Landbruksdirektoratet viser til høring av NOU 2023:17 «Nå er det alvor. Rustet for en usikker fremtid». Rapporten fra Totalberedskapskommisjonen baserer seg på et endret trusselbilde på kort og lang sikt, herunder blant annet både geopolitisk og knyttet til klimaendringer. Rapporten gir, slik vi ser det, en god beskrivelse av situasjonen.
Anbefalingen om gjeninnføring av felles planforutsetninger, samt anbefaling om økt lagerhold og økt selvforsyningsgrad basert på norske ressurser, vil påvirke norske verdikjeder for mat med tilhørende landbrukspolitiske virkemidler. Norsk matvareberedskap er direkte og nært knyttet til de overordnede målene i landbrukspolitikken: matsikkerhet, landbruk over hele landet, økt verdiskaping og bærekraftig landbruk med lavere utslipp. Som det også påpekes i rapporten vil ordninger knyttet til opprettholdelse av norsk produksjonskapasitet være viktig, herunder blant annet jordvern. Landbruket vil berøres direkte av klimaendringene, og vi viser til Meld. St. 26 (2022-2023 Klima i endring - sammen for et klimarobust samfunn som ble lagt frem i juni.
Landbruksdirektoratet viser i tillegg til at velfungerende verdikjeder, nasjonalt og internasjonalt, også er viktig for matvareforsyningsberedskapen. Norge har en åpen økonomi som er avhengig av handel. Det er viktig å prioritere tiltak som opprettholder handel også i krisetider.
Landbruksdirektoratet vil særlig peke på nødvendigheten av felles planforutsetninger som grunnlag for prioritering og dimensjonering av styrkede beredskapstiltak. Vår kommentar på dette punktet er derfor overordnet, mens øvrige kommentarer til enkelte av anbefalingene i rapporten hovedsakelig er rettet mot temaer som grenser opp mot våre forvaltningsområder.
Dimensjonering av matvareberedskapen bør bygge på felles planforutsetninger
En gjeninnføring av felles planforutsetninger vil være bestemmende for hvordan Landbruksdirektoratet forholder seg til matforsyning gjennom vårt arbeid opp mot Landbruks- og matdepartementet. Konsekvensene av en planforutsetning med mer eller mindre avstengte grenser i kortere eller lengre perioder, herunder hvilke varer og hvor mye en må ha tilgjengelig, vil ha stor betydning for dimensjoneringen av og arbeidet med matvareberedskap.
Felles planforutsetning, med tilhørende risiko-, sårbarhets- og beredskapsanalyse, vil gi føringer for prioritering mellom ulike tiltak, innenfor matforsyning mellom økt selvforsyningsgrad (arealer og kunnskap), økt evne til omstilling av kosthold og produksjon, og økt lagerhold. Totalberedskapskommisjonen har, etter vår vurdering, gått lenger i å foreslå tiltak under kapittelet om matvareberedskapen, enn det de har forklart det faglige grunnlag for, og uten at det i dag er felles etablerte planforutsetninger. Se også punktet om lagerhold.
Umiddelbart legge planer for økt selvforsyningsgrad basert på norske råvarer
Hurdalsplattformen angir et mål om økt selvforsyningsgrad av norske jordbruksmatvarer, korrigert for import av fôrråvarer, på 50 prosent. For å sette dette i perspektiv var verdien av importen av landbruksvarer 103 mrd. kroner i 2022. Landbruksdirektoratet noterer seg at anbefalingene i NOUen er i tråd med eksisterende politikk og initiativ i næringen. Under følger eksempel på en eksisterende rapport som berører dette og på et nytt initiativ fra næringen.
På oppdrag fra LMD, og avtalepartene i jordbruksforhandlingene, har Landbruksdirektoratet gjennomført flere utredninger. Blant annet rapporten 10/2021 fra Landbruksdirektoratet «Bruk av norske fôrressurser».
Vi viser også til opprettelsen av bransjeinitiativet « Partnerskap for norsk matkorn og planteprotein ». Målsetningen er økt bruk og produksjon av norsk matkorn og planteprotein til mat med mål om 90 prosent norsk matkornandel.
Styrke lagerhold av matkorn betydelig utover dagens ambisjon
Landbruksdirektoratet mener at beslutningen om å lagre mat og kritiske innsatsfaktorer må bygge på et omforent mål om nivået på matforsyningsberedskapen og kunnskap om virkningene av slik lagring. Trinn én er å etablere en felles planforutsetning. Kommisjonens forslag om å gjennomføre en risiko-, sårbarhets- og beredskapsanalyse av norsk matforsyning samt forslaget om å avklare det samlede potensialet for å legge om produksjonen innenfor landbruksområdet, vil bidra til et kunnskapsgrunnlag som må ligge til grunn for å vurdere hvorvidt det er et behov og eventuelt hvilke varer som bør inngå i beredskapslagring.
Kommisjonen skriver videre at de etter en helhetsvurdering mener at lagerholdet for matkorn bør styrkes betydelig utover Regjeringens ambisjon. Landbruksdirektoratet mener Kommisjonen burde begrunnet denne vurderingen, og presisert hvilken mengde Kommisjonen anser som tilstrekkelig for matvareberedskapen. Vurderingen som Vista Analyse gjorde på vegne av Landbruksdirektoratet i forbindelse med utredningen Beredskapslagring av matkorn av 15. juni 2022 , kombinert med kostnadsvurderingene i vår rapport, viser at det ikke er samfunnsøkonomisk gevinst ved å lagre matkorn utover seks måneders forbruk. Vi presiserer at rapporten fra Vista Analyse verken vurderer om eller hvorfor beredskapslagring skal etableres, men vurderer hvordan det kan gjøres.
Styrke overvåkingen av internasjonale mat- og fôrvaremarkeder gjennom samarbeid mellom sentrale myndigheter og næringen
Landbruksdirektoratet gjør i dag et betydelig arbeid med å kontinuerlig overvåke de internasjonale markedene for kjøtt, melk, grønnsaker og korn. I tillegg har direktoratet et godt samarbeid med markedsregulatorene og relevante næringsaktører for informasjonsdeling, knyttet til både nasjonale og internasjonale matvaremarkeder.
Likevel ser Landbruksdirektoratet at nye planforutsetninger kan føre med seg at markedsovervåkningen bør intensiveres og i større grad vurderes opp mot risiko for forsyningssvikt, både i hele forsyningsnettverk eller i delmarkeder. Dagens markedsovervåkning fokuseres primært mot grunnleggende råvaremarkeder, og kan i større grad også rettes mot fôrvarer og kritiske innsatsfaktorer. I den sammenheng vil det være avgjørende at det defineres og avgrenses hvilke fôrvarer og innsatsfaktorer som skal inngå i overvåkningen. Avhengig av det definerte omfanget vil ressursbehovet knyttet til overvåkning øke.
Kommisjonen anbefaler en styrkning av overvåkningen og at det utarbeides rutiner for samarbeid mellom relevante myndigheter og næringer. Dersom dette skal gjøres oppfatter vi det som naturlig at et slikt ansvar hører til Landbruksdirektoratet i sammenheng med forvaltningen av tollvernet for landbruksvarer.
Videreføre restriktivt jordvern og vurdere virkemidler
Landbruksdirektoratet deler kommisjonens analyse om at jordvernets betydning for norsk matsikkerhet er forsterket i lys av endret geopolitisk situasjon, bedre kunnskap om konsekvensene av klimaendringene og andre forhold som kan svekke global matproduksjon.
Landbruksdirektoratet støtter kommisjonens anbefaling om å videreføre en restriktiv jordvernpraksis for å sikre nødvendige arealer til matproduksjon, inkludert å vurdere virkemiddelbruk. Det har lenge vært et politisk mål å verne om god dyrka og dyrkbar jord. Mål for årlig omdisponering av dyrka jord er strammet inn flere ganger, senest i oppdatert jordvernstrategi (som var vedlegg til årets jordbruksoppgjør) hvor jordvernmålet er satt til 2 000 dekar. Det er også flere nye tiltak i oppdatert jordvernstrategi, som sammen skal bidra til at jordbruksarealene forvaltes strengere, i betydningen forhindre omdisponering og nedbygging.
I kommisjonens rapport vises det til NIBIOs kunnskapsgrunnlag for oppdatert jordvernstrategi, der NIBIO påpeker at presset for omdisponering av dyrkbar jord er størst i områder egnet for matkorndyrking, og at det derfor er en vesentlig svakhet at det ikke er satt tydeligere mål for å begrense omdisponering av dyrkbart areal. Landbruksdirektoratet stiller seg bak at et omdisponeringsmål for dyrkbar jord kan være formålstjenlig. NIBIO gjør for tiden forbedringer i kartlaget for dyrkbar jord. Dette vil kunne bidra til et bedre kunnskapsgrunnlag for et eventuelt omdisponeringstak. Landbruksdirektoratet vil også påpeke at man i et lengre tidsperspektiv kan anta at også andre dyrkbare arealer kan bli egnet for matproduksjon som følge av klimaendringer. Et restriktivt jordvern er derfor viktig også utenfor de beste klimasonene.
Direktoratet mener det bør vurderes nærmere hvordan virkemiddelbruken i landbrukslovgivningen kan styrkes med hensyn til matsikkerhet og beredskapsarbeidet. For det første bør produksjonsarealene vi har i dag sikres bedre. LMD utreder nå blant annet en lovendring i jordlova med sikte på et sterkere vern av de viktigste jordbruksarealene. For det andre kan oppfølgingen av driveplikten styrkes for å hindre at jordbruksarealer går ut av drift. Det bør videre vurderes økonomiske og juridiske insentiver som kan bidra til å hindre gjengroing, slik at arealene enkelt kan dyrkes opp i en krisesituasjon. For det tredje bør det vurderes om dagens virkemidler er tilstrekkelige, eller om det også trengs andre virkemidler, som ekspropriasjonshjemmel, for å sikre et tilstrekkelig produksjonsgrunnlag for mat i en krisesituasjon.
Avklare det samlede potensialet for å legge om produksjon innenfor landbruk, havbruk og fiskeriene, og kosthold, på kort og lang sikt ved forsyningskriser
Landbruksdirektoratet vurderer dette som et nyttig kunnskapsgrunnlag for å kunne dimensjonere bruken av virkemidler i beredskapsarbeidet og slik sikre tilstrekkelig selvforsyningsevne.
Kartleggingsjobben vil være svært omfattende. Landbruksdirektoratet vil understreke at kartleggingen må være tverrsektoriell og fagoverskridende. I tillegg til landbruks- og fiskerifaglige kompetanse, bør kompetanse på f.eks. distribusjon, matforedling, ernæring, samfunnsøkonomi og politiske strukturer og prosesser delta.
Utvide Rådet for matvareberedskap slik at det omfatter myndigheter og aktører fra produksjon og videreforedling
Tettere inkludering av aktører med innsikt i produksjon og videreforedling kan bidra til et mer helhetlig arbeid gjennom rådet for matvareberedskap. Samtidig bør det tas høyde for at en stadig utvidelse av rådet, både horisontalt og vertikalt i verdikjedene, kan føre til konkurransemessige vanskeligheter med hensyn på aktørene som skal bidra i rådet. Dersom en utvidelse skal finne sted er det viktig med en klargjøring av en slik problemstilling, samt rollefordelingen mellom de ulike næringsaktørene, Landbruks- og matdepartementet og Nærings- og fiskeridepartementet.
Dersom rådet skal utvides mener vi at også landbruksforvaltningen bør være representert ut fra vår rolle knyttet til importvern, markedsovervåking og beredskapsoppgaver.
Reindrift er svært lite omtalt i rapporten. Men Kommisjonen påpeker at i nasjonal sammenheng er beredskapssituasjonen i nordområdene bekymringsfull. Demografiske utfordringer, klimaendringer og sikkerhetspolitiske endringer, setter beredskapsarbeidet i Nord-Norge på prøve. Vekst, utvikling og beredskap i nordområdene handler om nasjonal sikkerhet og suverenitet. Reindriften vil være under økende press som følge av klimaendringene og utfordringer knyttet til arealinngrep og endret arealbruk.
Som Kommisjonen skriver, kan klimaendringene gi økt risiko for hyppigere og større skogbranner i fremtiden. Dette vil skape behov for tiltak rettet mot å forebygge og forhindre skogbrann. Vi viser til Kommisjonens anbefaling om at forebygging av naturkatastrofer både vil hindre menneskelige lidelser og materielle ødeleggelser og spare samfunnet for store kostnader knyttet til gjenoppretting av materielle skader.
Anbefalingen om gjeninnføring av felles planforutsetninger, samt anbefaling om økt lagerhold og økt selvforsyningsgrad basert på norske ressurser, vil påvirke norske verdikjeder for mat med tilhørende landbrukspolitiske virkemidler. Norsk matvareberedskap er direkte og nært knyttet til de overordnede målene i landbrukspolitikken: matsikkerhet, landbruk over hele landet, økt verdiskaping og bærekraftig landbruk med lavere utslipp. Som det også påpekes i rapporten vil ordninger knyttet til opprettholdelse av norsk produksjonskapasitet være viktig, herunder blant annet jordvern. Landbruket vil berøres direkte av klimaendringene, og vi viser til Meld. St. 26 (2022-2023 Klima i endring - sammen for et klimarobust samfunn som ble lagt frem i juni.
Landbruksdirektoratet viser i tillegg til at velfungerende verdikjeder, nasjonalt og internasjonalt, også er viktig for matvareforsyningsberedskapen. Norge har en åpen økonomi som er avhengig av handel. Det er viktig å prioritere tiltak som opprettholder handel også i krisetider.
Landbruksdirektoratet vil særlig peke på nødvendigheten av felles planforutsetninger som grunnlag for prioritering og dimensjonering av styrkede beredskapstiltak. Vår kommentar på dette punktet er derfor overordnet, mens øvrige kommentarer til enkelte av anbefalingene i rapporten hovedsakelig er rettet mot temaer som grenser opp mot våre forvaltningsområder.
Dimensjonering av matvareberedskapen bør bygge på felles planforutsetninger
En gjeninnføring av felles planforutsetninger vil være bestemmende for hvordan Landbruksdirektoratet forholder seg til matforsyning gjennom vårt arbeid opp mot Landbruks- og matdepartementet. Konsekvensene av en planforutsetning med mer eller mindre avstengte grenser i kortere eller lengre perioder, herunder hvilke varer og hvor mye en må ha tilgjengelig, vil ha stor betydning for dimensjoneringen av og arbeidet med matvareberedskap.
Felles planforutsetning, med tilhørende risiko-, sårbarhets- og beredskapsanalyse, vil gi føringer for prioritering mellom ulike tiltak, innenfor matforsyning mellom økt selvforsyningsgrad (arealer og kunnskap), økt evne til omstilling av kosthold og produksjon, og økt lagerhold. Totalberedskapskommisjonen har, etter vår vurdering, gått lenger i å foreslå tiltak under kapittelet om matvareberedskapen, enn det de har forklart det faglige grunnlag for, og uten at det i dag er felles etablerte planforutsetninger. Se også punktet om lagerhold.
Umiddelbart legge planer for økt selvforsyningsgrad basert på norske råvarer
Hurdalsplattformen angir et mål om økt selvforsyningsgrad av norske jordbruksmatvarer, korrigert for import av fôrråvarer, på 50 prosent. For å sette dette i perspektiv var verdien av importen av landbruksvarer 103 mrd. kroner i 2022. Landbruksdirektoratet noterer seg at anbefalingene i NOUen er i tråd med eksisterende politikk og initiativ i næringen. Under følger eksempel på en eksisterende rapport som berører dette og på et nytt initiativ fra næringen.
På oppdrag fra LMD, og avtalepartene i jordbruksforhandlingene, har Landbruksdirektoratet gjennomført flere utredninger. Blant annet rapporten 10/2021 fra Landbruksdirektoratet «Bruk av norske fôrressurser».
Vi viser også til opprettelsen av bransjeinitiativet « Partnerskap for norsk matkorn og planteprotein ». Målsetningen er økt bruk og produksjon av norsk matkorn og planteprotein til mat med mål om 90 prosent norsk matkornandel.
Styrke lagerhold av matkorn betydelig utover dagens ambisjon
Landbruksdirektoratet mener at beslutningen om å lagre mat og kritiske innsatsfaktorer må bygge på et omforent mål om nivået på matforsyningsberedskapen og kunnskap om virkningene av slik lagring. Trinn én er å etablere en felles planforutsetning. Kommisjonens forslag om å gjennomføre en risiko-, sårbarhets- og beredskapsanalyse av norsk matforsyning samt forslaget om å avklare det samlede potensialet for å legge om produksjonen innenfor landbruksområdet, vil bidra til et kunnskapsgrunnlag som må ligge til grunn for å vurdere hvorvidt det er et behov og eventuelt hvilke varer som bør inngå i beredskapslagring.
Kommisjonen skriver videre at de etter en helhetsvurdering mener at lagerholdet for matkorn bør styrkes betydelig utover Regjeringens ambisjon. Landbruksdirektoratet mener Kommisjonen burde begrunnet denne vurderingen, og presisert hvilken mengde Kommisjonen anser som tilstrekkelig for matvareberedskapen. Vurderingen som Vista Analyse gjorde på vegne av Landbruksdirektoratet i forbindelse med utredningen Beredskapslagring av matkorn av 15. juni 2022 , kombinert med kostnadsvurderingene i vår rapport, viser at det ikke er samfunnsøkonomisk gevinst ved å lagre matkorn utover seks måneders forbruk. Vi presiserer at rapporten fra Vista Analyse verken vurderer om eller hvorfor beredskapslagring skal etableres, men vurderer hvordan det kan gjøres.
Styrke overvåkingen av internasjonale mat- og fôrvaremarkeder gjennom samarbeid mellom sentrale myndigheter og næringen
Landbruksdirektoratet gjør i dag et betydelig arbeid med å kontinuerlig overvåke de internasjonale markedene for kjøtt, melk, grønnsaker og korn. I tillegg har direktoratet et godt samarbeid med markedsregulatorene og relevante næringsaktører for informasjonsdeling, knyttet til både nasjonale og internasjonale matvaremarkeder.
Likevel ser Landbruksdirektoratet at nye planforutsetninger kan føre med seg at markedsovervåkningen bør intensiveres og i større grad vurderes opp mot risiko for forsyningssvikt, både i hele forsyningsnettverk eller i delmarkeder. Dagens markedsovervåkning fokuseres primært mot grunnleggende råvaremarkeder, og kan i større grad også rettes mot fôrvarer og kritiske innsatsfaktorer. I den sammenheng vil det være avgjørende at det defineres og avgrenses hvilke fôrvarer og innsatsfaktorer som skal inngå i overvåkningen. Avhengig av det definerte omfanget vil ressursbehovet knyttet til overvåkning øke.
Kommisjonen anbefaler en styrkning av overvåkningen og at det utarbeides rutiner for samarbeid mellom relevante myndigheter og næringer. Dersom dette skal gjøres oppfatter vi det som naturlig at et slikt ansvar hører til Landbruksdirektoratet i sammenheng med forvaltningen av tollvernet for landbruksvarer.
Videreføre restriktivt jordvern og vurdere virkemidler
Landbruksdirektoratet deler kommisjonens analyse om at jordvernets betydning for norsk matsikkerhet er forsterket i lys av endret geopolitisk situasjon, bedre kunnskap om konsekvensene av klimaendringene og andre forhold som kan svekke global matproduksjon.
Landbruksdirektoratet støtter kommisjonens anbefaling om å videreføre en restriktiv jordvernpraksis for å sikre nødvendige arealer til matproduksjon, inkludert å vurdere virkemiddelbruk. Det har lenge vært et politisk mål å verne om god dyrka og dyrkbar jord. Mål for årlig omdisponering av dyrka jord er strammet inn flere ganger, senest i oppdatert jordvernstrategi (som var vedlegg til årets jordbruksoppgjør) hvor jordvernmålet er satt til 2 000 dekar. Det er også flere nye tiltak i oppdatert jordvernstrategi, som sammen skal bidra til at jordbruksarealene forvaltes strengere, i betydningen forhindre omdisponering og nedbygging.
I kommisjonens rapport vises det til NIBIOs kunnskapsgrunnlag for oppdatert jordvernstrategi, der NIBIO påpeker at presset for omdisponering av dyrkbar jord er størst i områder egnet for matkorndyrking, og at det derfor er en vesentlig svakhet at det ikke er satt tydeligere mål for å begrense omdisponering av dyrkbart areal. Landbruksdirektoratet stiller seg bak at et omdisponeringsmål for dyrkbar jord kan være formålstjenlig. NIBIO gjør for tiden forbedringer i kartlaget for dyrkbar jord. Dette vil kunne bidra til et bedre kunnskapsgrunnlag for et eventuelt omdisponeringstak. Landbruksdirektoratet vil også påpeke at man i et lengre tidsperspektiv kan anta at også andre dyrkbare arealer kan bli egnet for matproduksjon som følge av klimaendringer. Et restriktivt jordvern er derfor viktig også utenfor de beste klimasonene.
Direktoratet mener det bør vurderes nærmere hvordan virkemiddelbruken i landbrukslovgivningen kan styrkes med hensyn til matsikkerhet og beredskapsarbeidet. For det første bør produksjonsarealene vi har i dag sikres bedre. LMD utreder nå blant annet en lovendring i jordlova med sikte på et sterkere vern av de viktigste jordbruksarealene. For det andre kan oppfølgingen av driveplikten styrkes for å hindre at jordbruksarealer går ut av drift. Det bør videre vurderes økonomiske og juridiske insentiver som kan bidra til å hindre gjengroing, slik at arealene enkelt kan dyrkes opp i en krisesituasjon. For det tredje bør det vurderes om dagens virkemidler er tilstrekkelige, eller om det også trengs andre virkemidler, som ekspropriasjonshjemmel, for å sikre et tilstrekkelig produksjonsgrunnlag for mat i en krisesituasjon.
Avklare det samlede potensialet for å legge om produksjon innenfor landbruk, havbruk og fiskeriene, og kosthold, på kort og lang sikt ved forsyningskriser
Landbruksdirektoratet vurderer dette som et nyttig kunnskapsgrunnlag for å kunne dimensjonere bruken av virkemidler i beredskapsarbeidet og slik sikre tilstrekkelig selvforsyningsevne.
Kartleggingsjobben vil være svært omfattende. Landbruksdirektoratet vil understreke at kartleggingen må være tverrsektoriell og fagoverskridende. I tillegg til landbruks- og fiskerifaglige kompetanse, bør kompetanse på f.eks. distribusjon, matforedling, ernæring, samfunnsøkonomi og politiske strukturer og prosesser delta.
Utvide Rådet for matvareberedskap slik at det omfatter myndigheter og aktører fra produksjon og videreforedling
Tettere inkludering av aktører med innsikt i produksjon og videreforedling kan bidra til et mer helhetlig arbeid gjennom rådet for matvareberedskap. Samtidig bør det tas høyde for at en stadig utvidelse av rådet, både horisontalt og vertikalt i verdikjedene, kan føre til konkurransemessige vanskeligheter med hensyn på aktørene som skal bidra i rådet. Dersom en utvidelse skal finne sted er det viktig med en klargjøring av en slik problemstilling, samt rollefordelingen mellom de ulike næringsaktørene, Landbruks- og matdepartementet og Nærings- og fiskeridepartementet.
Dersom rådet skal utvides mener vi at også landbruksforvaltningen bør være representert ut fra vår rolle knyttet til importvern, markedsovervåking og beredskapsoppgaver.
Reindrift er svært lite omtalt i rapporten. Men Kommisjonen påpeker at i nasjonal sammenheng er beredskapssituasjonen i nordområdene bekymringsfull. Demografiske utfordringer, klimaendringer og sikkerhetspolitiske endringer, setter beredskapsarbeidet i Nord-Norge på prøve. Vekst, utvikling og beredskap i nordområdene handler om nasjonal sikkerhet og suverenitet. Reindriften vil være under økende press som følge av klimaendringene og utfordringer knyttet til arealinngrep og endret arealbruk.
Som Kommisjonen skriver, kan klimaendringene gi økt risiko for hyppigere og større skogbranner i fremtiden. Dette vil skape behov for tiltak rettet mot å forebygge og forhindre skogbrann. Vi viser til Kommisjonens anbefaling om at forebygging av naturkatastrofer både vil hindre menneskelige lidelser og materielle ødeleggelser og spare samfunnet for store kostnader knyttet til gjenoppretting av materielle skader.