår å innskrenke tilgangen til registeret (som ikke engang er åpnet) stikk i strid med Stortingets forutsetninger og eksisterende lov.
Departementets begrunnelse for å innskrenke tilgangen, er EU-domstolens avgjørelse (C-37/20 og C-601/20 av 22.november 2022). Samtidig skriver departementet at det ikke drøfter dommens konsekvenser for direktivets [1] status i EØS-avtalen.
EU-domstolens avgjørelse er heller ikke på langt nær så restriktiv som departementets forslag, og Transparency Internationals oversikt [2] (november 2023) viser at flere EU-land fremdeles har åpent register også etter EU-domstolens avgjørelse. TI Norge mener departementets forslag er unødig restriktivt når det gjelder hvem som bør ha en lovfestet tilgang til opplysningene, og oppfordrer departementet til å beholde eksisterende ordlyd i § 11, som sikrer allmennheten tilgang.
Subsidiært og som et minimum foreslår TI Norge å videreføre ordlyden i fjerde hvitvaskingsdirektiv [3] som oppstiller rett til tilgang for «alle personer eller organisasjoner som kan dokumentere en berettiget interesse» (artikkel 30 c)). Dette kan tas inn som et nytt punkt c. i §11 (1). I tillegg bør bestemmelsen suppleres med tilgang uten at det stilles krav til dokumentasjon om berettiget interesse for:
Nedenfor følger en kortfattet begrunnelse for hvorfor disse aktørene bør gis tilgang.
Presse, sivilsamfunnsorganisasjoner og utdanningsinstitusjoner
Pressen og sivilsamfunnsorganisasjoner er aktører som EU-domstolen eksplisitt har uttalt at vil ha en legitim interesse.
I TI Norges rapport «Hvem eier Oslo» [4] (januar 2021) konkluderte vi med at det blant eierne på Aker Brygge, Tjuvholmen, i Bjørvika og på Sørenga finnes klare indikasjoner på hvitvaskingsrisiko, både blant juridiske personer og fysiske personer. Et relevant funn mht skjult eierskap var at for 42 prosent av eierskapene som tilhører selskaper, var eierstrukturen komplisert (f.eks. trust, flere eierledd internasjonalt, flere jurisdiksjoner), slik at det eksisterer tvil om hvem som er reelle eiere. Også for privatpersoner (fysiske personer som eier) var det via åpne kilder vanskelig finne informasjon om eieren.
I artikkelserien «Hvem eier Norge» [5] i DN (november 2022) er det også omfanget av skjult eierskap i Norge dokumentert og problematisert.
Disse få, men viktige eksemplene, viser behovet for at presse og enkelte sivilsamfunnsorganisasjoner har en legitim interesse i tilgang til opplysningene.
Dette er et viktig hensyn som også stadfestes av Rådet for Den europeiske union og Parlamentet i Rådets kunngjøring [6] (18. januar 2024) om tiltak mot hvitvasking, der det bl.a. fremgår at:
«The agreement also establishes that in addition to supervisory and public authorities and obliged entities, among others, persons of the public with legitimate interest, including press and civil society, may access the registers. »
I en kunngjøring fra Parlamentet [7] (også 18. januar 2024), stadfestes det også at høyere utdanningsinstitusjoner også skal ha tilgang til registeret:
«Negotiators also agreed that people with legitimate interest journalists, reporters, other media, civil society organisations, higher education institutions will be able to access the register, including the interconnected ones. »
I TI Norges rapport «Hvem eier Oslo» [4] (januar 2021) konkluderte vi med at det blant eierne på Aker Brygge, Tjuvholmen, i Bjørvika og på Sørenga finnes klare indikasjoner på hvitvaskingsrisiko, både blant juridiske personer og fysiske personer. Et relevant funn mht skjult eierskap var at for 42 prosent av eierskapene som tilhører selskaper, var eierstrukturen komplisert (f.eks. trust, flere eierledd internasjonalt, flere jurisdiksjoner), slik at det eksisterer tvil om hvem som er reelle eiere. Også for privatpersoner (fysiske personer som eier) var det via åpne kilder vanskelig finne informasjon om eieren.
I artikkelserien «Hvem eier Norge» [5] i DN (november 2022) er det også omfanget av skjult eierskap i Norge dokumentert og problematisert.
Disse få, men viktige eksemplene, viser behovet for at presse og enkelte sivilsamfunnsorganisasjoner har en legitim interesse i tilgang til opplysningene.
Dette er et viktig hensyn som også stadfestes av Rådet for Den europeiske union og Parlamentet i Rådets kunngjøring [6] (18. januar 2024) om tiltak mot hvitvasking, der det bl.a. fremgår at:
«The agreement also establishes that in addition to supervisory and public authorities and obliged entities, among others, persons of the public with legitimate interest, including press and civil society, may access the registers. »
I en kunngjøring fra Parlamentet [7] (også 18. januar 2024), stadfestes det også at høyere utdanningsinstitusjoner også skal ha tilgang til registeret:
«Negotiators also agreed that people with legitimate interest journalists, reporters, other media, civil society organisations, higher education institutions will be able to access the register, including the interconnected ones. »
Næringsdrivende
Det stilles i økende grad krav til at bedrifter foretar aktsomhetsvurderinger av eksisterende og potensielle forretningsforbindelser.
Sentralt i aktsomhetsvurderinger, er å vite hvem som eier eller kontrollerer selskap man har et forretningsmessig forhold til eller vurderer som forretningsforbindelser.
Særlig er dette kravet blitt aktuelt etter de omfattende sanksjonstiltakene mot Russland og russiske aktører norske bedrifter plikter å overholde.
I Utenriksdepartementets veileder for næringslivet [8] fremgår det bl.a. at
«Å vurdere eierskapet hos en forretningsmotpart er en del av aktsomhetsplikten og kravet til å utføre en konkret risikokontroll.» (veilederen pkt 4.4.5)
TI Norge mener derfor at bedrifter må gis tilgang til registeret som ledd i å kunne gjennomføre en forsvarlig aktsomhetsvurdering.
Som et tilleggsargument kan det anføres at bedrifter i stor grad vil være pliktsubjekter når det gjelder å tilføre registeret opplysninger. Det vil av den grunn være unaturlig å avskjære disse fra en lovfestet tilgang.
Sentralt i aktsomhetsvurderinger, er å vite hvem som eier eller kontrollerer selskap man har et forretningsmessig forhold til eller vurderer som forretningsforbindelser.
Særlig er dette kravet blitt aktuelt etter de omfattende sanksjonstiltakene mot Russland og russiske aktører norske bedrifter plikter å overholde.
I Utenriksdepartementets veileder for næringslivet [8] fremgår det bl.a. at
«Å vurdere eierskapet hos en forretningsmotpart er en del av aktsomhetsplikten og kravet til å utføre en konkret risikokontroll.» (veilederen pkt 4.4.5)
TI Norge mener derfor at bedrifter må gis tilgang til registeret som ledd i å kunne gjennomføre en forsvarlig aktsomhetsvurdering.
Som et tilleggsargument kan det anføres at bedrifter i stor grad vil være pliktsubjekter når det gjelder å tilføre registeret opplysninger. Det vil av den grunn være unaturlig å avskjære disse fra en lovfestet tilgang.
Offentlig forvaltning (offentlige anbudskonkurranser)
Offentlig forvaltning gjennomfører omfattende innkjøp fra privat sektor, som samlet utgjør mer enn 750 milliarder årlig (tall fra SSB for 2022). En grunnleggende forutsetning for å få kontrakter med forvaltningen (både på statlig og kommunalt nivå), bør være åpenhet om eierstrukturer. Samfunnet kan ikke fortsette å tildele offentlige kontrakter til selskaper med uklart eierskap.
Aktører som er underlagt regelverk om offentlige anskaffelser, må gis en lovfestet tilgang til registeret.
[1] Direktiv 2018/843 (AML V)
[2] https://www.transparency.org/en/blog/eu-court-ruling-on-beneficial-ownership-registers-legitimate-access
[3] Direktiv 2015/849 (AML IV)
[4] https://www.transparency.no/publikasjonerverkty/2021/01/27/hvem-eier-oslo-hvitvaskingsrisiko-i-
[5] eihttps://www.dn.no/spesial/hvem-eier-norge/endomsmarkedet
[6] https://www.consilium.europa.eu/en/press/press-releases/2024/01/18/anti-money-laundering-council-and-parliament-strike-deal-on-stricter-rules/
[7] https://www.europarl.europa.eu/news/en/press-room/20240115IPR16801/deal-on-new-eu-measures-against-money-laundering
[8] https://www.regjeringen.no/no/tema/utenrikssaker/Eksportkontroll/sanksjoner-og-tiltak1/sanksjoner_aggresjon/id2905102/?expand=factbox2905107
Aktører som er underlagt regelverk om offentlige anskaffelser, må gis en lovfestet tilgang til registeret.
[1] Direktiv 2018/843 (AML V)
[2] https://www.transparency.org/en/blog/eu-court-ruling-on-beneficial-ownership-registers-legitimate-access
[3] Direktiv 2015/849 (AML IV)
[4] https://www.transparency.no/publikasjonerverkty/2021/01/27/hvem-eier-oslo-hvitvaskingsrisiko-i-
[5] eihttps://www.dn.no/spesial/hvem-eier-norge/endomsmarkedet
[6] https://www.consilium.europa.eu/en/press/press-releases/2024/01/18/anti-money-laundering-council-and-parliament-strike-deal-on-stricter-rules/
[7] https://www.europarl.europa.eu/news/en/press-room/20240115IPR16801/deal-on-new-eu-measures-against-money-laundering
[8] https://www.regjeringen.no/no/tema/utenrikssaker/Eksportkontroll/sanksjoner-og-tiltak1/sanksjoner_aggresjon/id2905102/?expand=factbox2905107