1 Innledning
Vi viser til høringsbrev 29. september 2023 om forslag til endringer i advokatloven mv. (overgangsregler mv.) og ny advokatforskrift. Regjeringsadvokaten finner grunn til å inngi merknader om enkelte av forslagene. Dette gjelder forslaget om at Advokatforeningen skal være Advokatnemndas sekretariat og regelen om søksmålsfrist for søksmål om gyldigheten av vedtak fattet av Advokattilsynet og Advokatnemnda. Regjeringsadvokaten har også en enkelt bemerkning om prosedyrekravet for advokatfullmektiger.
2 Advokatforeningen som sekretariat for Advokatnemnda
Justis- og beredskapsdepartementet foreslår at Advokatforeningen skal være sekretariat for Advokatnemnda. Det er forutsatt i Prop.214 L (2020–2021) at Advokatforeningen skal ha sekretariatfunksjonen. Forslaget var ikke utredet i NOU 2015: 3 Advokaten i samfunnet, og synes å være fremmet på bakgrunn av et notat fra Advokatforeningen 17. september 2018. Forslaget reiser både praktiske og prinsipielle problemstillinger.
Som sekretariat for Advokatnemnda vil Advokatforeningen tilrettelegge saker for forvaltningsorganet Advokatnemnda. Sekretariatets oppgaver vil dermed være omfattet av bl.a. forvaltningsloven, arkivloven og offentleglova, noe som vil få følger både for organisering, IKT- og arkivsystemer, økonomiforvaltning og saksbehandling. Konsekvensene av dette synes i liten grad vurdert.
Det vil være stor forskjell på klagesaker hvor Advokatnemnda er klageinstans for Advokattilsynets vedtak, og disiplinærsakene hvor Advokatnemnda er første og eneste instans. I det følgende vil vi særlig kommentere førstnevnte kategori. Dette gjelder blant annet vedtakene om tilbakekall og suspensjon av advokatbevilling, samt forbud mot å utøve advokatvirksomhet for gjesteadvokater og organisasjoner, tilbakekall av autorisasjon som advokatfullmektig, ileggelse av overtredelsesgebyr mv. Felles for disse sakstypene er at de kan være svært inngripende for den det gjelder, og at de kan by på omfattende og komplekse vurderinger av både faktum og juss, herunder forvaltningsrettslige problemstillinger. Klagesaksbehandlingen må ivareta den enkeltes rettssikkerhet, samtidig som forvaltningsrettslige krav til effektivitet skal overholdes.
Vår erfaring som prosessfullmektig for staten v/ Advokatbevillingsnemnden er at mange av sakene vil være arbeidskrevende å forberede. En dom fra Oslo tingrett 23. juni 2023 kan tjene som et eksempel. Som det fremgår av dommen s. 13 sendte den aktuelle parten inn omfattende skriv med kommentarer til bokettersynrapporten, og deretter nye brev i forbindelse med både Tilsynsrådets styrebehandling og Advokatbevillingsnemndens behandling. Før saken skulle behandles i nemnden, ble det sendt et brev på 127 sider med 192 bilag på til sammen 6640 sider. Vi er kjent med at forvaltningen i tillegg måtte håndtere en lang rekke innsynskrav fra samme part. Selv om denne saken er av den ekstreme sorten, er vår erfaring at det i mange saker må skje en betydelig saksforberedelse før sakene er klare til å behandles i nemden.
Det er forutsatt i høringsbrevet at Advokatnemndens sekretariat kun skal ha en administrativ rolle ved at det skal «tilrettelegge sakene og sikre kontradiksjon». Vi er usikre på hva departementet konkret sikter til med dette, men antar at man har sett for seg at sekretariatet primært har en slags «postkassefunksjon». Hvis formålet er å skape et tydelig skille mellom Advokatforeningen og Advokatnemnda, er vi usikre på hva som oppnås ved at sekretariatet legges til foreningen, så lenge det finnes gode alternativer som også ivaretar nemndas uavhengighet, jf. nedenfor. Uansett vil en slik ordning ha flere uheldige sider.
Før det kan fattes vedtak i saken, må forvaltningen vurdere om saken er «så godt opplyst som mulig», jf. forvaltningsloven § 17. Dette ansvaret tilligger nemnda, men på et eller annet stadium i saken må det gjøres en vurdering av innsendte dokumenters relevans og betydning, om det er behov for innhenting av ytterligere dokumentasjon, om dokumentasjonen gir grunnlag for å vurdere alle anførslene klageren kommer med mv. Det er vanskelig å se at slike oppgaver kan utføres rent administrativt.
Selve vedtaket må også oppfylle forvaltningslovens krav til begrunnelse, se § 25, et krav som skjerpes ved inngripende vedtak. Dersom sekretariatet kun skal ha en administrativ rolle, vil Advokatnemnda få oversendt Advokattilsynets vedtak, samt alle andre dokumenter innsendt eller utarbeidet under saksforberedelsen, uten at disse er behandlet eller vurdert som nevnt over. I høringsnotatet er det forutsatt at sekretariatet ikke skal utarbeide forslag til beslutning. Nemnda vil da ha en stor oppgave foran seg, og et verv i Advokatnemnda vil være langt mer arbeidskrevende enn et verv i dagens Advokatbevillingsnemnd. Vi savner en vurdering av hvilken betydning økningen i arbeidsmengde vil ha for både saksbehandlingstid, kostnadene til godtgjørelse og rekrutteringen av medlemmer til nemnda.
Vi har merket oss at det er lagt opp til at sekretariatet skal utforme forslag til vedtak i disiplinærsakene. Dette leder til den paradoksale situasjonen at de mest inngripende vedtakene vil være de som er minst forberedt fra sekretariatets side. Det er risiko for at dette kan gå utover kvaliteten på vedtakene og være prosessdrivende.
I forlengelsen av dette savner vi en vurdering av hvem som skal opptre som Advokatnemndas representant i rettergang når Advokatnemndas vedtak er brakt inn for rettslig prøving. Erfaringsmessig er det behov for løpende dialog og avklaringer mellom Regjeringsadvokaten og en representant for det aktuelle forvaltningsorganet, se nærmere beskrivelse i Retningslinjer for foreleggelse av saker for Regjeringsadvokaten. Hvis denne rollen skal utøves av nemndas medlemmer, vil dette innebære en stor tilleggsoppgave.
Det er heller ikke helt enkelt å se for seg at et «administrativt» sekretariat hos Advokatforeningen skal kunne ivareta denne rollen. Advokatforeningen opptrer fra tid til annen som partshjelper for advokater i rettssaker om Advokatbevillingsnemndas vedtak, hvor de kan være uenig i statens prosesstandpunkter, se f.eks. HR-2023-1148-A. Advokatforeningen vil havne i en uheldig dobbeltrolle dersom de samtidig skal forberede saken for staten ved Advokatnemnda. Det kan også oppstå spørsmål i saken som berører statens forpliktelser etter EMK og/eller EØS-retten, der statens prosesstandpunkt må avklares med departementet på vanlig måte.
Vi har forståelse for at det er ønskelig å unngå at underinstansen opptrer som sekretariat for klageinstansen, jf. også anbefalingene i NOU 2019:5 kap. 30.5.5. Samtidig har vi merket oss at det i samme kapittel anbefales å samordne sekretariatsfunksjonene for ulike klagenemnder, slik det er gjort gjennom organiseringen av Helseklage, Klagenemndssekretariatet og Statens sivilrettsforvaltning.
Etter vårt syn vil både Klagenemndssekretariatet og Statens sivilrettsforvaltning kunne ivareta sekretariatsfunksjonene for Advokatnemnda på en god måte, uten at de dilemmaene som er skissert over vil oppstå. En slik organisering av sekretariatet vil ivareta både hensynet til nemndas uavhengighet og hensynet til en effektiv saksbehandling som sikrer den enkeltes rettssikkerhet. Vi stiller oss tvilende til forutsetningen i Prop.214 L (2020-2021) om at en slik samordning vil være mer kostnadskrevende enn å bygge opp en sekretariatsfunksjon i Advokatforeningen.
Som sekretariat for Advokatnemnda vil Advokatforeningen tilrettelegge saker for forvaltningsorganet Advokatnemnda. Sekretariatets oppgaver vil dermed være omfattet av bl.a. forvaltningsloven, arkivloven og offentleglova, noe som vil få følger både for organisering, IKT- og arkivsystemer, økonomiforvaltning og saksbehandling. Konsekvensene av dette synes i liten grad vurdert.
Det vil være stor forskjell på klagesaker hvor Advokatnemnda er klageinstans for Advokattilsynets vedtak, og disiplinærsakene hvor Advokatnemnda er første og eneste instans. I det følgende vil vi særlig kommentere førstnevnte kategori. Dette gjelder blant annet vedtakene om tilbakekall og suspensjon av advokatbevilling, samt forbud mot å utøve advokatvirksomhet for gjesteadvokater og organisasjoner, tilbakekall av autorisasjon som advokatfullmektig, ileggelse av overtredelsesgebyr mv. Felles for disse sakstypene er at de kan være svært inngripende for den det gjelder, og at de kan by på omfattende og komplekse vurderinger av både faktum og juss, herunder forvaltningsrettslige problemstillinger. Klagesaksbehandlingen må ivareta den enkeltes rettssikkerhet, samtidig som forvaltningsrettslige krav til effektivitet skal overholdes.
Vår erfaring som prosessfullmektig for staten v/ Advokatbevillingsnemnden er at mange av sakene vil være arbeidskrevende å forberede. En dom fra Oslo tingrett 23. juni 2023 kan tjene som et eksempel. Som det fremgår av dommen s. 13 sendte den aktuelle parten inn omfattende skriv med kommentarer til bokettersynrapporten, og deretter nye brev i forbindelse med både Tilsynsrådets styrebehandling og Advokatbevillingsnemndens behandling. Før saken skulle behandles i nemnden, ble det sendt et brev på 127 sider med 192 bilag på til sammen 6640 sider. Vi er kjent med at forvaltningen i tillegg måtte håndtere en lang rekke innsynskrav fra samme part. Selv om denne saken er av den ekstreme sorten, er vår erfaring at det i mange saker må skje en betydelig saksforberedelse før sakene er klare til å behandles i nemden.
Det er forutsatt i høringsbrevet at Advokatnemndens sekretariat kun skal ha en administrativ rolle ved at det skal «tilrettelegge sakene og sikre kontradiksjon». Vi er usikre på hva departementet konkret sikter til med dette, men antar at man har sett for seg at sekretariatet primært har en slags «postkassefunksjon». Hvis formålet er å skape et tydelig skille mellom Advokatforeningen og Advokatnemnda, er vi usikre på hva som oppnås ved at sekretariatet legges til foreningen, så lenge det finnes gode alternativer som også ivaretar nemndas uavhengighet, jf. nedenfor. Uansett vil en slik ordning ha flere uheldige sider.
Før det kan fattes vedtak i saken, må forvaltningen vurdere om saken er «så godt opplyst som mulig», jf. forvaltningsloven § 17. Dette ansvaret tilligger nemnda, men på et eller annet stadium i saken må det gjøres en vurdering av innsendte dokumenters relevans og betydning, om det er behov for innhenting av ytterligere dokumentasjon, om dokumentasjonen gir grunnlag for å vurdere alle anførslene klageren kommer med mv. Det er vanskelig å se at slike oppgaver kan utføres rent administrativt.
Selve vedtaket må også oppfylle forvaltningslovens krav til begrunnelse, se § 25, et krav som skjerpes ved inngripende vedtak. Dersom sekretariatet kun skal ha en administrativ rolle, vil Advokatnemnda få oversendt Advokattilsynets vedtak, samt alle andre dokumenter innsendt eller utarbeidet under saksforberedelsen, uten at disse er behandlet eller vurdert som nevnt over. I høringsnotatet er det forutsatt at sekretariatet ikke skal utarbeide forslag til beslutning. Nemnda vil da ha en stor oppgave foran seg, og et verv i Advokatnemnda vil være langt mer arbeidskrevende enn et verv i dagens Advokatbevillingsnemnd. Vi savner en vurdering av hvilken betydning økningen i arbeidsmengde vil ha for både saksbehandlingstid, kostnadene til godtgjørelse og rekrutteringen av medlemmer til nemnda.
Vi har merket oss at det er lagt opp til at sekretariatet skal utforme forslag til vedtak i disiplinærsakene. Dette leder til den paradoksale situasjonen at de mest inngripende vedtakene vil være de som er minst forberedt fra sekretariatets side. Det er risiko for at dette kan gå utover kvaliteten på vedtakene og være prosessdrivende.
I forlengelsen av dette savner vi en vurdering av hvem som skal opptre som Advokatnemndas representant i rettergang når Advokatnemndas vedtak er brakt inn for rettslig prøving. Erfaringsmessig er det behov for løpende dialog og avklaringer mellom Regjeringsadvokaten og en representant for det aktuelle forvaltningsorganet, se nærmere beskrivelse i Retningslinjer for foreleggelse av saker for Regjeringsadvokaten. Hvis denne rollen skal utøves av nemndas medlemmer, vil dette innebære en stor tilleggsoppgave.
Det er heller ikke helt enkelt å se for seg at et «administrativt» sekretariat hos Advokatforeningen skal kunne ivareta denne rollen. Advokatforeningen opptrer fra tid til annen som partshjelper for advokater i rettssaker om Advokatbevillingsnemndas vedtak, hvor de kan være uenig i statens prosesstandpunkter, se f.eks. HR-2023-1148-A. Advokatforeningen vil havne i en uheldig dobbeltrolle dersom de samtidig skal forberede saken for staten ved Advokatnemnda. Det kan også oppstå spørsmål i saken som berører statens forpliktelser etter EMK og/eller EØS-retten, der statens prosesstandpunkt må avklares med departementet på vanlig måte.
Vi har forståelse for at det er ønskelig å unngå at underinstansen opptrer som sekretariat for klageinstansen, jf. også anbefalingene i NOU 2019:5 kap. 30.5.5. Samtidig har vi merket oss at det i samme kapittel anbefales å samordne sekretariatsfunksjonene for ulike klagenemnder, slik det er gjort gjennom organiseringen av Helseklage, Klagenemndssekretariatet og Statens sivilrettsforvaltning.
Etter vårt syn vil både Klagenemndssekretariatet og Statens sivilrettsforvaltning kunne ivareta sekretariatsfunksjonene for Advokatnemnda på en god måte, uten at de dilemmaene som er skissert over vil oppstå. En slik organisering av sekretariatet vil ivareta både hensynet til nemndas uavhengighet og hensynet til en effektiv saksbehandling som sikrer den enkeltes rettssikkerhet. Vi stiller oss tvilende til forutsetningen i Prop.214 L (2020-2021) om at en slik samordning vil være mer kostnadskrevende enn å bygge opp en sekretariatsfunksjon i Advokatforeningen.
3 Søksmålsfrist
I advokatloven § 65 (2) fremgår at søksmål må reises «innen seks måneder etter at vedtaket er meddelt partene.» Departementet foreslår i høringsbrevet å tydeliggjøre at søksmålsfristen gjelder alle søksmål om vedtak fattet av Advokattilsynet eller Advokatnemnda.
Gyldighetsprøving av førsteinstansens vedtak før det foreligger et klagevedtak reiser flere praktiske og rettslige utfordringer. Disse forsterkes når det gjelder en søksmålsfrist for førsteinstansens vedtak også der hvor saken er klaget inn.
Det er sannsynlig at saksbehandlingstiden i Advokatnemnda kan innebære at saker ikke er ferdig klagebehandlet på det tidspunktet søksmålsfristen for førsteinstansvedtaket går ut. Dette kan gi insentiver til å inngi søksmål om førsteinstansens vedtak før saken er behandlet i Advokatnemnda, og vil dermed virke prosessdrivende.
Samtidig vil eventuelle feil ved førsteinstansens vedtak ofte kunne rettes opp ved klageinstansens behandling, enten ved at vurderingene blir bedre, at nye faktiske og rettslige anførsler behandles, eller eventuelt ved at førsteinstansens vedtak oppheves. Ingen er tjent med at en må reise gyldighetssøksmål om Advokattilsynets vedtak hvis Advokatnemnden uansett ville ha opphevet vedtaket.
Der klagevedtaket fattes etter at saken er brakt inn for tingretten, og deretter trekkes inn i løpet av domstolsbehandlingen, vil parten i praksis hoppe over køen i domstolene ved å påklage vedtaket og samtidig inngi stevning om vedtakets gyldighet. Det er uheldig.
Det oppstår også spørsmål om hvordan klageinstansen skal forholde seg til den rettslige prøvingen. På noen forvaltningsområder ser vi at klageinstansen stanser saksbehandlingen i påvente av rettens vurdering, noe som er naturlig ettersom klageinstansen ikke vil ha noe vedtak å behandle der hvor retten opphever vedtaket. Der retten ikke opphever vedtaket, må klageinstansen likevel vurdere saken etter forvaltningsloven § 34 (2), herunder vurdere eventuelle endringer i faktum, noe som kan medføre enten stadfestelse, opphevelse eller endring av førsteinstansens vedtak.
Der klageinstansen ikke opphever vedtaket, men endrer eller stadfester det, er det ikke opplagt hva som er riktig tvistegjenstand for rettslig prøving dersom klagevedtaket fattes etter at dom er falt i tingretten. Saken kan stille seg annerledes både faktisk og rettslig etter klagebehandlingen, og det er ikke nødvendigvis hensiktsmessig at klagevedtaket skal prøves for domstolene med lagmannsretten som førsteinstans.
Prøving av førsteinstansens vedtak hvor vedtaket er påklaget, vil på denne bakgrunn medføre kostbare parallelle prosesser. Ovennevnte problemstillinger er ikke unike for dette saksfeltet, og de kan til en viss grad håndteres ved å bestemme at søksmål om gyldigheten av vedtak ikke skal kunne reises før klageavgjørelse foreligger etter forvaltningsloven § 27a. Vi anbefaler likevel at departementet revurderer om det skal gjelde en søksmålsfrist for Advokattilsynets vedtak.
Gyldighetsprøving av førsteinstansens vedtak før det foreligger et klagevedtak reiser flere praktiske og rettslige utfordringer. Disse forsterkes når det gjelder en søksmålsfrist for førsteinstansens vedtak også der hvor saken er klaget inn.
Det er sannsynlig at saksbehandlingstiden i Advokatnemnda kan innebære at saker ikke er ferdig klagebehandlet på det tidspunktet søksmålsfristen for førsteinstansvedtaket går ut. Dette kan gi insentiver til å inngi søksmål om førsteinstansens vedtak før saken er behandlet i Advokatnemnda, og vil dermed virke prosessdrivende.
Samtidig vil eventuelle feil ved førsteinstansens vedtak ofte kunne rettes opp ved klageinstansens behandling, enten ved at vurderingene blir bedre, at nye faktiske og rettslige anførsler behandles, eller eventuelt ved at førsteinstansens vedtak oppheves. Ingen er tjent med at en må reise gyldighetssøksmål om Advokattilsynets vedtak hvis Advokatnemnden uansett ville ha opphevet vedtaket.
Der klagevedtaket fattes etter at saken er brakt inn for tingretten, og deretter trekkes inn i løpet av domstolsbehandlingen, vil parten i praksis hoppe over køen i domstolene ved å påklage vedtaket og samtidig inngi stevning om vedtakets gyldighet. Det er uheldig.
Det oppstår også spørsmål om hvordan klageinstansen skal forholde seg til den rettslige prøvingen. På noen forvaltningsområder ser vi at klageinstansen stanser saksbehandlingen i påvente av rettens vurdering, noe som er naturlig ettersom klageinstansen ikke vil ha noe vedtak å behandle der hvor retten opphever vedtaket. Der retten ikke opphever vedtaket, må klageinstansen likevel vurdere saken etter forvaltningsloven § 34 (2), herunder vurdere eventuelle endringer i faktum, noe som kan medføre enten stadfestelse, opphevelse eller endring av førsteinstansens vedtak.
Der klageinstansen ikke opphever vedtaket, men endrer eller stadfester det, er det ikke opplagt hva som er riktig tvistegjenstand for rettslig prøving dersom klagevedtaket fattes etter at dom er falt i tingretten. Saken kan stille seg annerledes både faktisk og rettslig etter klagebehandlingen, og det er ikke nødvendigvis hensiktsmessig at klagevedtaket skal prøves for domstolene med lagmannsretten som førsteinstans.
Prøving av førsteinstansens vedtak hvor vedtaket er påklaget, vil på denne bakgrunn medføre kostbare parallelle prosesser. Ovennevnte problemstillinger er ikke unike for dette saksfeltet, og de kan til en viss grad håndteres ved å bestemme at søksmål om gyldigheten av vedtak ikke skal kunne reises før klageavgjørelse foreligger etter forvaltningsloven § 27a. Vi anbefaler likevel at departementet revurderer om det skal gjelde en søksmålsfrist for Advokattilsynets vedtak.
4 Prosedyrekrav
I HR-2023-1148-A argumenterte staten for at prosedyrekravet for advokatfullmektiger kun kan oppnås ved arbeid på vegne av advokater som fullmektigen er autorisert for å utføre prosedyreoppdrag for. Det ble blant annet vist til at unntak vil åpne for skjønnsmessige vurderinger som vil være ressurskrevende. Staten fikk imidlertid ikke gjennomslag for sitt syn. Dersom det er ønskelig å endre rettstilstanden etter Høyesteretts dom, må dette klargjøres i ny advokatforskrift.