Juristforbundet Statsadvokatenes forening

Det vises til brev fra Justis og beredskapsdepartementet av 15.08.2023 som viser til brev av 20.06.2023 fra Kommunal- og distriktsdepartementet, der embetsmannsutvalgets utredning ble sendt på høring. Utvalgets oppdrag har vært å foreta en helhetlig og prinsipiell gjennomgang av embetsmannsordningen.

Tillit er en svært skjør størrelse, brytes raskt ned og er svært vanskelig å gjenopprette. Helt avgjørende for tilliten til rettsstaten er en fri og uavhengig påtalemyndighet. Det registreres at utvalget finner det nødvendig å opprettholde embetsordningen for å sørge for at tilliten til rettsstaten og embetsverket opprettholdes.

Påtalemyndighetens frihet og uavhengighet har et skjørt fundament og bør, av hensyn til rettstatens tillit, ikke rokkes unødig ved. Dette er særlig viktig i den usikre og omskiftende tiden vi befinner oss i. Når det vurderes å rokke ved påtalemyndighetens frihet og uavhengighet må man ta utgangspunkt i en situasjon hvor folkestyret og rettsstaten utfordres.

Embetsmannsordningen har, som utredningen påpeker, vært et grunnfundament, og langt på vei garantisten for påtalemyndighetens formelle og reelle uavhengighet. Det var først ved lovendringen i straffeprosessloven i 2019 at prinsippet om en fri og uavhengig påtalemyndighet ble nedfelt. Bestemmelsen i straffeprosessloven kan, i motsetning til Grunnlovens bestemmelse om domstolens uavhengighet, imidlertid endres med alminnelig flertall og innenfor samme stortingsperiode. Derfor kan den ikke oppfattes som et effektivt vern av påtalemyndighetens frihet og uavhengighet.

Statsadvokatforeningen er enig i at det er avgjørende for tilliten til rettsstaten at embetsordningen for dommere videreføres. De samme rettssikkerhetshensynene gjøre seg gjeldende for påtalemyndigheten, slik utredningen da også påpeker.

Domstolens uavhengighet er betinget av påtalemyndighetens frihet og uavhengighet. Norsk straffeprosess er basert på anklagerprinsippet, dvs. at domstolens virksomhet kun trer i kraft etter beslutning fra påtalemyndigheten. Påtalemyndigheten kan også, etter at saken er innledet ved domstolene frafalle saken uten at domstolen i dag kan gripe inn. Den siste tids saker som gjelder politikers habilitet og handel med finansielle instrumenter illustrer viktigheten av påtalemyndighetens uavhengighet. Påtalemyndigheten er en helt avgjørende premissleverandør for at domstolene skal kunne opptre uavhengig. Uten en tilstrekkelig uavhengig påtalemyndighet vil dette gå ut over tilliten til myndighetene, og domstolenes uavhengighet vil i praksis bli en illusjon.

Det er ikke tilstrekkelig at kun ledelsen og førstestatsadvokatene i påtalemyndigheten sikres uavhengighet. Påtalemyndighetens ressurssituasjon og organisering innebærer at embetslederne ikke har kapasitet til å følge opp den enkelte sak. I praksis er det statsadvokatene som beslutter tiltale i de mest alvorlige sakene, og som fører dem for retten uten at embetsleder involveres i dette. Dette gjelder også de sakene hvor riksadvokaten har besluttet tiltale. En kan følgelig ikke se at en embetsleders mulighet for å instruere ivaretar dette prinsipp. I praksis er det den utøvende statsadvokat som tar beslutninger, og på selvstendig grunnlag omgjør politiets beslutninger og går med sine egne tiltaler i retten. Som det fremgår av Prop. 146 L (2020-2021) så er ikke instruksjonsmyndigheten til leder ment som en garantist for påtalemyndighetens uavhengighet, men snarere ment for strategi, ressurser og prioriteringer.

Når statsadvokater møter i retten, tilligger påtalevurderingen denne alene. Det gjelder både å føre saken frem til den tas opp til doms, og det lovpålagte kravet om å påstå frifinnelse dersom møtende aktor ikke anser at bevisene holder eller at forholdet ikke rammes av et straffebud.

Statsadvokatene står i et stadig krysspress fra politi, media og øvrige samfunnsaktører tilknyttet sine avgjørelser og ved iretteføringen av straffesaker. Statsadvokatene er personlig ansvarlige for både beslutningen og iretteføringen. En dommer vil i mange tilfeller være del av et kollegium med enten meddommere eller fagdommere. En statsadvokat står derimot alene som aktor.

I saker der det er mistanke om alvorlig økonomisk kriminalitet, for eksempel grov korrupsjon og innsidehandel er det statsadvokaten som har kompetanse til å beslutte tiltale. Det er særlig viktig å verne om statsadvokatenes uavhengighet i forbindelse med slike saker begått av politikere, offentlige ansatte i stat eller kommune eller store offentlige eller privat eide selskaper.

At statsadvokatene er uavhengige når de tar beslutning om å beordre etterforsking av slike saker, er avgjørende for bekjempelse av for eksempel alvorlig korrupsjon. Det samme gjelder beslutningen om å ta ut tiltale – eller ikke gjøre det – i slike saker. Det er velkjent fra utlandet at statsadvokater som håndterer denne sakstypen i økende grad blir sårbare for press fra omgivelsene og indre krefter i egen organisasjon.

Dette er utfordringer som svekker rettsstaten i mange av våre nærstående land. Internasjonale organisasjoner, som OECD og Europarådets GRECO, har flere ganger advart mot denne utviklingen. At statsadvokatene kan ta sine avgjørelser i slike sensitive saker uten frykt for å bli omplassert eller andre administrative tiltak, er avgjørende for deres reelle uavhengighet og dermed også én av pilarene i en velfungerende rettsstat.

For øvrig finner en ikke sammenligningen mellom statsadvokatene og politimesterne passende idet politimesterne, selv om de er en del av påtalemyndigheten, i det alt vesentlige er mer rettet mot rollen som politidistriktets øverste leder. Politimesterens ankekompetanse er også underlagt statsadvokatens kontroll.

Påtalemyndigheten i politiet svarer også i enkeltsaker til statsadvokatene. Statsadvokatene er tillagt ankekompetansen i de alvorligste sakene som politiet fører for retten. Det er upraktisk at denne funksjonen flyttes over på førstestatsadvokatene. En avvikling av embetsordningen for statsadvokatene vil måtte medføre ikke ubetydelige endringer i praksis, rutiner og regelverk knyttet til statsadvokatenes behandling av straffesaker og kontroll med påtalemyndigheten i politiet i enkeltsaker. Det kan fremstå som utvalget ikke har hatt tilstrekkelig kunnskap om påtalemyndighetens organisering.

Den viktige tilsynsoppgaven av politiet er tillagt statsadvokatene, og ble fremhevet senest ved innst. 6 S (2017-2018) av en samlet justiskomité, og fordrer et fritt og uavhengig statsadvokatkorps. Denne kvalitet- og legalitetskontrollen av politiets etterforsking er det kun statsadvokatene som kan utføre. Senere tids tilsyn har avdekket avvik ved politiets tvangsmiddelbruk, og avvik i kvaliteten på etterforskingen av straffesaker som gjelder voldtekt. Tilliten til politiet forutsettes at politiet kontrolleres av en fri og uavhengig aktør. Denne svært viktige tilsynsfunksjonen er ikke omhandlet i utredningen, noe som er uheldig.

Avslutningsvis vil en bemerke at det ikke fremgår klart av utredningen hvilke førstestatsadvokater som omfattes av den nye embetsholderordningen. Ut fra sammenhengen legger foreningen til grunn at dette avgrenses til førstestatsadvokatene med lederansvar, slik at dette omfatter embetslederne ved de ti regionale embetene og lederne av Det nasjonale statsadvokatembetet og Økokrim. Det er uklart om avdelingslederne ved Riksadvokatembetet og Oslo statsadvokatembeter, og assisterende Økokrimsjef og juridisk direktør ved Økokrim er omfattet av gruppen førstestatsadvokater. Per i dag er det også flere førstestatsadvokater som ikke har personalansvar.

Dersom det av ressurshensyn er ønskelig å begrense bruk av utnevnelser i statsråd, bør man heller se på muligheten for at utnevnelser av at konstitusjoner i større grad kan gjøres av riksadvokaten. Ressurshensyn bør uansett ikke være av avgjørende betydning.

Når man vurderer å sette rettsstatens tillit, og påtalemyndighetens frihet og uavhengighet i spill, bør dette gjøres etter nøye og grundige overveielser. Statsadvokatenes forening kan ikke se at tiden er moden for et slikt sjansespill.