Høringssvar fra Human-Etisk Forbund til høringsnotat om forslag til endringer i trossamfunnsloven
Vi viser til høringsnotatet «Forslag til endringer i trossamfunnsloven» fra Barne- og familiedepartementet (BFD) datert 6. juli 2023.
Human-Etisk Forbund (HEF) er et humanistisk livssynssamfunn med over 145.000 medlemmer. Vi arbeider for å videreutvikle humanismen som livssyn og sørger for at humanister kan praktisere sitt livssyn innenfor rammene av en likebehandlende stat og et livssynsåpent samfunn.
BFD åpner sitt høringsnotat med å gjenta Hurdalsplattformens politiske mål om å
«Sikre trus- og livssynssamfunn føreseieleg finansiering […]».
Slik forutberegnelig finansiering vil ikke bli resultatet dersom BFDs forslag om justeringer i tilskuddsordningen vedtas.
Endringene, som omtales som «mindre justeringer», favoriserer Den norske kirke (Dnk) systematisk og vil ha dyptgripende virkninger for den norske tilskuddsmodellen for tros- og livssynssamfunn. Endringene er ikke bare ukloke politisk, men vil også stride mot Grunnloven og Den europeiske menneskerettighetskonvensjonen (EMK). Særlig problematisk er forslaget for:
- Grunnloven § 16s krav om understøttelse av tro- og livssynssamfunn «på lik linje», se pkt. 5.1
- Grunnloven §§ 2s og 98s krav om likebehandling i Norge som rettsstat, se pkt. 5.2
- EMKs vern av tros- og religionsfrihet, forsamlingsfrihet og forbud mot diskriminering, se pkt. 6
Grunnloven og EMK har gjennom menneskerettsloven rang foran øvrige norske rettsregler, og setter absolutte grenser for hva Stortinget kan vedta som lov.
HEF mener de delene av høringsnotatet som vil ramme andre tros- og livssynssamfunn enn Dnk går utover statens handlingsrom på området for tros- og livssynsfrihet. Staten har en positiv sikringsplikt for de konvensjonsfestede menneskerettighetene som er gjennomført i norsk rett, og selvfølgelig en plikt til å etterleve Grunnloven.
Forslaget medfører endringer som i praksis vil gjøre at staten ikke vil opptre nøytralt og upartisk overfor ulike religioner og livssyn. BFD har ikke hensyntatt rekkevidden av endringsforslagene og konsekvenser for norske tros- og livssynssamfunn.
For det første vil forslaget innebære så stor usikkerhet rundt tilskuddsordningen at det vil motarbeide den politiske målsettingen om forutberegnelige tilskudd til tros- og livssynssamfunn i Hurdalsplattformen. Se pkt. 4.1.
Forslaget vil for det andre få store praktiske og økonomiske konsekvenser for alle andre tros- og livssynssamfunn enn Dnk , noe som vil svekke den aktive likebehandlingspolitikken som staten har vedtatt å føre for alle tros- og livssynssamfunn. Se pkt. 4.1.
Forslaget vil for det tredje medføre brudd på det grunnleggende likebehandlings- og ikke-diskrimineringsprinsippet i norsk rett, ved at Dnk vil få positiv særbehandling sett i forhold til de andre tros- og livssynssamfunnene. Se pkt. 5 om grensene Grunnlovens setter og pkt. 6 om grensene våre folkerettslige forpliktelser setter.
Mange av effektene departementet ønsker å oppnå med endringene, kan oppnås ved andre og mindre inngripende og diskriminerende tiltak. Slik alternative tiltak er i liten grad vurdert av departementet. Se forslag fra HEF i pkt. 7
Hvis BFDs forslag vedtas med virkninger som beskrevet her, vil HEF ikke ha en annet valg enn å bestride gyldigheten av lovendringene i domstolene.
HEF vil først kommentere departementets mest inngripende forslag ut fra et praktisk-politisk og historisk perspektiv med fokus på forslagets uheldige virkninger, opplistet etter fallende viktighet (se pkt. 4.1):
1. Uthuling av likebehandlingsprinsippet for tilskudd til tros- og livssynssamfunn gjennom utvidelse av «om lag»-prinsippet
2. Fjerning av klageadgang ved dobbeltmedlemskap under 5% av total medlemsmasse.
3. Åpning for å kutte tilskudd ved dobbeltmedlemskap mot ikke-registrerte søkerorganisasjoner.
HEF vil deretter knytte noen bemerkninger til departementets mindre inngripende forslag (se pkt. 4.2):
4. Skjerpet krav om antall medlemmer for å bli registrert
5. Ulike modeller for krav til kjønnsfordeling i styrer for å kunne motta tilskudd
6. Krav til ikke å motarbeide den demokratiske styreformen for å kunne motta tilskudd
7. Ønske om innspill mht. dialogmøter
HEF vil til slutt, ut fra et rettslig og overordnet perspektiv, vise hvorfor BFDs utkast til lovendringer må endres for å unngå konflikt med Grunnloven og Norges overordnede folkerettslige forpliktelser. (Se pkt. 5 og 6.)
Jf. side 19 i høringsnotatet
HEF mener lovforslaget avslører en bekymringsfull manglende bevissthet i departementet rundt den norske ordningens særegenhet, og hvilke følger den har. Det er derfor behov for å presisere at fundamentet for dagens tilskuddsmodell er at staten (og kommunene) fullfinansierer Dnk uavhengig av kirkens medlemstall. Det betyr at alle som betaler skatter og avgifter i Norge må være med på å finansiere Dnk uansett om de er kirkemedlem eller ikke. Det finnes per i dag ingen reservasjonsordning for ikke-medlemmer. Tilskuddsmodellen i Norge fungerer altså slik at staten pålegger norske skattebetalere et obligatorisk bidrag til et trossamfunn de ikke nødvendigvis støtter eller er medlem av, noe som er sterkt problematisk sett i lys av det folkerettslige ikke-diskrimineringsprinsippet og tros- og livssynsfriheten. Norges modell står her i sterk kontrast til blant annet Danmarks og Sveriges finansieringsmodell og lovgiving for tros- og livssynssamfunn, der majoritetskirkene finansieres av medlemmene, mens ikke-medlemmer slipper å betale (se pkt. 6.2.3).
Med begrunnelse i det folkerettslige diskrimineringsforbudet, samt bred politisk enighet om et generelt likebehandlingsprinsipp for ulike tros- og livssyn, har Norge siden før 1969 hatt ordninger for å kompensere innbyggere som ikke er medlemmer av Dnk. Ordningen har blitt viktigere med årene, ettersom en stadig større del av befolkningen ikke er medlemmer i Dnk. Dagens kompenserende tilskuddsordning fungerer som et avbøtende tiltak og sikrer at den i utgangspunktet diskriminerende fullfinansieringen av Dnk kommer innenfor rammene av hva som kan aksepteres menneskerettslig.
HEF er enig med BFD om at EMK og andre folkerettslige bestemmelser i utgangspunktet ikke forplikter Norge til å utbetale tilskudd til noen av tros- og livssynssamfunnene. Det som forplikter Norge til å gi tilskudd til tros- og livssynssamfunnene utenfor Dnk, er det politiske valget staten har tatt om å fullfinansiere Dnk som om det var en offentlig etat, uten hensyn til medlemstall. Denne i utgangspunktet diskriminerende politikken medfører at staten må iverksette avbøtende tiltak for å unngå diskriminering av de andre tros- og livssynssamfunnene.
Hadde staten fjernet eller redusert kirkefinansieringen, kunne staten tilsvarende ha fjernet eller redusert tilskuddet til de andre tros- og livssynssamfunnene. Skiftende regjeringer og stortingsflertall har likevel bevisst valgt en aktivt støttende politikk for Dnk og dermed også de andre tros- og livssynssamfunnene. Staten har altså selv satt seg i en situasjon hvor den har en plikt til å støtte andre tros- og livssynssamfunn. Plikten medfører en begrensning i statens handlingsrom ved fordeling av økonomisk tilskudd til andre tros- og livssynssamfunn enn Dnk.
Derfor blir det feil når BFD, på side 19, legger til grunn at kirkefinansieringsordningen ikke pålegger lovgiver noen andre forpliktelser enn at det må ytes en «viss økonomisk støtte» til andre tros- og livssynssamfunn enn Dnk. BFD skriver videre at lovgiver har «et betydelig rom» til å vurdere hvilket nivå det økonomiske tilskuddet skal ligge på, og hvordan tilskuddet skal innrettes».
Den forklaringen departementet legger seg på framstår som et forsøk fra BFD på å undergrave likebehandlingslinjen for tros- og livssynssamfunn som staten er forpliktet til å opprettholde for å kunne fortsette dagens fullfinansiering av Dnk.
Både Grunnloven og statens folkerettslige forpliktelser klare skranker mot en slik tankegang, noe HEF redegjør nærmere for under pkt. 5 og 6 under.
En endring vil også stride mot historisk praksis: Staten har siden 1845 hatt ordninger kompensere for særbehandlingen Dnk har fått av staten gjennom kirkefinansieringsordningen. Før 1969 kunne for eksempel enkeltpersoner som ikke var statskirkemedlemmer møte opp hos kemneren for å få refundert sin del av kirkeskatten. [1]
En endring i tråd med det departementet foreslår vil med andre ord rokke ved langvarig og historisk politisk praksis i Norge.
På denne bakgrunn må premisset om at staten bare er forpliktet til å yte «en viss økonomisk støtte» og at staten har «et betydelig rom» til å tilpasse støtten, som gitt på side 19 i høringsnotatet, entydig avvises som premiss for dette og framtidige lovendringsforslag.
«Om lag»-formuleringen har hele tiden vært ment å løse et praktisk problem, nemlig usikkerhet om antall medlemmer og tilhørige i Dnk. Formålet var aldri å lette saksbehandlingsbyrden for staten.
«Om lag»-prinsippet har vært lovfestet siden tilskuddsmodellen ble lovfestet i 1969. Prinsippet var nødvendig i 1969, da det nøyaktige medlemstallet i Dnk, som en av tre faktorer for utregning av tilskudd til øvrige tros- og livssynssamfunn, var ukjent. Myndighetene kunne i 1969 derfor ikke ha en lovformulering som krevde millimeternøyaktighet. Hva som fremgår av en Ot.prp. fra 1967-68, som BFD viser til, har derfor lite relevans i dag. I dag er det nøyaktige medlemstallet i Dnk kjent, og det finnes også langt mer presise tall på de andre faktorene som inngår i beregningen.
Selv om det fortsatt kan være grunn til å ha et «om lag»-prinsipp i loven, ettersom det fortsatt er så mange usikkerhetsmomenter at en helt presis utregning blir vanskelig, så er det problematisk å bruke dette selektivt for å undergrave Grunnlovens prinsipp om understøttelse på lik linje. Om lag-prinsippet har hele tiden ment å være en praktisk løsning slik at man kan beregne tilskudd selv om man ikke kjenner den presise verdien på alle innsatsfaktorene (som for eksempel kirkens medlemstall fra 1969, da det ikke fantes noe samlet kirkelig medlemsregister).
Å bruke «om lag»-prinsippet som et påskudd til å depresisere innsatsfaktorer man faktisk kjenner for å oppnå forvaltningsmessige- eller økonomiske mål, vil være i strid med lovgivers intensjon.
BFD prøver, gjennom å utvide «om lag»-prinsippets virkeområde, å lovfeste en helt ny tilskuddspolitikk der det utbetalte statstilskuddet per medlem ikke lenger trenger å være det samme som satsen for tilskudd per kirkemedlem. Dette gjøres ved å innføre et prinsipielt skille mellom «satsen for tilskudd per medlem» og «statstilskuddet per medlem» i Trossamfunnsloven §5, fjerde ledd.
Dette er en helomvending fra dagens likebehandlingspolitikk.
Forslaget om «om lag»-tilskudd vil øke statens mulighet til å justere tilskudd per medlem etter eget forgodtbefinnende. Utvidelsen av «om lag»-prinsippet vil dermed skape økonomisk usikkerhet og vilkårlighet. Konsekvensen av dette er at det blir vanskelig for tros- og livssynssamfunnene å planlegge og gjennomføre sine aktiviteter og kutt i tilbud som normalt ville lagt til rette for medlemmers mulighet til livssynsutfoldelse- og utøvelse.
Slik økonomisk usikkerhet vil imidlertid ikke ramme Dnk, som mottar sitt rammetilskudd upåvirket av «om lag»-prinsippet. I tillegg til å være nok et eksempel på folkerettsstridig forskjellsbehandling i dette lovforslaget, er det også i strid med regjeringens egne føringer om forutberegnelighet i Hurdalsplattformen.
Endringsforslaget framstår som nok et grep for å svekke tros- og livssynssamfunnenes rettigheter i tilskuddsordningen, da det kun er Dnks posisjon i tilskuddsordningen som ikke rammes. Konsekvensen er diskriminering gjennom svekket mulighet til tros- og livssynsutfoldelse for alle andre enn Dnk. HEF ber derfor BFD trekke endringsforslaget i Trossamfunnsloven §5
Man skulle tro at en bestemmelse som sier at et tilskudd skal ha en «om lag» størrelse, ut fra et grunnleggende likebehandlingsprinsipp, vil treffe litt på begge sider uten noen systematiske skjevheter i hvem som tjener på omtrentligheten. Slik burde det i det minste være, hvis staten ikke ønsket å bryte med det overordnede prinsippet.
Vi finner imidlertid ingen forslag eller presiseringer fra BFD som sikrer at “om lag”-prinsippet også vil gjelde hvis den omtrentlige beregningen skulle gå i tros- og livssynssamfunnenes favør. Dette er bekymringsfullt. En praksis der omtrentligheten bare gjelder hvis det går i statens eller Dnks favør, mens strenge krav til nøyaktighet og krav om tilbakebetaling gjelder dersom et tros- eller livssynssamfunn kommer fordelaktig ut, vil være ulovlig diskriminering.
En grunn til denne bekymringen, er at det praktiseres millimeterjustis på de fleste andre områder hvor staten interagerer med borgerne om penger: Summene skal være eksakte, for eksempel når det gjelder innkreving av skatt eller utbetaling av støtte. Ett eksempel er NAV-skandalen fra 2019 da folk ble forfulgt for relativt små beløp og Skatteetatens praksis med å forfølge krav på ned til 10 til 100 kroner (og i ett tilfelle én 1 – krone). [2]
HEF mener at lovforslagets selektive utvidelse av «om lag»-prinsippet svekker tros- og livssynssamfunnenes forutberegnelighet og undergraver grunnlovsprinsippet om understøttelse på lik linje. Det hele innebærer en forverring av rammevilkårene til alle andre tros- og livssynssamfunn enn Dnk, noe som er diskriminerende.
Jf. side 65-67 i høringsnotatet
BFD foreslår i høringsnotatet en forskriftsendring (et nytt ledd i trossamfunnsforskriften § 9). Endringen innebærer at tros- og livssynssamfunnene ikke lenger kan klage på kutt i tilskuddene på grunn av dobbeltmedlemskap, hvis antallet dobbeltførte medlemmer det klages over utgjør mindre enn fem prosent av antallet medlemmer tros- eller livssynssamfunnet opprinnelig krevde tilskudd for. Denne «mindre endringen» er i realiteten nok en utvidet diskrimineringsadgang på bekostning av alle andre tros- og livssynssamfunn enn Dnk.
Forslaget er urimelig og diskriminerende fordi:
· Forslaget vil bare ramme tros- og livssynssamfunn utenfor Dnk. Også dette forslaget vil gi økonomisk usikkerhet og risiko for kutt i tilbudet til medlemmer, som beskrevet over i pkt. 4.1.1.4.
· For HEF innebærer forslaget, med dagens medlemstall, at vi ikke lenger kan klage på trekk grunnet dobbeltmedlemmer hvis antallet det klages over er lavere enn ca. 7000 personer. Det tilsvarer et årlig kutt i tilskudd på rundt 10 millioner kroner. Dette er et betydelig beløp, som vil få store konsekvenser våre medlemmers muligheter til livssynsutøvelse.
· Endringen vil ikke ramme Dnk, som uansett vil få sitt rammetilskudd.
Jf. høringsnotatet side 66
BFDs argumenter om ressursbesparelse kan av flere grunner ikke vektlegges. For det første er ikke behovet dokumentert. Tvert imot skriver departementet selv at endringen kun vil gjelde en «liten andel» av dobbeltmedlemmene (høringsnotat side 67, avsnitt 1 og 2), noe som skulle tilsi at eventuelle besparelser blir små. BFD godtgjør heller ikke hvorfor det skal oppstå en administrativ besparelse ved de foreslåtte endringene. Likebehandling av tro- og livssynssamfunn er uansett langt overordnet en ikke-godtgjort administrativ besparelse.
Et annet aspekt som gjør endringsforslaget urimelig, er at BFD ikke synes å ha vurdert mer nærliggende tiltak for å lette saksbehandlingsbelastningen. Forslag til oppryddingstiltak som kan bidra til færre dobbeltmedlemmer er gjengitt i pkt. 7. Forslagene ville løst utfordringen som søkes løst ved lovforslaget, uten at det ville skapt diskrimineringsproblematikk.
HEF mener at BFD, ved å innskrenke klageadgangen til klager som omfatter minst 5% av medlemsmassen, begrenser andre tros- og livssynssamfunns medlemmers mulighet til livssynsutfoldelse- og utøvelse, og at det er diskriminerende i forhold til Dnk, som mottar sitt rammetilskudd ubeskåret.
Jf. s ide 67-69 i høringsnotatet
I dagens ordning skal det bare beregnes dobbeltmedlemmer mellom registrerte tros- og livssynssamfunn pr. 1. januar i søknadsåret.
BFD foreslår i høringsnotatet at det også skal beregnes dobbeltmedlemmer mot organisasjoner som bare har søkt om å bli registrert som tros- og livssynssamfunn, men som ennå ikke har fått søknadene sine ferdigbehandlet og følgelig ikke er registrerte tros- og livssynssamfunn.
BFD argumenterer for endringen ved å vise til at dagens ordning kan fungere som en «belønning av lovbrudd». Eksempelet BFD bruker er at en gruppe medlemmer i et registrert tros- og livssynssamfunn danner en ny tros- og livssynsorganisasjon og det registrerte tros- og livssynssamfunnet nekter å registrere utmeldingene. Dette er imidlertid et oppkonstruert problem som allerede har en løsning. Å nekte noen utmelding er allerede grunn for å nekte/avkorte tilskuddet, jf. trossamfunnsforskriftens § 11d.
BFD har ikke vurdert misbruk av den foreslåtte ordningen. Misbruk kan for eksempel skje hvis lister over medlemmer i et tros- og livssynssamfunn kommer på avveie. Da kan disse under den foreslåtte ordningen til BFD brukes til å søke om å opprette et nytt tros- og livssynssamfunn med for eksempel 4,9% dobbeltmedlemmer regnet mot det etablerte tros- og livssynssamfunnet. Søknaden må behandles, og før denne er ferdigbehandlet vil alle som er oppført som medlemmer av den nye organisasjonen bli ført som dobbeltmedlemmer mot det etablerte, registrerte tros- og livssynssamfunnet med påfølgende kutt i tilskudd, og uten at sistnevnte har klagerett (jfr. forrige punkt). Dette må anses som et betydelig rettssikkerhetsproblem, som medfører diskriminering.
Mer prinsipielt strider forslaget mot lovens intensjon. Tilskuddsmodellen for tros- og livssynssamfunn er ment for tilskuddsberettigede tros- og livssynssamfunn, og ikke andre organisasjoner. En hvilken som helst organisasjon står fritt til å kalle seg et «tros- eller livssynssamfunn» og utøve det de står for, fritt og uten offentlig tilskudd. I lovens forstand er det imidlertid registrering med påfølgende tilskuddsberettigelse som definerer et tros- og livssynssamfunn. Beregning av dobbeltmedlemmer må følgelig skje mellom disse registrerte, tilskuddsberettigede tros- og livssynssamfunnene.
Det BFD legger opp til i sitt forslag, er å utvide begrepet «tros- og livssynssamfunn» til også å gjelde organisasjoner som bare har søkt om registrering, men som ennå ikke har fått søknaden ferdigbehandlet. Dette åpner for at en hvilken som helst organisasjon, gjerne med intensjon om å sabotere for et registrert samfunn, kan bli definert som «tros- og livssynssamfunn» i lovens forstand bare ved å søke om å bli registrert. Den praktiske konsekvensen for de registrerte tros- og livssynssamfunnene blir en økt sannsynlighet for å få dobbeltmedlemmer med påfølgende tap av økonomisk tilskudd.
Endringen vil ha betydelige økonomiske konsekvenser for registrerte tros- og livssynssamfunn, og skaper ytterligere uforutberegnelighet som igjen fører til et dårligere tilbud til medlemmene, og som begrenser deres mulighet til livssynsutfoldelse- og utøvelse. Dette er derfor en lovendring HEF advarer sterkt mot.
Også denne endringen vil utelukkende ramme andre tros- og livssynssamfunn enn Dnk. Trossamfunnsloven praktiseres i dag slik at ingen av tros- og livssynssamfunnene utenom Dnk mottar offentlig tilskudd for dobbeltmedlemmer. Dette rammer imidlertid ikke Den norske kirke, siden de mottar sine offentlige tilskudd uavhengig av medlemsmassen og kirkelige dobbeltmedlemmer. Dette er usaklig diskriminering mellom Den norske kirke og de andre tros- og livssynssamfunnene.
Igjen savner HEF alternative forslag som kan oppnå formålet til BFD med å lette saksbehandlingsmengden, uten at endringen diskriminerer. HEF oppfordrer departementet til å innføre ordninger som medfører at alle tros- og livssynssamfunn, inkludert Dnk, får trekk i offentlige tilskudd for det antall dobbeltmedlemmer som avdekkes i de årlige kontrollene. For Dnks del kan dette kan enkelt gjøres ved at årets sats per medlem ganges med antall kirkelige dobbeltmedlemmer, og at summen deretter trekkes fra ved utbetaling av statstilskuddet til Den norske kirke. Dette vil også gi Dnk motivasjon til å bidra i oppryddingen av dobbeltmedlemmer.
BFDs foreslåtte endring vil bidra til å øke diskrimineringen av alle andre tros- og livssynssamfunn enn Den norske kirke. Vi advarer følgelig BFD mot å gå videre med dette.
Jf. side 56-64 i høringsnotatet
Dagens lov har et minstekrav på 50 tilskuddstellende medlemmer for å bli registrert som tros- og livssynssamfunn. BFD ønsker høringsinstansenes syn på å innføre et høyere antallskrav.
HEF bemerker at tidligere spesialrapportør for tros- og livssynsfrihet i FN, Heiner Bielefeldt, i 2017 uttalte at et krav på 500 medlemmer vil være i strid med tros- og livssynsfriheten. Menneskerettighetsekspert Njål Høstmælingen har anført at et krav på 500 medlemmer vil kunne ende opp med å bli dømt i menneskerettighetsdomstolen i Strasbourg (EMD).
Medlemmer i små tros- og livssynssamfunn vil ved et høyere minstekrav mer konkret stå i fare for å ikke bli understøttet på lik linje, noe som vil være særlig problematisk for mindre historiske trossamfunn som kvekere og jøder.
Vårt standpunkt er derfor at grensen ikke bør økes, men beholdes på dagens 50 medlemmer.
Jf. side 28-55 i høringsnotatet
BFD ønsker å sikre at tros- og livssynssamfunn jobber aktivt for å sikre en 40 prosent kjønnsbalanse i de styrende organene som forvalter statstilskuddet, gjennom å etablere dette som en betingelse for tilskudd.
Også dette forslaget utfordrer tros- og livssynsfriheten. Selv om kjønnslikestilling er et legitimt mål som selvsagt HEF støtter, er det ikke uten videre riktig av en stat å bruke kutt i offentlige tilskudd og andre lovhjemlede sanksjoner for å oppnå dette. Spesielt ikke i et land som Norge, der tilskuddene til tros- og livssynssamfunn som nevnt fungerer som et nødvendig avbøtende tiltak for statens inndrivelse av kirkeskatt til Dnk fra ikke-medlemmer.
Norge er samtidig menneskerettslig forpliktet til å sikre kjønnslikestilling, blant annet etter FNs kvinnekonvensjon.
Vi legger videre til grunn at de ulike menneskerettighetene er udelelige, som innebærer at staten er pålagt å realisere alle menneskerettighetene samtidig og ikke prioritere dem forskjellig. Etter en helhetsvurdering konkluderer HEF derfor med at BFDs forslag krav til tros- og livssynssamfunnene om kjønnsfordeling i styrer for å kunne motta tilskudd er innenfor det som kan aksepteres menneskerettslig.
Side 20-26 i høringsnotatet
BFD foreslår et tillegg til trossamfunnslovens § 6 første ledd, der tros- og livssynssamfunnene, eller enkeltpersoner som opptrer på deres vegne, ikke kan motarbeide den demokratiske styreformen hvis tros- og livssynssamfunnet ønsker å motta offentlig tilskudd. Det er allerede et etablert prinsipp at staten kan nekte offentlig tilskudd på visse betingelser etter dagens § 6.
Igjen finner vi grunn til å minne om den norske tilskuddsordningen særstilling som avbøtende tiltak for statens inndrivelse av skatt til Dnk også fra ikke-medlemmer. Det setter strengere begrensninger på kravene staten kan stille for utbetaling av tilskudd, enn hvis dette hadde vært en mer ordinær støtteordning.
Vi vil advare mot en vilkårlig praktisering av en slik bestemmelse. Vurderingen av hva det vil si å “motarbeide den demokratiske styreformen”, og hva som skal til for at “motarbeidelse” fra en enkeltperson eller grupper kan tillegges et aktuelt tros- og livssynssamfunn på en kvalifisert måte, må defineres klart og tydelig og praktiseres strengt.
Slik sett er det bekymringsfullt at BFD i forslaget antyder at begrepet “motarbeider” må forstås vidt, som “handlinger og ytringer som har til hensikt eller er egnet til å hindre, svekke eller undergrave de institusjoner, verdier og prinsipper den demokratiske styreformen består av eller baserer seg på”.
Dette er en veldig bred definisjon, og åpner isolert sett for en problematisk vilkårlig praksis, og vi oppfordrer departementet til å finne en mer presis definisjon.
Med en mer presis definisjon, og i lys av de andre presiseringene BFD gir i notatet, konkluderer HEF med at forslaget er innenfor det som kan aksepteres menneskerettslig. En bedre vei til økt oppslutning om demokrati ville likevel være om departementet heller gjorde flere midler og ressurser tilgjengelig for tros- og livssynssamfunn som bidrar med tiltak som fremmer demokrati.
Jf. side 76-77 i høringsnotatet
HEF støtter BFDs ønske om bedre dialog mellom henholdsvis tros- og livssynssamfunnene og myndighetene.
Våre undersøkelser tyder på at kun halvparten av de lovpålagte gravplassmyndighetene (dvs. for det meste de kirkelige fellesrådene) årlig gjennomfører det lovpålagte dialogmøtet etter gravplassloven § 23. HEF imøteser derfor departementets grep for å stramme opp etterlevelsen av bestemmelsen. En mulighet kan være å overlate oppgaven til kommunen, siden kirken i halvparten av tilfellene ikke klarer å følge loven.
For øvrig slutter vi på oss til punktet om dialog i høringssvaret fra Samarbeidsrådet for tros- og livssynssamfunn.
HEF ønsker å knytte noen kommentarer også til BFDs forståelse av Grunnlovens bestemmelser på området for tros- og livssynssamfunn, samt betydningen disse har for handlingsrommet til lovgiver.
Retten til religionsfrihet og kravet om likebehandling av alle tros- og livssynssamfunn er fastsatt i Grunnlovens (Grl.) § 16:
«Alle innbyggere i riket har fri religionsutøvelse. Den norske kirke, en evangelisk-luthersk kirke, forblir Norges folkekirke og understøttes som sådan av staten. Nærmere bestemmelser om Kirkens ordning fastsettes ved Lov. Alle tros- og livssynssamfunn skal understøttes på lik linje. » [vår utheving]
BFD skriver i høringsnotatet på s. 19 at bestemmelsen innebærer at det skal ytes materielt tilskudd, inkludert «en viss økonomisk støtte» til tros- og livssynssamfunnene. BFD anfører at staten har «et betydelig rom» til å vurdere hvilket nivå den økonomiske støtten skal ligge på, og hvordan støtten skal innrettes.
HEF mener som nevnt under pkt. 4.1.1.2, at BFD i sine endringsforslag overvurderer statens handlerom ihht. Grl. § 16.
I juridisk teori er Grl. § 16 og kravet til å «understøtte på lik linje» kommentert som følger:
«Religionsfrihet i Norge innebærer imidlertid ikke at det er likestilling mellom religionene. I de aller fleste land i verden innebærer religionsfrihet en slik likestilling, men i Norge har vi hatt statskirke og fra 2012 en folke-kirke. Folkekirkens særlige stilling gjør at religionene ikke er likestilt. De ulike trossamfunnene i Norge har likevel krav på lik understøttelse av det offentlige, jf. Grl. § 16 fjerde punktum som likestiller tros- og livssynssamfunn med hensyn til offentlige tilskudd. Denne utvidelsen bringer ny Grl. § 16 bedre i overensstemmelse med bl.a. EMK artikkel 9. Tidligere fulgte likebehandling med hensyn til offentlig støtte av lov om trudomssamfunn og ymist anna.» [3] [Vår utheving]
Tilsvarende fra standardverket Statsforfatningen i Norge:
«I bestemmelsens siste ledd er likhetsprinsippet mellom alle tros- og livssyns-samfunn slått fast. Dette prinsippet uttrykkes ved at alle tros- og livssynssamfunn skal «understøttes» på lik linje. Å «understøttes» betyr at når staten gir økonomisk støtte til tros- og livssynssamfunn, må det legges likhetsprinsipper til grunn. I og med at også Den norske kirke skal understøttes av staten, må behandlingen av andre tros- og livssynssamfunn skje på tilsvarende måte og etter tilsvarende kriterier som for Den norske kirke.» [4] [Vår utheving]
Staten er følgelig forpliktet til å føre en aktivt støttende politikk som likebehandler alle tros- og livssynssamfunn. [5] Likebehandlingskravet som stadfestes i Grl. § 16 siste punktum innebærer at lovforslag som fremmes og som berører tilskuddsordninger for tros- og livssynssamfunn må følge likebehandlingsprinsippet.
Den desidert viktigste ordningen for å sikre likebehandling har vært prinsippet om at alle statlig anerkjente tros- og livssynssamfunn skal få samme økonomiske tilskudd per medlem som Den norske kirke får per medlem. Prinsippet ble formalisert i «Lov om trudomssamfunn og ymist anna» fra 1969.
Som grundig forklart over i pkt. 4 .1. vil BFDs endringsforslag medføre at andre tros- og livssynssamfunn ikke lenger vil få samme økonomiske tilskudd per medlem som Dnk. Dette er forskjellsbehandling som bryter med likebehandlingsprinsippet i Grl. § 16.
Grl. § 16 må leses i sammenheng med Grl. §§ 2 og 98. Av disse bestemmelsene fremkommer det at lovgiver har et snevert handlingsrom på området for religions- og livssynsfrihet.
«Verdigrunnlaget forblir vår kristne og humanistiske arv. Denne Grunnlov skal sikre demokratiet, rettsstaten og menneskerettighetene.» [vår utheving]
«Alle er like for loven.
Intet menneske må utsettes for usaklig eller uforholdsmessig forskjellsbehandling.»
Begge bestemmelsene er et utslag av det rettsstatlige prinsippet om likebehandling. Likebehandlingsprinsippet er en sentral del av hvordan rettsstaten kan sikre at borgernes rettigheter ivaretas. Det skal også sikre at rettsstatens lovgiver må respektere de skranker som settes for utforming og gjennomføring av lovgivning.
Som høyesterettsdommer Ingvald Falch fremhever i sin artikkel om de prinsipper som følger av rettsstaten, ligger det
«et fundamentalt likebehandlingsprinsipp i rettsstatsbegrepet. «Alle er like for loven» heter det nå i Grunnloven § 98. Dette innebærer blant annet at de reglene som gis, må binde og tilgodese alle borgerne, ikke bare noen. I tillegg bør det stilles visse krav til håndhevelsen. Staten kan for eksempel ikke velge å straffe eller skattlegge bare enkelte av de borgerne som rammes av en regel, for eksempel bare dem myndighetene misliker. Modifikasjoner vil likevel være mulig, og av og til også nødvendig, når det foreligger saklig grunn til å fravike likebehandlingen.» [6] [vår utheving]
Andenæs understreker også at disse fundamentale frihets- og likhetsidealene ligger til grunn for selve rettsstaten. [7] Grunnlovens § 2, § 98 og de rettsstatlige likhetsprinsippene som vår forfatning bygger på, oppstiller rammer for hva som kan vedtas som formell lov.
Annen juridisk litteratur fremhever at likebehandlingsprinsippet skal ivaretas i selve lovgivningsarbeidet. Blant annet skriver professor Benedicte Høgberg at prinsippet om likhet for loven «gjennomsyrer hele lovgivningen,» og at lex-superioreffekten til Grl. § 98 vil komme inn som skranke for diskriminerende lovgivning. [8]
Andenæs uttrykker at retten til likebehandling og til å ikke bli diskriminert «skal leses som en skranke for lovgiver», samt som en rettighet for den enkelte borger. [9] Prinsippets styrke er ifølge både Andenæs og Høgberg særlig vektig på området for ytringsfrihet og religionsfrihet. [10] Disse viktige statsrettslige prinsippene er ikke vurdert i høringsnotatet. Unnlatelsen kan forklare hvorfor BFD foreslår at lovgiver går utover sitt handlingsrom.
BFDs lovforslag medfører
i) en ulovlig og uforholdsmessig prioritering av støtte til Dnk på bekostning av de andre tros- og livssynssamfunnene, og
ii) et dårligere faktisk tilbud til medlemmene av alle andre samfunn enn Dnk.
Konsekvensen av forskjellsbehandlingen er at enkeltindivider får svekket mulighet til å utøve sin religion og sitt livssyn, noe som strider med Grl. § 16 og EMK. Dette er alvorlig i en rettsstat som Norge.
Individers rett til religions- og livssynsfrihet er meget tett tilknyttet tros- og livssynssamfunnenes rett til likebehandling ved utbetaling av tilskudd. Tros- og livssynssamfunnene er i mange tilfeller en nødvendig forutsetning for individers utøvelse av denne retten. Grunnloven må derfor fortolkes på en måte som ivaretar statens positive plikt til å sikre både pliktene og rettighetene etter Grl. §§ 16 og 98 jf. § 2, samt EMK (se punkt 6).
HEF mener derfor at BFD må foreta en ny vurdering av lovendringsforslagene sett i lys av de konstitusjonelle forpliktelsene lovgiver har.
I tillegg til Grunnloven setter våre folkerettslige forpliktelser skranker for hvilke regler staten kan innføre på tros- og livssynsområdet.
Departementet har i høringsnotatets punkt 4 selv identifisert en rekke av Norges folkerettslige forpliktelser som er relevante for endringsforslaget i trossamfunnsloven, blant annet EMK. EMK og andre folkerettslige konvensjoner som Den Internasjonale konvensjonen om sivile og politiske rettigheter (SP) er gjort til norsk rett gjennom menneskerettsloven og «skal ved motstrid gå foran bestemmelser i annen lovgivning», jf.§ 3.
Staten er dermed pliktig til å overholde disse folkerettslige forpliktelsene, allerede ved utformingen av lover.
HEF mener at BFD i sitt forslag ikke har tatt hensyn til rekkevidden av Norges positive og negative forpliktelser etter EMK.
Forslaget må derfor endres for å ikke komme i konflikt med også EMK og SP. Dette gjelder særlig høringsnotatets punkt 8.1 om «om lag»-prinsippet og redusert klageadgang. Se pkt. 4.1.1 og 4.1.2.
Særlig må forslaget ikke stride mot:
· EMK art. 9 om tanke-, samvittighets- og religionsfrihet
· EMK art. 11 om forsamlings- og foreningsfrihet
· EMK art. 14 om forbud mot diskriminering
Overordnet stiller de nevnte menneskerettighetene krav om at
a) Lovgivningen må være klar og forutberegnelig.
b) Lovgivningen må være egnet til å effektivt beskytte mot diskriminering gjennom utøvelse av lovgivningen.
Forslaget er, i sin nåværende form, ingen av delene.
Retten til religionsfrihet fremkommer av EMK art. 9, som leser (norsk oversettelse):
1. «Enhver har rett til tankefrihet, samvittighetsfrihet og religionsfrihet; denne rett omfatter frihet til å skifte sin religion eller overbevisning, og frihet til enten alene eller sammen med andre og såvel offentlig som privat å gi uttrykk for sin religion eller overbevisning, ved tilbedelse, undervisning, praksis og etterlevelse.
2. Frihet til å gi uttrykk for sin religion eller overbevisning skal bare bli undergitt slike begrensninger som er foreskrevet ved lov og er nødvendige i et demokratisk samfunn av hensyn til den offentlige trygghet, for å beskytte den offentlige orden, helse eller moral, eller for å beskytte andres rettigheter og friheter» [vår utheving]
Lovforslaget berører retten til religionsfrihet direkte, da de faktiske virkningene av BFDs forslag er en begrensning i tilskuddet som tildeles alle andre tros- og livssynssamfunns enn Dnk, uten at disse vil ha klageadgang. Dette har som følge at muligheten til tros- og livssynsutøvelse vil begrenses for alle utenom kirkemedlemmer. Forslaget undergraver dermed i praksis retten til religionsfrihet, og vil medføre at Norge bryter sine positive sikringsplikter etter EMK.
Retten til religionsfrihet må etter EMD-praksis leses i lys av EMK art. 11 om foreningsfrihet. [11] Bestemmelsen leser (norsk oversettelse):
1. «Enhver har rett til fritt å delta i fredelige forsamlinger og til frihet til forening med andre, herunder rett til å danne og slutte seg til fagforeninger for å verne sine interesser.
2. Utøvelsen av disse rettigheter skal ikke bli undergitt andre innskrenkninger enn de som er foreskrevet ved lov og er nødvendige i et demokratisk samfunn av hensyn til den nasjonale sikkerhet eller offentlige trygghet, for å forebygge uorden eller kriminalitet, for å beskytte helse eller moral eller for å beskytte andres rettigheter og friheter. Denne artikkel skal ikke hindre at lovlige innskrenkninger blir pålagt utøvelsen av disse rettigheter for medlemmene av de væpnede styrker, av politiet og av statsforvaltningen.»
Etter både EMK art. 9 og 11 annet ledd er det adgang til å gjøre begrensninger i rettighetene. Begrensninger kan kun gjøres hvis de er
1. foreskrevet ved lov
2. er nødvendige i et demokratisk samfunn og
3. forfølger ett av de opplistede formålene i bestemmelsenes andre ledd.
EMK art. 14 gir på sin side en positiv plikt til å sikre utøvelsen av konvensjonens rettigheter uten diskriminerende virkning. Bestemmelsen er aksessorisk; den kan ikke anvendes uten tilknytning til en av de andre rettighetsbestemmelsene, her EMK art. 9 og 11.
EMK art. 14 leser (norsk oversettelse):
«Utøvelsen av de rettigheter og friheter som er fastlagt i denne konvensjon skal bli sikret uten diskriminering på noe grunnlag slik som kjønn, rase, farge, språk, religion , politisk eller annen oppfatning, nasjonal eller sosial opprinnelse, tilknytning til en nasjonal minoritet, eiendom, fødsel eller annen status.» [vår utheving]
EMK art. 14 omfatter både direkte og indirekte diskriminering. Indirekte diskriminering foreligger dersom en generell politikk eller et tiltak har disproporsjonalt skadelige effekter på en særlig gruppe, selv om det ikke er ment slik. [12] Lovgivningen må være tilstrekkelig klar til å sikre effektiv beskyttelse mot diskriminerende utøvelse av lovverket. [13]
Norge er forpliktet til å:
1) Ikke gjøre inngrep i retten til religionsutøvelse uten å oppfylle vilkårene for dette
2) Sikre religionsutøvelse på en ikke-diskriminerende måte
BFD legger selv til grunn at «tilskuddssaker etter trossamfunnsloven i utgangspunktet faller innenfor området til EMK art. 9». Staten kan altså ikke innføre begrensninger, i form av lovgivning for tilskudd, som griper inn i religionsfriheten på en måte som diskriminerer mellom tros- og livssynssamfunnene.
Det framstår ikke som om BFD har oversikt over hvilke konsekvenser lovendringsforslaget rent faktisk vil ha.
HEF er selvsagt enig i at hverken EMK eller andre folkerettslige bestemmelser alene forplikter Norge til å utbetale tilskudd. Tilskuddsskravet følger derimot av Grl. § 16 (se pkt. 5.1) og at borgerne tvinges til å finansiere Dnk over skatteseddelen. Lovendringsforslaget søker å gi staten hjemmel til å gi ulikt faktisk tilskudd til de forskjellige tros- og livssynssamfunnene.
Slingringsmonnet det åpnes for gir stor mulighet for å etablere en praksis som vil bryte diskrimineringsforbudet. Dette strider mot statens menneskerettslige plikt til å vedta lovgivning som er egnet til å effektivt beskytte mot diskriminering gjennom utøvelse av lovgivningen.
Ønsker staten å begrense tilskuddet til de andre tros- og livssynssamfunnene, er det ingen annen vei enn å begrense tilskuddet til Dnk.
De faktiske virkningene av endringsforslagene slik de står, medfører en diskriminerende praksis i strid med EMK art. 14.
HEF mener også at finansieringsordningen ikke oppfyller klarhetskravet etter EMK. Det følger av EMD-praksis at staten skal sikre EMKs rettigheter gjennom klar og forutberegnelig lovgivning, som ikke gir rom for diskriminering mellom tros- og livssynssamfunn. [14] Dette innebærer blant annet at skjønnsmessige regler må være:
a) begrunnet med legitime formål og være
b) utformet slik at rammen for skjønnet og måten det skal utøves på er angitt med tilstrekkelig klarhet til å beskytte mot vilkårlige inngrep. [15]
Finansieringsordningen BFD foreslår baseres på det skjønnsmessige «om lag»-prinsippet. HEF mener at utvidelsen av «om lag»-prinsippet kan skape en indirekte diskriminerende praksis som er i strid med EMK fordi regelen er for lite forutberegnelig, se pkt. 4.1.1.4., og for vag. Utvidelsen er ikke begrunnet i legitime formål, da begrunnelsen for å beholde prinsippet er bortfalt, se pkt. 4.1.1.3.
Sammen med manglende adgang til å klage, vil forslaget gi mangelfull beskyttelse mot vilkårlige inngrep, hensett til «det legitime formål som skal ivaretas». [16] Kombinasjonen av at «om lag»-prinsippet er en skjønnsmessig, praktisk begrunnet regel som det i dag ikke er samme behov for, samtidig med at den ikke følges opp av mekanismer som skal beskytte tilstrekkelig mot diskriminerende og vilkårlige inngrep, utgjør et brudd på EMK.
For at et inngrep skal være lovlig etter EMK, må det være nødvendig i et demokratisk samfunn. Kravet innebærer at det må foreligge «a pressing social need». [17] Som vist over foreligger ikke et slikt behov.
HEF kan heller ikke se at BFD har foretatt en tilstrekkelig balansering av rettighetene til Dnk og andre og mindre tros- og livssynssamfunn, som også er et krav etter EMDs praksis. [18]
HEF mener at BFDs endringsforslag ikke etterlever Norges folkerettslige forpliktelser.
BFD henviser i punkt 5.2 og punkt 5.3 til dansk og svensk lovgivning, med et underforstått premiss om at deres folkerettslige handlingsrom også gjelder for Norge. Slik er det ikke.
Danmark og Sverige har, i motsetning til Norge, valgt ikke å fullfinansiere ett utvalgt trossamfunn med offentlige midler. Medlemmene i den danske Folkekirken og Svenska kyrkan betaler øremerket kirkeskatt over skatteseddelen, med den forskjell at det er full reservasjonsrett for ikke-medlemmer. Melder man seg ut, slipper man å betale. Den danske Folkekirken og Svenska kyrkan finansieres dermed kun av sine medlemmer. Dette medfører at Sverige og Danmark, i motsetning til Norge, ikke har behov for å kompensere de andre tros- og livssynssamfunnene for å unngå å bryte diskrimineringsforbudet.
At BFD ikke kommenterer disse fundamentale forskjellene i de nordiske landenes finansieringsordninger, tyder på en bekymringsfull manglende bevissthet i departementet rundt særegenhetene ved den norske finansieringsmodellen og hvilke konsekvenser den har.
Hovedpoenget er at det å pålegge alle innbyggere å fullfinansiere et trossamfunn man ikke er medlem av, uten avbøtende tiltak for ikke-medlemmer, utfordrer diskrimineringsforbudet i EMK art. 14 jf. Art. 9 og 11, samt SP art. 2.1 og 26.
BFD må foreta en ny vurdering av endringsforslagene innenfor rammene av lovgivers handlingsrom.
For å rette opp urimelig og diskriminerende elementer i dagens ordning, og unngå konflikt med loven, foreslår HEF følgende endringer:
HEF er enig i at dobbeltmedlemskap medfører utfordringer administrativt og prinsipielt. HEF foreslår derfor å lage effektive og robuste mekanismer for å tilordne støtten til det samfunnet borgeren ønsker.
Mekanismene kan for eksempel omfatte at:
a) staten selv holder et register over registrerte medlemmer i ulike tros- og livssynssamfunn, der medlemmene enkelt kan velge hvilket samfunn som skal få deres støtte. Denne ordningen praktiseres på Island.
b) Brønnøysundregistrene eller Statsforvalteren gir direkte informasjon til dobbeltregistrerte personer om hvilke tros- eller livssynssamfunn de er registrert i, og gir dem mulighet til aktivt å ta stilling til hvor støtten skal gå.
Dersom en person som er registrert flere samfunn ikke avklarer hvilke samfunn den ønsker tilskuddet skal gå til (se pkt. 7.1) kunne støtten deles likt mellom de samfunnene medlemmet er registrert i.
Dobbeltmedlemsskap i dagens system straffer begge samfunnene ved at begge samfunn mister sine tilskudd, med et opplagt og diskriminerende unntak for Den norske kirke. Reglen er urimelig og bør endres.
Det kan for eksempel være personer som har sterk tilknytning til to ulike samfunn. Man kan tenke seg en person med røtter i Thailand ønsker å være tilknyttet Buddhistforbundet av familiære grunner, men av overbevisningsgrunner ønsker å være medlem i HEF. Å tvinges til å velge det ene samfunnet bort kan også være i strid med foreningsfriheten vernet av EMK art. 11.
HEF foreslår derfor at samfunn som har personer som er medlem i flere samfunn deler tilskuddet. Dersom det det ene samfunnet er Dnk, mottar det andre samfunnet halvt tilskudd. Dnk er tilgodesett gjennom sitt rammetilskudd.
Dnk bør som nevnt også få trukket dobbeltmedlemmene fra utbetalingen av sitt tilskudd, slik andre samfunn må tåle. Dagens forskjellsbehandling er urimelig og ulovlig.
Ordningen er særlig uheldig dersom loven ikke endres slik at
a) det settes opp mer effektive og virkningsfulle mekanismer for å avklare i hvilket(e) samfunn dobbeltmedlemmer ønsker å være medlem (pkt. 7.1) og/eller
b) samfunn som har dobbeltmedlemmer, kan dele tilskuddet (pkt. 7.2)
Den nye trossamfunnsloven har ved det som antakelig er en utilsiktet virkning ført til at SSB ikke lengre har hjemmel til å lage statistikk for antall medlemmer i tros- og livssynssamfunn på kommunenivå. Dette gjør at kommunene ikke har tilgang på informasjon om korrekt utvikling av mangfoldet på sitt sted. Vi ber departementet ta inn en hjemmel for dette i trossamfunnsloven.
I dag er oppryddingen i dobbeltmedlemmer overlatt til tros- og livssynssamfunnene utenfor Dnk. Departementet bør derfor foreslå en hjemmel i loven slik at også Den norske kirke kan motta en årlig liste over sine dobbeltmedlemmer fra Brønnøysundregisteret. Når kirken får vite hvilke av sine medlemmer som er dobbeltregistrer, kan kirken også delta i oppryddingsarbeidet.
For at en innbygger som er medlem i flere tros- og livssynssamfunn skal finne ut hvilke tros- og livssynssamfunn som har dem registrert, er den eneste løsningen i dag å ringe til Brønnøysundregistrene og stå i telefonkø mellom kl. 9 og 12 på hverdager. Mange har en arbeidshverdag som gjør dette vanskelig, og denne telefonordningen er en urimelig begrensning i retten til innsyn i egne personopplysninger, jf. personvernforordningens artikler 12 og 15.
Departementet må gjøre innsyn i disse opplysningene mer tilgjengelig for de registrerte. Følgende muligheter bør vurderes:
· Brønnøysundsregistrene sender opplysningene automatisk til samtlige personer som er registrert i mer enn ett tros- eller livssynssamfunn
· enkeltpersoner bør kunne foreta digital bestilling av opplysningene om sine registrerte medlemskap, f.eks. via Altinn
· tros- og livssynssamfunn bør digitalt kunne bestille opplysningene sendt individuelt til alle eller noen av sine dobbeltmedlemmer, basert på personnummerlister (altså at opplysningene sendes til den registrerte, ikke til tros- eller livssynssamfunnet)
Vi står til departementets disposisjon dersom det er ønskelig med ytterligere opplysninger knyttet til våre innspill. Departementet ønskes lykke til med det videre arbeidet med høringsforslagene.
Trond Enger, generalsekretær
Lars-Petter Helgestad, leder for politisk og internasjonal avdeling
[1] Dissenterloven av 1845, § 3
[2] Også kalt Trygdeskandalen https://no.wikipedia.org/wiki/Trygdeskandalen
[3] Statsrett, Kort forklart, Benedikte Moltumyr Høgberg, 3. utg., 2020, punkt 6.7.1
[4] Statsforfatningen i Norge, Johs Andenæs og Arne Fliflet, 11. utg., 2017, s. 624
[6] Ingvald Falch, Lov og Rett 2021/1, Årgang 35, side 43-57.
[7] Statsforfatningen i Norge, Johs Andenæs og Arne Fliflet, 11. utg., 2017, s. 470
[8] Statsrett, Kort forklart, Benedikte Moltumyr Høgberg, 3. utg., 2020, punkt 6.6.2 og 6.6.3
[9] Statsforfatningen i Norge, Johs Andenæs og Arne Fliflet, 11. utg., 2017, s. 471
[10] Statsrett, Kort forklart, Benedikte Moltumyr Høgberg, 3. utg., 2020, punkt 6.6.2 og 6.6.3
[11] Sak 18147/02 - Case of church of Scientology Moscow v. Russia avsnitt 72
[12] Jenny Sandvig, Karnov lovkommentar til EMK art. 14, https://lovdata.no/pro/#document/NL/lov/1999-05-21-30/emkn/a13 ;, EMD, Biao v. Denmark , § 91); EMD S.A.S. v. France , § 161).
[13] EMD, Case of Ecodefence and others v. Russia, 14. juni 2022
[14] I Case of Ecodefence and Others v. Russia konkluderte EMD med at begrepet “utenlandsk finansiering” var for uklart til å oppfylle klarhetskravet til lover. Det aktuelle lovverket ga ikkje tilstrekkelig beskyttelse mot diskriminerende utøvelse av lovgivningen.
[16] Rettsdata note 84 til EMK artikkel 11
[17] Rettsdata note 84 til EMK artikkel 11
[18] Se Young, James and Webster v. the UK og Karnov Lovkommentar til EMK artikkel 11 note 12
Vi viser til høringsnotatet «Forslag til endringer i trossamfunnsloven» fra Barne- og familiedepartementet (BFD) datert 6. juli 2023.
Human-Etisk Forbund (HEF) er et humanistisk livssynssamfunn med over 145.000 medlemmer. Vi arbeider for å videreutvikle humanismen som livssyn og sørger for at humanister kan praktisere sitt livssyn innenfor rammene av en likebehandlende stat og et livssynsåpent samfunn.
BFD åpner sitt høringsnotat med å gjenta Hurdalsplattformens politiske mål om å
«Sikre trus- og livssynssamfunn føreseieleg finansiering […]».
Slik forutberegnelig finansiering vil ikke bli resultatet dersom BFDs forslag om justeringer i tilskuddsordningen vedtas.
Endringene, som omtales som «mindre justeringer», favoriserer Den norske kirke (Dnk) systematisk og vil ha dyptgripende virkninger for den norske tilskuddsmodellen for tros- og livssynssamfunn. Endringene er ikke bare ukloke politisk, men vil også stride mot Grunnloven og Den europeiske menneskerettighetskonvensjonen (EMK). Særlig problematisk er forslaget for:
- Grunnloven § 16s krav om understøttelse av tro- og livssynssamfunn «på lik linje», se pkt. 5.1
- Grunnloven §§ 2s og 98s krav om likebehandling i Norge som rettsstat, se pkt. 5.2
- EMKs vern av tros- og religionsfrihet, forsamlingsfrihet og forbud mot diskriminering, se pkt. 6
Grunnloven og EMK har gjennom menneskerettsloven rang foran øvrige norske rettsregler, og setter absolutte grenser for hva Stortinget kan vedta som lov.
HEF mener de delene av høringsnotatet som vil ramme andre tros- og livssynssamfunn enn Dnk går utover statens handlingsrom på området for tros- og livssynsfrihet. Staten har en positiv sikringsplikt for de konvensjonsfestede menneskerettighetene som er gjennomført i norsk rett, og selvfølgelig en plikt til å etterleve Grunnloven.
Forslaget medfører endringer som i praksis vil gjøre at staten ikke vil opptre nøytralt og upartisk overfor ulike religioner og livssyn. BFD har ikke hensyntatt rekkevidden av endringsforslagene og konsekvenser for norske tros- og livssynssamfunn.
For det første vil forslaget innebære så stor usikkerhet rundt tilskuddsordningen at det vil motarbeide den politiske målsettingen om forutberegnelige tilskudd til tros- og livssynssamfunn i Hurdalsplattformen. Se pkt. 4.1.
Forslaget vil for det andre få store praktiske og økonomiske konsekvenser for alle andre tros- og livssynssamfunn enn Dnk , noe som vil svekke den aktive likebehandlingspolitikken som staten har vedtatt å føre for alle tros- og livssynssamfunn. Se pkt. 4.1.
Forslaget vil for det tredje medføre brudd på det grunnleggende likebehandlings- og ikke-diskrimineringsprinsippet i norsk rett, ved at Dnk vil få positiv særbehandling sett i forhold til de andre tros- og livssynssamfunnene. Se pkt. 5 om grensene Grunnlovens setter og pkt. 6 om grensene våre folkerettslige forpliktelser setter.
Mange av effektene departementet ønsker å oppnå med endringene, kan oppnås ved andre og mindre inngripende og diskriminerende tiltak. Slik alternative tiltak er i liten grad vurdert av departementet. Se forslag fra HEF i pkt. 7
Hvis BFDs forslag vedtas med virkninger som beskrevet her, vil HEF ikke ha en annet valg enn å bestride gyldigheten av lovendringene i domstolene.
HEF vil først kommentere departementets mest inngripende forslag ut fra et praktisk-politisk og historisk perspektiv med fokus på forslagets uheldige virkninger, opplistet etter fallende viktighet (se pkt. 4.1):
1. Uthuling av likebehandlingsprinsippet for tilskudd til tros- og livssynssamfunn gjennom utvidelse av «om lag»-prinsippet
2. Fjerning av klageadgang ved dobbeltmedlemskap under 5% av total medlemsmasse.
3. Åpning for å kutte tilskudd ved dobbeltmedlemskap mot ikke-registrerte søkerorganisasjoner.
HEF vil deretter knytte noen bemerkninger til departementets mindre inngripende forslag (se pkt. 4.2):
4. Skjerpet krav om antall medlemmer for å bli registrert
5. Ulike modeller for krav til kjønnsfordeling i styrer for å kunne motta tilskudd
6. Krav til ikke å motarbeide den demokratiske styreformen for å kunne motta tilskudd
7. Ønske om innspill mht. dialogmøter
HEF vil til slutt, ut fra et rettslig og overordnet perspektiv, vise hvorfor BFDs utkast til lovendringer må endres for å unngå konflikt med Grunnloven og Norges overordnede folkerettslige forpliktelser. (Se pkt. 5 og 6.)
Jf. side 19 i høringsnotatet
HEF mener lovforslaget avslører en bekymringsfull manglende bevissthet i departementet rundt den norske ordningens særegenhet, og hvilke følger den har. Det er derfor behov for å presisere at fundamentet for dagens tilskuddsmodell er at staten (og kommunene) fullfinansierer Dnk uavhengig av kirkens medlemstall. Det betyr at alle som betaler skatter og avgifter i Norge må være med på å finansiere Dnk uansett om de er kirkemedlem eller ikke. Det finnes per i dag ingen reservasjonsordning for ikke-medlemmer. Tilskuddsmodellen i Norge fungerer altså slik at staten pålegger norske skattebetalere et obligatorisk bidrag til et trossamfunn de ikke nødvendigvis støtter eller er medlem av, noe som er sterkt problematisk sett i lys av det folkerettslige ikke-diskrimineringsprinsippet og tros- og livssynsfriheten. Norges modell står her i sterk kontrast til blant annet Danmarks og Sveriges finansieringsmodell og lovgiving for tros- og livssynssamfunn, der majoritetskirkene finansieres av medlemmene, mens ikke-medlemmer slipper å betale (se pkt. 6.2.3).
Med begrunnelse i det folkerettslige diskrimineringsforbudet, samt bred politisk enighet om et generelt likebehandlingsprinsipp for ulike tros- og livssyn, har Norge siden før 1969 hatt ordninger for å kompensere innbyggere som ikke er medlemmer av Dnk. Ordningen har blitt viktigere med årene, ettersom en stadig større del av befolkningen ikke er medlemmer i Dnk. Dagens kompenserende tilskuddsordning fungerer som et avbøtende tiltak og sikrer at den i utgangspunktet diskriminerende fullfinansieringen av Dnk kommer innenfor rammene av hva som kan aksepteres menneskerettslig.
HEF er enig med BFD om at EMK og andre folkerettslige bestemmelser i utgangspunktet ikke forplikter Norge til å utbetale tilskudd til noen av tros- og livssynssamfunnene. Det som forplikter Norge til å gi tilskudd til tros- og livssynssamfunnene utenfor Dnk, er det politiske valget staten har tatt om å fullfinansiere Dnk som om det var en offentlig etat, uten hensyn til medlemstall. Denne i utgangspunktet diskriminerende politikken medfører at staten må iverksette avbøtende tiltak for å unngå diskriminering av de andre tros- og livssynssamfunnene.
Hadde staten fjernet eller redusert kirkefinansieringen, kunne staten tilsvarende ha fjernet eller redusert tilskuddet til de andre tros- og livssynssamfunnene. Skiftende regjeringer og stortingsflertall har likevel bevisst valgt en aktivt støttende politikk for Dnk og dermed også de andre tros- og livssynssamfunnene. Staten har altså selv satt seg i en situasjon hvor den har en plikt til å støtte andre tros- og livssynssamfunn. Plikten medfører en begrensning i statens handlingsrom ved fordeling av økonomisk tilskudd til andre tros- og livssynssamfunn enn Dnk.
Derfor blir det feil når BFD, på side 19, legger til grunn at kirkefinansieringsordningen ikke pålegger lovgiver noen andre forpliktelser enn at det må ytes en «viss økonomisk støtte» til andre tros- og livssynssamfunn enn Dnk. BFD skriver videre at lovgiver har «et betydelig rom» til å vurdere hvilket nivå det økonomiske tilskuddet skal ligge på, og hvordan tilskuddet skal innrettes».
Den forklaringen departementet legger seg på framstår som et forsøk fra BFD på å undergrave likebehandlingslinjen for tros- og livssynssamfunn som staten er forpliktet til å opprettholde for å kunne fortsette dagens fullfinansiering av Dnk.
Både Grunnloven og statens folkerettslige forpliktelser klare skranker mot en slik tankegang, noe HEF redegjør nærmere for under pkt. 5 og 6 under.
En endring vil også stride mot historisk praksis: Staten har siden 1845 hatt ordninger kompensere for særbehandlingen Dnk har fått av staten gjennom kirkefinansieringsordningen. Før 1969 kunne for eksempel enkeltpersoner som ikke var statskirkemedlemmer møte opp hos kemneren for å få refundert sin del av kirkeskatten. [1]
En endring i tråd med det departementet foreslår vil med andre ord rokke ved langvarig og historisk politisk praksis i Norge.
På denne bakgrunn må premisset om at staten bare er forpliktet til å yte «en viss økonomisk støtte» og at staten har «et betydelig rom» til å tilpasse støtten, som gitt på side 19 i høringsnotatet, entydig avvises som premiss for dette og framtidige lovendringsforslag.
«Om lag»-formuleringen har hele tiden vært ment å løse et praktisk problem, nemlig usikkerhet om antall medlemmer og tilhørige i Dnk. Formålet var aldri å lette saksbehandlingsbyrden for staten.
«Om lag»-prinsippet har vært lovfestet siden tilskuddsmodellen ble lovfestet i 1969. Prinsippet var nødvendig i 1969, da det nøyaktige medlemstallet i Dnk, som en av tre faktorer for utregning av tilskudd til øvrige tros- og livssynssamfunn, var ukjent. Myndighetene kunne i 1969 derfor ikke ha en lovformulering som krevde millimeternøyaktighet. Hva som fremgår av en Ot.prp. fra 1967-68, som BFD viser til, har derfor lite relevans i dag. I dag er det nøyaktige medlemstallet i Dnk kjent, og det finnes også langt mer presise tall på de andre faktorene som inngår i beregningen.
Selv om det fortsatt kan være grunn til å ha et «om lag»-prinsipp i loven, ettersom det fortsatt er så mange usikkerhetsmomenter at en helt presis utregning blir vanskelig, så er det problematisk å bruke dette selektivt for å undergrave Grunnlovens prinsipp om understøttelse på lik linje. Om lag-prinsippet har hele tiden ment å være en praktisk løsning slik at man kan beregne tilskudd selv om man ikke kjenner den presise verdien på alle innsatsfaktorene (som for eksempel kirkens medlemstall fra 1969, da det ikke fantes noe samlet kirkelig medlemsregister).
Å bruke «om lag»-prinsippet som et påskudd til å depresisere innsatsfaktorer man faktisk kjenner for å oppnå forvaltningsmessige- eller økonomiske mål, vil være i strid med lovgivers intensjon.
BFD prøver, gjennom å utvide «om lag»-prinsippets virkeområde, å lovfeste en helt ny tilskuddspolitikk der det utbetalte statstilskuddet per medlem ikke lenger trenger å være det samme som satsen for tilskudd per kirkemedlem. Dette gjøres ved å innføre et prinsipielt skille mellom «satsen for tilskudd per medlem» og «statstilskuddet per medlem» i Trossamfunnsloven §5, fjerde ledd.
Dette er en helomvending fra dagens likebehandlingspolitikk.
Forslaget om «om lag»-tilskudd vil øke statens mulighet til å justere tilskudd per medlem etter eget forgodtbefinnende. Utvidelsen av «om lag»-prinsippet vil dermed skape økonomisk usikkerhet og vilkårlighet. Konsekvensen av dette er at det blir vanskelig for tros- og livssynssamfunnene å planlegge og gjennomføre sine aktiviteter og kutt i tilbud som normalt ville lagt til rette for medlemmers mulighet til livssynsutfoldelse- og utøvelse.
Slik økonomisk usikkerhet vil imidlertid ikke ramme Dnk, som mottar sitt rammetilskudd upåvirket av «om lag»-prinsippet. I tillegg til å være nok et eksempel på folkerettsstridig forskjellsbehandling i dette lovforslaget, er det også i strid med regjeringens egne føringer om forutberegnelighet i Hurdalsplattformen.
Endringsforslaget framstår som nok et grep for å svekke tros- og livssynssamfunnenes rettigheter i tilskuddsordningen, da det kun er Dnks posisjon i tilskuddsordningen som ikke rammes. Konsekvensen er diskriminering gjennom svekket mulighet til tros- og livssynsutfoldelse for alle andre enn Dnk. HEF ber derfor BFD trekke endringsforslaget i Trossamfunnsloven §5
Man skulle tro at en bestemmelse som sier at et tilskudd skal ha en «om lag» størrelse, ut fra et grunnleggende likebehandlingsprinsipp, vil treffe litt på begge sider uten noen systematiske skjevheter i hvem som tjener på omtrentligheten. Slik burde det i det minste være, hvis staten ikke ønsket å bryte med det overordnede prinsippet.
Vi finner imidlertid ingen forslag eller presiseringer fra BFD som sikrer at “om lag”-prinsippet også vil gjelde hvis den omtrentlige beregningen skulle gå i tros- og livssynssamfunnenes favør. Dette er bekymringsfullt. En praksis der omtrentligheten bare gjelder hvis det går i statens eller Dnks favør, mens strenge krav til nøyaktighet og krav om tilbakebetaling gjelder dersom et tros- eller livssynssamfunn kommer fordelaktig ut, vil være ulovlig diskriminering.
En grunn til denne bekymringen, er at det praktiseres millimeterjustis på de fleste andre områder hvor staten interagerer med borgerne om penger: Summene skal være eksakte, for eksempel når det gjelder innkreving av skatt eller utbetaling av støtte. Ett eksempel er NAV-skandalen fra 2019 da folk ble forfulgt for relativt små beløp og Skatteetatens praksis med å forfølge krav på ned til 10 til 100 kroner (og i ett tilfelle én 1 – krone). [2]
HEF mener at lovforslagets selektive utvidelse av «om lag»-prinsippet svekker tros- og livssynssamfunnenes forutberegnelighet og undergraver grunnlovsprinsippet om understøttelse på lik linje. Det hele innebærer en forverring av rammevilkårene til alle andre tros- og livssynssamfunn enn Dnk, noe som er diskriminerende.
Jf. side 65-67 i høringsnotatet
BFD foreslår i høringsnotatet en forskriftsendring (et nytt ledd i trossamfunnsforskriften § 9). Endringen innebærer at tros- og livssynssamfunnene ikke lenger kan klage på kutt i tilskuddene på grunn av dobbeltmedlemskap, hvis antallet dobbeltførte medlemmer det klages over utgjør mindre enn fem prosent av antallet medlemmer tros- eller livssynssamfunnet opprinnelig krevde tilskudd for. Denne «mindre endringen» er i realiteten nok en utvidet diskrimineringsadgang på bekostning av alle andre tros- og livssynssamfunn enn Dnk.
Forslaget er urimelig og diskriminerende fordi:
· Forslaget vil bare ramme tros- og livssynssamfunn utenfor Dnk. Også dette forslaget vil gi økonomisk usikkerhet og risiko for kutt i tilbudet til medlemmer, som beskrevet over i pkt. 4.1.1.4.
· For HEF innebærer forslaget, med dagens medlemstall, at vi ikke lenger kan klage på trekk grunnet dobbeltmedlemmer hvis antallet det klages over er lavere enn ca. 7000 personer. Det tilsvarer et årlig kutt i tilskudd på rundt 10 millioner kroner. Dette er et betydelig beløp, som vil få store konsekvenser våre medlemmers muligheter til livssynsutøvelse.
· Endringen vil ikke ramme Dnk, som uansett vil få sitt rammetilskudd.
Jf. høringsnotatet side 66
BFDs argumenter om ressursbesparelse kan av flere grunner ikke vektlegges. For det første er ikke behovet dokumentert. Tvert imot skriver departementet selv at endringen kun vil gjelde en «liten andel» av dobbeltmedlemmene (høringsnotat side 67, avsnitt 1 og 2), noe som skulle tilsi at eventuelle besparelser blir små. BFD godtgjør heller ikke hvorfor det skal oppstå en administrativ besparelse ved de foreslåtte endringene. Likebehandling av tro- og livssynssamfunn er uansett langt overordnet en ikke-godtgjort administrativ besparelse.
Et annet aspekt som gjør endringsforslaget urimelig, er at BFD ikke synes å ha vurdert mer nærliggende tiltak for å lette saksbehandlingsbelastningen. Forslag til oppryddingstiltak som kan bidra til færre dobbeltmedlemmer er gjengitt i pkt. 7. Forslagene ville løst utfordringen som søkes løst ved lovforslaget, uten at det ville skapt diskrimineringsproblematikk.
HEF mener at BFD, ved å innskrenke klageadgangen til klager som omfatter minst 5% av medlemsmassen, begrenser andre tros- og livssynssamfunns medlemmers mulighet til livssynsutfoldelse- og utøvelse, og at det er diskriminerende i forhold til Dnk, som mottar sitt rammetilskudd ubeskåret.
Jf. s ide 67-69 i høringsnotatet
I dagens ordning skal det bare beregnes dobbeltmedlemmer mellom registrerte tros- og livssynssamfunn pr. 1. januar i søknadsåret.
BFD foreslår i høringsnotatet at det også skal beregnes dobbeltmedlemmer mot organisasjoner som bare har søkt om å bli registrert som tros- og livssynssamfunn, men som ennå ikke har fått søknadene sine ferdigbehandlet og følgelig ikke er registrerte tros- og livssynssamfunn.
BFD argumenterer for endringen ved å vise til at dagens ordning kan fungere som en «belønning av lovbrudd». Eksempelet BFD bruker er at en gruppe medlemmer i et registrert tros- og livssynssamfunn danner en ny tros- og livssynsorganisasjon og det registrerte tros- og livssynssamfunnet nekter å registrere utmeldingene. Dette er imidlertid et oppkonstruert problem som allerede har en løsning. Å nekte noen utmelding er allerede grunn for å nekte/avkorte tilskuddet, jf. trossamfunnsforskriftens § 11d.
BFD har ikke vurdert misbruk av den foreslåtte ordningen. Misbruk kan for eksempel skje hvis lister over medlemmer i et tros- og livssynssamfunn kommer på avveie. Da kan disse under den foreslåtte ordningen til BFD brukes til å søke om å opprette et nytt tros- og livssynssamfunn med for eksempel 4,9% dobbeltmedlemmer regnet mot det etablerte tros- og livssynssamfunnet. Søknaden må behandles, og før denne er ferdigbehandlet vil alle som er oppført som medlemmer av den nye organisasjonen bli ført som dobbeltmedlemmer mot det etablerte, registrerte tros- og livssynssamfunnet med påfølgende kutt i tilskudd, og uten at sistnevnte har klagerett (jfr. forrige punkt). Dette må anses som et betydelig rettssikkerhetsproblem, som medfører diskriminering.
Mer prinsipielt strider forslaget mot lovens intensjon. Tilskuddsmodellen for tros- og livssynssamfunn er ment for tilskuddsberettigede tros- og livssynssamfunn, og ikke andre organisasjoner. En hvilken som helst organisasjon står fritt til å kalle seg et «tros- eller livssynssamfunn» og utøve det de står for, fritt og uten offentlig tilskudd. I lovens forstand er det imidlertid registrering med påfølgende tilskuddsberettigelse som definerer et tros- og livssynssamfunn. Beregning av dobbeltmedlemmer må følgelig skje mellom disse registrerte, tilskuddsberettigede tros- og livssynssamfunnene.
Det BFD legger opp til i sitt forslag, er å utvide begrepet «tros- og livssynssamfunn» til også å gjelde organisasjoner som bare har søkt om registrering, men som ennå ikke har fått søknaden ferdigbehandlet. Dette åpner for at en hvilken som helst organisasjon, gjerne med intensjon om å sabotere for et registrert samfunn, kan bli definert som «tros- og livssynssamfunn» i lovens forstand bare ved å søke om å bli registrert. Den praktiske konsekvensen for de registrerte tros- og livssynssamfunnene blir en økt sannsynlighet for å få dobbeltmedlemmer med påfølgende tap av økonomisk tilskudd.
Endringen vil ha betydelige økonomiske konsekvenser for registrerte tros- og livssynssamfunn, og skaper ytterligere uforutberegnelighet som igjen fører til et dårligere tilbud til medlemmene, og som begrenser deres mulighet til livssynsutfoldelse- og utøvelse. Dette er derfor en lovendring HEF advarer sterkt mot.
Også denne endringen vil utelukkende ramme andre tros- og livssynssamfunn enn Dnk. Trossamfunnsloven praktiseres i dag slik at ingen av tros- og livssynssamfunnene utenom Dnk mottar offentlig tilskudd for dobbeltmedlemmer. Dette rammer imidlertid ikke Den norske kirke, siden de mottar sine offentlige tilskudd uavhengig av medlemsmassen og kirkelige dobbeltmedlemmer. Dette er usaklig diskriminering mellom Den norske kirke og de andre tros- og livssynssamfunnene.
Igjen savner HEF alternative forslag som kan oppnå formålet til BFD med å lette saksbehandlingsmengden, uten at endringen diskriminerer. HEF oppfordrer departementet til å innføre ordninger som medfører at alle tros- og livssynssamfunn, inkludert Dnk, får trekk i offentlige tilskudd for det antall dobbeltmedlemmer som avdekkes i de årlige kontrollene. For Dnks del kan dette kan enkelt gjøres ved at årets sats per medlem ganges med antall kirkelige dobbeltmedlemmer, og at summen deretter trekkes fra ved utbetaling av statstilskuddet til Den norske kirke. Dette vil også gi Dnk motivasjon til å bidra i oppryddingen av dobbeltmedlemmer.
BFDs foreslåtte endring vil bidra til å øke diskrimineringen av alle andre tros- og livssynssamfunn enn Den norske kirke. Vi advarer følgelig BFD mot å gå videre med dette.
Jf. side 56-64 i høringsnotatet
Dagens lov har et minstekrav på 50 tilskuddstellende medlemmer for å bli registrert som tros- og livssynssamfunn. BFD ønsker høringsinstansenes syn på å innføre et høyere antallskrav.
HEF bemerker at tidligere spesialrapportør for tros- og livssynsfrihet i FN, Heiner Bielefeldt, i 2017 uttalte at et krav på 500 medlemmer vil være i strid med tros- og livssynsfriheten. Menneskerettighetsekspert Njål Høstmælingen har anført at et krav på 500 medlemmer vil kunne ende opp med å bli dømt i menneskerettighetsdomstolen i Strasbourg (EMD).
Medlemmer i små tros- og livssynssamfunn vil ved et høyere minstekrav mer konkret stå i fare for å ikke bli understøttet på lik linje, noe som vil være særlig problematisk for mindre historiske trossamfunn som kvekere og jøder.
Vårt standpunkt er derfor at grensen ikke bør økes, men beholdes på dagens 50 medlemmer.
Jf. side 28-55 i høringsnotatet
BFD ønsker å sikre at tros- og livssynssamfunn jobber aktivt for å sikre en 40 prosent kjønnsbalanse i de styrende organene som forvalter statstilskuddet, gjennom å etablere dette som en betingelse for tilskudd.
Også dette forslaget utfordrer tros- og livssynsfriheten. Selv om kjønnslikestilling er et legitimt mål som selvsagt HEF støtter, er det ikke uten videre riktig av en stat å bruke kutt i offentlige tilskudd og andre lovhjemlede sanksjoner for å oppnå dette. Spesielt ikke i et land som Norge, der tilskuddene til tros- og livssynssamfunn som nevnt fungerer som et nødvendig avbøtende tiltak for statens inndrivelse av kirkeskatt til Dnk fra ikke-medlemmer.
Norge er samtidig menneskerettslig forpliktet til å sikre kjønnslikestilling, blant annet etter FNs kvinnekonvensjon.
Vi legger videre til grunn at de ulike menneskerettighetene er udelelige, som innebærer at staten er pålagt å realisere alle menneskerettighetene samtidig og ikke prioritere dem forskjellig. Etter en helhetsvurdering konkluderer HEF derfor med at BFDs forslag krav til tros- og livssynssamfunnene om kjønnsfordeling i styrer for å kunne motta tilskudd er innenfor det som kan aksepteres menneskerettslig.
Side 20-26 i høringsnotatet
BFD foreslår et tillegg til trossamfunnslovens § 6 første ledd, der tros- og livssynssamfunnene, eller enkeltpersoner som opptrer på deres vegne, ikke kan motarbeide den demokratiske styreformen hvis tros- og livssynssamfunnet ønsker å motta offentlig tilskudd. Det er allerede et etablert prinsipp at staten kan nekte offentlig tilskudd på visse betingelser etter dagens § 6.
Igjen finner vi grunn til å minne om den norske tilskuddsordningen særstilling som avbøtende tiltak for statens inndrivelse av skatt til Dnk også fra ikke-medlemmer. Det setter strengere begrensninger på kravene staten kan stille for utbetaling av tilskudd, enn hvis dette hadde vært en mer ordinær støtteordning.
Vi vil advare mot en vilkårlig praktisering av en slik bestemmelse. Vurderingen av hva det vil si å “motarbeide den demokratiske styreformen”, og hva som skal til for at “motarbeidelse” fra en enkeltperson eller grupper kan tillegges et aktuelt tros- og livssynssamfunn på en kvalifisert måte, må defineres klart og tydelig og praktiseres strengt.
Slik sett er det bekymringsfullt at BFD i forslaget antyder at begrepet “motarbeider” må forstås vidt, som “handlinger og ytringer som har til hensikt eller er egnet til å hindre, svekke eller undergrave de institusjoner, verdier og prinsipper den demokratiske styreformen består av eller baserer seg på”.
Dette er en veldig bred definisjon, og åpner isolert sett for en problematisk vilkårlig praksis, og vi oppfordrer departementet til å finne en mer presis definisjon.
Med en mer presis definisjon, og i lys av de andre presiseringene BFD gir i notatet, konkluderer HEF med at forslaget er innenfor det som kan aksepteres menneskerettslig. En bedre vei til økt oppslutning om demokrati ville likevel være om departementet heller gjorde flere midler og ressurser tilgjengelig for tros- og livssynssamfunn som bidrar med tiltak som fremmer demokrati.
Jf. side 76-77 i høringsnotatet
HEF støtter BFDs ønske om bedre dialog mellom henholdsvis tros- og livssynssamfunnene og myndighetene.
Våre undersøkelser tyder på at kun halvparten av de lovpålagte gravplassmyndighetene (dvs. for det meste de kirkelige fellesrådene) årlig gjennomfører det lovpålagte dialogmøtet etter gravplassloven § 23. HEF imøteser derfor departementets grep for å stramme opp etterlevelsen av bestemmelsen. En mulighet kan være å overlate oppgaven til kommunen, siden kirken i halvparten av tilfellene ikke klarer å følge loven.
For øvrig slutter vi på oss til punktet om dialog i høringssvaret fra Samarbeidsrådet for tros- og livssynssamfunn.
HEF ønsker å knytte noen kommentarer også til BFDs forståelse av Grunnlovens bestemmelser på området for tros- og livssynssamfunn, samt betydningen disse har for handlingsrommet til lovgiver.
Retten til religionsfrihet og kravet om likebehandling av alle tros- og livssynssamfunn er fastsatt i Grunnlovens (Grl.) § 16:
«Alle innbyggere i riket har fri religionsutøvelse. Den norske kirke, en evangelisk-luthersk kirke, forblir Norges folkekirke og understøttes som sådan av staten. Nærmere bestemmelser om Kirkens ordning fastsettes ved Lov. Alle tros- og livssynssamfunn skal understøttes på lik linje. » [vår utheving]
BFD skriver i høringsnotatet på s. 19 at bestemmelsen innebærer at det skal ytes materielt tilskudd, inkludert «en viss økonomisk støtte» til tros- og livssynssamfunnene. BFD anfører at staten har «et betydelig rom» til å vurdere hvilket nivå den økonomiske støtten skal ligge på, og hvordan støtten skal innrettes.
HEF mener som nevnt under pkt. 4.1.1.2, at BFD i sine endringsforslag overvurderer statens handlerom ihht. Grl. § 16.
I juridisk teori er Grl. § 16 og kravet til å «understøtte på lik linje» kommentert som følger:
«Religionsfrihet i Norge innebærer imidlertid ikke at det er likestilling mellom religionene. I de aller fleste land i verden innebærer religionsfrihet en slik likestilling, men i Norge har vi hatt statskirke og fra 2012 en folke-kirke. Folkekirkens særlige stilling gjør at religionene ikke er likestilt. De ulike trossamfunnene i Norge har likevel krav på lik understøttelse av det offentlige, jf. Grl. § 16 fjerde punktum som likestiller tros- og livssynssamfunn med hensyn til offentlige tilskudd. Denne utvidelsen bringer ny Grl. § 16 bedre i overensstemmelse med bl.a. EMK artikkel 9. Tidligere fulgte likebehandling med hensyn til offentlig støtte av lov om trudomssamfunn og ymist anna.» [3] [Vår utheving]
Tilsvarende fra standardverket Statsforfatningen i Norge:
«I bestemmelsens siste ledd er likhetsprinsippet mellom alle tros- og livssyns-samfunn slått fast. Dette prinsippet uttrykkes ved at alle tros- og livssynssamfunn skal «understøttes» på lik linje. Å «understøttes» betyr at når staten gir økonomisk støtte til tros- og livssynssamfunn, må det legges likhetsprinsipper til grunn. I og med at også Den norske kirke skal understøttes av staten, må behandlingen av andre tros- og livssynssamfunn skje på tilsvarende måte og etter tilsvarende kriterier som for Den norske kirke.» [4] [Vår utheving]
Staten er følgelig forpliktet til å føre en aktivt støttende politikk som likebehandler alle tros- og livssynssamfunn. [5] Likebehandlingskravet som stadfestes i Grl. § 16 siste punktum innebærer at lovforslag som fremmes og som berører tilskuddsordninger for tros- og livssynssamfunn må følge likebehandlingsprinsippet.
Den desidert viktigste ordningen for å sikre likebehandling har vært prinsippet om at alle statlig anerkjente tros- og livssynssamfunn skal få samme økonomiske tilskudd per medlem som Den norske kirke får per medlem. Prinsippet ble formalisert i «Lov om trudomssamfunn og ymist anna» fra 1969.
Som grundig forklart over i pkt. 4 .1. vil BFDs endringsforslag medføre at andre tros- og livssynssamfunn ikke lenger vil få samme økonomiske tilskudd per medlem som Dnk. Dette er forskjellsbehandling som bryter med likebehandlingsprinsippet i Grl. § 16.
Grl. § 16 må leses i sammenheng med Grl. §§ 2 og 98. Av disse bestemmelsene fremkommer det at lovgiver har et snevert handlingsrom på området for religions- og livssynsfrihet.
«Verdigrunnlaget forblir vår kristne og humanistiske arv. Denne Grunnlov skal sikre demokratiet, rettsstaten og menneskerettighetene.» [vår utheving]
«Alle er like for loven.
Intet menneske må utsettes for usaklig eller uforholdsmessig forskjellsbehandling.»
Begge bestemmelsene er et utslag av det rettsstatlige prinsippet om likebehandling. Likebehandlingsprinsippet er en sentral del av hvordan rettsstaten kan sikre at borgernes rettigheter ivaretas. Det skal også sikre at rettsstatens lovgiver må respektere de skranker som settes for utforming og gjennomføring av lovgivning.
Som høyesterettsdommer Ingvald Falch fremhever i sin artikkel om de prinsipper som følger av rettsstaten, ligger det
«et fundamentalt likebehandlingsprinsipp i rettsstatsbegrepet. «Alle er like for loven» heter det nå i Grunnloven § 98. Dette innebærer blant annet at de reglene som gis, må binde og tilgodese alle borgerne, ikke bare noen. I tillegg bør det stilles visse krav til håndhevelsen. Staten kan for eksempel ikke velge å straffe eller skattlegge bare enkelte av de borgerne som rammes av en regel, for eksempel bare dem myndighetene misliker. Modifikasjoner vil likevel være mulig, og av og til også nødvendig, når det foreligger saklig grunn til å fravike likebehandlingen.» [6] [vår utheving]
Andenæs understreker også at disse fundamentale frihets- og likhetsidealene ligger til grunn for selve rettsstaten. [7] Grunnlovens § 2, § 98 og de rettsstatlige likhetsprinsippene som vår forfatning bygger på, oppstiller rammer for hva som kan vedtas som formell lov.
Annen juridisk litteratur fremhever at likebehandlingsprinsippet skal ivaretas i selve lovgivningsarbeidet. Blant annet skriver professor Benedicte Høgberg at prinsippet om likhet for loven «gjennomsyrer hele lovgivningen,» og at lex-superioreffekten til Grl. § 98 vil komme inn som skranke for diskriminerende lovgivning. [8]
Andenæs uttrykker at retten til likebehandling og til å ikke bli diskriminert «skal leses som en skranke for lovgiver», samt som en rettighet for den enkelte borger. [9] Prinsippets styrke er ifølge både Andenæs og Høgberg særlig vektig på området for ytringsfrihet og religionsfrihet. [10] Disse viktige statsrettslige prinsippene er ikke vurdert i høringsnotatet. Unnlatelsen kan forklare hvorfor BFD foreslår at lovgiver går utover sitt handlingsrom.
BFDs lovforslag medfører
i) en ulovlig og uforholdsmessig prioritering av støtte til Dnk på bekostning av de andre tros- og livssynssamfunnene, og
ii) et dårligere faktisk tilbud til medlemmene av alle andre samfunn enn Dnk.
Konsekvensen av forskjellsbehandlingen er at enkeltindivider får svekket mulighet til å utøve sin religion og sitt livssyn, noe som strider med Grl. § 16 og EMK. Dette er alvorlig i en rettsstat som Norge.
Individers rett til religions- og livssynsfrihet er meget tett tilknyttet tros- og livssynssamfunnenes rett til likebehandling ved utbetaling av tilskudd. Tros- og livssynssamfunnene er i mange tilfeller en nødvendig forutsetning for individers utøvelse av denne retten. Grunnloven må derfor fortolkes på en måte som ivaretar statens positive plikt til å sikre både pliktene og rettighetene etter Grl. §§ 16 og 98 jf. § 2, samt EMK (se punkt 6).
HEF mener derfor at BFD må foreta en ny vurdering av lovendringsforslagene sett i lys av de konstitusjonelle forpliktelsene lovgiver har.
I tillegg til Grunnloven setter våre folkerettslige forpliktelser skranker for hvilke regler staten kan innføre på tros- og livssynsområdet.
Departementet har i høringsnotatets punkt 4 selv identifisert en rekke av Norges folkerettslige forpliktelser som er relevante for endringsforslaget i trossamfunnsloven, blant annet EMK. EMK og andre folkerettslige konvensjoner som Den Internasjonale konvensjonen om sivile og politiske rettigheter (SP) er gjort til norsk rett gjennom menneskerettsloven og «skal ved motstrid gå foran bestemmelser i annen lovgivning», jf.§ 3.
Staten er dermed pliktig til å overholde disse folkerettslige forpliktelsene, allerede ved utformingen av lover.
HEF mener at BFD i sitt forslag ikke har tatt hensyn til rekkevidden av Norges positive og negative forpliktelser etter EMK.
Forslaget må derfor endres for å ikke komme i konflikt med også EMK og SP. Dette gjelder særlig høringsnotatets punkt 8.1 om «om lag»-prinsippet og redusert klageadgang. Se pkt. 4.1.1 og 4.1.2.
Særlig må forslaget ikke stride mot:
· EMK art. 9 om tanke-, samvittighets- og religionsfrihet
· EMK art. 11 om forsamlings- og foreningsfrihet
· EMK art. 14 om forbud mot diskriminering
Overordnet stiller de nevnte menneskerettighetene krav om at
a) Lovgivningen må være klar og forutberegnelig.
b) Lovgivningen må være egnet til å effektivt beskytte mot diskriminering gjennom utøvelse av lovgivningen.
Forslaget er, i sin nåværende form, ingen av delene.
Retten til religionsfrihet fremkommer av EMK art. 9, som leser (norsk oversettelse):
1. «Enhver har rett til tankefrihet, samvittighetsfrihet og religionsfrihet; denne rett omfatter frihet til å skifte sin religion eller overbevisning, og frihet til enten alene eller sammen med andre og såvel offentlig som privat å gi uttrykk for sin religion eller overbevisning, ved tilbedelse, undervisning, praksis og etterlevelse.
2. Frihet til å gi uttrykk for sin religion eller overbevisning skal bare bli undergitt slike begrensninger som er foreskrevet ved lov og er nødvendige i et demokratisk samfunn av hensyn til den offentlige trygghet, for å beskytte den offentlige orden, helse eller moral, eller for å beskytte andres rettigheter og friheter» [vår utheving]
Lovforslaget berører retten til religionsfrihet direkte, da de faktiske virkningene av BFDs forslag er en begrensning i tilskuddet som tildeles alle andre tros- og livssynssamfunns enn Dnk, uten at disse vil ha klageadgang. Dette har som følge at muligheten til tros- og livssynsutøvelse vil begrenses for alle utenom kirkemedlemmer. Forslaget undergraver dermed i praksis retten til religionsfrihet, og vil medføre at Norge bryter sine positive sikringsplikter etter EMK.
Retten til religionsfrihet må etter EMD-praksis leses i lys av EMK art. 11 om foreningsfrihet. [11] Bestemmelsen leser (norsk oversettelse):
1. «Enhver har rett til fritt å delta i fredelige forsamlinger og til frihet til forening med andre, herunder rett til å danne og slutte seg til fagforeninger for å verne sine interesser.
2. Utøvelsen av disse rettigheter skal ikke bli undergitt andre innskrenkninger enn de som er foreskrevet ved lov og er nødvendige i et demokratisk samfunn av hensyn til den nasjonale sikkerhet eller offentlige trygghet, for å forebygge uorden eller kriminalitet, for å beskytte helse eller moral eller for å beskytte andres rettigheter og friheter. Denne artikkel skal ikke hindre at lovlige innskrenkninger blir pålagt utøvelsen av disse rettigheter for medlemmene av de væpnede styrker, av politiet og av statsforvaltningen.»
Etter både EMK art. 9 og 11 annet ledd er det adgang til å gjøre begrensninger i rettighetene. Begrensninger kan kun gjøres hvis de er
1. foreskrevet ved lov
2. er nødvendige i et demokratisk samfunn og
3. forfølger ett av de opplistede formålene i bestemmelsenes andre ledd.
EMK art. 14 gir på sin side en positiv plikt til å sikre utøvelsen av konvensjonens rettigheter uten diskriminerende virkning. Bestemmelsen er aksessorisk; den kan ikke anvendes uten tilknytning til en av de andre rettighetsbestemmelsene, her EMK art. 9 og 11.
EMK art. 14 leser (norsk oversettelse):
«Utøvelsen av de rettigheter og friheter som er fastlagt i denne konvensjon skal bli sikret uten diskriminering på noe grunnlag slik som kjønn, rase, farge, språk, religion , politisk eller annen oppfatning, nasjonal eller sosial opprinnelse, tilknytning til en nasjonal minoritet, eiendom, fødsel eller annen status.» [vår utheving]
EMK art. 14 omfatter både direkte og indirekte diskriminering. Indirekte diskriminering foreligger dersom en generell politikk eller et tiltak har disproporsjonalt skadelige effekter på en særlig gruppe, selv om det ikke er ment slik. [12] Lovgivningen må være tilstrekkelig klar til å sikre effektiv beskyttelse mot diskriminerende utøvelse av lovverket. [13]
Norge er forpliktet til å:
1) Ikke gjøre inngrep i retten til religionsutøvelse uten å oppfylle vilkårene for dette
2) Sikre religionsutøvelse på en ikke-diskriminerende måte
BFD legger selv til grunn at «tilskuddssaker etter trossamfunnsloven i utgangspunktet faller innenfor området til EMK art. 9». Staten kan altså ikke innføre begrensninger, i form av lovgivning for tilskudd, som griper inn i religionsfriheten på en måte som diskriminerer mellom tros- og livssynssamfunnene.
Det framstår ikke som om BFD har oversikt over hvilke konsekvenser lovendringsforslaget rent faktisk vil ha.
HEF er selvsagt enig i at hverken EMK eller andre folkerettslige bestemmelser alene forplikter Norge til å utbetale tilskudd. Tilskuddsskravet følger derimot av Grl. § 16 (se pkt. 5.1) og at borgerne tvinges til å finansiere Dnk over skatteseddelen. Lovendringsforslaget søker å gi staten hjemmel til å gi ulikt faktisk tilskudd til de forskjellige tros- og livssynssamfunnene.
Slingringsmonnet det åpnes for gir stor mulighet for å etablere en praksis som vil bryte diskrimineringsforbudet. Dette strider mot statens menneskerettslige plikt til å vedta lovgivning som er egnet til å effektivt beskytte mot diskriminering gjennom utøvelse av lovgivningen.
Ønsker staten å begrense tilskuddet til de andre tros- og livssynssamfunnene, er det ingen annen vei enn å begrense tilskuddet til Dnk.
De faktiske virkningene av endringsforslagene slik de står, medfører en diskriminerende praksis i strid med EMK art. 14.
HEF mener også at finansieringsordningen ikke oppfyller klarhetskravet etter EMK. Det følger av EMD-praksis at staten skal sikre EMKs rettigheter gjennom klar og forutberegnelig lovgivning, som ikke gir rom for diskriminering mellom tros- og livssynssamfunn. [14] Dette innebærer blant annet at skjønnsmessige regler må være:
a) begrunnet med legitime formål og være
b) utformet slik at rammen for skjønnet og måten det skal utøves på er angitt med tilstrekkelig klarhet til å beskytte mot vilkårlige inngrep. [15]
Finansieringsordningen BFD foreslår baseres på det skjønnsmessige «om lag»-prinsippet. HEF mener at utvidelsen av «om lag»-prinsippet kan skape en indirekte diskriminerende praksis som er i strid med EMK fordi regelen er for lite forutberegnelig, se pkt. 4.1.1.4., og for vag. Utvidelsen er ikke begrunnet i legitime formål, da begrunnelsen for å beholde prinsippet er bortfalt, se pkt. 4.1.1.3.
Sammen med manglende adgang til å klage, vil forslaget gi mangelfull beskyttelse mot vilkårlige inngrep, hensett til «det legitime formål som skal ivaretas». [16] Kombinasjonen av at «om lag»-prinsippet er en skjønnsmessig, praktisk begrunnet regel som det i dag ikke er samme behov for, samtidig med at den ikke følges opp av mekanismer som skal beskytte tilstrekkelig mot diskriminerende og vilkårlige inngrep, utgjør et brudd på EMK.
For at et inngrep skal være lovlig etter EMK, må det være nødvendig i et demokratisk samfunn. Kravet innebærer at det må foreligge «a pressing social need». [17] Som vist over foreligger ikke et slikt behov.
HEF kan heller ikke se at BFD har foretatt en tilstrekkelig balansering av rettighetene til Dnk og andre og mindre tros- og livssynssamfunn, som også er et krav etter EMDs praksis. [18]
HEF mener at BFDs endringsforslag ikke etterlever Norges folkerettslige forpliktelser.
BFD henviser i punkt 5.2 og punkt 5.3 til dansk og svensk lovgivning, med et underforstått premiss om at deres folkerettslige handlingsrom også gjelder for Norge. Slik er det ikke.
Danmark og Sverige har, i motsetning til Norge, valgt ikke å fullfinansiere ett utvalgt trossamfunn med offentlige midler. Medlemmene i den danske Folkekirken og Svenska kyrkan betaler øremerket kirkeskatt over skatteseddelen, med den forskjell at det er full reservasjonsrett for ikke-medlemmer. Melder man seg ut, slipper man å betale. Den danske Folkekirken og Svenska kyrkan finansieres dermed kun av sine medlemmer. Dette medfører at Sverige og Danmark, i motsetning til Norge, ikke har behov for å kompensere de andre tros- og livssynssamfunnene for å unngå å bryte diskrimineringsforbudet.
At BFD ikke kommenterer disse fundamentale forskjellene i de nordiske landenes finansieringsordninger, tyder på en bekymringsfull manglende bevissthet i departementet rundt særegenhetene ved den norske finansieringsmodellen og hvilke konsekvenser den har.
Hovedpoenget er at det å pålegge alle innbyggere å fullfinansiere et trossamfunn man ikke er medlem av, uten avbøtende tiltak for ikke-medlemmer, utfordrer diskrimineringsforbudet i EMK art. 14 jf. Art. 9 og 11, samt SP art. 2.1 og 26.
BFD må foreta en ny vurdering av endringsforslagene innenfor rammene av lovgivers handlingsrom.
For å rette opp urimelig og diskriminerende elementer i dagens ordning, og unngå konflikt med loven, foreslår HEF følgende endringer:
HEF er enig i at dobbeltmedlemskap medfører utfordringer administrativt og prinsipielt. HEF foreslår derfor å lage effektive og robuste mekanismer for å tilordne støtten til det samfunnet borgeren ønsker.
Mekanismene kan for eksempel omfatte at:
a) staten selv holder et register over registrerte medlemmer i ulike tros- og livssynssamfunn, der medlemmene enkelt kan velge hvilket samfunn som skal få deres støtte. Denne ordningen praktiseres på Island.
b) Brønnøysundregistrene eller Statsforvalteren gir direkte informasjon til dobbeltregistrerte personer om hvilke tros- eller livssynssamfunn de er registrert i, og gir dem mulighet til aktivt å ta stilling til hvor støtten skal gå.
Dersom en person som er registrert flere samfunn ikke avklarer hvilke samfunn den ønsker tilskuddet skal gå til (se pkt. 7.1) kunne støtten deles likt mellom de samfunnene medlemmet er registrert i.
Dobbeltmedlemsskap i dagens system straffer begge samfunnene ved at begge samfunn mister sine tilskudd, med et opplagt og diskriminerende unntak for Den norske kirke. Reglen er urimelig og bør endres.
Det kan for eksempel være personer som har sterk tilknytning til to ulike samfunn. Man kan tenke seg en person med røtter i Thailand ønsker å være tilknyttet Buddhistforbundet av familiære grunner, men av overbevisningsgrunner ønsker å være medlem i HEF. Å tvinges til å velge det ene samfunnet bort kan også være i strid med foreningsfriheten vernet av EMK art. 11.
HEF foreslår derfor at samfunn som har personer som er medlem i flere samfunn deler tilskuddet. Dersom det det ene samfunnet er Dnk, mottar det andre samfunnet halvt tilskudd. Dnk er tilgodesett gjennom sitt rammetilskudd.
Dnk bør som nevnt også få trukket dobbeltmedlemmene fra utbetalingen av sitt tilskudd, slik andre samfunn må tåle. Dagens forskjellsbehandling er urimelig og ulovlig.
Ordningen er særlig uheldig dersom loven ikke endres slik at
a) det settes opp mer effektive og virkningsfulle mekanismer for å avklare i hvilket(e) samfunn dobbeltmedlemmer ønsker å være medlem (pkt. 7.1) og/eller
b) samfunn som har dobbeltmedlemmer, kan dele tilskuddet (pkt. 7.2)
Den nye trossamfunnsloven har ved det som antakelig er en utilsiktet virkning ført til at SSB ikke lengre har hjemmel til å lage statistikk for antall medlemmer i tros- og livssynssamfunn på kommunenivå. Dette gjør at kommunene ikke har tilgang på informasjon om korrekt utvikling av mangfoldet på sitt sted. Vi ber departementet ta inn en hjemmel for dette i trossamfunnsloven.
I dag er oppryddingen i dobbeltmedlemmer overlatt til tros- og livssynssamfunnene utenfor Dnk. Departementet bør derfor foreslå en hjemmel i loven slik at også Den norske kirke kan motta en årlig liste over sine dobbeltmedlemmer fra Brønnøysundregisteret. Når kirken får vite hvilke av sine medlemmer som er dobbeltregistrer, kan kirken også delta i oppryddingsarbeidet.
For at en innbygger som er medlem i flere tros- og livssynssamfunn skal finne ut hvilke tros- og livssynssamfunn som har dem registrert, er den eneste løsningen i dag å ringe til Brønnøysundregistrene og stå i telefonkø mellom kl. 9 og 12 på hverdager. Mange har en arbeidshverdag som gjør dette vanskelig, og denne telefonordningen er en urimelig begrensning i retten til innsyn i egne personopplysninger, jf. personvernforordningens artikler 12 og 15.
Departementet må gjøre innsyn i disse opplysningene mer tilgjengelig for de registrerte. Følgende muligheter bør vurderes:
· Brønnøysundsregistrene sender opplysningene automatisk til samtlige personer som er registrert i mer enn ett tros- eller livssynssamfunn
· enkeltpersoner bør kunne foreta digital bestilling av opplysningene om sine registrerte medlemskap, f.eks. via Altinn
· tros- og livssynssamfunn bør digitalt kunne bestille opplysningene sendt individuelt til alle eller noen av sine dobbeltmedlemmer, basert på personnummerlister (altså at opplysningene sendes til den registrerte, ikke til tros- eller livssynssamfunnet)
Vi står til departementets disposisjon dersom det er ønskelig med ytterligere opplysninger knyttet til våre innspill. Departementet ønskes lykke til med det videre arbeidet med høringsforslagene.
Trond Enger, generalsekretær
Lars-Petter Helgestad, leder for politisk og internasjonal avdeling
[1] Dissenterloven av 1845, § 3
[2] Også kalt Trygdeskandalen https://no.wikipedia.org/wiki/Trygdeskandalen
[3] Statsrett, Kort forklart, Benedikte Moltumyr Høgberg, 3. utg., 2020, punkt 6.7.1
[4] Statsforfatningen i Norge, Johs Andenæs og Arne Fliflet, 11. utg., 2017, s. 624
[6] Ingvald Falch, Lov og Rett 2021/1, Årgang 35, side 43-57.
[7] Statsforfatningen i Norge, Johs Andenæs og Arne Fliflet, 11. utg., 2017, s. 470
[8] Statsrett, Kort forklart, Benedikte Moltumyr Høgberg, 3. utg., 2020, punkt 6.6.2 og 6.6.3
[9] Statsforfatningen i Norge, Johs Andenæs og Arne Fliflet, 11. utg., 2017, s. 471
[10] Statsrett, Kort forklart, Benedikte Moltumyr Høgberg, 3. utg., 2020, punkt 6.6.2 og 6.6.3
[11] Sak 18147/02 - Case of church of Scientology Moscow v. Russia avsnitt 72
[12] Jenny Sandvig, Karnov lovkommentar til EMK art. 14, https://lovdata.no/pro/#document/NL/lov/1999-05-21-30/emkn/a13 ;, EMD, Biao v. Denmark , § 91); EMD S.A.S. v. France , § 161).
[13] EMD, Case of Ecodefence and others v. Russia, 14. juni 2022
[14] I Case of Ecodefence and Others v. Russia konkluderte EMD med at begrepet “utenlandsk finansiering” var for uklart til å oppfylle klarhetskravet til lover. Det aktuelle lovverket ga ikkje tilstrekkelig beskyttelse mot diskriminerende utøvelse av lovgivningen.
[16] Rettsdata note 84 til EMK artikkel 11
[17] Rettsdata note 84 til EMK artikkel 11
[18] Se Young, James and Webster v. the UK og Karnov Lovkommentar til EMK artikkel 11 note 12