1. Innledning Direktoratet for samfunnssikkerhet og beredskap (DSB) viser til Justis- og beredskapsdepartementets høringsbrev av 19.06.23, hvor departementet har invitert sine underlagte virksomheter til å komme med innspill til Koronautvalgets rapport NOU 2023: 16. Departementet ber spesielt om synspunkter på utvalgets anbefalinger og læringspunkter, slik disse fremgår av de ulike kapitlene i utvalgets rapport.
DSB har allerede gitt innspill til Koronakommisjonens rapport del 1 (NOU 2021: 6), i høringsinnspill den 17.06.21, og til Koronakommisjonens rapport del 2 (NOU 2022: 5), i høringsinnspill den 22.08.22. Når vi nå gir innspill til Koronautvalgets rapport, gjør vi dette på bakgrunn av de forutgående innspillene. I tillegg viser vi til vårt høringsinnspill til Totalberedskapskommisjonens rapport (NOU 2023: 17).
Koronautvalget anbefaler at regjeringen i arbeidet med å gjennomgå regelverket, bør sikte mot at adgangen til å handle raskt etter smittevernloven og helseberedskapsloven får en bedre forankring i Grunnloven.
Behovet for et videre arbeid med regelverket til bruk i kriser, og avklaringer rundt kompetanse og fullmakter, er også sentrale funn i andre utredninger. Beredskapshjemmelutvalget (NOU 2019:13) skrev at den norske kriselovgivningen oppleves som sektoriell og fragmentert, og til tider uklar. Koronakommisjonens rapport del 1 (NOU 2021: 6) påpekte rettslige utfordringer knyttet til hvem som hadde kompetanse til å treffe hvilke avgjørelser, og uttrykket tvil om kompetanse og fullmakter mellom ulike forvaltningsorganer. I Koronakommisjonen rapport del 2 (NOU 2022: 5) ble de rettslige utfordringene knyttet til hvem som hadde kompetanse til å treffe hvilke avgjørelser igjen adressert, og at det burde vært sikret grundigere vurderinger opp mot Grunnloven og menneskerettighetene når fullmaktene i smittevernloven ble benyttet. I forlengelsen av dette viser DSB til Norges institusjon for menneskerettigheter (NIM) som har pekt på behovet for at Norge gjenopptar arbeidet med en derogasjonsbestemmelse i Grunnloven.
Koronautvalget påpeker at det er behov for å utvikle regelverket for å bli mer egnet til å håndtere en langvarig krise. Utvalget viser bl.a. til at det i håndteringen ble vedtatt en rekke midlertidige reguleringer i ulike sektorregelverk, og at bestemmelser som regulerte tiltakene ble endret hyppig. DSB støtter at erfaringene fra pandemihåndteringen tilsier at det er behov for videre arbeid med regelverk til bruk i kriser, og vi viser i den forbindelse til en uttalelse fra NIM: "Krisesituasjoner er uforutsigbare. Det er nettopp i en slik tid at myndighetenes lovmessige handlingsrom bør være forutsigbart."
Kornautvalget mener at barn og unge måtte bære en uforholdsmessig stor byrde i pandemihåndteringen. Utvalget viser til at barn og unge hadde lav risiko for sykdom og død som følge av covid-smitte, mens deres livsutfoldelse ble vesentlig begrenset. Utvalget anbefaler bl.a. at myndighetene bør sørge for at hensynet til barn og unge gjennomgående tas inn som en del av beslutningsgrunnlaget for tiltak i kriser.
Under kriser skal DSB tilby støtte innenfor samordning, koordinering, forsterkning og faglig rådgiving. DSB leser samtlige rapporter om pandemihåndteringen som en forsterkning av argumentene og erfaringene som taler for å gjennomgå og tydeliggjøre DSBs mandat. I Koronakommisjonens rapport del 1 (NOU 2021: 6) ble det anbefalt at "Regjeringen bør klargjøre hvilken rolle Direktoratet for samfunnssikkerhet og beredskap (DSB) skal ha under en sektorovergripende krise som en pandemi". Koronakommisjonen påpeker også i del 2 (NOU 2022: 5) svakheter ved sektorprinsippet, og fremhever at man bør vurdere å forsterke DSBs mandat i håndteringen av tverrsektorielle kriser.
DSB erfarer at samordningsrollen vår under pandemihåndteringen har bidratt til å sette relevante problemstillinger på dagsorden for mange etater og virksomheter, og at samvirkekonferansene har vært viktige for å belyse samfunnskonsekvenser ut over de helsemessige. Konsekvensene for barn og unge burde imidlertid vært belyst og vurdert helt fra starten av pandemihåndteringen. DSB mener at styrket evne til nasjonal krisehåndtering forutsetter at DSBs samordningsmandat tydeliggjøres og formaliseres ytterligere. Dette kan være et viktig grep for å bidra til at viktige samfunnskonsekvenser, herunder hensynet til barn og unge, blir ivaretatt i en fremtidig krisehåndtering.
Den gjeldende instruksen til DSB gir i dag en rekke virkemidler for beredskap. For krisehåndtering er mandatet imidlertid begrenset til å bistå Justis- og beredskapsdepartementet og andre departementer ved koordinering av innsatsen under større kriser og katastrofer. DSB mener at samordningsmandatet bør knyttes til rollen DSB faktisk utfører i krisehåndtering. Dette innebærer en samordnet og strategisk krisehåndtering horisontalt mellom sentrale beredskapsmyndigheter, og vertikalt mellom sentrale myndigheter og sivilt situasjonssenter/KSE, og statsforvalterne. Samtidig som mandatet formaliseres, må det forplikte også andre beredskapsmyndigheter å bidra i sine roller. DSB mener at dette må formaliseres i styringsdokumenter til de aktuelle myndighetene.
DSB legger til grunn at en god og samordnet krisehåndtering bygges mellom kriser. Dette gjør at myndigheter og andre aktører også må forpliktes til å delta i samordnede aktiviteter og arenaer slik at myndighetene kjenner hverandres ansvar, fullmakter og ressurser. Felles forståelse for plangrunnlag og utfordringsbildet, felles øvelser og samordnede krise- og beredskapsplaner er grunnleggende for dette. Se vårt høringssvar til Totalberedskapskommisjonens rapport (NOU 2023: 17), hvor vi berører dette nærmere.
Felles nasjonalt planverk i tverrsektorielle kriser
Utvalget peker på behovet for at myndighetene i arbeidet med pandemiberedskap bør sørge for at planverket er mest mulig generisk og kan brukes i ulike typer pandemier og kriser. Videre mener utvalget at alvorlige og langvarige kriser som rammer bredt i samfunnet må få en større plass i beredskapsarbeidet.
DSB mener at erfaringer fra koronapandemien viser betydningen av å tilrettelegge for at man både kan håndtere det akutte, og samtidig tenke langsiktig og planlegge for at krisen kan utvikle seg i ulike retninger.
Det er viktig å utvikle myndighetenes beredskapsplaner, for blant annet pandemi. Det kan være nyttig å bruke erfaringene fra pandemien til å utarbeide et generisk planverk som setter alle forvaltningsorganer med vesentlige beredskapsoppgaver i best mulig stand til å håndtere problemstillinger som er tverrsektorielle. Planverket må ha et detaljeringsnivå som gir aktørene rammer å planlegge ut ifra, men ikke så detaljert at det blir krevende å tilpasse den enkelte sektor.
Samtidig mener DSB at planverk må sees i sammenheng med systemet for krisehåndtering. For å håndtere kriser som rammer bredt og/eller har lang varighet mener DSB at det er behov for en nasjonal krisehåndteringsmekanisme på direktoratsnivå. Denne kan ha utgangspunkt i Sentralt totalforsvarsforum (STF), bestående av de mest sentrale etatene som har ansvar for respons i en nasjonal krisesituasjon, og kan utvides med relevante aktører etter behov. DSB kan koordinere mekanismen på fast basis, uavhengig av type krise. Slik sikres kontinuitet og mengdetrening. Se vårt høringssvar til Totalberedskapskommisjonens rapport (NOU 2023: 17), hvor vi berører dette nærmere.
DSB har allerede gitt innspill til Koronakommisjonens rapport del 1 (NOU 2021: 6), i høringsinnspill den 17.06.21, og til Koronakommisjonens rapport del 2 (NOU 2022: 5), i høringsinnspill den 22.08.22. Når vi nå gir innspill til Koronautvalgets rapport, gjør vi dette på bakgrunn av de forutgående innspillene. I tillegg viser vi til vårt høringsinnspill til Totalberedskapskommisjonens rapport (NOU 2023: 17).
Koronautvalget anbefaler at regjeringen i arbeidet med å gjennomgå regelverket, bør sikte mot at adgangen til å handle raskt etter smittevernloven og helseberedskapsloven får en bedre forankring i Grunnloven.
Behovet for et videre arbeid med regelverket til bruk i kriser, og avklaringer rundt kompetanse og fullmakter, er også sentrale funn i andre utredninger. Beredskapshjemmelutvalget (NOU 2019:13) skrev at den norske kriselovgivningen oppleves som sektoriell og fragmentert, og til tider uklar. Koronakommisjonens rapport del 1 (NOU 2021: 6) påpekte rettslige utfordringer knyttet til hvem som hadde kompetanse til å treffe hvilke avgjørelser, og uttrykket tvil om kompetanse og fullmakter mellom ulike forvaltningsorganer. I Koronakommisjonen rapport del 2 (NOU 2022: 5) ble de rettslige utfordringene knyttet til hvem som hadde kompetanse til å treffe hvilke avgjørelser igjen adressert, og at det burde vært sikret grundigere vurderinger opp mot Grunnloven og menneskerettighetene når fullmaktene i smittevernloven ble benyttet. I forlengelsen av dette viser DSB til Norges institusjon for menneskerettigheter (NIM) som har pekt på behovet for at Norge gjenopptar arbeidet med en derogasjonsbestemmelse i Grunnloven.
Koronautvalget påpeker at det er behov for å utvikle regelverket for å bli mer egnet til å håndtere en langvarig krise. Utvalget viser bl.a. til at det i håndteringen ble vedtatt en rekke midlertidige reguleringer i ulike sektorregelverk, og at bestemmelser som regulerte tiltakene ble endret hyppig. DSB støtter at erfaringene fra pandemihåndteringen tilsier at det er behov for videre arbeid med regelverk til bruk i kriser, og vi viser i den forbindelse til en uttalelse fra NIM: "Krisesituasjoner er uforutsigbare. Det er nettopp i en slik tid at myndighetenes lovmessige handlingsrom bør være forutsigbart."
Kornautvalget mener at barn og unge måtte bære en uforholdsmessig stor byrde i pandemihåndteringen. Utvalget viser til at barn og unge hadde lav risiko for sykdom og død som følge av covid-smitte, mens deres livsutfoldelse ble vesentlig begrenset. Utvalget anbefaler bl.a. at myndighetene bør sørge for at hensynet til barn og unge gjennomgående tas inn som en del av beslutningsgrunnlaget for tiltak i kriser.
Under kriser skal DSB tilby støtte innenfor samordning, koordinering, forsterkning og faglig rådgiving. DSB leser samtlige rapporter om pandemihåndteringen som en forsterkning av argumentene og erfaringene som taler for å gjennomgå og tydeliggjøre DSBs mandat. I Koronakommisjonens rapport del 1 (NOU 2021: 6) ble det anbefalt at "Regjeringen bør klargjøre hvilken rolle Direktoratet for samfunnssikkerhet og beredskap (DSB) skal ha under en sektorovergripende krise som en pandemi". Koronakommisjonen påpeker også i del 2 (NOU 2022: 5) svakheter ved sektorprinsippet, og fremhever at man bør vurdere å forsterke DSBs mandat i håndteringen av tverrsektorielle kriser.
DSB erfarer at samordningsrollen vår under pandemihåndteringen har bidratt til å sette relevante problemstillinger på dagsorden for mange etater og virksomheter, og at samvirkekonferansene har vært viktige for å belyse samfunnskonsekvenser ut over de helsemessige. Konsekvensene for barn og unge burde imidlertid vært belyst og vurdert helt fra starten av pandemihåndteringen. DSB mener at styrket evne til nasjonal krisehåndtering forutsetter at DSBs samordningsmandat tydeliggjøres og formaliseres ytterligere. Dette kan være et viktig grep for å bidra til at viktige samfunnskonsekvenser, herunder hensynet til barn og unge, blir ivaretatt i en fremtidig krisehåndtering.
Den gjeldende instruksen til DSB gir i dag en rekke virkemidler for beredskap. For krisehåndtering er mandatet imidlertid begrenset til å bistå Justis- og beredskapsdepartementet og andre departementer ved koordinering av innsatsen under større kriser og katastrofer. DSB mener at samordningsmandatet bør knyttes til rollen DSB faktisk utfører i krisehåndtering. Dette innebærer en samordnet og strategisk krisehåndtering horisontalt mellom sentrale beredskapsmyndigheter, og vertikalt mellom sentrale myndigheter og sivilt situasjonssenter/KSE, og statsforvalterne. Samtidig som mandatet formaliseres, må det forplikte også andre beredskapsmyndigheter å bidra i sine roller. DSB mener at dette må formaliseres i styringsdokumenter til de aktuelle myndighetene.
DSB legger til grunn at en god og samordnet krisehåndtering bygges mellom kriser. Dette gjør at myndigheter og andre aktører også må forpliktes til å delta i samordnede aktiviteter og arenaer slik at myndighetene kjenner hverandres ansvar, fullmakter og ressurser. Felles forståelse for plangrunnlag og utfordringsbildet, felles øvelser og samordnede krise- og beredskapsplaner er grunnleggende for dette. Se vårt høringssvar til Totalberedskapskommisjonens rapport (NOU 2023: 17), hvor vi berører dette nærmere.
Felles nasjonalt planverk i tverrsektorielle kriser
Utvalget peker på behovet for at myndighetene i arbeidet med pandemiberedskap bør sørge for at planverket er mest mulig generisk og kan brukes i ulike typer pandemier og kriser. Videre mener utvalget at alvorlige og langvarige kriser som rammer bredt i samfunnet må få en større plass i beredskapsarbeidet.
DSB mener at erfaringer fra koronapandemien viser betydningen av å tilrettelegge for at man både kan håndtere det akutte, og samtidig tenke langsiktig og planlegge for at krisen kan utvikle seg i ulike retninger.
Det er viktig å utvikle myndighetenes beredskapsplaner, for blant annet pandemi. Det kan være nyttig å bruke erfaringene fra pandemien til å utarbeide et generisk planverk som setter alle forvaltningsorganer med vesentlige beredskapsoppgaver i best mulig stand til å håndtere problemstillinger som er tverrsektorielle. Planverket må ha et detaljeringsnivå som gir aktørene rammer å planlegge ut ifra, men ikke så detaljert at det blir krevende å tilpasse den enkelte sektor.
Samtidig mener DSB at planverk må sees i sammenheng med systemet for krisehåndtering. For å håndtere kriser som rammer bredt og/eller har lang varighet mener DSB at det er behov for en nasjonal krisehåndteringsmekanisme på direktoratsnivå. Denne kan ha utgangspunkt i Sentralt totalforsvarsforum (STF), bestående av de mest sentrale etatene som har ansvar for respons i en nasjonal krisesituasjon, og kan utvides med relevante aktører etter behov. DSB kan koordinere mekanismen på fast basis, uavhengig av type krise. Slik sikres kontinuitet og mengdetrening. Se vårt høringssvar til Totalberedskapskommisjonens rapport (NOU 2023: 17), hvor vi berører dette nærmere.
Lederdepartementets rolle
I evalueringen av pandemihåndteringen vises det til at regjeringen samlet sett fikk løpende informasjon om utviklingen av pandemien. En utfordring var samtidig å få et helhetlig bilde av de samfunnsmessige konsekvensene av pandemien og smitteverntiltakene. De faglige vurderingene av de samfunnsmessige konsekvensene var delt mellom flere aktører. Dette satte store krav til lederdepartementet, og Koronautvalget mener at lederdepartementets rolle bør tydeliggjøres.
Koronakommisjonene pekte på svakheter i vurdering av mulige utviklingstrekk for hendelsen. Denne funksjonen i krisehåndteringen manglet. Styrking av en slik funksjon kunne potensielt gitt et bedre beslutningsgrunnlag, og i alle fall bedre tid til beslutningsprosessene.
Et komplekst risikobilde kombinert med at ulike sektorer er avhengige av hverandre, gjør at flere myndigheter og private aktører ofte blir involvert. I lys av dette støtter DSB utvalgets anbefaling om å gjøre lederdepartementets rolle mer tydelig. Videre mener vi at dette også må sees i sammenheng med Totalberedskapskommisjonens forslag om å gjøre Justis- og beredskapsdepartementet til fast lederdepartement.
Det eksisterer flere sentere og råd som koordinerer arbeidet med situasjonsforståelse og tiltakssetting innenfor smalere fagfelt. Eksempler er Nasjonalt etterretnings- og sikkerhetssenter (NESS), Felles cyberkoordineringssenter (FCKS) og Beredskapsutvalget for biologiske hendelser (BUB). Det finnes imidlertid ikke en funksjon på etatsnivå med ansvar for å bygge og vedlikeholde et tverrsektorielt situasjonsbilde, sikre at beslutningsgrunnlag som sendes departementsnivået og at beredskapstiltak er samordnet.
DSB har en viktig rolle i å bidra til felles situasjonsforståelse og god informasjonsdeling. Justis- og beredskapsdepartementet har også gitt DSB i oppdrag å koordinere arbeidet med utvikling av planverk og etablering av felles situasjonsbilde. DSB mener at direktoratets eksisterende funksjoner, inkludert varsling og rapportering på samordningskanal der vi er i nær kontakt med statsforvalterne, og via disse med kommunene, gjør at vi bør gis et tydelig ansvar i det løpende arbeidet med å etablere og vedlikeholde et nasjonalt situasjonsbilde. Dette må også sees i sammenheng med behovet for en nasjonal krisehåndteringsmekanisme på direktoratsnivå. Se vårt høringssvar til Totalberedskapskommisjonens rapport (NOU 2023: 17), hvor vi berører dette nærmere.
Styrke beredskapsfunksjonen i kommunene
Koronautvalgets evaluering peker på utfordringene knyttet til beredskapsressurser i kommunene, spesielt under en langvarig og kompleks hendelse. I rapporten anbefaler utvalget å styrke beredskapsfunksjonene i kommunene. Det gjelder særlig kommunelegefunksjonen og beredskapskoordinatorrollen.
DSB støtter utvalgets vurdering om at kommunene har et omfattende beredskapsansvar innenfor sine tjenesteområder, i tillegg til å være både planmyndighet og samordningsmyndighet. Det er stor variasjon mellom norske kommuner når det gjelder bl.a. størrelse, demografi, risiko og sårbarhet, og tilgang til kompetanse og ressurser. Dette gjør at kommunene har ulike forutsetninger for å håndtere hendelser som krever mye kapasitet, enten det er kortvarig eller over lengre tid.
Generalistkommuneutvalgets utredning (NOU 2023: 9) viser at det er få årsverk i kommunene innenfor samfunnssikkerhet. Antall årsverk er om lag på samme nivå som da DSB gjorde en tilsvarende kartlegging for over 20 år siden, og det var før kommunal beredskapsplikt ble en lovpålagt oppgave. Ressursmangel kan være en medvirkende årsak til at statsforvalternes tilsyn med kommunal beredskapsplikt viser at en stor andel av kommunene ikke følger lovpålagte krav. Det er grunn til å tro at begrensede ressurser i kommunene kan utgjøre en sårbarhet i det lokale samfunnssikkerhetsarbeidet. DSB støtter derfor utvalgets anbefaling om å styrke beredskapsfunksjonene i kommunene.
Interkommunalt samarbeid
Evalueringen anbefaler at nasjonale myndigheter bør stimulere til økt interkommunalt samarbeid innenfor beredskap og krisehåndtering.
Her vil DSB ta fram noen momenter fra vårt høringsinnspill til Generalistkommuneutvalgets utredning (NOU 2023:9) og Totalberedskapskommisjonen (NOU 2023:17). Generalistkommuneutvalget peker på mangler i kommunenes kapasitet for å opprettholde daglige tjenester, og DSB mener at dette gjelder også for kommunenes ansvar i grunnberedskapen. Om generalistkommunen skal være en fremmer for beredskapen, må dette følges opp både med ressurser, og med oppfølging av utvalgets anbefalinger rundt kommunestørrelse og interkommunalt samarbeid. Totalberedskapskommisjonen belyser kommunenes viktige rolle i beredskapen, og behovet for å styrke dette gitt de store utfordringene i årene som kommer. Kommisjonen utfordrer ikke Generalistkommuneutvalgets anbefaling om et fortsatt generalistkommuneprinsipp. I stedet anbefaler kommisjonen større vekt på interkommunalt samarbeid.
Fra DSBs ståsted vil større kommuner og interkommunalt samarbeid kunne forsterke kommunenes kapasitet, kompetanse og utholdenhet som lokal beredskapsressurs, og i arealplanlegging og andre tjenester som er viktig for både forebygging og håndtering. Andre samarbeidsformer mellom kommunene kan også være nyttige, men det er en styrke jo mer formalisert dette er. DSB ønsker generelt alle forslag om tiltak for å styrke beredskapen i kommunene velkomne. For en god effekt av tiltakene anbefaler DSB en regional forankring av slike tiltak gjennom statsforvalteren.
Digitale løsninger for samhandling
Koronautvalgets vurdering er at det i arbeidet med å styrke den nasjonale beredskapen og krisehåndteringen, er behov for felles digitale samhandlingsløsninger. Dette vil bidra til en sikker og effektiv informasjonsdeling, og samordnet håndtering på tvers av sektorer og forvaltningsnivåer.
Kornautvalget legger mest vekt på helsedata, men DSB mener denne anbefalingen også har overføringsverdi til andre (fag)områder. For å sikre god situasjonsforståelse mener DSB det også må settes trykk på arbeid som sikrer at hver enkelt etat tar ansvar for å dele sine kvalitetssikrede fagdata. DSB mener også at det bør legges til rette for flere digitale løsninger for å styrke tversektorielt samvirke. Dette blant annet gjennom utnyttelse av etablerte felleskomponenter for datadeling, som Geonorge. For at dataene skal kunne utnyttes til krisehåndtering må de være kvalitetssikret, standardisert og gjort tilgjengelig før krisen inntreffer. I tillegg må juridiske, organisatoriske og teknologiske forhold være avklart.
DSB er enig med Koronautvalget i at det i arbeidet med å styrke den nasjonale beredskapen og krisehåndteringen er viktig å fortsette å stimulere til økt digitalisering og utnyttelse av digitale verktøy som både understøtter og forbedrer samvirket i krisehåndteringen, samtidig som at informasjonssikkerheten ivaretas. Felles løsninger for samhandling og utveksling av informasjon letter krisehåndteringen, og letter samtidig arbeidet for kommunene som da ikke trenger å utvikle egne løsninger. DSB viser i den forbindelse til at vi nylig har inngått en avtale om levering av nytt felles beredskaps- og krisestøtteverktøy (RAYVN) til bruk for stat og kommuner. Verktøyet skal bidra til å koordinere og organisere informasjon under uønskede hendelser, der direktorater, statsforvaltere, sivilforsvardistrikter, kommuner og andre er involvert i håndteringen. Krisestøtteverktøy er helt essensielt for effektiv ledelse, håndtering og deling av informasjon under hendelser der tid er en viktig faktor.
Rollen til statsforvalterne i krisehåndteringen
Statsforvalteren hadde en sentral samordningsrolle og var et viktig bindeledd til kommunene i den nasjonale håndteringen av pandemien. Statsforvalteren hadde også en viktig veilederrolle overfor kommunene, spesielt for de små og mellomstore kommunene. Koronautvalgets vurdering er at det fortsatt er nødvendig med fleksibilitet i praktiseringen av statsforvalterens samordningsrolle i kriser. Samtidig er det behov for en tydeligere og mer omforent forståelse av hva som er de nasjonale forventningene til aktiviteter og oppgaver statsforvalteren skal ha i en nasjonal krise.
DSB støtter disse læringspunktene og forståelsen av kommunenes og statsforvalterens rolle, og anbefalingene som settes frem. Punktene er i tråd med beskrivelser og anbefalinger i evalueringsrapporten «Statsforvalternes samordningsrolle i håndteringen av covid19-pandemien», som DSB utarbeidet i 2022, i samarbeid med Helsedirektoratet og statsforvalterembetene.
DSB har blant annet erfaringer fra tilfeller der nasjonale myndigheter tok direkte kontakt med kommunene uten å involvere statsforvalteren, og da ble håndteringen, etter DSBs syn, mindre effektiv og førte til misforståelser og usikkerhet knyttet til koordinering og informasjonsflyt. Statsforvalterne er leddet mellom sentral forvaltning, og lokalt nivå, og er også viktig for direktoratene for å sikre ensartet håndtering av krisen. Se vårt høringssvar til Totalberedskapskommisjonens rapport (NOU 2023: 17), hvor vi omtaler behovet for å tydeliggjøre Statsforvalternes myndighet på beredskapsområdet nærmere.
Utvalget anbefaler at regjeringen bør arbeide for at Norge tar del i internasjonale avtaler og systemer som bidrar til å sikre våre forsyningslinjer. Koronautvalget, Forsvarskommisjonen og Totalberedskapskommisjonen peker alle på at norsk (egen)produksjon og forsyning, er avhengig av internasjonale verdikjeder og forsyningslinjer.
DSB mener at det å ha oversikt over risiko og sårbarhet i egen sektor, eller virksomhet, også omfatter det å ha oversikt over egen forsyningslinje. I tillegg er det varer og tjenester av nasjonal og strategisk betydning som trenger vurdering ut over sektoren selv. Dette krever et arbeid på nasjonalt nivå (oversikt), og internasjonalt samarbeid, for å sikre leveranser og planlegge beredskap. Virksomheter med kritisk funksjon har et eget ansvar for å sikre leveranser av nødvendige tjenester og innsatsvarer. Samtidig er virksomheter avhengig av at myndighetene sikrer forsyninger til landet strategisk gjennom avtaler med andre land.
DSB mener at dagens samordningsarenaer kan videreutvikles slik at de også kan brukes i beslutningsprosesser ved forsyningskriser. DSB mener at et departement med et styrket mandat til å koordinere forsyningsberedskapen vil stå sterkere med en fagetat på direktoratsnivå. I tråd med oppgavene i instruks for DSBs koordinerende roller, mener vi at DSB bør få et faglig ansvar for å understøtte departementet med overordnet ansvar for forsyningssikkerheten, inkludert arbeid med strategi og langtidsplan for den sivile beredskapen, strategi for forsyningsberedskapen, og planforutsetninger. Se vårt høringssvar til Totalberedskapskommisjonens rapport (NOU 2023: 17), hvor vi berører dette nærmere.
Kornautvalget anbefaler at for langvarige kriser bør myndighetene styrke systemene for raskt å kunne utnytte læring slik at treffsikkerheten i pandemihåndteringen øker med krisens varighet.
DSB mener dette er en viktig anbefaling, og mener den kan generaliseres til alle langvarige hendelser. Det er viktig å hente ut læringspunkter, og ha kapasitet til å gjøre endringer (tiltak) underveis i hendelser som strekker seg ut i tid. I sin natur kan dette i praksis dreie seg om at det er flere "hendelser" i hendelsen.
DSB har for eksempel etablert flere tverrsektorielle arenaer som er relevante for spørsmålet om hvordan man utnytter læring underveis i en langvarig krise. Dette er både veletablerte arenaer slik som Nasjonalt øvelses- og evalueringsforum (NØEF), Sentralt totalforsvarsforum (STF) og Etatsforum, og nye som evalueringsnettverket som ble etablert i statsforvalterembetene under pandemien.
NØEF, som ble etablert i 2013, samler relevante statlige beredskapsaktører og diskuterer metodespørsmål og oppfølging etter hendelser og større øvelser. Under pandemien ble "evaluering og læring underveis i langvarige kriser" satt på dagsorden. Flere aktører delte sine erfaringer og vi fikk kunnskapsoverføring på tvers av myndigheter om hvordan læring kan skje underveis i en langvarig krise. Dette er et tema som forumet vil fortsette å diskutere og videreutvikle på tvers av etatene.
DSB etablerte under pandemien også et evalueringsnettverk med ansatte som jobber med evaluering hos statsforvalterembetene. Nettverket har fortsatt å jobbe både med læring underveis og etter hendelser. Senest etter ekstremværet Hans, diskuterte evalueringsnettverket både hva som er læring så langt, og hva som er viktige temaer og problemstillinger å forfølge videre i planlagte evalueringer.
Koronakommisjonene pekte på svakheter i vurdering av mulige utviklingstrekk for hendelsen. Denne funksjonen i krisehåndteringen manglet. Styrking av en slik funksjon kunne potensielt gitt et bedre beslutningsgrunnlag, og i alle fall bedre tid til beslutningsprosessene.
Et komplekst risikobilde kombinert med at ulike sektorer er avhengige av hverandre, gjør at flere myndigheter og private aktører ofte blir involvert. I lys av dette støtter DSB utvalgets anbefaling om å gjøre lederdepartementets rolle mer tydelig. Videre mener vi at dette også må sees i sammenheng med Totalberedskapskommisjonens forslag om å gjøre Justis- og beredskapsdepartementet til fast lederdepartement.
Det eksisterer flere sentere og råd som koordinerer arbeidet med situasjonsforståelse og tiltakssetting innenfor smalere fagfelt. Eksempler er Nasjonalt etterretnings- og sikkerhetssenter (NESS), Felles cyberkoordineringssenter (FCKS) og Beredskapsutvalget for biologiske hendelser (BUB). Det finnes imidlertid ikke en funksjon på etatsnivå med ansvar for å bygge og vedlikeholde et tverrsektorielt situasjonsbilde, sikre at beslutningsgrunnlag som sendes departementsnivået og at beredskapstiltak er samordnet.
DSB har en viktig rolle i å bidra til felles situasjonsforståelse og god informasjonsdeling. Justis- og beredskapsdepartementet har også gitt DSB i oppdrag å koordinere arbeidet med utvikling av planverk og etablering av felles situasjonsbilde. DSB mener at direktoratets eksisterende funksjoner, inkludert varsling og rapportering på samordningskanal der vi er i nær kontakt med statsforvalterne, og via disse med kommunene, gjør at vi bør gis et tydelig ansvar i det løpende arbeidet med å etablere og vedlikeholde et nasjonalt situasjonsbilde. Dette må også sees i sammenheng med behovet for en nasjonal krisehåndteringsmekanisme på direktoratsnivå. Se vårt høringssvar til Totalberedskapskommisjonens rapport (NOU 2023: 17), hvor vi berører dette nærmere.
Styrke beredskapsfunksjonen i kommunene
Koronautvalgets evaluering peker på utfordringene knyttet til beredskapsressurser i kommunene, spesielt under en langvarig og kompleks hendelse. I rapporten anbefaler utvalget å styrke beredskapsfunksjonene i kommunene. Det gjelder særlig kommunelegefunksjonen og beredskapskoordinatorrollen.
DSB støtter utvalgets vurdering om at kommunene har et omfattende beredskapsansvar innenfor sine tjenesteområder, i tillegg til å være både planmyndighet og samordningsmyndighet. Det er stor variasjon mellom norske kommuner når det gjelder bl.a. størrelse, demografi, risiko og sårbarhet, og tilgang til kompetanse og ressurser. Dette gjør at kommunene har ulike forutsetninger for å håndtere hendelser som krever mye kapasitet, enten det er kortvarig eller over lengre tid.
Generalistkommuneutvalgets utredning (NOU 2023: 9) viser at det er få årsverk i kommunene innenfor samfunnssikkerhet. Antall årsverk er om lag på samme nivå som da DSB gjorde en tilsvarende kartlegging for over 20 år siden, og det var før kommunal beredskapsplikt ble en lovpålagt oppgave. Ressursmangel kan være en medvirkende årsak til at statsforvalternes tilsyn med kommunal beredskapsplikt viser at en stor andel av kommunene ikke følger lovpålagte krav. Det er grunn til å tro at begrensede ressurser i kommunene kan utgjøre en sårbarhet i det lokale samfunnssikkerhetsarbeidet. DSB støtter derfor utvalgets anbefaling om å styrke beredskapsfunksjonene i kommunene.
Interkommunalt samarbeid
Evalueringen anbefaler at nasjonale myndigheter bør stimulere til økt interkommunalt samarbeid innenfor beredskap og krisehåndtering.
Her vil DSB ta fram noen momenter fra vårt høringsinnspill til Generalistkommuneutvalgets utredning (NOU 2023:9) og Totalberedskapskommisjonen (NOU 2023:17). Generalistkommuneutvalget peker på mangler i kommunenes kapasitet for å opprettholde daglige tjenester, og DSB mener at dette gjelder også for kommunenes ansvar i grunnberedskapen. Om generalistkommunen skal være en fremmer for beredskapen, må dette følges opp både med ressurser, og med oppfølging av utvalgets anbefalinger rundt kommunestørrelse og interkommunalt samarbeid. Totalberedskapskommisjonen belyser kommunenes viktige rolle i beredskapen, og behovet for å styrke dette gitt de store utfordringene i årene som kommer. Kommisjonen utfordrer ikke Generalistkommuneutvalgets anbefaling om et fortsatt generalistkommuneprinsipp. I stedet anbefaler kommisjonen større vekt på interkommunalt samarbeid.
Fra DSBs ståsted vil større kommuner og interkommunalt samarbeid kunne forsterke kommunenes kapasitet, kompetanse og utholdenhet som lokal beredskapsressurs, og i arealplanlegging og andre tjenester som er viktig for både forebygging og håndtering. Andre samarbeidsformer mellom kommunene kan også være nyttige, men det er en styrke jo mer formalisert dette er. DSB ønsker generelt alle forslag om tiltak for å styrke beredskapen i kommunene velkomne. For en god effekt av tiltakene anbefaler DSB en regional forankring av slike tiltak gjennom statsforvalteren.
Digitale løsninger for samhandling
Koronautvalgets vurdering er at det i arbeidet med å styrke den nasjonale beredskapen og krisehåndteringen, er behov for felles digitale samhandlingsløsninger. Dette vil bidra til en sikker og effektiv informasjonsdeling, og samordnet håndtering på tvers av sektorer og forvaltningsnivåer.
Kornautvalget legger mest vekt på helsedata, men DSB mener denne anbefalingen også har overføringsverdi til andre (fag)områder. For å sikre god situasjonsforståelse mener DSB det også må settes trykk på arbeid som sikrer at hver enkelt etat tar ansvar for å dele sine kvalitetssikrede fagdata. DSB mener også at det bør legges til rette for flere digitale løsninger for å styrke tversektorielt samvirke. Dette blant annet gjennom utnyttelse av etablerte felleskomponenter for datadeling, som Geonorge. For at dataene skal kunne utnyttes til krisehåndtering må de være kvalitetssikret, standardisert og gjort tilgjengelig før krisen inntreffer. I tillegg må juridiske, organisatoriske og teknologiske forhold være avklart.
DSB er enig med Koronautvalget i at det i arbeidet med å styrke den nasjonale beredskapen og krisehåndteringen er viktig å fortsette å stimulere til økt digitalisering og utnyttelse av digitale verktøy som både understøtter og forbedrer samvirket i krisehåndteringen, samtidig som at informasjonssikkerheten ivaretas. Felles løsninger for samhandling og utveksling av informasjon letter krisehåndteringen, og letter samtidig arbeidet for kommunene som da ikke trenger å utvikle egne løsninger. DSB viser i den forbindelse til at vi nylig har inngått en avtale om levering av nytt felles beredskaps- og krisestøtteverktøy (RAYVN) til bruk for stat og kommuner. Verktøyet skal bidra til å koordinere og organisere informasjon under uønskede hendelser, der direktorater, statsforvaltere, sivilforsvardistrikter, kommuner og andre er involvert i håndteringen. Krisestøtteverktøy er helt essensielt for effektiv ledelse, håndtering og deling av informasjon under hendelser der tid er en viktig faktor.
Rollen til statsforvalterne i krisehåndteringen
Statsforvalteren hadde en sentral samordningsrolle og var et viktig bindeledd til kommunene i den nasjonale håndteringen av pandemien. Statsforvalteren hadde også en viktig veilederrolle overfor kommunene, spesielt for de små og mellomstore kommunene. Koronautvalgets vurdering er at det fortsatt er nødvendig med fleksibilitet i praktiseringen av statsforvalterens samordningsrolle i kriser. Samtidig er det behov for en tydeligere og mer omforent forståelse av hva som er de nasjonale forventningene til aktiviteter og oppgaver statsforvalteren skal ha i en nasjonal krise.
DSB støtter disse læringspunktene og forståelsen av kommunenes og statsforvalterens rolle, og anbefalingene som settes frem. Punktene er i tråd med beskrivelser og anbefalinger i evalueringsrapporten «Statsforvalternes samordningsrolle i håndteringen av covid19-pandemien», som DSB utarbeidet i 2022, i samarbeid med Helsedirektoratet og statsforvalterembetene.
DSB har blant annet erfaringer fra tilfeller der nasjonale myndigheter tok direkte kontakt med kommunene uten å involvere statsforvalteren, og da ble håndteringen, etter DSBs syn, mindre effektiv og førte til misforståelser og usikkerhet knyttet til koordinering og informasjonsflyt. Statsforvalterne er leddet mellom sentral forvaltning, og lokalt nivå, og er også viktig for direktoratene for å sikre ensartet håndtering av krisen. Se vårt høringssvar til Totalberedskapskommisjonens rapport (NOU 2023: 17), hvor vi omtaler behovet for å tydeliggjøre Statsforvalternes myndighet på beredskapsområdet nærmere.
Utvalget anbefaler at regjeringen bør arbeide for at Norge tar del i internasjonale avtaler og systemer som bidrar til å sikre våre forsyningslinjer. Koronautvalget, Forsvarskommisjonen og Totalberedskapskommisjonen peker alle på at norsk (egen)produksjon og forsyning, er avhengig av internasjonale verdikjeder og forsyningslinjer.
DSB mener at det å ha oversikt over risiko og sårbarhet i egen sektor, eller virksomhet, også omfatter det å ha oversikt over egen forsyningslinje. I tillegg er det varer og tjenester av nasjonal og strategisk betydning som trenger vurdering ut over sektoren selv. Dette krever et arbeid på nasjonalt nivå (oversikt), og internasjonalt samarbeid, for å sikre leveranser og planlegge beredskap. Virksomheter med kritisk funksjon har et eget ansvar for å sikre leveranser av nødvendige tjenester og innsatsvarer. Samtidig er virksomheter avhengig av at myndighetene sikrer forsyninger til landet strategisk gjennom avtaler med andre land.
DSB mener at dagens samordningsarenaer kan videreutvikles slik at de også kan brukes i beslutningsprosesser ved forsyningskriser. DSB mener at et departement med et styrket mandat til å koordinere forsyningsberedskapen vil stå sterkere med en fagetat på direktoratsnivå. I tråd med oppgavene i instruks for DSBs koordinerende roller, mener vi at DSB bør få et faglig ansvar for å understøtte departementet med overordnet ansvar for forsyningssikkerheten, inkludert arbeid med strategi og langtidsplan for den sivile beredskapen, strategi for forsyningsberedskapen, og planforutsetninger. Se vårt høringssvar til Totalberedskapskommisjonens rapport (NOU 2023: 17), hvor vi berører dette nærmere.
Kornautvalget anbefaler at for langvarige kriser bør myndighetene styrke systemene for raskt å kunne utnytte læring slik at treffsikkerheten i pandemihåndteringen øker med krisens varighet.
DSB mener dette er en viktig anbefaling, og mener den kan generaliseres til alle langvarige hendelser. Det er viktig å hente ut læringspunkter, og ha kapasitet til å gjøre endringer (tiltak) underveis i hendelser som strekker seg ut i tid. I sin natur kan dette i praksis dreie seg om at det er flere "hendelser" i hendelsen.
DSB har for eksempel etablert flere tverrsektorielle arenaer som er relevante for spørsmålet om hvordan man utnytter læring underveis i en langvarig krise. Dette er både veletablerte arenaer slik som Nasjonalt øvelses- og evalueringsforum (NØEF), Sentralt totalforsvarsforum (STF) og Etatsforum, og nye som evalueringsnettverket som ble etablert i statsforvalterembetene under pandemien.
NØEF, som ble etablert i 2013, samler relevante statlige beredskapsaktører og diskuterer metodespørsmål og oppfølging etter hendelser og større øvelser. Under pandemien ble "evaluering og læring underveis i langvarige kriser" satt på dagsorden. Flere aktører delte sine erfaringer og vi fikk kunnskapsoverføring på tvers av myndigheter om hvordan læring kan skje underveis i en langvarig krise. Dette er et tema som forumet vil fortsette å diskutere og videreutvikle på tvers av etatene.
DSB etablerte under pandemien også et evalueringsnettverk med ansatte som jobber med evaluering hos statsforvalterembetene. Nettverket har fortsatt å jobbe både med læring underveis og etter hendelser. Senest etter ekstremværet Hans, diskuterte evalueringsnettverket både hva som er læring så langt, og hva som er viktige temaer og problemstillinger å forfølge videre i planlagte evalueringer.