Utdanningsdirektoratet

Utdanningsdirektoratet viser til høring med forslag til regler om avverging av skade og bruk av fysisk inngripen i ny opplæringslov og i privatskoleloven. Vi støtter forslaget om å lovfeste regler på dette området. Våre viktigste innspill til høringsforslaget er som følger:

Under følger Utdanningsdirektoratets vurdering av forslag til regler om avverging av skade og bruk av fysisk inngripen i ny opplæringslov. Våre innspill gjelder tilvarende for de foreslåtte endringene i privatskoleloven, med mindre noe annet spesifikt går frem.

For mange av tilfellene som er omfattet av den foreslåtte lovendringen, vil bruk av makt/tvang ikke være besluttet i forkant av en situasjon fordi ansatte ved skolen akutt må avverge skade. Dette skiller seg fra områder der det er besluttet bruk av tvang i forkant av et inngrep. I et rettssikkerhetsperspektiv vil det være et enda større behov for å vurdere lovligheten av inngrepet mot et barn i etterkant. Hvorvidt det skal gjøres en etterfølgende vurdering av om det enkelte fysiske inngrepet oppfyller vilkårene i den foreslåtte § 13-4, går ikke særskilt frem av høringsnotatet.

I høringsnotatet går det imidlertid frem at domstolene og tilsynsmyndighetene kan etterprøve vurderingene som ligger til grunn for inngrepet. Departementet viser til at desto mer fysisk makt det er tale om, jo strengere vil etterprøvingen måtte være. Det er uklart hva slags domstolskontroll det siktes til, for eksempel om det er en etterfølgende straffesak mot læreren, erstatningsrettslig søksmål eller en forvaltningsrettslig prøving av skolemiljøreglene. Det er videre ikke drøftet eller vurdert hva slags prosessuelle rettigheter eleven selv og foresatte har dersom de opplever at ansatte ved skolen har handlet i strid med den foreslåtte § 13-4. Utdanningsdirektoratet mener at dette bør klargjøres før lovforslaget oversendes Stortinget.

Departementet foreslår at hjemmelen til fysisk inngrep etter § 13-4 også skal omfatte at ansatte kan gripe inn fysisk mot en elev på et tidligere tidspunkt for å hindre eskalering og redusere omfanget av maktbruk. Utdanningsdirektoratet støtter dette. I merknadene til bestemmelsen går det frem at det skal være sannsynlig at det vil oppstå skade på person eller vesentlig skade på eiendom hvis man ikke griper inn i slike tilfelle. I tillegg må situasjonen være slik at den ansatte ut fra elevens atferdsmønster kan forvente at situasjonen blir vesentlig mer kritisk eller kommer ut av kontroll hvis man utsetter å gripe inn fysisk. Dette går ikke frem av ordlyden i § 13-4. Vi er derfor usikre på om denne muligheten for tidligere inngrep kommer klart nok frem av bestemmelsen slik den er foreslått, og dermed sikrer et klart og tydelig hjemmelsgrunnlag i disse tilfellene.

Det går frem av høringsnotatet at reglene også skal gjelde for elever som får leksehjelp og er i SFO. Det samme går frem av merknadene til forslag til ny § 13-4. I § 13-4 bruker departementet «Tilsette i skolen». Vi mener derfor at det ikke går klart nok frem av bestemmelsen at den også åpner for gripe inn fysisk mot elever som får leksehjelp og som er i SFO.

Tiltak av inngripende karakter krever tydelig og klar lovhjemmel. Til sammenligning er det presisert i § 9 A-1 i opplæringsloven at kapittelet også gjelder for elever som deltar i leksehjelpordninger og skolefritidsordninger. Dette er også videreført i ny opplæringslov, § 12-1. Utdanningsdirektoratet mener departementet bør innta samme presisering i forslaget til ny § 13-4. Tilsvarende presisering bør gjøres for private skoler som velger å drive en skolefritidsordning som er knyttet til skolen, se merknadene til § 3-10b i privatskoleloven.

I merknadene til den foreslåtte § 13-5 går det frem at om inngrepet er beskrevet i en aktivitetsplan eller et vedtak om individuelt tilrettelagt opplæring, er det ikke plikt til å melde fra om hver enkelt hendelse dersom foreldrene samtykker til en annen rapporteringsfrekvens.

Det er klart at gjentatte inngrep også må oppfylle de materielle kravene etter den foreslåtte § 13-4. Utdanningsdirektoratet mener likevel at gjentatte fysiske inngrep, stiller strengere krav til legalitetskontrollen av inngrepene. Dette er lite diskutert i høringsnotatet utover at inngrepene kan beskrives i IOP eller i aktivitetsplan med tilhørende regler. Gjentatte inngrep skal meldes til kommunen eller fylkeskommunen. Det er imidlertid ikke beskrevet hva slags vurderinger de skal gjøre av oversikten over inngrep som presenteres dem. Vi mener dette er en mangel ved den foreslåtte endringen. Det bør vurderes nærmere hvilke innretninger som i større grad kan sikre rettssikkerheten til barna hvor gjentatt fysiske inngrep brukes for å avverge skade.

Slik departementet selv drøfter vil gjentatt bruk av fysiske inngrep som vedtaksfestes, sikre utredning, begrunnelse, evaluering og etterprøving. Departementet går likevel inn for at gjentatte inngrep ikke skal vedtaksfestes. Vi er i tvil om å innta gjentatte inngrep, enten i IOP eller i en aktivitetsplan vil sikre utredning, begrunnelse og etterprøving på samme måte som et vedtak vil oppfylle. En IOP skal bygge på enkeltvedtaket om spesialundervisning. Den kan ikke inneholde nye eller andre rettigheter for eleven enn de som kommer frem av enkeltvedtaket. Hverken en aktivitetsplan etter § 9 A-4 eller en IOP etter § 5-5 er enkeltvedtak som i seg selv kan påklages.

Etter den foreslåtte § 13-5, skal rektor melde fra til kommunen/fylkeskommunen dersom inngrepet er «særlig alvorlig». Departementet viser til at terskelen vil samsvare godt med terskelen for å melde fra til kommunen/fylkeskommunen i saker om skolemiljø som gjelder i alvorlige tilfeller. I dagens opplæringslov, og vedtatt ny opplæringslov er vilkåret «alvorlige tilfeller». Dersom det er ment å være samme terskel, bør § 13-5 ha samme ordlyd som § 9 A-4. Dersom terskelen skal være høyere for å melde fra etter § 13-5, er ikke det nærmere drøftet i høringsnotatet.

Kapittel 10 i opplæringsloven angir kravene til kompetanse for tilsatte i skolen. Det er imidlertid ikke krav om pedagogisk personale i SFO. Vi savner en nærmere drøftelse i høringsnotatet av hvilken betydning dette har for både kommunens plikt til forebygging og kompetanseheving. I merknaden til ny § 13-3, vises det til ny opplæringslov § 17-1, som gjelder personalet i skolen.

Dersom ufaglærte ansatte i SFO skal håndheve de nye bestemmelsene, mener vi det må synliggjøres særlig hva slags særlig plikt kommunen har til kompetanseheving og forebygging for denne gruppen ansatte. Til sammenligning har kommunen en forpliktelse etter helse- og omsorgstjenesteloven § 9-4 om krav til forebygging. Her presiseres det at kommunen skal gi nødvendig opplæring. Vi mener departementet må vurdere dette særskilt dersom lovreglene også skal gjelde for SFO.

Departementet legger til grunn at forslaget vil ha beskjedne økonomiske og administrative konsekvenser. Proba samfunnsanalyse utarbeidet rapporten «kunnskapsgrunnlag om etterlevelse av opplæringsloven» på oppdrag av Udir i 2023. Funnene i rapporten peker i retning av at kapittel 9 A i opplæringsloven er det området som skaper størst utfordringer med regeletterlevelse. 63 prosent av respondentene som oppga i analysen at kapittel 9 A var utfordrende å etterleve, mente at dokumentasjon- og/eller rapporteringskrav var en vesentlig årsak til utfordringene. Dette kan trekke i retning av at nye plikter på dette området vil ha noe større administrative og økonomiske konsekvenser enn departementet har lagt til grunn i høringsnotatet. Fra det kvalitative datamateriale trekker Proba frem at særlig økonomi, ressurser og kapasitet er faktorene som gjør det vanskelig for kommunen å etterleve kravene i kapittel 9 A.

Departementet viser til at kompetanse knyttet til forebygging av situasjoner som innebærer fysiske inngrep mot elever allerede bør finnes i skolen. Det legges til grunn at nye regler kan bidra til mer oppmerksomhet om temaet, og bidra til at flere skoler, kommuner og fylkeskommuner gjennomfører tiltak for å styrke sin kompetanse på dette feltet. Departementet mener dette kan dekkes innenfor dagens rammer til kompetanseutvikling og videreutdanning.

Vi trekker i denne forbindelse frem rapporten gjennomført av Deloitte på oppdrag av oss i 2019 om bruk av tvang og makt i skolen. I rapporten går det eksempelvis frem at det er lite bevissthet om at fysisk makt for å forflytte elever i situasjoner som ikke handler om skadeavverging, er bruk av tvang og makt. Det går frem at det brukes tvang og makt i situasjoner som ikke begrunnes i akutt fare for liv og helse eller skade på person eller eiendom, og det er ulik praksis og forståelse reglene om nødrett og nødverge. Vi mener dette kunnskapsgrunnlaget synliggjør at de foreslåtte regelverksendringene krever kompetanseheving i skolene. Dette kan kreve økte økonomiske ressurser for kommunene og fylkeskommunene for at de skal kunne ivareta forebyggingsplikten sin. Vi viser også til våre kommentarer over om kompetanse hos ansatte i SFO. Dette er ikke berørt i departementets vurdering av økonomiske og administrative konsekvenser.

Departementet vil vurdere om det er behov for å avklare forholdet mellom helse- og omsorgstjenesteloven kapittel 9 og opplæringsloven ytterligere. Utdanningsdirektoratet viser til vårt høringsinnspill til ny opplæringslov på dette punktet. Vi mener at det bør klargjøres at reglene etter helse- og omsorgstjenesteloven også gjelder i skoletiden, som ledd i kommunens og skolens omsorgsansvar for elevene. Som nevnt i høringsnotatet kan dette gjøres ved at det lovfestes at for elever med vedtak etter kapittel 9 skal det vurderes om vedtaket også bør gjelde på skolen. I høringsnotatet er det uttrykt at det «bør» vurderes om eleven bør ha tilsvarende tjenester og vedtak mens de er på skolen. Vi viser ellers til vårt høringsinnspill til forslag til ny opplæringslov av 14. desember 2021.

Departementet skriver i høringsnotatet at de vil følge med på hvordan reglene fungerer dersom de vedtas. Vi anbefaler departementet å evaluere reglene etter at de har virket noe tid. Det vil være viktig for å sikre at lovendringene som vedtas virker etter sin hensikt, og for å bidra til å avdekke og kartlegge utilsiktede konsekvenser.