Ålesund kommune

Ålesund kommune stiller seg støttende til innsendt høringssvar fra KS, 1.12.23, og med høringssvar fra Norsk Vann, 12.12.23. Det er behov for ytterligere tilpasninger av foreslåtte nye lovregler.

Ålesund kommune stiller seg kritisk til de forutsetninger som foreslås å følge med den nye modellen, og foreslås at det settes ned et bredere utvalg for nye vurderinger. Foreslått modell sikrer for dårlig det handlingsrom kommunene er avhengig av, sett hen til hvordan realiteten utspiller seg med et hav ulike utbyggingsområder og ulike stedlige utfordringer.

Med de forutsetninger som synes å følge med lovforslaget, stiller Ålesund kommune seg særlig kritisk til foreslått forbud mot å kunne kombinere den nye modellen med utbyggingsatvtaler, i form av at det ikke skal kunne inngås utbyggingsavtaler innenfor hensynssoner med fastsatt grunneierfinansiering.

Den nye modellen fremstår dårlig tilpasset den store variasjonen ulike utbyggingsområder som kommunen og utbyggerne må finne løsninger for, når det samtidig forutsettes at modellen ikke skal kunne kombineres med bruk av utbyggingsavtaler innenfor samme hensynssone. Det foreligger høy grad av usikkerhet rundt utbyggingsområder, om disse blir bygd ut og i hvilket omfang, og tidsperspektivet for dette.

Konsekvensen av foreslått lovendringer er at det tillegges altfor stor økonomisk risiko og ansvar på kommunene for å bekoste høye gjenstående kostnader for infrastruktur når perioden for hensynssoner løper ut. Ålesund kommune ber om at lovutvalget finner løsninger, og gjør tilpasninger i foreslått lovverk, for bedre å balansere den økonomiske risikoen, som nå synes lagt på kommunene i sin helhet. Med dagens forslag til løsning og risikoplasssering, kan Ålesund kommune vanskelig velge å bruke foreslått modell for annet enn i helt særlige tilfeller. Når lovutvalget samtidig foreslår å snevre inn bruksområdet for utbyggingsavtaler, er vi bekymret for hvilket handlingsrom kommunene sitter igjen med.

Ålesund kommune anser modellen å medføre tunge planprosesser med krevende vurderinger som vanskelig kan gjøres på planstadiet. Før nye lovregler kan vedtas på området, bør det forenkles hvilke rettslige vurderinger som skal gjøres hos kommunene på planstadiet når hensynssoner skal etableres, og kostnadsberegning fastsettes. Det er også behov for å sette rammer for klageadgangen, og for klageinstansens overprøving. Etter vår mening, åpner foreslått lovforslag opp for en omfattende overprøving av kommunenes kostnadsberegninger med beslaglegging av tid og kapasitet hos klageorganet, forventet lang klagebehandlingstid, omstendige, komplekse og tidkrevende saksbehandlingsprosesser hos kommunene, med stor grad av usikkerhet for utbygger om planer blir vedtatt og gjennomført.

Ålesund kommune mener det fremstår uklart hvilke forutsetninger og rammer lovutvalget har tiltenkt bruken av den nye modellen. Tiltenkt bruk av ulike hensynssoner, hvilke infrastruktur som kan eller bør inngå i foreslått modell, og praktisk gjennomføring av kostnadsfordeling bør bedre gjøres rede for. Basert på den betydning inngåing av utbyggingsavtaler har i dag, etterlyser vi en mer inngående redegjørelse for hvordan den nye modellen foreslås brukt sett hen til bruken av utbyggingsavtaler, og en vurdering av hvilke konsekvenser endring på området kan gi.

Vi anbefaler at det settes sammen et bredere utvalg for nye vurderinger. Utvalget bør sikre erfaring fra kommuneadministrasjonen, og være kjent med utfordringer sett fra både privat og offentlig sektor. Det bør sikres at Finansdepartementets betraktninger og vurderinger, tas med i arbeidet.

Intensjonene bak lovforslaget er gode, og kommunen er positiv til innføring av nye virkemidler. Modellen er ment å stimulere til- og gi insentiv til utbygging. Modellen er ment å forbedre forutsigbarheten for private initiativtakere med en rimeligere og mer rettferdig kostnadsfordeling. Det er også positivt med et system som forhindrer gratispassasjerer, og som muliggjør ulik oppstart av utbygging for ulike utbyggere.

Det må sikres lovregler som ivaretar kommunenes behov for fleksibilitet og selvstyre, ved at kommunene selv kan velge modell for-, eller kombinere bruk av hensynssone og grunneierfinansiering, med utbyggingsavtaler. Virkeligheten som kommunene må forholde seg til, er for kompleks og varierende til at man allerede på planstadiet kan få avklart alle stedlige forutsetninger, eller kunne forutse alle forhold som kommunene frem til nå har funnet løsninger for i form av en utbyggingsavtale.

Som kommune, stiller vi oss kritisk til forslag om å innføre en ny modell hvor bruken vil innebære betydelig økonomisk risiko for kommunene, samtidig som det også foreslås en innstramming for kommunenes mulighet for å velge utbyggingsavtale som alternativ.

Nytt regelverk må innføres under forutsetning av at kommunen ikke samtidig forpliktes å ferdigstille infrastruktur for det tilfellet grunneierfinansiering ikke skulle dekke denne.

Det er lite realistisk å tro at kommunene rent økonomisk eller praktisk skal kunne innfri en forpliktelse om å ferdigetablere infrastruktur tilhørende de ulike hensynssonene ved utløpet av tidsperiodene tilknyttet disse. Ansvaret må balanseres bedre etter kommunens økonomiske forutsetninger, alternativt må det gjøres endringer i kommunenes forutsetninger for mulig inntjening.

Kommunene ved sine planavdelinger, kan vanskelig forutse hvilken byggevilje og -evne det vil være innenfor de ulike hensynssonene, og hvilke områder som faktisk blir realisert. Slik sett har ikke kommunene mulighet til å sikre seg mot økonomisk ansvar ved å begrense bruken av hensynssoner til kun gjelde områder med et visst omfang utbygging innenfor en 30 års periode.

Vi foreslår at det gjøres en ny vurdering av finansieringsmodell. Vi anmoder at mulighetene for en samtidig betalingsplikt vurderes. En samtidig betalingsplikt for samtlige grunneiere innenfor hensynssonen, vil lettere realisere etableringen av infrastruktur, og bedre balansere det økonomiske ansvaret. Betalingskravet må gjerne gjøres i form av en nedbetalingsplan. Dagens ordning hvor kommunen får beholde en forholdsmessig andel av mva-refusjonen bør videreføres. Vi stiller oss ellers støttende til høringssvaret fra Norsk vann med vurderinger rundt finansiering og mva.

Foreslått regelverk fremstår som for rigid med for tunge planprosesser, og ikke tilstrekkelig tilpasset kommunens virkelighet med stor grad av usikkerhet rundt private planer, med et nødvendig langt tidsperspektiv, og med et svært stort spenn ulike utbyggingsområder, ulike og ofte uavklarte stedlige forhold, med svingninger i økonomiske forutsetninger og utbyggingsvillighet. Det er behov for å gi kommunene større grad av fleksibilitet rundt områderegulering.

Lovforslaget og høringsnotatet synes å forutsette en forenklet virkelighet hvor utbyggingsområdene kan deles inn i to hovedkategorier. Vi mener at ved de fleste utbyggingssaker vil det være behov for å kombinere foreslått modell med bruk av utbyggingsavtaler som skal kunne regulere et mer avgrenset utbyggingsområde, med annen nødvendig infrastruktur, innenfor hensynssonene.

Lovforslaget legger opp til tidkrevende og komplekse vurderinger på planstadiet, for forhold som naturlig avklares på et senere tidspunkt. Det nye regelverket må sikre kommunene og utbyggere rom for å kunne vente med avklaringer og valg av løsninger frem til vurderingsgrunnlag og omstendigheter er best mulig avklart. Dette gjelder hvor stedlige undersøkelser er nødvendig, og rundt forhold som stadig endres, slik som pris, teknologi og rettslige rammer.

Forutenom helt ubebygde områder med sentral beliggenhet, med ferdigetablert infrastruktur og med høy interesse for utbygging, vil mange av kommunenes områder bebygges og transformeres over et lengre og uavklart tidsløp. Planavdelingens valg av modell for utbygging og områderegulering må ta høyde for dette, med stadig mulighet for endringer i hvilke forutsetninger som ligger til grunn for utbyggingsvilje og utbyggingsplan. En lang og uavklart tidshorisont, gjør det vanskeligere å ha oversikt over hvilke konkrete forhold og utfordringsbilde som vil foreligge på tidspunktet for utbygging. Det stilles av den grunn spørsmål om foreslått modell, hvor denne ikke skal kunne kombineres med utbyggingsavtaler, er gjennomførbar.

Forhold som naturhendelser, krig og pandemi har vist at utenforliggende forhold gir store variasjoner i økonomiske, rettslige og praktiske forutsetninger for utbyging. Gode løsninger for utbygging forutsetter rom til å kunne finne tilpassede løsninger ut ifra konkrete forhold. Gode løsninger kan vanskelig planlegges for, mange år i forkant av faktisk utbygging.

Kommunen er bekymret for at forslaget fører til økt administrasjon i alle ledd knyttet til arbeidet med reguleringsplaner, og stiller spørsmål om beregningsgrunnlaget i god nok grad tar høyde for å dekke alle faktiske administrative kostnader.

Lovforslaget stiller høye forventninger til kommunene om treffsikkerhet når det gjelder å kunne forutse faktisk kostnadsnivå på fremtidig infrastruktur, (her inkludert et stort spenn ulike kostnader). Høye forventninger til kommunens treffsikkerhet må stilles under tiltro til at kommunen også har rett kompentanse til å foreta vurderingene som er påkrevt, og en tilhørende respekt for at ansvaret for kostnadsberegningen blir tillagt kommunene.

I lovforslaget foreslås plikt til at kommunnee benytter ekstern og uavhengig konsulent selv om kommunen skulle ha kompetanse på området. Vi anser det uheldig at kommunene slik ikke får opparbeidet eler utviklet egen kompetanse på området. Kommunens ulike geografiske områder med ulikt behov for infrastruktur, kan med fordel vurderes i sammenheng, for på best måte knytte nødvendig infrastruktur til naturlige og saklig vurderte hensynsoner. Ved at kostnadsberegningene legges til ekstern konsulent, mister man aspektet av å kunne se områder og kostnader i sammenheng. Trolig vil flere fragmentert kostnadsanalyser også fordyre planarbeidet.

Kriteriene rundt fastsetting av et rimelig økonomisk bidrag i foreslåtte §12A-3(4) må forenkles. Det foreslås at vurderingen om utbyggers kostnad «i forhold til utbyggingens forventede bruk og nytte av infrastruktur» tas ut av rimelighetsvurderingen, og at vurdering av forventet bruk og nytte, anses ivaretatt ved saklighetsvurdering av hvilken hensynssone som skal knyttes til hvilken infrastruktur.

Kommunene må gis handlingsrom til å fastsette et realistisk høyt prisnivå for infrastruktur, uten at dette samtidig blir ensbetydig med at kostnaden vil anses urimelig høy ved en etterfølgende klagebehandling.

En uregulert klageadgang vil medføre lang saksbehandlingstid før planer faktisk blir ferdig vedtatt, omfattende arbeid med runder med saksbehandling ved at klageinstans pålegger ny saksbehandling, og større grad av usikkerhet om hvorvidt planer faktisk blir gjennomført. Det må sikres tydelige retningslinjer for når kostnadsberegninga kan underlegges klagebehandling, og terskelen for overprøving bør være høy. Det bør utøves forsiktighet å skulle overprøve kommunenes kostnadsfastsetting, og kommunenes vurdering av rimelighet. Det bør sees til prinsippet om forvaltningens frie skjønnsutøving, og overprøving må utøves med forsiktighet.

For det tilfellet lovutvalget fastholder prinsippet om klageadgang, foreslår vi at det innføres et enklere system med en rask sondering av hvilke planer som kan underlegges klagebehandling. Dette for å begrense omfanget klagebehandling. Slik forutgående behandling bør gjøres ut fra enkle vurderingskriterier; hvor det kun åpnes opp for klageadgang for tilfeller hvor kostnadsbidraget er lagt høyt i forhold til kostnadsbildet for den infrastruktur som er vurdert nødvendig.

Ålesund kommune er redd en generell klageadgang for alle saker, vil bli svært ressurskrevende, skape unødvendig lang saksbehandlingstid før planer kan vedtas, og skape usikkerhet blant utbyggere om hvorvidt planer blir gjennomførte.

Det må følges et prinsipp om forsiktighet rundt overprøving av kommunenes kostnadsvurderinger. Terskelen for å vurdere kostnadene som urimelig tyngende bør være høy, og klagesaker hvor kostnadene ved et raskt ettersyn må anses å ligge på et normalt høyt nivå for det infrastruktur koster, bør bli avvist. Lovforslagets kriterier for når et økonomisk bidrag er for høyt er komplisert, og vil i praksis bety at kommunene sitter igjen med betydelig økonomisk risiko og ansvar. Kommunene må kunne fastsette kostnadsbidraget til et nivå som er overgår et antatt faktisk kostnadsnivå, dette for å ta høyde for et usikkert kostnadsbilde.

Ålesund kommune ber om at det vurderes regler som sikrer samtidig betalingsplikt for grunneierne innenfor hensynssoner, mer i tråd med bruken av refusjonsreglene. En samtidig betalingsplikt i tråd med gjeldende refusjonsregler vil også lempe på økonomisk risiko og ansvar som modellen synes å ha forutsatt lagt på kommunen. Betalingsplikten til grunneierne kan utløses på tidspunktet hvor første utbygging innenfor hensynssona skal igangsettes. Samtidig betalingsplikt kan vurderes gjort ved krav om en førstegangsinnbetaling, og med flere omganger betalingsavdrag. Det bør foretas en mer grundig vurdering fra et lovutvalg om hvordan dekning av infrastrukturen tilknyttet hensynssonene, kan gjøres i praksis, uten at kommunene pålegges plikt til å dekke resterende kostnad.