Det vises til Justis- og beredskapsdepartementets oversendelse 16. juni d.å. av NOU 2023:17 Nå er det alvor – Totalberedskapskommisjonen.
Institutt for fredsforskning (PRIO) har som formål å drive uavhengig forskning omkring vilkårene for fredelige forhold mellom nasjoner og andre grupper, og omkring konflikter og konfliktforebygging. Forskningen ved PRIO er tverrfaglig, med utgangspunkt i en rekke ulike disipliner innenfor samfunnsvitenskap og humaniora, inkludert statsvitenskap, sosiologi, sosialantropologi, psykologi, rettsvitenskap, geografi, historie, religionshistorie og filosofi.
PRIO ønsker ikke å komme med merknader til rapporten som sådan, men vil i det følgende knytte enkelte kommentarer til kommisjonens anbefalinger, samt bidra med noen mer overordnede betraktninger.
Oppfølging og prioriteringer
Rapporten dekker vesentlige sider av samfunnssikkerhetsfeltet på en solid og overbevisende måte. Det gjenstår imidlertid noen spørsmål om hvordan de overordnede anbefalingene skal følges opp av myndighetene. Særlig gjelder dette hvilke prioriteringer som skal gjøres for å løse kombinasjonen av økte ambisjoner og begrensede ressurser – ikke bare økonomiske, men også med tanke på kapasiteten til involverte aktører. Kommisjonens mandat (punkt 8) etterspør i denne forbindelse en vurdering av risikoaksept, som kommisjonens rapport i stor grad overlater til politikerne. Mens det er nødvendig å forankre beslutninger om prioriteringer og risikoaksept hos storting og regjering ville det være nyttig med et tydeligere rammeverk for disse beslutningene utover økonomiske kostnadsoverslag. Bør prioriteringer gjenspeile en kombinasjon av hvor store verdier som er truet med en sannsynlighetsberegning av trusselen? Hvordan skal i så fall ikke-materielle verdier vurderes, og hvor mye vekt skal tillegges usikre sannsynlighetsberegninger? Hva er alternativet til en slik risikobasert tilnærming til risikoaksept? Her ser vi behov for et tydeligere etisk begrepsavklaring for beredskapspolitikken.
Befolkningens beredskapskompetanse
Rapportens kapittel 2.2.1 understreker betydningen av en motstandsdyktig og utholdende befolkning. Når det gjelder befolkningens egenberedskap, er det en utfordring å kommunisere scenarioer og anbefalinger for det øvre krisespekteret uten å skape frykt som får uønskede psykiske, politiske og økonomiske konsekvenser. Samtidig er det viktig med økt beredskapskompetanse i befolkningen. Her er det tilsvarende viktig å unngå at opplæring i beredskap ikke går på bekostning av hensyn til demokrati og menneskerettigheter. Det vil altså være behov for å utrede mulige negative sidevirkninger av den foreslåtte satsingen for å finne den rette balansen mellom sikkerhet og andre samfunnsverdier (slik som åpenhet, tillitt, demokrati, ikke-diskriminering, osv.).
Kunnskap og forskning
Utviklingen i utfordringsbildet gjør at vi må ta høyde for flere langvarige og mer sammensatte hendelser og kriser. Alvoret i den sikkerhetspolitiske situasjonen og de globale trendene som utfordrer den nasjonale beredskapen, understreker viktigheten av kommisjonens rapport og dens anbefalinger. PRIO vil også understreke betydningen av et solid kunnskapsgrunnlag i den konkrete oppfølgingen av kommisjonens anbefalinger. Også Meld. St. 5 (2020–2021) Samfunnssikkerhet i en usikker verden fremhever at samfunnssikkerhetsarbeidet må være kunnskapsbasert.
Hele krisespektret ligger til grunn for Totalberedskapskommisjonens mandat. Kommisjonens drøfting av det helhetlige risiko-, sårbarhets- og trusselbildet tar utgangspunkt i fire faktorer som også reflekterer sentrale forskningsområder ved PRIO: Stormaktsrivalisering, teknologisk utvikling, klimaendringene og demografiske endringer. Vi vil gjerne peke på den sentrale betydningen av å styrke og videreutvikle norske forskningsmiljøers kompetanse og kapasitet på disse feltene, herunder forskning på ulike måter å jobbe med sikkerhet og beredskap på, fra systematiske risikovurderinger til mer kvalitativ forståelse av hvordan samfunnet (samfunnssikkerheten, samholdet og sentrale verdier) blir påvirket.
Kommisjonen skriver at vestlig forsvarsindustripolitikk er i endring, og at særlig forskning og utvikling forsterkes. Betydningen av norske- og internasjonale forskningsmiljøer innen forsvar og militærteknologi fremheves, men vi vil også understreke viktigheten av forskning som inkluderer befolkningsperspektiver, der sivilsamfunnets opplevelser av utviklingen er i fokus, samt forskning som bidrar med kritiske perspektiver på ulike sider ved beredskapsarbeidets innhold og kontekst.
For eksempel, for å bevare nasjonale interesser og øke den samlede beredskapen, skal Norge intensivere samarbeidet med strategiske partnere som EU og NATO. I denne sammenheng er det derfor viktig å styrke beredskapen på det digitale sikkerhetsfeltet gjennom en satsning på forskning som fokuserer på samfunnsmessige konsekvenser.
Tilsvarende, ettersom både beredskapsarbeidet og samfunnet for øvrig digitaliseres, er det sentralt å frembringe kunnskap om de bredere samfunnsmessige konsekvenser og langtidseffektene av økt digitalisering og ny teknologi. Dette handler om å settes i stand til å se forbi teknologier som et verktøy, gjennom også å fokusere på innvirkningen de har på sentrale samfunnsverdier som tillit og åpenhet.
Blandt de sentrale kunnskapsbehov som vektlegges i Meld. St. 5 (2020-2021) er kunnskap om nye typer risiko og trusler, og en bedre forståelse av faktorer som styrker motstandsdyktigheten i samfunnet, inkludert hva som gjør komplekse og kritiske samfunnsfunksjoner sårbare. Også sett i sammenheng med dette tilsier Totalberedskapskommisjonens vurdering av norsk beredskap et stort og økende behov for å prioritere forskning på sikkerhet og beredskap, også utfra et befolknings- og konsekvensperspektiv.
Tillitens forutsetninger og utfordringer
Med utgangspunkt i et slikt befolkningsperspektiv vurderer kommisjonen både dagens beredskapsstruktur, og hvilke endringer som er nødvendige for å utvikle en sammenhengende og robust beredskapsstruktur, på lokalt, regionalt og sentralt nivå. Kapittel 2.11 omhandler tillit og rettsstaten som fundament, og både Totalberedskapskommisjonen og Koronakommisjonen trekker frem tillit som en sentral faktor i beredskapsarbeidet. Dette innebærer både tillit i befolkningen, og befolkningens tillit til myndighetene.
Forskning på samfunnets motstandskraft i kriser understreker også viktigheten av tillit, og mer kunnskap om hvordan tillit påvirkes og endres synes å være en viktig del av beredskapsarbeidet. Dette gjelder for eksempel hvordan myndighetene kommuniserer til befolkningen om og i kriser. Mer kunnskap om konsekvensene av myndighetenes krisekommunikasjon, og ulike måter den påvirker vår felles situasjonsforståelse, vil kunne gi innsikt som kan bidra til å ivareta og styrke tilliten. Betydningen av en satsning på forskning om krisekommunikasjon understrekes også i kapittel 12.3.10, der kommisjonen skriver at «om få år vil det være utfordrende å etablere noen form for nasjonale sannheter». Dette sees i sammenheng med den økte tendensen til å bruke spredningen av bevisst feilaktig, villedende informasjon som et middel for uærlige hensikter. Særlig i krise er korrekt og tillitsvekkende kommunikasjon avgjørende, både for selve budskapet som ønskes spredt og for å faktisk nå ut til hele befolkningen – både i innenværende krise og i neste krise. Å øke befolkningens kunnskap om trusselen som ligger i bruken av desinformasjon som maktmiddel synes således å være et viktig premiss for at beredskapsarbeidet kan lykkes på tvers av hele krisespekteret.
Grunnleggende verdivalg
Begrepet om totalberedsskap innebærer det som på fagspråket kalles en ‘sikkerhetisering’ (securitization) av samfunnet. Forskning viser at dette ofte går på bekostning av demokrati og menneskerettigheter. Det er derfor betimelig å spørre seg nøyaktig hvordan den foreslåtte beredskapspolitikken skal forankres i befolkningen. I hvor stor grad skal sikkerhetsspørsmål unntas offentligheten, og hva vil dette innebære når alle samfunnssektorer defineres som del av den nasjonale sikkerhetspolitikken? Hvordan skal for eksempel den foreslåtte nasjonale sikkerhets- og beredsskapsstrategien utvikles av regjeringen, og hvordan skal den vektes opp mot andre politiske strategier og prosesser?
To tilgrensende verdivalg knytter seg til vektingen mellom nasjonale og internasjonale sikkerhetsinteresser, samt til forholdet mellom hensyn til menneske og natur. Rapporten nevner viktigheten av nordisk samarbeid, EU, NATO og FN for ivaretagelse av Norges beredskap, men utelater spørsmålet om andre befolkningers sikkerhet. Tross den endrede sikkerhetspolitiske situasjonen forblir Norge et av verdens tryggeste og fredeligste land å bo i. Uten at Norge dermed skal ta ansvar for andre lands sikkerhet på deres vegne etterlyser vi derfor en diskusjon av vektingen mellom nasjonale og internasjonale hensyn i den norske beredskapspolitikken. Dette henger også sammen med hvordan man definerer norske sikkerhets- og beredskapsinteresser. I tillegg til at internasjonale forhold også kan påvirke sikkerhet og trygghet i Norge, så er det også betimelig å bemerke at Norge til enhver tid også vil være hjem for personer med andre statsborgerskap enn norsk – og å nå ut til dem og bevare deres sikkerhet og rettigheter er også viktig i krisetid (slik pandemien også viste oss på ulike vis).
Tilsvarende reiser tapet av naturmangfold i den antropocene tidsalder spørsmålet om hvordan ikke-menneskelige arter verdsettes i beredskapspolitikken. Tilegnes de verdi utover deres instrumentelle verdi for mennesker, og hva vil det ha å si for politiske løsninger og prioriteringer?
Institutt for fredsforskning (PRIO) har som formål å drive uavhengig forskning omkring vilkårene for fredelige forhold mellom nasjoner og andre grupper, og omkring konflikter og konfliktforebygging. Forskningen ved PRIO er tverrfaglig, med utgangspunkt i en rekke ulike disipliner innenfor samfunnsvitenskap og humaniora, inkludert statsvitenskap, sosiologi, sosialantropologi, psykologi, rettsvitenskap, geografi, historie, religionshistorie og filosofi.
PRIO ønsker ikke å komme med merknader til rapporten som sådan, men vil i det følgende knytte enkelte kommentarer til kommisjonens anbefalinger, samt bidra med noen mer overordnede betraktninger.
Oppfølging og prioriteringer
Rapporten dekker vesentlige sider av samfunnssikkerhetsfeltet på en solid og overbevisende måte. Det gjenstår imidlertid noen spørsmål om hvordan de overordnede anbefalingene skal følges opp av myndighetene. Særlig gjelder dette hvilke prioriteringer som skal gjøres for å løse kombinasjonen av økte ambisjoner og begrensede ressurser – ikke bare økonomiske, men også med tanke på kapasiteten til involverte aktører. Kommisjonens mandat (punkt 8) etterspør i denne forbindelse en vurdering av risikoaksept, som kommisjonens rapport i stor grad overlater til politikerne. Mens det er nødvendig å forankre beslutninger om prioriteringer og risikoaksept hos storting og regjering ville det være nyttig med et tydeligere rammeverk for disse beslutningene utover økonomiske kostnadsoverslag. Bør prioriteringer gjenspeile en kombinasjon av hvor store verdier som er truet med en sannsynlighetsberegning av trusselen? Hvordan skal i så fall ikke-materielle verdier vurderes, og hvor mye vekt skal tillegges usikre sannsynlighetsberegninger? Hva er alternativet til en slik risikobasert tilnærming til risikoaksept? Her ser vi behov for et tydeligere etisk begrepsavklaring for beredskapspolitikken.
Befolkningens beredskapskompetanse
Rapportens kapittel 2.2.1 understreker betydningen av en motstandsdyktig og utholdende befolkning. Når det gjelder befolkningens egenberedskap, er det en utfordring å kommunisere scenarioer og anbefalinger for det øvre krisespekteret uten å skape frykt som får uønskede psykiske, politiske og økonomiske konsekvenser. Samtidig er det viktig med økt beredskapskompetanse i befolkningen. Her er det tilsvarende viktig å unngå at opplæring i beredskap ikke går på bekostning av hensyn til demokrati og menneskerettigheter. Det vil altså være behov for å utrede mulige negative sidevirkninger av den foreslåtte satsingen for å finne den rette balansen mellom sikkerhet og andre samfunnsverdier (slik som åpenhet, tillitt, demokrati, ikke-diskriminering, osv.).
Kunnskap og forskning
Utviklingen i utfordringsbildet gjør at vi må ta høyde for flere langvarige og mer sammensatte hendelser og kriser. Alvoret i den sikkerhetspolitiske situasjonen og de globale trendene som utfordrer den nasjonale beredskapen, understreker viktigheten av kommisjonens rapport og dens anbefalinger. PRIO vil også understreke betydningen av et solid kunnskapsgrunnlag i den konkrete oppfølgingen av kommisjonens anbefalinger. Også Meld. St. 5 (2020–2021) Samfunnssikkerhet i en usikker verden fremhever at samfunnssikkerhetsarbeidet må være kunnskapsbasert.
Hele krisespektret ligger til grunn for Totalberedskapskommisjonens mandat. Kommisjonens drøfting av det helhetlige risiko-, sårbarhets- og trusselbildet tar utgangspunkt i fire faktorer som også reflekterer sentrale forskningsområder ved PRIO: Stormaktsrivalisering, teknologisk utvikling, klimaendringene og demografiske endringer. Vi vil gjerne peke på den sentrale betydningen av å styrke og videreutvikle norske forskningsmiljøers kompetanse og kapasitet på disse feltene, herunder forskning på ulike måter å jobbe med sikkerhet og beredskap på, fra systematiske risikovurderinger til mer kvalitativ forståelse av hvordan samfunnet (samfunnssikkerheten, samholdet og sentrale verdier) blir påvirket.
Kommisjonen skriver at vestlig forsvarsindustripolitikk er i endring, og at særlig forskning og utvikling forsterkes. Betydningen av norske- og internasjonale forskningsmiljøer innen forsvar og militærteknologi fremheves, men vi vil også understreke viktigheten av forskning som inkluderer befolkningsperspektiver, der sivilsamfunnets opplevelser av utviklingen er i fokus, samt forskning som bidrar med kritiske perspektiver på ulike sider ved beredskapsarbeidets innhold og kontekst.
For eksempel, for å bevare nasjonale interesser og øke den samlede beredskapen, skal Norge intensivere samarbeidet med strategiske partnere som EU og NATO. I denne sammenheng er det derfor viktig å styrke beredskapen på det digitale sikkerhetsfeltet gjennom en satsning på forskning som fokuserer på samfunnsmessige konsekvenser.
Tilsvarende, ettersom både beredskapsarbeidet og samfunnet for øvrig digitaliseres, er det sentralt å frembringe kunnskap om de bredere samfunnsmessige konsekvenser og langtidseffektene av økt digitalisering og ny teknologi. Dette handler om å settes i stand til å se forbi teknologier som et verktøy, gjennom også å fokusere på innvirkningen de har på sentrale samfunnsverdier som tillit og åpenhet.
Blandt de sentrale kunnskapsbehov som vektlegges i Meld. St. 5 (2020-2021) er kunnskap om nye typer risiko og trusler, og en bedre forståelse av faktorer som styrker motstandsdyktigheten i samfunnet, inkludert hva som gjør komplekse og kritiske samfunnsfunksjoner sårbare. Også sett i sammenheng med dette tilsier Totalberedskapskommisjonens vurdering av norsk beredskap et stort og økende behov for å prioritere forskning på sikkerhet og beredskap, også utfra et befolknings- og konsekvensperspektiv.
Tillitens forutsetninger og utfordringer
Med utgangspunkt i et slikt befolkningsperspektiv vurderer kommisjonen både dagens beredskapsstruktur, og hvilke endringer som er nødvendige for å utvikle en sammenhengende og robust beredskapsstruktur, på lokalt, regionalt og sentralt nivå. Kapittel 2.11 omhandler tillit og rettsstaten som fundament, og både Totalberedskapskommisjonen og Koronakommisjonen trekker frem tillit som en sentral faktor i beredskapsarbeidet. Dette innebærer både tillit i befolkningen, og befolkningens tillit til myndighetene.
Forskning på samfunnets motstandskraft i kriser understreker også viktigheten av tillit, og mer kunnskap om hvordan tillit påvirkes og endres synes å være en viktig del av beredskapsarbeidet. Dette gjelder for eksempel hvordan myndighetene kommuniserer til befolkningen om og i kriser. Mer kunnskap om konsekvensene av myndighetenes krisekommunikasjon, og ulike måter den påvirker vår felles situasjonsforståelse, vil kunne gi innsikt som kan bidra til å ivareta og styrke tilliten. Betydningen av en satsning på forskning om krisekommunikasjon understrekes også i kapittel 12.3.10, der kommisjonen skriver at «om få år vil det være utfordrende å etablere noen form for nasjonale sannheter». Dette sees i sammenheng med den økte tendensen til å bruke spredningen av bevisst feilaktig, villedende informasjon som et middel for uærlige hensikter. Særlig i krise er korrekt og tillitsvekkende kommunikasjon avgjørende, både for selve budskapet som ønskes spredt og for å faktisk nå ut til hele befolkningen – både i innenværende krise og i neste krise. Å øke befolkningens kunnskap om trusselen som ligger i bruken av desinformasjon som maktmiddel synes således å være et viktig premiss for at beredskapsarbeidet kan lykkes på tvers av hele krisespekteret.
Grunnleggende verdivalg
Begrepet om totalberedsskap innebærer det som på fagspråket kalles en ‘sikkerhetisering’ (securitization) av samfunnet. Forskning viser at dette ofte går på bekostning av demokrati og menneskerettigheter. Det er derfor betimelig å spørre seg nøyaktig hvordan den foreslåtte beredskapspolitikken skal forankres i befolkningen. I hvor stor grad skal sikkerhetsspørsmål unntas offentligheten, og hva vil dette innebære når alle samfunnssektorer defineres som del av den nasjonale sikkerhetspolitikken? Hvordan skal for eksempel den foreslåtte nasjonale sikkerhets- og beredsskapsstrategien utvikles av regjeringen, og hvordan skal den vektes opp mot andre politiske strategier og prosesser?
To tilgrensende verdivalg knytter seg til vektingen mellom nasjonale og internasjonale sikkerhetsinteresser, samt til forholdet mellom hensyn til menneske og natur. Rapporten nevner viktigheten av nordisk samarbeid, EU, NATO og FN for ivaretagelse av Norges beredskap, men utelater spørsmålet om andre befolkningers sikkerhet. Tross den endrede sikkerhetspolitiske situasjonen forblir Norge et av verdens tryggeste og fredeligste land å bo i. Uten at Norge dermed skal ta ansvar for andre lands sikkerhet på deres vegne etterlyser vi derfor en diskusjon av vektingen mellom nasjonale og internasjonale hensyn i den norske beredskapspolitikken. Dette henger også sammen med hvordan man definerer norske sikkerhets- og beredskapsinteresser. I tillegg til at internasjonale forhold også kan påvirke sikkerhet og trygghet i Norge, så er det også betimelig å bemerke at Norge til enhver tid også vil være hjem for personer med andre statsborgerskap enn norsk – og å nå ut til dem og bevare deres sikkerhet og rettigheter er også viktig i krisetid (slik pandemien også viste oss på ulike vis).
Tilsvarende reiser tapet av naturmangfold i den antropocene tidsalder spørsmålet om hvordan ikke-menneskelige arter verdsettes i beredskapspolitikken. Tilegnes de verdi utover deres instrumentelle verdi for mennesker, og hva vil det ha å si for politiske løsninger og prioriteringer?