Utdanningsdirektoratet

Utdanningsdirektoratet viser til Kunnskapsdepartementets høring av NOU 2023: 19. Vi vil innledningsvis bemerke at vi deler Ekspertutvalgets, Personvernkommisjonens og Datatilsynets bekymring for at barn og elevers personvernrettigheter ikke overholdes i tilstrekkelig grad. Vi vil også understreke at grundig vurdering av pedagogisk verdi og elevenes beste alltid må være en forutsetning for å utføre læringsanalyse, på alle nivåer i utdanningssystemet. Videre må vurderingene lærere, skoleledere og skoleeiere må gjøre, være håndterbare i lys av deres ansvar, oppgaver og arbeidshverdag.

Kunnskapsdepartementet har bestemt at det skal utredes hvordan man best kan etablere en eller flere felles støttetjenester for ivaretakelse av personvern, informasjonssikkerhet og universell utforming i digitale læremidler og læringsressurser. Dette oppdraget skal Utdanningsdirektoratet lyse ut i løpet av kort tid, og det er forventet at utredningen skal gi flere svar på hva staten og andre aktører kan og bør gjøre for å sikre barnehagebarns og elevers personvern. Flere av tiltakene som Ekspertutvalget foreslår må sees i sammenheng med svarene Utdanningsdirektoratet vil få i denne utredningen. Ekspertutvalget anbefaler en helhetlig tilnærming til arbeidet med personvern i skolen, og dette støtter vi.

Utdanningsdirektoratet ser at det skjer viderebehandling av personopplysninger til kommersielle formål, og direktoratet mener det derfor bør vurderes tiltak som forhindrer slik viderebehandling for å ivareta denne sårbare gruppens personvern.

Som direktorat for barnehage og grunnopplæringen vil vi i det vesentligste kommentere ekspertgruppens anbefalinger som gjelder grunnopplæringen.

Barn har et særskilt rettighetsvern etter blant annet Grunnloven § 104 og Barnekonvensjonen art. 3 nr. 1 og 12, jf. menneskerettighetsloven § 2. Vernet innebærer at hva som er best for barnet skal være et grunnleggende hensyn ved handlinger og i avgjørelser som angår barn.

Det omtales i NOU-en pkt. 5.1 at barn har et særskilt rettighetsvern, herunder barns rett til å bli hørt, kravet til at barnets beste skal være et grunnleggende hensyn og vernet om barns personlige integritet. NOU-en viser videre til personvernforordningens fortale pkt. 38 om at barns personopplysninger fortjener et særlig vern. Videre omtales det i kap. 8.6 flere etiske og pedagogiske utfordringer som berører barnets beste, for eksempel at elever kan oppleve stress av å være under «konstant vurdering» og viktigheten av det menneskelige aspektet som må til (lærerne) for å ivareta alle pedagogiske aspekter ved opplæringen.

Vi kan imidlertid ikke se at utredningen foretar en mer utfyllende vurdering av hva hensynet til barnets beste tilsier når det gjelder bruk av læringsanalyse. Før det eventuelt foretas en regulering av om, når og hvordan man bør benytte læringsanalyse, mener direktoratet at det må sikres at barnets beste blir hensyntatt. Utdanningsdirektoratet mener det er viktig at barnets beste vektlegges i konkrete vurderinger av om man skal ta i bruk læringsanalyse eller ikke, og vi lurer følgelig på om dette hensynet burde komme til uttrykk i en eventuell regulering.

Utdanningsdirektoratet mener det bør utredes ytterligere, ved hjelp av blant annet forskning, hvilke virkninger nedkjølingseffekten vil kunne ha på verdien av læringsanalysen og elevenes opplevelse av stress, og hvordan disse forholdene kan håndteres i en pedagogisk praksis. Som ekspertutvalget påpeker i punkt 8.6, vil det trolig være store variasjoner i opplevd stress og Utdanningsdirektoratet vil påpeke at det er viktig å legge til rette for et trygt og godt skolemiljø for alle elever.

Vi ser at ekspertgruppen, i NOU-en og i delrapporten, problematiserer risikoen for endret adferd (nedkjølingseffekten) hos elevene som behandling av personopplysninger i læringsanalyse vil kunne medføre. Utdanningsdirektoratet er enig i at dette er en betydelig utfordring. Vi viser i den forbindelse til Datatilsynets omtale av nedkjølingseffekten i sluttrapporten for AVT-prosjektet, der Datatilsynet skriver at elevene var særlig bekymret for å bli overvåket på hvor lang tid de bruker på oppgavene. Elevene påpekte at en slik tidtaking kan oppleves som et press om å løse oppgavene raskest mulig, på bekostning av kvalitet og læringsutbytte av oppgaveløsingen. Datatilsynet omtaler også et annet utslag; at elevene ikke føler seg like frie til å «prøve og feile» i oppgaveløsingen. Dette begrunnes med at alt de gjør i de digitale læremidlene registreres og potensielt kan påvirke utfallet av profileringen som gjennomføres av læringsanalyseverktøyet. Datatilsynet skriver videre at hvis innføring av et KI-basert læringsanalysesystem i opplæringen fører til en nedkjølingseffekt, vil KI-verktøyet kunne virke mot sin hensikt. Skolen kan ende opp med at den enkelte elev tilpasser sin opplæring og adferd til systemet, i stedet for at læringsanalysesystemet bidrar til å gi den enkelte elev mer tilpasset opplæring. I tillegg vil den pedagogiske praksisen læringsanalyse inngår i også ha betydning. For eksempel i hvilken grad skolen legger til rette for et læringsmiljø der det oppleves som trygt å prøve og feile og der elevene er trygge på at hensikten med underveisvurdering er å hjelpe dem videre i læringsprosessen.

Videre oppsummerer ekspertgruppen i punkt 8.8 noen av utfordringene de ser knyttet til nedkjølingseffekten. Ekspertgruppen skriver blant annet at «selv om forskningen kan vise til lovende pedagogisk nytteverdi av læringsanalyse, er vi langt unna en praksis i dagens skoler og læresteder som oppveier ulempene.» Utdanningsdirektoratet mener det er viktig å merke seg ekspertgruppens vurderinger her når det vurderes å tydeliggjøre muligheten for bruk av læringsanalyse.

Utdanningsdirektoratet viser til NOU-en punkt 10.6 og er enige med ekspertgruppen i at det bør framgå tydeligere i sektorregelverket hvordan og til hvilke formål skolene/skoleeier kan benytte læringsanalyse. Vi mener imidlertid at det bør gjøres nærmere vurderinger av hvordan ivareta elevers personvern før adgangen til å behandle personopplysninger ved maskinell analyse lovfestes på den måten ekspertutvalget foreslår. Som ekspertgruppen selv uttaler kan en lovfesting føre til at læringsanalyse benyttes i større grad, uten at dette er intensjonen. Vi er derfor usikre på om en tydeliggjøring av læringsanalyse i regelverket er riktig virkemiddel nå. Reguleringen bør hensynta de negative effektene læringsanalyse kan ha, eksempelvis nedkjølingseffekten.

Vi er enige med ekspertgruppen i at opplæringslovens bestemmelser som fastsetter tilpasset opplæring, underveisvurdering og kvalitetsutvikling, vil kunne fungere som supplerende nasjonale rettsgrunnlag for å behandle personopplysninger i læringsanalyse.

Utdanningsdirektoratet mener departementet bør vurdere om formålene angitt i forslaget til lovbestemmelse bør være uttømmende angitt eller angitt som eksempler, slik det er i NOU-en. Hvis bestemmelsen kun inneholder eksempler, ser vi for oss at skoleeiere vil kunne benytte maskinell analyse, jf. ordlyden i forslaget, til langt flere formål enn det ekspertgruppen og Utdanningsdirektoratet ser for seg per i dag. Klart angitte formål vil antagelig gjøre at leverandørers utvikling av læringsanalyse skjer innenfor de formålene departementet ønsker.

Direktoratet er videre usikre på hva som ligger innenfor ordlyden “maskinell analyse”. Direktoratet anbefaler departementet å ta et aktivt valg når det gjelder i hvilken grad kunstig intelligens kan benyttes. Det bør være tydelig hva som skal være omfattet av bestemmelsen, både i dag og hvorvidt den teknologiske utviklingen skal hensyntas og på hvilken måte.

Utdanningsdirektoratet er usikre på hvordan ordlyden «etisk og pedagogisk forsvarlig» skal forstås, og hvordan man skal sikre en noenlunde lik tolkning av denne standarden.

Gjeldende opplæringslov § 15-10 inneholder en lignende vurdering som forslaget til nytt ledd i § 25-1. Direktoratet mener det er hensiktsmessig å vurdere om gjeldende § 15-10 har vært en regulering som har fungert etter sin hensikt.

Utdanningsdirektoratet mener at forslaget til ny regulering ikke i tilstrekkelig grad tar høyde for viderebehandling av personopplysninger hos leverandørene når det vurderes hvilke vilkår som bør fremgå av loven at må være oppfylt for å benytte læringsanalyse. Utdanningsdirektoratet mener det ikke er akseptabelt å benytte leverandører som forbeholder seg retten til å bruke barn og unges data til kommersielle formål.

Vi mener gjeldende personvernregelverk heller ikke i dag åpner for bruk til kommersielle formål. Som ekspertgruppen også omtaler i punkt 12.2.1, skjer viderebehandling for kommersielle formål uten rettslig grunnlag. Ekspertgruppen mener skoleeierne ikke er i stand til å forhindre dette hver for seg. Utdanningsdirektoratet mener bildet kan nyanseres noe, ettersom skoleeier kan forhindre viderebehandling ved å kun ta i bruk tekniske løsninger fra leverandører som ikke har slike forbehold om viderebehandling.

Direktoratet er klar over at slike behandlinger likevel skjer, og mener det er viktig at dette forhindres. Vi mener derfor at Kunnskapsdepartementet bør vurdere å regulere viderebehandling av barn og unges personopplysninger i nasjonal lovgivning, herunder begrensninger i viderebehandlingen av personopplysninger som samles inn i forbindelse med læringsanalyse. I en slik regulering anbefaler vi å ta inn hvorvidt viderebehandling til sikkerhetsformål i læremiddelet skal være tillatt. Et alternativ til regulering er utstrakt veiledning til sektor om å ivareta dette.

Et tredje alternativ er å regulere både slik viderebehandling og annen type behandling som ikke skal være tillatt. I så fall mener Utdanningsdirektoratet at det vanskelig kan lages en uttømmende liste over slike behandlinger i en eventuell bestemmelse, og det bør i så fall komme klart frem at listen ikke er uttømmende.

Ekspertgruppen omtaler i punkt 12.1 signaleffekten som en overordnet utfordring knyttet til å endre regelverket for å tydeliggjøre det rettslige grunnlaget for læringsanalyse. Vi mener det bør vurderes ytterligere hvorvidt en konkretisering av hjemmelen vil føre til økt bruk av læringsanalyse som følge av signaleffekten. I likhet med ekspertgruppen mener vi at det vil være uheldig dersom et rettslig grunnlag blir oppfattet som en oppfordring til å bruke læringsanalyse med begrenset pedagogisk verdi.

En hjemmel for læringsanalyse vil i seg selv ikke gjøre skoleeiere i stand til å ivareta personvernet i forbindelse med bruk av læringsanalyse. Vi er usikre på om den foreslåtte bestemmelsen er konkret nok til å bistå skoleeier i å ivareta personvernet til elevene ved behandling av deres personopplysninger i læringsanalyse. Utdanningsdirektoratet anbefaler departementet å vurdere om en eventuell ny bestemmelse om det rettslige grunnlaget for læringsanalyse bør inneholde mer av det som foreslås i personvernforordningen art. 6 nr. 3 om hva et rettslig grunnlag kan inneholde.

Videre mener Utdanningsdirektoratet at den foreslåtte bestemmelsen om hva som skal til for å benytte læringsanalyse kan gi læringsanalyse økt oppmerksomhet. På den måten kan det hende at læringsanalyse tas i bruk i større grad, og det vil gi en økt arbeidsbyrde knyttet til ivaretakelse av personvernet ved læringsanalyse. Vi er imidlertid kjent med at en del av systemene og læremidlene skolene/skoleeierne benytter allerede i dag har funksjonalitet for læringsanalyse. Det innebærer at krevende vurderinger av personvernet og den pedagogiske verdien egentlig må gjøres i stor utstrekning allerede i dag. En eventuell utvidelse av bruken av læringsanalyse vil gi økt arbeidsbyrde for både skoleeier og lærere, dersom forslaget til ny ordlyd legger opp til flere krevende og skjønnsmessige vurderinger som må gjøres før hver bruk av læringsanalyse.

Utdanningsdirektoratet mener for øvrig det fremstår uklart hvorvidt bestemmelsen åpner for at skoleeier vurderer læringsanalysen i et gitt læremiddel på vegne av sine lærere, eller om lærerne må vurdere alt ordlyden legger opp til hver gang læreren ønsker å benytte læringsanalyse. Hvis ekspertgruppen mener at alt skal vurderes ved hver enkelt behandling, så vil det på papiret ivareta personvernprinsippene på en god måte, men vi ser for oss at dette blir utfordrende og arbeidskrevende i praksis.

Skoleeier eller lærer vil både måtte vurdere om bruk av læringsanalyse er nødvendig for å gjennomføre oppgaver eller plikter i loven (for eksempel tilpasset opplæring) og om behandling av personopplysninger er etisk og pedagogisk forsvarlig i det konkrete tilfellet. Vi lurer på hva som er ment å ligge i at behandlingen er “etisk og pedagogisk forsvarlig”. Vil det være praktisk gjennomførbart å foreta reelle vurderinger av om behandlingen vil være “etisk” i konkrete tilfeller, eller menes det egentlig at det skal gjøres en kost/nytte-vurdering mellom elevens personvern og det forventede læringsutbyttet? Dersom man mener det siste, bør dette komme klarere frem av ordlyden.

Vi antar at bestemmelsen ikke alene vil innebære en vesentlig styrking av personvernet for elevene, ettersom mangel på personvernkompetanse hos mange skoleeiere gjør vurderingene bestemmelsen legger opp til krevende å gjennomføre i praksis. Vi anbefaler departementet å vurdere om det er et alternativ å tydeliggjøre i eventuell ny bestemmelse i lov eller forskrift hva «nødvendig» i denne bestemmelsen betyr, ettersom «nødvendig» etter en naturlig språklig forståelse betyr noe annet enn «nødvendig» etter forordningen.

Ekspertgruppen uttaler at deres klare oppfatning er at “det i dag ikke er gode nok ordninger for å ivareta personvern i norsk skole”. Utdanningsdirektoratet er enig i at det er et behov for bedre regelverksetterlevelse og treffsikker veiledning til skoler og skoleeiere, men er usikre på om det er en skolenorm som er riktig virkemiddel.

Ekspertgruppen anbefaler at det i samarbeid med sektoren blir laget en norm for å ivareta personvernet i skolen. Skolenormen bør ifølge ekspertgruppen minst omfatte utarbeidelse og forvaltning av både konkrete krav til personvern i ressurser som har funksjonalitet for læringsanalyse og veiledningsmateriell for skoleeiere, skoleledere, lærere, elever, foreldre, utviklere og leverandører.

Dersom departementet mener at det må utarbeides en norm, mener Utdanningsdirektoratet at normen, for å oppnå legitimitet og for å ikke oppfattes som et nytt lag med regelverk fra statlige myndigheter, bør utarbeides av de behandlingsansvarlige i fellesskap – i dette tilfellet skoleeierne. På denne måten kan de behandlingsansvarlige bli enige om måter å løse oppgaver på, innenfor regelverket. Hvis det skal være bindende retningslinjer fra staten, er det kun lov og forskrift som er mulig virkemiddel.

Direktoratet oppfatter ekspertgruppen som at de i normen både ønsker retningslinjer utarbeidet i fellesskap, som de behandlingsansvarlige er enige om å følge, og veiledning. Vi oppfordrer til å holde retningslinjer og veiledning adskilt, slik at det ikke oppstår misforståelser. Vi minner samtidig om at skoleeierne, i tillegg til kommuner og fylkeskommuner, består av omtrent 360 private skoler, som må delta i utarbeidelsen av normen, ev. samtykke, hvis de skal bli bundet av en skolenorm. Det vil med andre ord bli krevende å oppnå konsensus mellom alle de ulike aktørene.

Ekspertgruppen mener at skolenormen bør inneholde krav som retter seg mot behandlingsansvarlige, utviklere og leverandører. Utdanningsdirektoratet mener det vil bli vanskelig å oppnå enighet mellom alle behandlingsansvarlige, utviklere og leverandører i en norm. Dette gjør seg særlig gjeldende fordi det er et stort mangfold av leverandører, både i Norge og i utlandet. Direktoratet anbefaler at en ev. norm heller gjør kravene i utlysninger forutsigbare for utviklere og leverandører, og på den måten også gjelder dem.

I NOU-en punkt 13.1 påpekes det at det i helse- og omsorgssektoren er utarbeidet en norm for personvern og informasjonssikkerhet med stor oppslutning i sektoren. Forskjellen mellom normen innenfor helsesektoren og en ev. norm innenfor skolesektoren er flere. Vi vil særlig peke på at Sykehusinnkjøp HF gjennomfører innkjøp for alle helseforetakene. Det gjør de norske helseforetakene til en stor aktør, og gir i praksis en større adgang til å stille krav til internasjonale leverandører, enn hva tilfellet er i utdanningssektoren hvor skoleeierne hver for seg gjør innkjøpene. Hvorvidt innkjøpene kan og bør samordnes i større grad i skolesektoren er deler av det som skal utredes i utlysningen om felles støttetjenester som Utdanningsdirektoratet snart vil lyse ut etter oppdrag fra Kunnskapsdepartementet.

Utdanningsdirektoratet benytter anledningen til å påpeke at flere av utfordringene som vises til i barnehage- og skolesammenheng ikke er unike for disse sektorene. Det tilsier at problematikken knyttet til behandlingen av personopplysninger om barn, og behovet for bedre vern av barnas rettigheter, friheter og interesser, har et bredere nedslagsfelt. Derfor stiller vi spørsmål ved om utfordringene bør løses med andre tiltak enn en skolenorm, for også å gi positive ringvirkninger for personvernet til barn og unge for øvrig.

Ekspertgruppen anbefaler at det stilles krav til leverandørene om å gjøre tilgjengelig brukerrettet informasjon som begrunner og forklarer hvordan ressursene fungerer. Leverandørene må også kunne dokumentere at de tekniske spesifikasjonene i ressursene samsvarer med den brukerrettede informasjonen. Utdanningsdirektoratet mener dette hadde vært nyttig. Det bør også vurderes hvorvidt det bør utredes nærmere om det finnes muligheter for å ansvarliggjøre leverandørene i større grad, for eksempel i form av tydeliggjøring av krav om innebygd personvern.

Ekspertgruppen anbefaler å koble skolenormen med en nasjonal tjenestekatalog for digitale læringsressurser. De anbefaler også at en nasjonal aktør utarbeider og forvalter overordnede risikoanalyser, nasjonale personvernkonsekvensvurderinger og databehandleravtaler for ressurser som har funksjonalitet for læringsanalyse . Utdanningsdirektoratet forstår NOU-en slik at ekspertgruppen anbefaler å inkludere flere elementer i en eventuell skolenorm. I tillegg til omforent praksis og retningslinjer, forstår vi det som at ekspertgruppen ønsker en eventuell støttetjeneste, som f.eks. gjør personvernkonsekvensvurderinger, og en nasjonal tjenestekatalog inn i en skolenorm. Utdanningsdirektoratet er enige i at ulike virkemidler må ses i sammenheng, men mener det er for tidlig å si hvorvidt de ulike virkemidlene bør kobles sammen på denne måten. Det er heller ikke gitt hvilke aktører som bør drifte og forvalte tjenestekatalogen, støttetjenestene og en eventuell norm.

Ekspertgruppen understreker at en eventuell kobling mellom tjenestekatalogen og skolenormen må være i tråd med anskaffelsesregelverket. Utdanningsdirektoratet minner om at alle de nevnte virkemidlene må være i tråd med alt aktuelt regelverk, som personvernregelverket, anskaffelsesregelverket og konkurranseregelverket, og mener beslutninger om innretning av de ulike virkemidlene bør avvente svar i utredningen av støttetjenester som Utdanningsdirektoratet skal lyse ut.

Ekspertgruppen vurderer at den planlagte nasjonale tjenestekatalogen for digitale læremidler er et egnet virkemiddel for å fastsette pedagogiske rammer for god læringsanalyse. I tillegg mener ekspertgruppen at strukturen i tjenestekatalogen kan utnyttes for å få på plass et støttesystem for å vurdere kvalitet i læringsanalyse, og for å legge til rette for en bruksbasert prismodell.

Utdanningsdirektoratet piloterer en nasjonal tjenestekatalog. Direktoratet vil gjennom piloteringene avdekke hvilke funksjonaliteter som er teknisk mulig i en slik katalog. Direktoratet har ikke tatt stilling til hvordan tilrettelegging for læringsanalyse kan eller bør inngå i en slik katalog, men er enige i at dette er spørsmål som må avklares. En slik avklaring kan også finne at løsninger utenfor en tjenestekatalog er mer hensiktsmessige.

Ekspertgruppen mener at siden personvernsituasjonen er prekær, bør det som et første steg bli lagt til rette for at skoleeiere kan dele analysene og vurderingene sine med hverandre. Direktoratet er positive til at skoleeiere deler risikovurderinger og DPIA’er med hverandre, samtidig som informasjon om sikkerhet i løsningen, som vil fremkomme i risikovurderinger og DPIAer, ikke bør ligge åpent for allmenheten. Utdanningsdirektoratet mener det er viktig å vurdere hvorvidt en tilrettelegging for utstrakt deling vil kunne føre til konkurransevridninger og uønskede tilpasninger fra leverandørens side.

Ekspertgruppen mener at normen bør samkjøres med eksisterende standardiseringsarbeid for læringsteknologi og innebygd personvern. Hvis det skal lages en norm, støtter Utdanningsdirektoratet at ulike tiltak bør ses i sammenheng. Utdanningsdirektoratet støtter også involvering og brukermedvirkning fra elever og foreldre i utarbeidelsen av en eventuell norm.

Ekspertgruppen anbefaler i punkt 14.5 at nasjonale myndigheter legger til rette for bruksbaserte prismodeller for digitale læremidler, og at det blir satt i gang en utredning om hvordan forsøk med bruksbaserte prismodeller kan skaleres opp.

Utdanningsdirektoratet legger til grunn at bruksbaserte prismodeller omtales av ekspertutvalget på bakgrunn av at en slik prismodell potensielt kan øke tilgangen til digitale læremidler. Hvorvidt bruksbaserte prismodeller er formålstjenlig og innenfor anskaffelsesregelverket må utredes før dette er noe som kan tas i bruk i større grad. Vi viser i den forbindelse til rapporten fra mai 2023 fra Menon Economics, Kartlegging av betalingsmodeller for digitale læremidler, som belyser fordeler, ulemper og utfordringer knyttet til en slik prismodell.

Menon Economics peker på fordelene ved bruksbaserte prismodeller, som er en enklere anskaffelsesprosess for skoleeier, mer fleksibilitet til å bytte mellom læremidler, herunder økt metodefrihet og økte muligheter for å tilpasse opplæringen til den enkelte elev.

Ulemper Menon Economics omtaler i forbindelse med bruksbaserte prismodeller er mindre økonomisk forutsigbarhet for skoleeiere og leverandører, økt arbeidsbyrde for lærere ved å sette seg inn i flere læremidler og større administrasjonskostnader.

Hvorvidt det er enklere for små nisjeleverandører å få tilgang til markedet avhenger for eksempel av hvordan betalingsmodellen er satt opp, men også hvor kjent deres læremiddel er i markedet. Bruksbaserte prismodeller er altså ikke tilstrekkelig for å sikre små leverandører en større markedsandel.

Menon Economics påpeker videre at den grundige pedagogiske og didaktiske vurderingen i større grad flyttes fra anskaffelsesprosessen til en vurdering i forbindelse med bruk. Utfordringer som løftes frem i rapporten er for det første praktiske utfordringer som hvordan måling av bruk skjer, om målingen gir likebehandling av leverandørene og hvordan rapporteringen fra leverandørene kvalitetssikres.

Menon Economics uttaler at gjeldende anskaffelsesregelverk ikke legger opp til betaling for bruk og at det vil være utfordrende å innføre betaling for bruk i større skala enn hva som er gjort i Oslo og Bærum sine FoU-prosjekter. Ekspertgruppen mener at nasjonale myndigheter bør legge til rette for bruksbaserte prismodeller. Ettersom det er uklart hvordan bruksbaserte modeller kan gjennomføres innenfor gjeldende anskaffelsesregelverk og hvordan det vil påvirke konkurransen i markedet, må det eventuelt utredes nærmere først.

Ekspertgruppen anbefaler at det utlyses midler til innovasjon, forskning og utvikling på digitale læringsressurser som har funksjonalitet for læringsanalyse og adaptivitet, og midler til å forske på bruken av slike ressurser i autentiske læringssituasjoner. Ekspertgruppen anbefaler også en tilskuddsordning for å kjøpe og utvikle digitale læremidler som har funksjonalitet for læringsanalyse. Ekspertgruppen mener tilskuddsordningen bør stimulere til innovativ læringsanalysefunksjonalitet og kunstig intelligens (KI) og må stille krav til personvern og ansvarlig bruk av KI. De mener også at det må stilles krav til at ressursene er i tråd med sentralt gitte kvalitetskriterier.

Utdanningsdirektoratet støtter intensjonene når det gjelder tilskudd og FoU-midler, men gjør oppmerksom på at slike ordninger vanskelig kan gjøres uten konkurransevridende effekt i dette markedet, og at det i så fall må vurderes om det lar seg gjennomføre. Utdanningsdirektoratet mener videre at det vil være krevende å kontrollere læremiddelets ivaretakelse av personvern og ansvarlig bruk av KI i en slik ordning.

Ekspertgruppen vurderer at det er behov for å utvikle kompetanseutviklingstilbud for lærere, skoleledere og skoleeiere om læringsanalyse. Direktoratet understreker at forventningene til hva slags kompetanse lærerne skal utvikle, må være rimelige for profesjonen. For eksempel må teknologisk kompetanse på et avansert nivå og komplekse personvernvurderinger ivaretas på andre nivåer i sektoren. Utformingen av nye digitale ressurser må også bygge på dagens kompetansesituasjon og praksis.

Videre støtter Utdanningsdirektoratet ekspertgruppas påpekning av at man i forbindelse med kompetanseutviklingstiltak bør koble læringsanalyse til læreres didaktiske vurderinger og kompetanse. I grunnopplæringen mener vi at den potensielle verdien av læringsanalyse i stor grad knytter seg til underveisvurdering, og opplæringsaktiviteter mer generelt, som har til hensikt å fremme elevenes læring og gi grunnlag for å tilpasse opplæringen. Det knytter seg til at god bruk av læringsanalyse, i tillegg til kompetanse om personvern og teknologi også krever pedagogisk og didaktisk kompetanse. Vår vurdering er derfor at eventuelle kompetansetiltak for lærere og skoleledere (og eventuelt skoleeiere) i grunnopplæringen, bør vektlegge koblingen mellom læringsanalyse og læringsfremmende vurderings- og undervisningspraksis. I sammenheng med dette vil læreplanforståelse også være et relevant tema.

Utdanningsdirektoratet ser at NOU-en først under kapittel 16 Økonomiske og administrative konsekvenser forutsetter at et støttesystem også skal bidra til å sikre at nyutdannede lærere har nødvendig kompetanse i læringsanalyse og kunnskap om kunstig intelligens. Ekspertgruppen foreslår også tiltak som gjelder lærerutdanningen. Utdanningsdirektoratet stiller spørsmål ved om ikke lærerutdanningene for disse er en bedre arena for å opparbeide seg kompetanse i læringsanalyse og kunnskap om kunstig intelligens. Direktoratet forutsetter at opplæring i personvern, læringsanalyse og kunnskap om kunstig intelligens inngår i diskusjoner om de kommende rammeplanene for grunnutdanningen for lærere.

Tiltak innenfor kompetanseutvikling bør for øvrig ses i sammenheng med oppfølgingen av strategien for digital kompetanse og infrastruktur og den politiske oppfølgingen av NOU 2022 :13 om et helhetlig system for kompetanse og karriereutvikling.

Utdanningsdirektoratet stiller spørsmål ved om de økonomiske og administrative konsekvensene ved utvikling og forvaltning av en norm, er undervurdert. Det å utarbeide en norm et veldig omfattende arbeid. Det gjelder særlig dersom man ser for seg at normarbeidet skal inkludere støttetjenester og tjenestekatalog. Hvis nasjonale personvernkonsekvenser skal inn i normen, vil dette kreve enorme ressurser, ettersom digitale læremidler ofte oppdateres og må vurderes på nytt etter hver oppdatering som har innvirkning på personvernet for å ikke være konkurransevridende. Videre må normen kontinuerlig utfylles, forankres, oppdateres og vedlikeholdes.

Direktoratet kan ikke se at kompleksiteten i sektoren er vurdert når økonomiske og administrative konsekvenser sammenliknes med helsenormen. Barnehage- og skoleeiere består av både private og offentlige aktører. De private aktørene er organisert på mange ulike måter, med ulike eierstrukturer, størrelser og styringsformer. Dette gjør det trolig mer krevende å utvikle og oppdatere en skolenorm enn innenfor helsesektoren.

Ekspertgruppen anbefaler at nasjonale myndigheter etablerer en tilskuddsordning for å kjøpe og utvikle digitale læremidler med funksjonalitet for læringsanalyse, tilsvarende tilskuddsordningen for kjøp av digitale læremidler som fantes i 2019-2022. Direktoratet er enige i at stimulering av markedet er viktig og at god bruk og praksis rundt bruken av læringsanalyse avhenger av gode produkter i markedet. Direktoratet gjør oppmerksom på at slike ordninger vanskelig kan gjøres uten konkurransevridende effekt i markedet, og at det i så fall må vurderes om det lar seg gjennomføre. Utdanningsdirektoratet mener videre at det vil være krevende å kontrollere læremiddelenes ivaretakelse av personvern og ansvarlig bruk av KI i en slik ordning. Direktoratet er i tvil om en direkte stimulering av markedet er riktig strategi fremfor en styrking av markedet generelt gjennom å styrke skoleeiernes finansielle rammer til innkjøp av læremidler.

Ekspertgruppen anbefaler at det utlyses innovasjons- og FoU-midler til digitale læringsressurser med funksjonalitet for læringsanalyse og adaptivitet innenfor både grunnopplæringen, høyere utdanning og høyere yrkesfaglig utdanning. Midlene skal omfatte forskning på bruk av slike ressurser i autentiske læringssituasjoner. De foreslår å øke bevilgningene i eksisterende forskningsprogrammer (for eksempel FINNUT) i Forskningsrådet, der midlene øremerkes til forskning på læringsanalyse. Direktoratet mener at utlysning av FoU-midler kan være en viktig løsning og at dette i så fall koordineres med forskningsprogrammet som skal gjennomføres i tråd med «Strategi for digital kompetanse og infrastruktur i barnehage og grunnopplæring».