Vestfold og Telemark fylkeskommune ønsker med dette høringssvaret til NOU 2023:19, «Læring, hvor ble det av deg i alt mylderet?», å bidra til å belyse aktuelle problemstillinger, sett fra fylkeskommunens perspektiv. Samtidig vil vi gi vår støtte til ekspertgruppens hovedkonklusjoner.
1. Ekspertgruppen anbefaler en tydeliggjøring av rettslig grunnlag for læringsanalyse, i grunnopplæring og høyere yrkesfaglig utdanning.
Ekspertgruppen legger til grunn en definisjon av læringsanalyse som «en prosess der data som elevene eller studentene genererer brukes systematisk for å fremme læring og forbedre undervisning», og foreslår et nytt avsnitt til opplæringslova §25-1(§15-10 i dagens lov) for å tydeliggjøre det supplerende rettsgrunnlaget: «Kommunar, fylkeskommunar og lærebedrifter kan behandle personopplysningar om elevar og lærlingar ved hjelp av maskinell analyse og samanstilling når det er etisk og pedagogisk forsvarleg og nødvendig for å utføre oppgåver og plikter i lova og forskriftene til lova. Døme på slike oppgåver og plikter kan vere å tilpasse opplæringa, arbeidet med kvalitetsutvikling i § 17-12 og undervegsvurdering i forskrifta til opplæringslova § 3-10. Graden av personidentifikasjon skal ikkje vere større enn nødvendig for det aktuelle formålet.»
1.1. Om avgrensninger av kategorier av personopplysninger i supplerende rettslig grunnlag
Fylkeskommunen støtter i hovedsak ekspertgruppens forståelse av læringsanalyse og dens anbefaling. Opplæringslova §25-1 gir et supplerende grunnlag for behandling av personopplysninger, der det er nødvendig for å utføre oppgaver etter lova, og første til fjerde ledd gir supplerende grunnlag for å behandle personopplysninger etter artikkel 9 og 10. Ekspertgruppen foreslår en avgrensing til det som er etisk og pedagogisk forsvarlig og nødvendig for å utføre oppgaver og plikter etter opplæringslova med forskrifter. Situasjonen i dag er at mange læringsressurser på forhånd definerer mål og midler for behandlingen, på en slik måte at etikken og pedagogikken i stor grad vil forstås ut ifra innrammingen systemet definerer. For å tydeliggjøre definisjonsretten og med hvilken bakgrunn behandlingsansvaret oppstår, så anses det som viktig med en presisering av prinsippet om dataminimering i det rettslige grunnlaget – til å avgrense behandlingsaktivitetene til det som er nødvendig og forholdsmessig til å oppnå formålet. Prinsippet har vært vanskelig å etterleve i digitale læringsressurser, og hensiktsmessig dataminimering er som oftest resultatet av betydelig investeringer i leverandøroppfølging. De fleste digitale læringsressurser har begrenset mulighet til å avgrense behandlingsaktiviteter, gjennom å deaktivere funksjonalitet som kan bidra til innsamling av opplysninger ikke anses som nødvendig for formålet.
Ekspertgruppen påpeker farene for viderebehandling som ikke samsvarer med innsamlingsformålet jf. artikkel 6 nr. 4 eller artikkel 9 nr. 2 bokstav g. Problemstillingen rundt viderebehandling og effektiv ivaretakelse av dataminimeringsprinsippet aktualiserer spørsmålet ved hvorvidt tilleggsavsnittet til §25-1 er tydelig nok i å synliggjøre det nødvendige grunnlaget for behandling av personopplysninger etter artikkel 9 og 10. Ettersom det rettslige grunnlaget beskriver behandling ved maskinell analyse og sammenstilling, vil det kunne medføre behandlingsaktiviteter med særlige risikoer. Eleven kan utilsiktet gjøre kjent opplysninger og det kan behandles indirekte identifiserende personopplysninger (Staab et al, 2023), samt at bias/algoritmeskjevhet ved uforholdsmessig representasjon i treningsdataene og vekting av disse (Bommasani et al, 2023) kan få utilsiktede konsekvenser for elevens personvern. Dette gjelder særlig personopplysninger etter artikkel 9 og 10 som inngår i behandlingen, og elever med minoritetsbakgrunn vil kunne være særlig utsatt for bias og diskriminering, basert på representasjon og vekting. Det vil være særlige risikoer ved behandlingsaktiviteter som utføres ved bruk av generativ kunstig intelligens, og særlig der språkmodellene er instruert til å interagere med dynamiske data. Fordi slike læringsressurser ofte har som formål å veilede eleven, og utgangspunktet for læringsanalysen er elevens eget arbeid, så er det en risiko for at opplysninger det ikke er grunnlag for å behandle, inngår i læringsanalysen. I kapittel 8 drøfter ekspertgruppen de pedagogiske og etiske utfordringene som læringsanalyse medfører. Fylkeskommunen mener dette kapittelet på en god måte illustrerer problemstillingene både for skolene og lærerne i anvendelse av digitale læringsressurser med funksjonalitet for læringsanalyse, samt også skoleeiers utfordringer med å vurdere og ivareta ansvarlighetsprinsippet. Ekspertgruppen peker i punkt. 8.7 på problemstillingen med store mengder opplysninger som ikke brukes til gode pedagogiske formål og behovet for eksplisitte og tydelige rammer.
Fylkeskommunen støtter ekspertgruppens syn, og ønsker i tillegg til en tydeliggjøring av det rettslige grunnlaget, og behov for å se dette i kontekst av en sektorspesifikk norm.
1.2. Om behandlingsgrunnlag og retten til protest
Ekspertgruppen påpeker i punkt 5.2.3. at den registrerte, gjennom utøvelse av sin rett til protest etter artikkel 6 nr. 1 bokstav e, vil kunne stoppe en ellers lovlig behandling. Ekspertutvalget påpeker videre at denne retten innskrenkes av behandlingsansvarliges eventuelle tvingende berettigede grunner. Den registrertes rett til å protestere på en behandling av personopplysninger er et premiss for å ivareta lovlighets- og åpenhetsprinsippet og grunnleggende viktig for demokratisk deltakelse i kontroll av sentrale samfunnsinstitusjoner, samt utøvelse av egne rettigheter og friheter. Fylkeskommunen ser allikevel at en mer utstrakt bruk av læringsanalyse i opplæringen kan medføre flere tilfeller av protest, og at særlig læringssituasjoner der flere elevers personopplysninger inngår i den samme analysen, kan være utfordrende å adressere. Det vil derimot være uheldig om læringsanalyse bidrar til å individualisere opplæringen, utelukkende for å forenkle ivaretakelsen av prinsippet. I lys av dagens situasjon med implementering av teknologi for læringsanalyse, i digitale læringsressurser og læremidler, kan det være svært ressurskrevende for skoleeier som behandlingsansvarlig å definere og implementere egnede tiltak for å verne om elevens rettigheter, friheter og berettigede interesser. Det er fylkeskommunens oppfatning at en sektorspesifikk personvernnorm, vil kunne bidra til bedre forståelse for nødvendigheten av de aktuelle behandlingsaktivitetene, og samtidig sørge for bedre ivaretakelse av den registrertes rettigheter og friheter.
2. Ekspertgruppen anbefaler en norm for personvern i skole
Fylkeskommunen støtter i hovedsak en sektorspesifikk personvernnorm for skole som har som formål å gi retning til sektorens helhetlige arbeid med å ivareta elever og ansattes personvern. For fylkeskommunens del, med ansvar for opplæringen til grunnskoleelever i helse- og barnevernsinstitusjon, elever og lærlinger i videregående opplæring, samt studenter i høyere yrkesfaglig utdanning, er det viktig at en norm har tilfredsstillende grad av fleksibilitet til å ivareta de særlige rettighetene og frihetene til svært heterogene grupper – som i stor grad benytter mange av de samme læringsplattformene og -ressursene. I tillegg må en sektorspesifikk personvernnorm adressere forventninger og krav til samordning i sektoren; mellom fylkeskommunen og kommunene, mellom fylkeskommunen og lærebedriftene, og mellom fylkeskommunen og statlig myndighet. Det er fylkeskommunens oppfatning at en opplærings- og utdanningsnorm må ha som sitt primære formål å forene forståelsen til sentrale aktører, slik at skoleeier er i stand til å utøve sitt behandlingsansvar i et pedagogisk og skoleadministrativt digitalt økosystem med økt grad av kompleksitet. En atferdsnorm jf. artikkel 40, og bindende virksomhetsregler jf. artikkel 47, kunne bidratt til å skape forutsetninger for en mer helhetlig tilnærming til kompetanseutvikling, anskaffelse og leverandøroppfølging, samt tilsyn. Det er viktig at en opplærings- og utdanningsnorm ikke bidrar til uklarhet om gjeldende lovverk, men er et relevant og anvendelig virkemiddel i både sektorens oppfølging av leverandørene, samt i utforming og implementering av kompetansehevende tiltak. Det er nødvendig å se til at utviklingen av en personvernnorm og standardiseringsarbeid i sektoren, ikke foregår uten tilfredsstillende grad av gjensidighet. Standarder legger tydeligere føringer for utvikling og forvaltning av digitale systemer, og har til fordel å bidra til effektivitet og interoperabilitet. Samtidig så kodifiserer standardiseringsarbeidet, både verdier, normer og praksis på feltet. En sektorspesifikk personvernnorm skal ramme inn både særnasjonale, europeiske og internasjonale teknologiske, skoleadministrative og pedagogiske kontekster.
Et eksempel og et område som krever stadig mer oppmerksomhet fra den enkelte behandlingsansvarlige, fra sentrale samordningsstrukturer i sektoren, samt fra nasjonalt hold, er digitale læringsressurser som benyttes til læringsanalyse og innehar elementer av beslutningsstøtte. Disse ressursene stiller særlige krav til skoleeiers kapasitet til å ivareta ansvarlighetsprinsippet og til pedagogens rolle og kompetanse i å forvalte læringsressurser med funksjonalitet for læringsanalyse. Ekspertgruppen peker i punkt 8.8 på problemstillingen ved at beslutningsstøtte ofte i praksis får rollen som beslutning. Ettersom tilgangen på varierte datasett øker og den teknologiske kapasiteten til å foreta analyser og sammenstillinger øker, så vil definisjonsmakten til systemet øke. Det vil bli stadig vanskeligere å utfordre en maskinell analyse, sammenstilling og beslutningsforslag; både fra pedagogens ståsted i opplæringen, men også i personvernkonsekvensvurderinger, i forkant. Det er slikt sett nærliggende å anta at læringsanalyse i økende grad vil forekomme gjennom behandlingsaktiviteter som er fundert på automatiserte avgjørelser. Det er fylkeskommunens oppfatning at åpenhet og forklarbarhet må adresseres gjennom flere parallelle tiltak. Foreslått artikkel 19 av EUs AI act (amendment 19, recital 6a, 2021/0106) vil stille krav om adekvat forklarbarhet i systemer som foretar autonome beslutninger, samt at anvendelsen av kunstig intelligens som midler for å oppnå formålet, vil klassifiseres som høyrisiko – i kontekst av opplæring, utdanning og rett til videre arbeid. Inntil effekter av lovforslaget trer i kraft i markedet, og inntil den er endelig vedtatt og deretter er tatt inn i norsk lov, er det viktig at behandlingsgrunnlaget under eksisterende lovverk er tydelig nok til å muliggjøre kommunal sektors ivaretakelse av behandlingsansvaret. Det er også et betydelig behov for nasjonale kompetansehevende tiltak for å heve pedagogens kompetanse og autoritet til å ettergå og å endre resultatet av læringsanalyse, og for skoleeier å kunne dokumentere prosessen og graden av menneskelig involvering, jf. artikkel 22. I lys av dette, er det ønskelig med en presisering i den foreslåtte tydeliggjøringen av det rettslige grunnlaget om å også ramme inn beslutningsfasen i læringsanalyseprosessen, ref. tiltak og beslutning i fig. 2.2. s.21.
Vestfold og Telemark fylkeskommune mener det er naturlig å se spørsmålet om en sektorspesifikk norm, i tett sammenheng med spørsmålene om sentrale støttetjenester og nasjonalt økosystem for digitale læringsressurser, og at disse slikt sett har som formål å utgjøre en helhetlig forvaltningsmodell for sektoren.
3. Ekspertgruppen anbefaler å utvikle rammer for god læringsanalyse i grunnopplæringen
Ekspertgruppen rammer inn behovet for «god læringsanalyse i grunnopplæringen» ved å peke på adekvat ressurstilgang. Fylkeskommunen støtter i hovedsak anbefalingene, og særlig forslaget om å utrede en videre oppskalering av forsøk med bruksbaserte betalingsmodeller. Fylkeskommunen mener dette kan bidra til å operasjonalisere og validere både nye forretningsmodeller på leverandørsiden og nye forvaltningsmodeller på skoleeiersiden. Tett forbundet med dette, samt sentrale støttetjenester og skolenorm, er en tjenestekatalog for digitale læringsressurser. En tjenestekatalog som kan bidra til å synliggjøre vurderte digitale læringsressurser for elever, lærlinger og lærere, er en ønskelig utvikling. For elever i helseinstitusjon, som har ulike behov og ulik grad av lengde på behandlingsløp, så vil bruksbaserte betalingsmodeller og en sentral tjenestekatalog, potensielt kunne tilgjengeliggjøre et mer variert og hensiktsmessig utvalg av digitale læringsressurser. Samtidig er det viktig å påpeke at ikke en tjenestekatalog bidrar til ytterligere press på skoleeiers ressurser til å gjennomføre nevnte vurderinger, inkludert de budsjett- og avtalemessige begrensninger skoleeier har. Det er også viktig å påpeke at dersom en innramming av læringsanalyse i grunnopplæringen forstås som å ha betingede systemiske faktorer, slik som i en økosystemtilnærming, så vil det potensielt innskrenke mulighetsrommet for læringsanalyse i digitale læringsressurser som ikke inngår i økosystemet. I yrkesfagopplæring, samt i læretiden, benytter elever og lærlinger digitale ressurser i læringsarbeidet som ikke fortrinnsvis er utviklet som læringsressurser, men for tjenesteyting og produksjon. Det er en bred sammensetning av felles- og programfag i videregående opplæring, noe som har betydelige implikasjoner for blant annet markedsmekanismene som skal underbygge økosystemet. Et forsvinnende lite marked, samt skolenes behov for å ta i bruk ressurser som lokale arbeidslivsaktører velger, gir et svakt grunnlag for å innrette sentraliserte ressursmessig innramminger til deres behov. Det er derfor et viktig poeng, at innramming av god læringsanalyse i grunnopplæringen også må kunne forstås og praktiseres, uavhengig av sentrale ressursstrukturer. Dette er i det minste et poeng for de eldste elevene, og lærlinger i fag- og yrkesopplæring. Utredning av støttetjeneste peker på et omfang av vurderte læringsressurser (Menon Economics, 2022), som med stor sannsynlighet vil konsentreres rundt de store læremiddelmarkedene, i de gjennomgående fagene. Elever og lærlinger i videregående opplæring benytter et bredt spekter av læringsressurser på tvers av mange programområder, noe som potensielt vil kunne medføre at elever og lærlinger i videregående opplæring får en fragmentert innramming av læringsanalyse.
Ekspertgruppen anbefaler at leverandører og utviklere videreutvikler sentralt gitte kvalitetskriterier. Det fremstår noe uklart hvordan dagens prosess for vurdering av kvalitet i læremidler skal defineres i form av sentralt gitte kriterier. Slike sentralt gitte kvalitetskriterier kan også sies å bedre passe fag med tydeligere kunnskapselementer. Vi mener det er viktig at utviklere og leverandører handler i tråd med kravene til innebygget personvern og universell utforming av IKT, og at dette gjenspeiles i mulighetene for skoleeier som behandlingsansvarlig til å kunne definere hvilke behandlingsaktiviteter som er aktuelle for å oppfylle et gitt formål, ved bruk av et gitt system. Eksempler på dette er der skoleeier har flere, til dels overlappende system, som behandler personopplysninger til samme formål. For å ivareta blant annet prinsippet om dataminimering, er det viktig å kunne påse at det ikke forekommer overlappende behandlingsaktiviteter, knyttet til samme formål.
For å sikre bedre forståelse for og utvikling av god læringsanalyse, er det viktig at sektoren og aktørene rundt, spiller en aktiv rolle i sandkasseprosjekt og andre tiltak som kan operasjonalisere og validere konsept og tjenester, før de implementeres i sektoren. Dette er særdeles viktig der det er vesentlig konsekvenser knyttet til teknologi og praksis. Syntetiske datasett, og nasjonale komponenter og infrastruktur for samordning, er nødvendig forutsetninger for å ramme inn god læringsanalyse.
1. Ekspertgruppen anbefaler en tydeliggjøring av rettslig grunnlag for læringsanalyse, i grunnopplæring og høyere yrkesfaglig utdanning.
Ekspertgruppen legger til grunn en definisjon av læringsanalyse som «en prosess der data som elevene eller studentene genererer brukes systematisk for å fremme læring og forbedre undervisning», og foreslår et nytt avsnitt til opplæringslova §25-1(§15-10 i dagens lov) for å tydeliggjøre det supplerende rettsgrunnlaget: «Kommunar, fylkeskommunar og lærebedrifter kan behandle personopplysningar om elevar og lærlingar ved hjelp av maskinell analyse og samanstilling når det er etisk og pedagogisk forsvarleg og nødvendig for å utføre oppgåver og plikter i lova og forskriftene til lova. Døme på slike oppgåver og plikter kan vere å tilpasse opplæringa, arbeidet med kvalitetsutvikling i § 17-12 og undervegsvurdering i forskrifta til opplæringslova § 3-10. Graden av personidentifikasjon skal ikkje vere større enn nødvendig for det aktuelle formålet.»
1.1. Om avgrensninger av kategorier av personopplysninger i supplerende rettslig grunnlag
Fylkeskommunen støtter i hovedsak ekspertgruppens forståelse av læringsanalyse og dens anbefaling. Opplæringslova §25-1 gir et supplerende grunnlag for behandling av personopplysninger, der det er nødvendig for å utføre oppgaver etter lova, og første til fjerde ledd gir supplerende grunnlag for å behandle personopplysninger etter artikkel 9 og 10. Ekspertgruppen foreslår en avgrensing til det som er etisk og pedagogisk forsvarlig og nødvendig for å utføre oppgaver og plikter etter opplæringslova med forskrifter. Situasjonen i dag er at mange læringsressurser på forhånd definerer mål og midler for behandlingen, på en slik måte at etikken og pedagogikken i stor grad vil forstås ut ifra innrammingen systemet definerer. For å tydeliggjøre definisjonsretten og med hvilken bakgrunn behandlingsansvaret oppstår, så anses det som viktig med en presisering av prinsippet om dataminimering i det rettslige grunnlaget – til å avgrense behandlingsaktivitetene til det som er nødvendig og forholdsmessig til å oppnå formålet. Prinsippet har vært vanskelig å etterleve i digitale læringsressurser, og hensiktsmessig dataminimering er som oftest resultatet av betydelig investeringer i leverandøroppfølging. De fleste digitale læringsressurser har begrenset mulighet til å avgrense behandlingsaktiviteter, gjennom å deaktivere funksjonalitet som kan bidra til innsamling av opplysninger ikke anses som nødvendig for formålet.
Ekspertgruppen påpeker farene for viderebehandling som ikke samsvarer med innsamlingsformålet jf. artikkel 6 nr. 4 eller artikkel 9 nr. 2 bokstav g. Problemstillingen rundt viderebehandling og effektiv ivaretakelse av dataminimeringsprinsippet aktualiserer spørsmålet ved hvorvidt tilleggsavsnittet til §25-1 er tydelig nok i å synliggjøre det nødvendige grunnlaget for behandling av personopplysninger etter artikkel 9 og 10. Ettersom det rettslige grunnlaget beskriver behandling ved maskinell analyse og sammenstilling, vil det kunne medføre behandlingsaktiviteter med særlige risikoer. Eleven kan utilsiktet gjøre kjent opplysninger og det kan behandles indirekte identifiserende personopplysninger (Staab et al, 2023), samt at bias/algoritmeskjevhet ved uforholdsmessig representasjon i treningsdataene og vekting av disse (Bommasani et al, 2023) kan få utilsiktede konsekvenser for elevens personvern. Dette gjelder særlig personopplysninger etter artikkel 9 og 10 som inngår i behandlingen, og elever med minoritetsbakgrunn vil kunne være særlig utsatt for bias og diskriminering, basert på representasjon og vekting. Det vil være særlige risikoer ved behandlingsaktiviteter som utføres ved bruk av generativ kunstig intelligens, og særlig der språkmodellene er instruert til å interagere med dynamiske data. Fordi slike læringsressurser ofte har som formål å veilede eleven, og utgangspunktet for læringsanalysen er elevens eget arbeid, så er det en risiko for at opplysninger det ikke er grunnlag for å behandle, inngår i læringsanalysen. I kapittel 8 drøfter ekspertgruppen de pedagogiske og etiske utfordringene som læringsanalyse medfører. Fylkeskommunen mener dette kapittelet på en god måte illustrerer problemstillingene både for skolene og lærerne i anvendelse av digitale læringsressurser med funksjonalitet for læringsanalyse, samt også skoleeiers utfordringer med å vurdere og ivareta ansvarlighetsprinsippet. Ekspertgruppen peker i punkt. 8.7 på problemstillingen med store mengder opplysninger som ikke brukes til gode pedagogiske formål og behovet for eksplisitte og tydelige rammer.
Fylkeskommunen støtter ekspertgruppens syn, og ønsker i tillegg til en tydeliggjøring av det rettslige grunnlaget, og behov for å se dette i kontekst av en sektorspesifikk norm.
1.2. Om behandlingsgrunnlag og retten til protest
Ekspertgruppen påpeker i punkt 5.2.3. at den registrerte, gjennom utøvelse av sin rett til protest etter artikkel 6 nr. 1 bokstav e, vil kunne stoppe en ellers lovlig behandling. Ekspertutvalget påpeker videre at denne retten innskrenkes av behandlingsansvarliges eventuelle tvingende berettigede grunner. Den registrertes rett til å protestere på en behandling av personopplysninger er et premiss for å ivareta lovlighets- og åpenhetsprinsippet og grunnleggende viktig for demokratisk deltakelse i kontroll av sentrale samfunnsinstitusjoner, samt utøvelse av egne rettigheter og friheter. Fylkeskommunen ser allikevel at en mer utstrakt bruk av læringsanalyse i opplæringen kan medføre flere tilfeller av protest, og at særlig læringssituasjoner der flere elevers personopplysninger inngår i den samme analysen, kan være utfordrende å adressere. Det vil derimot være uheldig om læringsanalyse bidrar til å individualisere opplæringen, utelukkende for å forenkle ivaretakelsen av prinsippet. I lys av dagens situasjon med implementering av teknologi for læringsanalyse, i digitale læringsressurser og læremidler, kan det være svært ressurskrevende for skoleeier som behandlingsansvarlig å definere og implementere egnede tiltak for å verne om elevens rettigheter, friheter og berettigede interesser. Det er fylkeskommunens oppfatning at en sektorspesifikk personvernnorm, vil kunne bidra til bedre forståelse for nødvendigheten av de aktuelle behandlingsaktivitetene, og samtidig sørge for bedre ivaretakelse av den registrertes rettigheter og friheter.
2. Ekspertgruppen anbefaler en norm for personvern i skole
Fylkeskommunen støtter i hovedsak en sektorspesifikk personvernnorm for skole som har som formål å gi retning til sektorens helhetlige arbeid med å ivareta elever og ansattes personvern. For fylkeskommunens del, med ansvar for opplæringen til grunnskoleelever i helse- og barnevernsinstitusjon, elever og lærlinger i videregående opplæring, samt studenter i høyere yrkesfaglig utdanning, er det viktig at en norm har tilfredsstillende grad av fleksibilitet til å ivareta de særlige rettighetene og frihetene til svært heterogene grupper – som i stor grad benytter mange av de samme læringsplattformene og -ressursene. I tillegg må en sektorspesifikk personvernnorm adressere forventninger og krav til samordning i sektoren; mellom fylkeskommunen og kommunene, mellom fylkeskommunen og lærebedriftene, og mellom fylkeskommunen og statlig myndighet. Det er fylkeskommunens oppfatning at en opplærings- og utdanningsnorm må ha som sitt primære formål å forene forståelsen til sentrale aktører, slik at skoleeier er i stand til å utøve sitt behandlingsansvar i et pedagogisk og skoleadministrativt digitalt økosystem med økt grad av kompleksitet. En atferdsnorm jf. artikkel 40, og bindende virksomhetsregler jf. artikkel 47, kunne bidratt til å skape forutsetninger for en mer helhetlig tilnærming til kompetanseutvikling, anskaffelse og leverandøroppfølging, samt tilsyn. Det er viktig at en opplærings- og utdanningsnorm ikke bidrar til uklarhet om gjeldende lovverk, men er et relevant og anvendelig virkemiddel i både sektorens oppfølging av leverandørene, samt i utforming og implementering av kompetansehevende tiltak. Det er nødvendig å se til at utviklingen av en personvernnorm og standardiseringsarbeid i sektoren, ikke foregår uten tilfredsstillende grad av gjensidighet. Standarder legger tydeligere føringer for utvikling og forvaltning av digitale systemer, og har til fordel å bidra til effektivitet og interoperabilitet. Samtidig så kodifiserer standardiseringsarbeidet, både verdier, normer og praksis på feltet. En sektorspesifikk personvernnorm skal ramme inn både særnasjonale, europeiske og internasjonale teknologiske, skoleadministrative og pedagogiske kontekster.
Et eksempel og et område som krever stadig mer oppmerksomhet fra den enkelte behandlingsansvarlige, fra sentrale samordningsstrukturer i sektoren, samt fra nasjonalt hold, er digitale læringsressurser som benyttes til læringsanalyse og innehar elementer av beslutningsstøtte. Disse ressursene stiller særlige krav til skoleeiers kapasitet til å ivareta ansvarlighetsprinsippet og til pedagogens rolle og kompetanse i å forvalte læringsressurser med funksjonalitet for læringsanalyse. Ekspertgruppen peker i punkt 8.8 på problemstillingen ved at beslutningsstøtte ofte i praksis får rollen som beslutning. Ettersom tilgangen på varierte datasett øker og den teknologiske kapasiteten til å foreta analyser og sammenstillinger øker, så vil definisjonsmakten til systemet øke. Det vil bli stadig vanskeligere å utfordre en maskinell analyse, sammenstilling og beslutningsforslag; både fra pedagogens ståsted i opplæringen, men også i personvernkonsekvensvurderinger, i forkant. Det er slikt sett nærliggende å anta at læringsanalyse i økende grad vil forekomme gjennom behandlingsaktiviteter som er fundert på automatiserte avgjørelser. Det er fylkeskommunens oppfatning at åpenhet og forklarbarhet må adresseres gjennom flere parallelle tiltak. Foreslått artikkel 19 av EUs AI act (amendment 19, recital 6a, 2021/0106) vil stille krav om adekvat forklarbarhet i systemer som foretar autonome beslutninger, samt at anvendelsen av kunstig intelligens som midler for å oppnå formålet, vil klassifiseres som høyrisiko – i kontekst av opplæring, utdanning og rett til videre arbeid. Inntil effekter av lovforslaget trer i kraft i markedet, og inntil den er endelig vedtatt og deretter er tatt inn i norsk lov, er det viktig at behandlingsgrunnlaget under eksisterende lovverk er tydelig nok til å muliggjøre kommunal sektors ivaretakelse av behandlingsansvaret. Det er også et betydelig behov for nasjonale kompetansehevende tiltak for å heve pedagogens kompetanse og autoritet til å ettergå og å endre resultatet av læringsanalyse, og for skoleeier å kunne dokumentere prosessen og graden av menneskelig involvering, jf. artikkel 22. I lys av dette, er det ønskelig med en presisering i den foreslåtte tydeliggjøringen av det rettslige grunnlaget om å også ramme inn beslutningsfasen i læringsanalyseprosessen, ref. tiltak og beslutning i fig. 2.2. s.21.
Vestfold og Telemark fylkeskommune mener det er naturlig å se spørsmålet om en sektorspesifikk norm, i tett sammenheng med spørsmålene om sentrale støttetjenester og nasjonalt økosystem for digitale læringsressurser, og at disse slikt sett har som formål å utgjøre en helhetlig forvaltningsmodell for sektoren.
3. Ekspertgruppen anbefaler å utvikle rammer for god læringsanalyse i grunnopplæringen
Ekspertgruppen rammer inn behovet for «god læringsanalyse i grunnopplæringen» ved å peke på adekvat ressurstilgang. Fylkeskommunen støtter i hovedsak anbefalingene, og særlig forslaget om å utrede en videre oppskalering av forsøk med bruksbaserte betalingsmodeller. Fylkeskommunen mener dette kan bidra til å operasjonalisere og validere både nye forretningsmodeller på leverandørsiden og nye forvaltningsmodeller på skoleeiersiden. Tett forbundet med dette, samt sentrale støttetjenester og skolenorm, er en tjenestekatalog for digitale læringsressurser. En tjenestekatalog som kan bidra til å synliggjøre vurderte digitale læringsressurser for elever, lærlinger og lærere, er en ønskelig utvikling. For elever i helseinstitusjon, som har ulike behov og ulik grad av lengde på behandlingsløp, så vil bruksbaserte betalingsmodeller og en sentral tjenestekatalog, potensielt kunne tilgjengeliggjøre et mer variert og hensiktsmessig utvalg av digitale læringsressurser. Samtidig er det viktig å påpeke at ikke en tjenestekatalog bidrar til ytterligere press på skoleeiers ressurser til å gjennomføre nevnte vurderinger, inkludert de budsjett- og avtalemessige begrensninger skoleeier har. Det er også viktig å påpeke at dersom en innramming av læringsanalyse i grunnopplæringen forstås som å ha betingede systemiske faktorer, slik som i en økosystemtilnærming, så vil det potensielt innskrenke mulighetsrommet for læringsanalyse i digitale læringsressurser som ikke inngår i økosystemet. I yrkesfagopplæring, samt i læretiden, benytter elever og lærlinger digitale ressurser i læringsarbeidet som ikke fortrinnsvis er utviklet som læringsressurser, men for tjenesteyting og produksjon. Det er en bred sammensetning av felles- og programfag i videregående opplæring, noe som har betydelige implikasjoner for blant annet markedsmekanismene som skal underbygge økosystemet. Et forsvinnende lite marked, samt skolenes behov for å ta i bruk ressurser som lokale arbeidslivsaktører velger, gir et svakt grunnlag for å innrette sentraliserte ressursmessig innramminger til deres behov. Det er derfor et viktig poeng, at innramming av god læringsanalyse i grunnopplæringen også må kunne forstås og praktiseres, uavhengig av sentrale ressursstrukturer. Dette er i det minste et poeng for de eldste elevene, og lærlinger i fag- og yrkesopplæring. Utredning av støttetjeneste peker på et omfang av vurderte læringsressurser (Menon Economics, 2022), som med stor sannsynlighet vil konsentreres rundt de store læremiddelmarkedene, i de gjennomgående fagene. Elever og lærlinger i videregående opplæring benytter et bredt spekter av læringsressurser på tvers av mange programområder, noe som potensielt vil kunne medføre at elever og lærlinger i videregående opplæring får en fragmentert innramming av læringsanalyse.
Ekspertgruppen anbefaler at leverandører og utviklere videreutvikler sentralt gitte kvalitetskriterier. Det fremstår noe uklart hvordan dagens prosess for vurdering av kvalitet i læremidler skal defineres i form av sentralt gitte kriterier. Slike sentralt gitte kvalitetskriterier kan også sies å bedre passe fag med tydeligere kunnskapselementer. Vi mener det er viktig at utviklere og leverandører handler i tråd med kravene til innebygget personvern og universell utforming av IKT, og at dette gjenspeiles i mulighetene for skoleeier som behandlingsansvarlig til å kunne definere hvilke behandlingsaktiviteter som er aktuelle for å oppfylle et gitt formål, ved bruk av et gitt system. Eksempler på dette er der skoleeier har flere, til dels overlappende system, som behandler personopplysninger til samme formål. For å ivareta blant annet prinsippet om dataminimering, er det viktig å kunne påse at det ikke forekommer overlappende behandlingsaktiviteter, knyttet til samme formål.
For å sikre bedre forståelse for og utvikling av god læringsanalyse, er det viktig at sektoren og aktørene rundt, spiller en aktiv rolle i sandkasseprosjekt og andre tiltak som kan operasjonalisere og validere konsept og tjenester, før de implementeres i sektoren. Dette er særdeles viktig der det er vesentlig konsekvenser knyttet til teknologi og praksis. Syntetiske datasett, og nasjonale komponenter og infrastruktur for samordning, er nødvendig forutsetninger for å ramme inn god læringsanalyse.