Rogaland fylkeskommune viser til høringsbrev fra samferdselsdepartementet om krav om nullutslipp av klimagasser fra ferjer og hurtigbåter 10. mai 2023. Rogaland fylkeskommune har følgende innspill til høringen:
Politiske vedtak
Den første politiske behandlingen av Rogaland fylkeskommunes høringssvar foregikk i samferdselsutvalget 27.09.2023. Det var 14 stemmeberettigede til stede under avstemningen. Innstillingen ble vedtatt med 13 stemmer.
Den andre og endelige politiske behandlingen av Rogaland fylkeskommunes høringssvar vil foregå i fylkesutvalgets møte 03.10.2023.
Samferdselsdepartementet har åpnet for at Rogaland fylkeskommune kan ettersende endelige, politisk klarerte svar, så dette vil følge etter ferdig politisk behandling.
Den andre og endelige politiske behandlingen av Rogaland fylkeskommunes høringssvar vil foregå i fylkesutvalgets møte 03.10.2023.
Samferdselsdepartementet har åpnet for at Rogaland fylkeskommune kan ettersende endelige, politisk klarerte svar, så dette vil følge etter ferdig politisk behandling.
Fylkesdirektørens vurderinger
Fylkesdirektøren er positiv til at det jobbes for å redusere nullutslipp av klimagasser fra ferjer og hurtigbåter. Dette er blant annet i tråd med Rogaland fylkeskommunes samferdselsstrategi. Samtidig har fylkesdirektøren noen innspill knyttet til kravets utforming, finansiering og unntaksbestemmelser.
Utformingen av kravstilling
Departementet legger opp til at kravet utelukkende rettes mot nullutslippsløsninger. Forslaget er å definere nullutslipp som fravær av utslipp av CO2, CH4 (metan) og N2O (lystgass) fra skipet. En slik definisjon vil tillate karbonfrie energibærere (for eksempel strøm og hydrogen), men ikke bruk av biodrivstoff. Fylkesdirektøren er enig denne vurderingen.
Det er uklart om forskriften skal bidra til «null utslipp» eller «nullutslippsteknologi». Hybridelektrisk framdrift er basert på nullutslippsteknologi, men gir ikke nullutslippsdrift. Departementet er ikke klar på om slik teknologi er relevant for oppfyllingen av forskriften:
Fylkesdirektøren mener at det bør åpnes opp for at hybridelektriske løsninger kan være relevante. Dette gjelder også for samband som kan fullelektrifiseres i normaldrift. Definisjonen av mål som «null utslipp» eller «nullutslippsteknologi» har konsekvenser for kostnadsvurderingene og kompensasjonsordningen og kan eventuelt løses i unntaksbestemmelsene. Dersom hybridelektriske løsninger ikke tillates, vil det også påvirke beredskapen og mulighetene til å holde vegen åpen under alle omstendigheter.
Foreslått hjemmelsgrunnlag for kravet er riktig
Med tanke på hjemmel vurderer fylkesdirektøren at anskaffelsesloven er bedre enn skipssikkerhetsloven på grunn av oppdragsgiver sitt behov for å avklare unntak og tilrettelegge for eventuelle krav i forkant av konkurranse.
Unntak fra forskriften bør nyanseres
I høringsnotatet legges det opp til at man må ta høyde for at kravet ikke vil kunne følges i alle tilfeller. Det foreslås ulike muligheter for unntak for å sikre at ferje- og hurtigbåtsambandene skal fungere best mulig.
Fylkesdirektøren er enig i at forskriftskravet ikke bør gjelde ferjer i drift i eksisterende kontrakter eller som er kunngjort.
Flere av unntaksbestemmelsene handler om tilgang på energi, teknologiske løsninger og urimelige kostnader. Dette er forhold som ofte går inn i hverandre, fordi de fleste teknisk-praktiske utfordringer kan løses med mer midler.
Fylkesdirektøren peker på behovet for tilstrekkelig nettkapasitet og forutsigbare økonomiske vilkår for nettilknytning for kollektivtransporten. Det er viktig å få avklaring fra nettselskapene i forkant av anbudsutlysningene for avklaringer vedrørende usikkerhet knyttet til tilstrekkelig kapasitet i sentralnettet.
Fylkesdirektøren er usikker på om et absolutt nullutslippskrav kan gi flere unntak enn nødvendig og mindre utslippskutt enn ønsket. I enkelte samband kan overfartsdistansen og rutefrekvensen være utfordrende for nullutslippsdrift. I tillegg kan det være begrenset tilgjengelig nettkapasitet i dagens nett. Oppsummert blir helelektriske løsninger ofte svært dyre. Samtidig er mange av disse sambandene preget av kortere åpningstider og lavere trafikktall enn ferjer på hovedvegnettet. Det gir høye tiltakskostnader i kroner per sparte tonn CO2, men også sett opp mot transportarbeidet og kontraktsverdien.
Når departementet viser til at den samfunnsøkonomiske tiltakskostnaden vil være avgjørende for å vurdere unntak fra nullutslippskravet, spør fylkesdirektøren om det da ikke vil være bedre å peke på hybridelektriske løsninger som alternativ til unntak. Vestland fylkeskommune viser til god erfaring med hybridløsninger for å oppnå kostnadseffektive løsninger og god beredskap. Så lenge strøm er en billigere energibærer enn diesel vil man med hybrid elektriske løsninger alltid ha et insentiv til å holde utslippene så lave som mulig.
Videre er det lagt opp til unntak for samband med ferjeavløsningsprosjekter der prosjektet er nært forestående og politisk vedtatt. Samtidig blir det krevd dokumentasjon på at det er satt av midler på fylkeskommunale budsjett. Dokumentasjonskravet kan se ut til å være vanskelig å oppfylle, når slike budsjetteringer først kan skje når også staten har godkjent prosjektet.
Tidspunkt for innføring
I høringsnotatet er det ikke definert fra når kravet skal gjelde for ferjer. Fylkeskommunene ber om forutsigbare vilkår for å ta høyde for kommende krav i forberedelsene av anbudsutlysninger. Selv om kravet er «varslet politikk» (Meld. St. 13, 2020–2021, Klimaplan 2021-2030 og Hurdalsplattformen), mangler forutsigbare økonomiske vilkår og endelige unntaksregler. Å forberede utlysninger er tidkrevende, og vi trenger minst ett år for saksutredning og politisk behandling før innføring av nye forskriftskrav.
Fylkesdirektøren vurderer at forutsigbare økonomiske vilkår er viktigere for forskriftens måloppnåelse enn selve innføringstidspunktet.
Merkostnader for nullutslippsferjer er høyere enn for hybridelektriske ferjer
Innføringen av ny teknologi krever store investeringer på landside og på fartøy. Til gjengjeld blir driftskostnadene lavere med strøm som energibærer. Departementet viser til at Klimakur 2030 beregnet elektrifisering av ferje som lønnsom – men uten å inkludere investeringene på landside. Videre har DNV sammenfattet historisk tiltakskostnad på de allerede elektrifiserte sambandene. Fylkesdirektøren er bekymret for at disse tallene gir et feil bilde av merkostnadene vi kan forvente som følge av et nullutslippskrav.
Et aktuelt eksempel på hvilke tiltakskostnader man kan forvente ved helelektrifisering av ferjesamband som enda ikke er elektrifisert, er Rutledal-Krakhella-Rysjedalsvika i Vestland. Investeringene på landside og fartøy overgår den mulige innsparingen av driftskostnader mange ganger, og man forventer en miljøtiltakskostnad for Vestland fylkeskommune på rundt 7 300 kr per sparte tonn CO2. Merkostnaden utgjør 70 % av dagens kontraktsverdi og over 700 kr per transporterte kjøretøy per år.
Fylkesdirektøren ber departementet om å oppdatere kunnskapsgrunnlaget for forventede kostnader.
Forutsigbar finansiering er avgjørende
I Hurdalsplattformen framgår det at regjeringen vil «kompensere fylkeskommunene for merkostnader ved å velge lav- og nullutslippsteknologi ved anskaffelser av ferjer og hurtigbåter.» Samtidig skriver departementet i høringsbrevet at «…innføring av krav til ferjer og hurtigbåter ikke vil ha budsjettmessige konsekvenser for fylkeskommunene på kort sikt.» Fylkesdirektøren synes det er rart at forskriften ikke er forventet å utløse merkostnader, når departementet regner med at forskriftskravet vil utløse flere nullutslippsløsninger enn man vil oppnå uten et krav. Det gjør det svært usikkert for fylkeskommunene i hvilken grad man kan regne med kompensasjon for merkostnadene.
Ny fordelingsnøkkel for hurtigbåt vil redusere tilskuddet til Rogaland fylkeskommune i årene framover. Dette vil ha negativ innvirkning på fylkeskommunens allerede stramme økonomiske rammer og gjøre overgangen til nullutslipps hurtigbåter enda mer økonomisk krevende.
Hvis regjeringen ønsker å bidra til utslippskutt i anbudsutlysinger før forskriften trer i kraft, bør kompensasjonsordningen også gjelde uavhengig av utlysingstidspunktet. Det vil gi fylkeskommunene forutsigbare rammer. Hvis det ikke blir kompensert for utslippskutt i utlysinger før nullutslippskravet trer i kraft, kan det gi insentiv til å legge dieseldrift til grunn i forestående utlysinger og bidra til fortsatt høye klimagassutslipp fra kollektivtransporten fram til 2035.
I høringsbrevet pekes det på at den planlagte økningen i CO2-avgiften gir lavere tiltakskostnad for elektrifisering av båt og ferje. Kontraktsregimet med lange kontraktsperioder gjør at denne effekten først blir utslagsgivende hvis den blir lagt til grunn i konkurransen. For fylkeskommunene er det avgjørende at kompensasjonen av økt CO2-avgift er forutsigbar – at fylkeskommunen mottar en fastsatt kompensasjon for avgiftsøkning på drivstoffvolumet til båt- og ferjedrift før elektrifiseringstiltakene. Fylkesdirektøren ber departementet presisere hvilken kompensasjon fylkeskommunen kan legge til grunn for kommende avgiftsøkninger.
Til sist vil det fremdeles være et behov for teknologiutvikling for at nullutslippsløsningene i fremtiden kan erstatte konvensjonell drift på alle samband og i størst mulig grad. Flere av landets fylkeskommuner er derfor involvert i forskings- og innovasjonsprosjekt, som Fremtidens hurtigbåt og ZEVS. I Rogaland har vi gjennom TRAM-prosjektet utviklet Medstraum, verdens første helelektriske hurtigbåt. Forsknings- og innovasjonsarbeid er viktig for å stimulere markedet og demonstrere ny teknologi, men fylkeskommuner kan ikke bære den økonomiske risikoen selv og trenger statlig støtte.
Effekten og merkostnadene av innføring av nullutslippskrav for ferjer og hurtigbåter vil avhenge av hvordan forskriften og kompensasjonsordningen blir utformet. Fylkesdirektøren peker særlig på at det bør åpnes for hybridelektriske løsninger og at fylkeskommunen trenger forutsigbare økonomiske vilkår basert på reelle kostnader for å kunne oppfylle målsetningene i kravet.
Utformingen av kravstilling
Departementet legger opp til at kravet utelukkende rettes mot nullutslippsløsninger. Forslaget er å definere nullutslipp som fravær av utslipp av CO2, CH4 (metan) og N2O (lystgass) fra skipet. En slik definisjon vil tillate karbonfrie energibærere (for eksempel strøm og hydrogen), men ikke bruk av biodrivstoff. Fylkesdirektøren er enig denne vurderingen.
Det er uklart om forskriften skal bidra til «null utslipp» eller «nullutslippsteknologi». Hybridelektrisk framdrift er basert på nullutslippsteknologi, men gir ikke nullutslippsdrift. Departementet er ikke klar på om slik teknologi er relevant for oppfyllingen av forskriften:
Fylkesdirektøren mener at det bør åpnes opp for at hybridelektriske løsninger kan være relevante. Dette gjelder også for samband som kan fullelektrifiseres i normaldrift. Definisjonen av mål som «null utslipp» eller «nullutslippsteknologi» har konsekvenser for kostnadsvurderingene og kompensasjonsordningen og kan eventuelt løses i unntaksbestemmelsene. Dersom hybridelektriske løsninger ikke tillates, vil det også påvirke beredskapen og mulighetene til å holde vegen åpen under alle omstendigheter.
Foreslått hjemmelsgrunnlag for kravet er riktig
Med tanke på hjemmel vurderer fylkesdirektøren at anskaffelsesloven er bedre enn skipssikkerhetsloven på grunn av oppdragsgiver sitt behov for å avklare unntak og tilrettelegge for eventuelle krav i forkant av konkurranse.
Unntak fra forskriften bør nyanseres
I høringsnotatet legges det opp til at man må ta høyde for at kravet ikke vil kunne følges i alle tilfeller. Det foreslås ulike muligheter for unntak for å sikre at ferje- og hurtigbåtsambandene skal fungere best mulig.
Fylkesdirektøren er enig i at forskriftskravet ikke bør gjelde ferjer i drift i eksisterende kontrakter eller som er kunngjort.
Flere av unntaksbestemmelsene handler om tilgang på energi, teknologiske løsninger og urimelige kostnader. Dette er forhold som ofte går inn i hverandre, fordi de fleste teknisk-praktiske utfordringer kan løses med mer midler.
Fylkesdirektøren peker på behovet for tilstrekkelig nettkapasitet og forutsigbare økonomiske vilkår for nettilknytning for kollektivtransporten. Det er viktig å få avklaring fra nettselskapene i forkant av anbudsutlysningene for avklaringer vedrørende usikkerhet knyttet til tilstrekkelig kapasitet i sentralnettet.
Fylkesdirektøren er usikker på om et absolutt nullutslippskrav kan gi flere unntak enn nødvendig og mindre utslippskutt enn ønsket. I enkelte samband kan overfartsdistansen og rutefrekvensen være utfordrende for nullutslippsdrift. I tillegg kan det være begrenset tilgjengelig nettkapasitet i dagens nett. Oppsummert blir helelektriske løsninger ofte svært dyre. Samtidig er mange av disse sambandene preget av kortere åpningstider og lavere trafikktall enn ferjer på hovedvegnettet. Det gir høye tiltakskostnader i kroner per sparte tonn CO2, men også sett opp mot transportarbeidet og kontraktsverdien.
Når departementet viser til at den samfunnsøkonomiske tiltakskostnaden vil være avgjørende for å vurdere unntak fra nullutslippskravet, spør fylkesdirektøren om det da ikke vil være bedre å peke på hybridelektriske løsninger som alternativ til unntak. Vestland fylkeskommune viser til god erfaring med hybridløsninger for å oppnå kostnadseffektive løsninger og god beredskap. Så lenge strøm er en billigere energibærer enn diesel vil man med hybrid elektriske løsninger alltid ha et insentiv til å holde utslippene så lave som mulig.
Videre er det lagt opp til unntak for samband med ferjeavløsningsprosjekter der prosjektet er nært forestående og politisk vedtatt. Samtidig blir det krevd dokumentasjon på at det er satt av midler på fylkeskommunale budsjett. Dokumentasjonskravet kan se ut til å være vanskelig å oppfylle, når slike budsjetteringer først kan skje når også staten har godkjent prosjektet.
Tidspunkt for innføring
I høringsnotatet er det ikke definert fra når kravet skal gjelde for ferjer. Fylkeskommunene ber om forutsigbare vilkår for å ta høyde for kommende krav i forberedelsene av anbudsutlysninger. Selv om kravet er «varslet politikk» (Meld. St. 13, 2020–2021, Klimaplan 2021-2030 og Hurdalsplattformen), mangler forutsigbare økonomiske vilkår og endelige unntaksregler. Å forberede utlysninger er tidkrevende, og vi trenger minst ett år for saksutredning og politisk behandling før innføring av nye forskriftskrav.
Fylkesdirektøren vurderer at forutsigbare økonomiske vilkår er viktigere for forskriftens måloppnåelse enn selve innføringstidspunktet.
Merkostnader for nullutslippsferjer er høyere enn for hybridelektriske ferjer
Innføringen av ny teknologi krever store investeringer på landside og på fartøy. Til gjengjeld blir driftskostnadene lavere med strøm som energibærer. Departementet viser til at Klimakur 2030 beregnet elektrifisering av ferje som lønnsom – men uten å inkludere investeringene på landside. Videre har DNV sammenfattet historisk tiltakskostnad på de allerede elektrifiserte sambandene. Fylkesdirektøren er bekymret for at disse tallene gir et feil bilde av merkostnadene vi kan forvente som følge av et nullutslippskrav.
Et aktuelt eksempel på hvilke tiltakskostnader man kan forvente ved helelektrifisering av ferjesamband som enda ikke er elektrifisert, er Rutledal-Krakhella-Rysjedalsvika i Vestland. Investeringene på landside og fartøy overgår den mulige innsparingen av driftskostnader mange ganger, og man forventer en miljøtiltakskostnad for Vestland fylkeskommune på rundt 7 300 kr per sparte tonn CO2. Merkostnaden utgjør 70 % av dagens kontraktsverdi og over 700 kr per transporterte kjøretøy per år.
Fylkesdirektøren ber departementet om å oppdatere kunnskapsgrunnlaget for forventede kostnader.
Forutsigbar finansiering er avgjørende
I Hurdalsplattformen framgår det at regjeringen vil «kompensere fylkeskommunene for merkostnader ved å velge lav- og nullutslippsteknologi ved anskaffelser av ferjer og hurtigbåter.» Samtidig skriver departementet i høringsbrevet at «…innføring av krav til ferjer og hurtigbåter ikke vil ha budsjettmessige konsekvenser for fylkeskommunene på kort sikt.» Fylkesdirektøren synes det er rart at forskriften ikke er forventet å utløse merkostnader, når departementet regner med at forskriftskravet vil utløse flere nullutslippsløsninger enn man vil oppnå uten et krav. Det gjør det svært usikkert for fylkeskommunene i hvilken grad man kan regne med kompensasjon for merkostnadene.
Ny fordelingsnøkkel for hurtigbåt vil redusere tilskuddet til Rogaland fylkeskommune i årene framover. Dette vil ha negativ innvirkning på fylkeskommunens allerede stramme økonomiske rammer og gjøre overgangen til nullutslipps hurtigbåter enda mer økonomisk krevende.
Hvis regjeringen ønsker å bidra til utslippskutt i anbudsutlysinger før forskriften trer i kraft, bør kompensasjonsordningen også gjelde uavhengig av utlysingstidspunktet. Det vil gi fylkeskommunene forutsigbare rammer. Hvis det ikke blir kompensert for utslippskutt i utlysinger før nullutslippskravet trer i kraft, kan det gi insentiv til å legge dieseldrift til grunn i forestående utlysinger og bidra til fortsatt høye klimagassutslipp fra kollektivtransporten fram til 2035.
I høringsbrevet pekes det på at den planlagte økningen i CO2-avgiften gir lavere tiltakskostnad for elektrifisering av båt og ferje. Kontraktsregimet med lange kontraktsperioder gjør at denne effekten først blir utslagsgivende hvis den blir lagt til grunn i konkurransen. For fylkeskommunene er det avgjørende at kompensasjonen av økt CO2-avgift er forutsigbar – at fylkeskommunen mottar en fastsatt kompensasjon for avgiftsøkning på drivstoffvolumet til båt- og ferjedrift før elektrifiseringstiltakene. Fylkesdirektøren ber departementet presisere hvilken kompensasjon fylkeskommunen kan legge til grunn for kommende avgiftsøkninger.
Til sist vil det fremdeles være et behov for teknologiutvikling for at nullutslippsløsningene i fremtiden kan erstatte konvensjonell drift på alle samband og i størst mulig grad. Flere av landets fylkeskommuner er derfor involvert i forskings- og innovasjonsprosjekt, som Fremtidens hurtigbåt og ZEVS. I Rogaland har vi gjennom TRAM-prosjektet utviklet Medstraum, verdens første helelektriske hurtigbåt. Forsknings- og innovasjonsarbeid er viktig for å stimulere markedet og demonstrere ny teknologi, men fylkeskommuner kan ikke bære den økonomiske risikoen selv og trenger statlig støtte.
Effekten og merkostnadene av innføring av nullutslippskrav for ferjer og hurtigbåter vil avhenge av hvordan forskriften og kompensasjonsordningen blir utformet. Fylkesdirektøren peker særlig på at det bør åpnes for hybridelektriske løsninger og at fylkeskommunen trenger forutsigbare økonomiske vilkår basert på reelle kostnader for å kunne oppfylle målsetningene i kravet.