Høringssvar, NOU 2023:11 Raskt og riktig
Nasjonalt klageorgan for helsetjenesten (Helseklage) viser til høring NOU 2023:11 Raskt og riktig og sender med dette vårt høringssvar.
Om Nasjonalt klageorgan for helsetjenesten.
Nasjonalt klageorgan for helsetjenesten er en etat under Helse- og omsorgsdepartementet. Vi behandler klager på vedtak fra 14 offentlige instanser. Det følger av folketrygdloven § 21-11 a annet ledd at Nasjonalt klageorgan for helsetjenesten er klageinstans for vedtak truffet av Helfo, om ytelser etter folketrygdloven kapittel 5. De fleste av disse klagesakene kan ankes inn for Trygderetten.
Generelle merknader til rapporten
Nasjonalt klageorgan for helsetjenesten er nevnt i NOUen kapittel 7 som ett av flere særlige klage- og ankeorgan. Gjennomgangen i NOUen er en «helhetlig gjennomgang av klage- og ankesystemet i Arbeids- og velferdsetaten». Utvalget foreslår særregulering av forvaltningsrettslige regler i folketrygdloven kapittel 21. Kapittelet gjelder i utgangspunktet for Arbeids- og velferdsforvaltningen (NAV), men alle bestemmelsene i kapittel 21 er også aktuelle i forbindelse med ytelser etter kapittel 5. Slik forslagene er utformet, vil noen av lovendringene gjelde for saksbehandlingen av våre saker, mens andre er gitt et anvendelsesområde som er snevrere og ikke inkluderer klagesaker som behandles av oss. Det er imidlertid ikke gjort noen samlet gjennomgang av hvilke konsekvenser forslagene vil få for sakene Nasjonalt klageorgan for helsetjenesten behandler.
Det er i de nye bestemmelsene brukt ulike formuleringer for å angi anvendelsesområde: «ytelse etter denne loven», «Arbeids- og velferdsetaten, Helsedirektoratet eller det organ Helsedirektoratet bestemmer», «Arbeids- og velferdsetaten», «Enkeltvedtak etter denne loven», «Vedtak etter folketrygdloven», «Det forvaltningsorganet som sist fattet vedtak i saken», «Behandling av saker som Trygderetten har sendt tilbake». Fra vårt ståsted ser ikke valg av formuleringer ut til å være helt gjennomarbeidet.
Fra 1. juli 2023 trådte endringer i folketrygdloven §§ 21-3 og 21-4 i kraft for å gi Helseklage hjemmel til å innhente opplysninger, samt regulere taushetsplikt. Bakgrunnen for lovendringene var at Nasjonalt klageorgan for helsetjenesten overtok som klageorgan i saker etter folketrygdloven kapittel 5 mv. fra 1. januar 2017. Det ble gjort visse endringer i folketrygdloven kapittel 21 i den anledning, men bestemmelsene om adgang til å innhente opplysninger mv. ble ikke endret.
Formuleringen «Arbeids- og velferdsetaten, Helsedirektoratet eller det organ Helsedirektoratet bestemmer» omfattet den tidligere klageinstansen til Helfo, etter delegering fra Helsedirektoratet, men inkluderte ikke Helseklage. Det var utilsiktet at Helseklage ikke fikk de aktuelle hjemlene. Endringene i 2023 er gjort ved at «Nasjonalt klageorgan for helsetjenesten» er tatt inn i opplistingen. Generelt vil vi derfor påpeke at ved utformingen av lovteksten er det viktig å tenke gjennom at valg av ordlyd har betydning for anvendelsesområdet.
De enkelte forslagene til lovendring
Vi har valgt å følge strukturen på de konkrete lovforslagene i kapittel 21 og kommenterer de bestemmelsene vi har merknader til, fortløpende.
Det følger av merknaden til bestemmelsen at denne skal erstatte gjeldende §21-3 og § 21-7. Disse bestemmelsene gjelder for Nasjonalt klageorgan for helsetjenesten og vi mener vi bør inkluderes i oppramsingen i anvendelsesområdet for § 21-Xb.
Nasjonalt klageorgan for helsetjenesten er ikke inkludert i denne bestemmelsens anvendelsesområde. Vi tenker at bestemmelsen ikke er så aktuell for engangsytelser, men at den kan tenkes å være aktuell også for oss ved løpende ytelser, for eksempel blåresept. Det bør gjøres en vurdering av om forslaget er gitt riktig anvendelsesområde.
Forslaget er avgrenset til Arbeids- og velferdsetaten. Bakgrunnen for bestemmelsen er blant annet å sørge for at saken er tilstrekkelig opplyst og kontradiksjon ivaretatt før vedtak treffes i første instans. Dette blir særlig viktig dersom klager skal sendes direkte til klageinstansen. Nasjonalt klageorgan for helsetjenesten mener det bør gjøres en vurdering av om anvendelsesområdet skal utvides til Helfo og Nasjonalt klageorgan for helsetjenesten dersom klager fra Helfo skal sendes direkte til oss.
Denne bestemmelsen vil få virkning for alle enkeltvedtak etter folketrygdloven og altså også vedtak truffet av Nasjonalt klageorgan for helsetjenesten. Det vil slik vi leser forslaget, kun være andre avsnitt bokstav a siste setning, som bare gjelder for NAV.
Denne bestemmelsen gjelder klagesaker, men det er gjort et unntak for «klage over vedtak etter kapittel 5, med mindre Helsedirektoratet bestemmer noe annet».
Helsedirektoratet er ikke overordnet Nasjonalt klageorgan for helsetjenesten. Vi mener det ville være naturlig at kompetansen legges til Helse- og omsorgsdepartementet.
Når det gjelder spørsmålet om bestemmelsen bør omfatte saker etter kapittel 5, peker vi på at Nasjonalt klageorgan for helsetjenesten og Helfo har ulike saks- og arkivsystemer. Førsteinstans og klageinstans har derfor ikke tilgang til de samme opplysningene. Dersom klage skulle sendes direkte til oss som klageinstans, måtte førsteinstans sendt oss saksdokumentene. Dette kan selvsagt gjøres uten saksbehandling i førsteinstans, men noe av effektivitetsgevinsten vil forsvinne ved at saken må sendes over. Dersom bestemmelsen skal gjelde saker etter kapittel 5, mener vi det er viktig at endringene som er gjort for å sikre riktig resultat første gang, også gjøres gjeldende for saker etter kapittel 5.
Denne bestemmelsen vil omfatte Nasjonalt klageorgan for helsetjenesten. Dersom Trygderetten opphever et av våre vedtak, prioriterer vi saken, men sender den normalt til førsteinstans for ny vurdering. Forslaget vil dermed innebære en endring ved at vi skal behandle saken selv. Vi legger til grunn at utbetalinger fortsatt må sendes til førsteinstans som iverksetter vedtakene. Vi stiller spørsmål om bestemmelsen også skal gjelde i de tilfellene der Trygderetten opphever en avvisning av et krav. Spørsmålet blir da om vi skal realitetsbehandle som førsteinstans eller om saken bør tilbake til førsteinstans for en totrinnsvurdering. I slike saker vil det ofte være behov for mer dokumentasjon, noe som taler for at den bør gå tilbake til førsteinstans.
§21-Xh : Omgjøring/gjenopptak
Denne bestemmelsen vil få anvendelse i våre saker. Vi støtter forslaget. I praksis mottar vi ikke så mange slike anmodninger.
Foreslåtte endringer i trygderettsloven:
Disse endringene vil få betydning for våre klagesaker som ankes inn for Trygderetten.
Forslaget innebærer at fristen for å ta ut søksmål for Trygderetten settes til 6 uker, som tilsvarer dagens frist for å anke en sak til Trygderetten.
Parten skal etter forslaget, ikke lenger kunne be Trygderetten eller førsteinstans om å få fristen forlenget. Trygderetten skal heller ikke kunne se bort fra at fristen er oversittet når særlige grunner taler for det. I stedet skal oversittelse av fristen behandles etter tvistelovens regler om oppfriskning. Vi stiller spørsmål ved om dette kan føre til en unødvendig kort og streng fristbestemmelse. Forslaget er ment å gjøre behandlingen i Trygderetten mer lik behandlingen i domstolen. Vi bemerker at på andre saksområder med søksmålsfrist der vi er klageinstans, er søksmålsfristen 6 måneder.
§13a: Pålegg om tilsvar
Trygderetten skal gi saksøkte pålegg om tilsvar innen en frist som normalt vil være tre uker.
Vi leser forslaget slik at klageinstansen i tilsvaret skal gi Trygderetten et grunnlag for å behandle saken på samme måte som ved oversendelse av ankesaker i dag. Det er vår oppfatning at tre uker er kort tid til å gjøre de nødvendige forberedelsene av saken. Dersom det kommer ny dokumentasjon eller nye opplysninger i saken vil det for eksempel kunne være nødvendig å innhente en ny vurdering fra sakkyndig. Forslaget forutsetter at klageorganet skal løse de samme arbeidsoppgavene som i dag, men på kortere tid, og vil innebære at vi må prioritere disse sakene foran andre saker. Uten økte ressurser vil saksbehandlingstiden i andre saker bli lengre.
Vi vil også legge til at en kort tilsvarsfrist kombinert med at Trygderetten har ansvar for saksstyringen, vil kunne bety ekstra administrasjon og korrespondanse mellom oss og Trygderetten. Vi har ikke samme saks- og arkivsystem som Trygderetten og dokumenter kan ikke enkelt gjøres tilgjengelig i systemet, men må oversendes. I dag mottar vi anken, forbereder saken og sender den samlet til Trygderetten når vår saksforberedelse er ferdig. Etter forslaget skal stevning sendes Trygderetten, Trygderetten skal oversende denne og be oss om tilsvar. Vi vil oversende tilsvar til Trygderetten og i noen tilfeller vil det bli nødvendig å be om fristutsettelse som retten må ta stilling til. Eventuell dokumentasjon som saksøker sender retten etter tilsvarsfristen må oversendes oss for uttalelse.
§19: Muntlig behandling
Forslaget innebærer at det «normalt» skal avholdes rettsmøte dersom en av partene krever det. Administrator kan nekte kravet om muntlig behandling hvis det fremstår som «åpenbart unødvendig». Dette er en utvidelse sammenlignet med gjeldende rett. Nasjonalt klageorgan for helsetjenesten antar at dette vil føre til mer tids- og kostnadskrevende prosesser. Vi viser også til at Trygderetten har sete i Oslo.
Som eksempel på «åpenbart unødvendig» nevner utvalget at ingen av bevistemaene vil bli bedre belyst gjennom muntlige forhandlinger fordi den skriftlige dokumentasjonen er fullgod. Vi mener dette ofte vil være tilfelle i sakene vi behandler. Ordlyden «åpenbart unødvendig» vil etter vår oppfatning kunne være egnet til å gi den ankende part urealistiske forhåpninger om muntlig forhandling.
Nasjonalt klageorgan for helsetjenesten (Helseklage) viser til høring NOU 2023:11 Raskt og riktig og sender med dette vårt høringssvar.
Om Nasjonalt klageorgan for helsetjenesten.
Nasjonalt klageorgan for helsetjenesten er en etat under Helse- og omsorgsdepartementet. Vi behandler klager på vedtak fra 14 offentlige instanser. Det følger av folketrygdloven § 21-11 a annet ledd at Nasjonalt klageorgan for helsetjenesten er klageinstans for vedtak truffet av Helfo, om ytelser etter folketrygdloven kapittel 5. De fleste av disse klagesakene kan ankes inn for Trygderetten.
Generelle merknader til rapporten
Nasjonalt klageorgan for helsetjenesten er nevnt i NOUen kapittel 7 som ett av flere særlige klage- og ankeorgan. Gjennomgangen i NOUen er en «helhetlig gjennomgang av klage- og ankesystemet i Arbeids- og velferdsetaten». Utvalget foreslår særregulering av forvaltningsrettslige regler i folketrygdloven kapittel 21. Kapittelet gjelder i utgangspunktet for Arbeids- og velferdsforvaltningen (NAV), men alle bestemmelsene i kapittel 21 er også aktuelle i forbindelse med ytelser etter kapittel 5. Slik forslagene er utformet, vil noen av lovendringene gjelde for saksbehandlingen av våre saker, mens andre er gitt et anvendelsesområde som er snevrere og ikke inkluderer klagesaker som behandles av oss. Det er imidlertid ikke gjort noen samlet gjennomgang av hvilke konsekvenser forslagene vil få for sakene Nasjonalt klageorgan for helsetjenesten behandler.
Det er i de nye bestemmelsene brukt ulike formuleringer for å angi anvendelsesområde: «ytelse etter denne loven», «Arbeids- og velferdsetaten, Helsedirektoratet eller det organ Helsedirektoratet bestemmer», «Arbeids- og velferdsetaten», «Enkeltvedtak etter denne loven», «Vedtak etter folketrygdloven», «Det forvaltningsorganet som sist fattet vedtak i saken», «Behandling av saker som Trygderetten har sendt tilbake». Fra vårt ståsted ser ikke valg av formuleringer ut til å være helt gjennomarbeidet.
Fra 1. juli 2023 trådte endringer i folketrygdloven §§ 21-3 og 21-4 i kraft for å gi Helseklage hjemmel til å innhente opplysninger, samt regulere taushetsplikt. Bakgrunnen for lovendringene var at Nasjonalt klageorgan for helsetjenesten overtok som klageorgan i saker etter folketrygdloven kapittel 5 mv. fra 1. januar 2017. Det ble gjort visse endringer i folketrygdloven kapittel 21 i den anledning, men bestemmelsene om adgang til å innhente opplysninger mv. ble ikke endret.
Formuleringen «Arbeids- og velferdsetaten, Helsedirektoratet eller det organ Helsedirektoratet bestemmer» omfattet den tidligere klageinstansen til Helfo, etter delegering fra Helsedirektoratet, men inkluderte ikke Helseklage. Det var utilsiktet at Helseklage ikke fikk de aktuelle hjemlene. Endringene i 2023 er gjort ved at «Nasjonalt klageorgan for helsetjenesten» er tatt inn i opplistingen. Generelt vil vi derfor påpeke at ved utformingen av lovteksten er det viktig å tenke gjennom at valg av ordlyd har betydning for anvendelsesområdet.
De enkelte forslagene til lovendring
Vi har valgt å følge strukturen på de konkrete lovforslagene i kapittel 21 og kommenterer de bestemmelsene vi har merknader til, fortløpende.
Det følger av merknaden til bestemmelsen at denne skal erstatte gjeldende §21-3 og § 21-7. Disse bestemmelsene gjelder for Nasjonalt klageorgan for helsetjenesten og vi mener vi bør inkluderes i oppramsingen i anvendelsesområdet for § 21-Xb.
Nasjonalt klageorgan for helsetjenesten er ikke inkludert i denne bestemmelsens anvendelsesområde. Vi tenker at bestemmelsen ikke er så aktuell for engangsytelser, men at den kan tenkes å være aktuell også for oss ved løpende ytelser, for eksempel blåresept. Det bør gjøres en vurdering av om forslaget er gitt riktig anvendelsesområde.
Forslaget er avgrenset til Arbeids- og velferdsetaten. Bakgrunnen for bestemmelsen er blant annet å sørge for at saken er tilstrekkelig opplyst og kontradiksjon ivaretatt før vedtak treffes i første instans. Dette blir særlig viktig dersom klager skal sendes direkte til klageinstansen. Nasjonalt klageorgan for helsetjenesten mener det bør gjøres en vurdering av om anvendelsesområdet skal utvides til Helfo og Nasjonalt klageorgan for helsetjenesten dersom klager fra Helfo skal sendes direkte til oss.
Denne bestemmelsen vil få virkning for alle enkeltvedtak etter folketrygdloven og altså også vedtak truffet av Nasjonalt klageorgan for helsetjenesten. Det vil slik vi leser forslaget, kun være andre avsnitt bokstav a siste setning, som bare gjelder for NAV.
Denne bestemmelsen gjelder klagesaker, men det er gjort et unntak for «klage over vedtak etter kapittel 5, med mindre Helsedirektoratet bestemmer noe annet».
Helsedirektoratet er ikke overordnet Nasjonalt klageorgan for helsetjenesten. Vi mener det ville være naturlig at kompetansen legges til Helse- og omsorgsdepartementet.
Når det gjelder spørsmålet om bestemmelsen bør omfatte saker etter kapittel 5, peker vi på at Nasjonalt klageorgan for helsetjenesten og Helfo har ulike saks- og arkivsystemer. Førsteinstans og klageinstans har derfor ikke tilgang til de samme opplysningene. Dersom klage skulle sendes direkte til oss som klageinstans, måtte førsteinstans sendt oss saksdokumentene. Dette kan selvsagt gjøres uten saksbehandling i førsteinstans, men noe av effektivitetsgevinsten vil forsvinne ved at saken må sendes over. Dersom bestemmelsen skal gjelde saker etter kapittel 5, mener vi det er viktig at endringene som er gjort for å sikre riktig resultat første gang, også gjøres gjeldende for saker etter kapittel 5.
Denne bestemmelsen vil omfatte Nasjonalt klageorgan for helsetjenesten. Dersom Trygderetten opphever et av våre vedtak, prioriterer vi saken, men sender den normalt til førsteinstans for ny vurdering. Forslaget vil dermed innebære en endring ved at vi skal behandle saken selv. Vi legger til grunn at utbetalinger fortsatt må sendes til førsteinstans som iverksetter vedtakene. Vi stiller spørsmål om bestemmelsen også skal gjelde i de tilfellene der Trygderetten opphever en avvisning av et krav. Spørsmålet blir da om vi skal realitetsbehandle som førsteinstans eller om saken bør tilbake til førsteinstans for en totrinnsvurdering. I slike saker vil det ofte være behov for mer dokumentasjon, noe som taler for at den bør gå tilbake til førsteinstans.
§21-Xh : Omgjøring/gjenopptak
Denne bestemmelsen vil få anvendelse i våre saker. Vi støtter forslaget. I praksis mottar vi ikke så mange slike anmodninger.
Foreslåtte endringer i trygderettsloven:
Disse endringene vil få betydning for våre klagesaker som ankes inn for Trygderetten.
Forslaget innebærer at fristen for å ta ut søksmål for Trygderetten settes til 6 uker, som tilsvarer dagens frist for å anke en sak til Trygderetten.
Parten skal etter forslaget, ikke lenger kunne be Trygderetten eller førsteinstans om å få fristen forlenget. Trygderetten skal heller ikke kunne se bort fra at fristen er oversittet når særlige grunner taler for det. I stedet skal oversittelse av fristen behandles etter tvistelovens regler om oppfriskning. Vi stiller spørsmål ved om dette kan føre til en unødvendig kort og streng fristbestemmelse. Forslaget er ment å gjøre behandlingen i Trygderetten mer lik behandlingen i domstolen. Vi bemerker at på andre saksområder med søksmålsfrist der vi er klageinstans, er søksmålsfristen 6 måneder.
§13a: Pålegg om tilsvar
Trygderetten skal gi saksøkte pålegg om tilsvar innen en frist som normalt vil være tre uker.
Vi leser forslaget slik at klageinstansen i tilsvaret skal gi Trygderetten et grunnlag for å behandle saken på samme måte som ved oversendelse av ankesaker i dag. Det er vår oppfatning at tre uker er kort tid til å gjøre de nødvendige forberedelsene av saken. Dersom det kommer ny dokumentasjon eller nye opplysninger i saken vil det for eksempel kunne være nødvendig å innhente en ny vurdering fra sakkyndig. Forslaget forutsetter at klageorganet skal løse de samme arbeidsoppgavene som i dag, men på kortere tid, og vil innebære at vi må prioritere disse sakene foran andre saker. Uten økte ressurser vil saksbehandlingstiden i andre saker bli lengre.
Vi vil også legge til at en kort tilsvarsfrist kombinert med at Trygderetten har ansvar for saksstyringen, vil kunne bety ekstra administrasjon og korrespondanse mellom oss og Trygderetten. Vi har ikke samme saks- og arkivsystem som Trygderetten og dokumenter kan ikke enkelt gjøres tilgjengelig i systemet, men må oversendes. I dag mottar vi anken, forbereder saken og sender den samlet til Trygderetten når vår saksforberedelse er ferdig. Etter forslaget skal stevning sendes Trygderetten, Trygderetten skal oversende denne og be oss om tilsvar. Vi vil oversende tilsvar til Trygderetten og i noen tilfeller vil det bli nødvendig å be om fristutsettelse som retten må ta stilling til. Eventuell dokumentasjon som saksøker sender retten etter tilsvarsfristen må oversendes oss for uttalelse.
§19: Muntlig behandling
Forslaget innebærer at det «normalt» skal avholdes rettsmøte dersom en av partene krever det. Administrator kan nekte kravet om muntlig behandling hvis det fremstår som «åpenbart unødvendig». Dette er en utvidelse sammenlignet med gjeldende rett. Nasjonalt klageorgan for helsetjenesten antar at dette vil føre til mer tids- og kostnadskrevende prosesser. Vi viser også til at Trygderetten har sete i Oslo.
Som eksempel på «åpenbart unødvendig» nevner utvalget at ingen av bevistemaene vil bli bedre belyst gjennom muntlige forhandlinger fordi den skriftlige dokumentasjonen er fullgod. Vi mener dette ofte vil være tilfelle i sakene vi behandler. Ordlyden «åpenbart unødvendig» vil etter vår oppfatning kunne være egnet til å gi den ankende part urealistiske forhåpninger om muntlig forhandling.