Høringssvar , NOU 2023:11 - Raskt og riktig
Jeg vil gjerne vise til en konkret sak som viser til problematiske sider ved NAVs klagsaksbehandling. Jeg håper dette kan gi relevant informasjon som ellers kan være vanskelig å få tilgang til.
Hvordan feil kan virke inn på saksbehandlingstid
I NOU2023:11 er det enkelte steder vist til at feil blir gjort, og at lovverket ikke alltid blir fulgt godt nok i saksbehandlingen NAV gjør. Dette fører til ekstraarbeid, og økt ressursbruk i klagebehandlingen.
Selv om dette antas å være aktuelt for en liten del av NAVs saksbehandling, virker det klart at det er relevant for vurdering av klagesaker og saksbehandlingstider.
Det vises som regel til slike feil i mere generelle beskrivelser. Det virker å være lite konrete data om hvilke feil som blir gjort, hvor mange, og konsekvensene de kan få.
Et eksempel på hvordan feil kan virke inn i praksis
Eksempelet under viser at dersom forvaltningslovens regler om utredning og forhåndsvarsling hadde blitt fulgt, kunne en klagesak som nå har pågått i over 7 år ha vært unngått.
Det kanskje mest bemerkelsesverdige som kan trekkes ut av saken er ikke nødvendigvis de enkelte feil som er blitt gjort, men det at en slik sak kan ha versert i systemet i nesten 8 år uten å bli oppdaget og uten å ha blitt eskalert til noen som kunne ha tatt tak i saken og løst den.
Det kan ikke forventes at det aldri skal gjøres feil: det viktige er at man har systemer som sørger for at feil blir plukket opp og korrigert. Dersom ikke dette blir gjort, må man vurdere om systemet er satt opp og innrettet på riktig måte, og gir de resultatene og den kvaliteten man ønsker å oppnå.
Når man snakker om et mildere culpa-ansvar for forvaltningen, må ikke det betraktes som en tillatelse til å gjøre feil. Ved masseforvaltning vil det være vanskelig å eliminere feil helt . Men dersom man skal kunne måles etter en mildere standard når feil skjer, må det være knyttet til at man har et desto større ansvar for å rette opp feilene etterpå.
En god grunn til mildere ansvar må være at det gjør det lettere å innrømme feilen og rette den opp, uten å møtes med erstatningskrav. I motsetning til at dersom man kan straffes hardt for hver minste feil, kan det gi et incentiv for å skjule feil når man blir klar over dem, istedet for å rette dem opp.
Dersom et forvaltningsorgan hadde betraktet et slikt mildere ansvar som en "tabbekvote", uten å også ta innover seg et medfølgende ansvar for å rette opp feilene, kan det tenkes å ha en innvirkning på holdninger til feil som kan bli gjort i saksbehandlingen.
Når nulltoleranse for feil er uoppnåelig, hvordan kan man da best motivere for å unngå at feil blir gjort? Hvor setter man grensene mellom hva som akseptabelt og uakseptabelt?
Endring av regelverk kan i mange tilfeller være riktig, men dersom problemet i realiteten er at det eksisterende regelverket ikke blir fulgt, er det ikke sikkert en lovendring vil ha den effekten man ønsker. Det ser ut til å mangle data om hvorfor og hvordan saksbehandlingsfeil kan oppstå.
Har NAV og lovgivere nødvendig informasjon ?
Beskrivelsen av saken under er ikke ment som et partsinnlegg: saken blir nå behandlet forsvarlig i instanser utenfor NAV. Den er kun ment som et datapunkt for å vise hvordan saksbehandlingsfeil ved klagebehandling kan føre til unødvendig ressursbruk, som igjen kan føre til at køer blir lengre.
Slik informasjon må være relevant for å vurdere NAVs behandling av klagesaker, selv om personvernhensyn og andre begrensninger gjør det vanskelig å få tilgang til slike data.
I flere rapporter om saksbehandling i NAV vises det til manglende statistikk om omgjøringer og feil som blir gjort i saksbehandlingen. Når slik informasjon mangler, er det vanskelig for både NAV og utenforstående å se om det er regelverket som er mangelfullt , eller om det er manglende etterlevelse av regelverket som fører til at feil oppstår.
I tillegg viser NAV selv til at deres systemer ikke nødvendigvis kan klare å produsere slik statistikk. I et svar til Sivilombudet fra 2. september 2022 skriver Arbeids- og inkluderingsdepartementet:
"Grunnet manglende systemstøtte kan direktoratet ikke gi et anslag på hvor mange personer som kan være berørt av denne feilen. Det er kke maskinelt å trekke ut saker som er behandlet og vurdert for gjenopptak eller omgjøring. De ulike saksbehandlingssystemene har ikke løsninger for å registrere spesifikt at saken gjelder omgjøring eller gjenopptak. Samtlige vedtakssaker må derfor gjennomgås manuelt for å bli identifisert. Det vurderes som for ressurskrevende med en slik manuell gjennomgang til at det er formålstjenlig."
Det bør vurderes om NAV har de nødvendige systemene og mulighetene til å analysere egne data for å oppdage feil som kan ha blitt gjort i klagesaker, og hvordan dette kan påvirke saksbehandlingstider.
Unødvendig bruk av tid og ressurser i saksbehandling
Det er vanskelig å estimere tiden NAV har brukt på denne ene klagesaken, men innsyn i saksdokumenter kan gi en pekepinn. Så lang utgjør innsynsdokumenter i saken ca 1500 sider.
Selv om jeg ber om en digital kopi, sender NAV konsekvent kun papirkopi av dokumentene.
Videre viser innsyn i logg over oppslag i personopplysninger at det er gjort over 12.000 oppslag i NAVs systemer i forbindelse med saken. Det er vanskelig å gjøre et godt estimat , men det virker rimelig å anta oppslagene kan representere en arbeidsmengde og tidsbruk på mellom 1000 og 3000 timer for NAVs saksbehandlere.
Dette er tidsbruk som i dette tilfellet kunne vært unngått dersom NAV sendte ut et forhåndsvarsel i tråd med forvaltningslovens § 16 før stans av dagpenger i 2015.
I 2015 mottok en bruker dagpenger, og sendte inn en søknad om å beholde dagpengene under etablering av egen virksomhet. I søknaden ble det vist til utdanning som ville bedre brukerens sjanser til å lykkes med etableringen.
NAV avviste søknaden, og stanset dagpenger. NAV viste til informasjonen om utdanning, og at brukeren etter regelverket ikke kunne regnes som reell arbeidssøker.
Utdanningen var tillatt å kombinere med dagpenger etter unntak i dagpengeforskrift. Men NAV innhentet ikke noe informasjon om studiet, og ga ikke noe forhåndsvarsel før stans slik at feilen kunne vært unngått. I et senere brev skriver NAV:
".. at det var korrekt å stanse dagpengene for å unngå ytterligere feilutbetaling, inntil det var avklart hvorvidt utdannelsen kunne godkjennes med rett til dagpenger."
Men brev var ikke et varsel eller midlertidig stans: i vedtaket om stans ble det konkret slått fast at utdanningen ikke var tillatt etter regelverk og unntak i forskrift. I ettertid har NAV bekreftet at de ikke hadde nødvendig informasjon om utdanningen for å gjøre en slik vurdering når vedtaket ble gjort.
Selv om feilen var alvorlig, kunne den vært rettet opp raskt. En klage og omgjøringskrav ble satt frem innen klagefrist, men ble ikke behandlet av NAV. Istedet startet NAV en feilutbetalingssak som vedvarte til mars 2018, da NAV henla saken. Men vedtaket fra 2015 slo enda fast at det var gjort lovbrudd.
Et erstatningskrav satt frem i 2018 ble avslått, fordi NAV mente de hadde lov til å stanse dagpenger uten forhåndsvarsel og utredning, og før det var gjort en faktisk vurdering opp mot lovverk og forskrift:
"Med grunnlag i disse opplysningene kan vi ikke se at det var uaktsomt av NAV å stanse dagpengene dine, og å avslå søknaden om dagpenger under etablering. NAV gjør dette rutinemessig for å forhindre eventuell ytterligere feilutbetaling, inntil det er avklart hvorvidt utdannelsen kan godkjennes med rett til dagpenger."
Fordi NAV ikke behandlet klage i 2015, mistet bruker mulighet for å ta saken videre til Trygderetten.
Etter at flere omgjøringskrav ble avslått eller ikke besvart, gjorde NAV et nytt vedtak i februar 2022 der de bekreftet at dagpengestans i 2015 ikke var riktig. Men det ble fastholdt at NAV ikke hadde gjort noen saksbehandlingsfeil da de stanset dagpenger og startet feilutbetalingssak på uriktig grunnlag.
En klage på uriktig begrunnelse i vedtaket ble avslått i januar 2023, begrunnet med at bruker ikke hadde rettslig klageinteresse. Dette til tross for at NAV to måneder senere, i mars 2023, likevel bekreftet at begrunnelsen i vedtaket fra februar 2022 ikke var riktig.
Et nytt erstatningskrav satt frem etter omgjøringen i 2022 ble behandlet som et gjenopptak av krav fra 2018, selv om beløp og feil var helt annerledes enn i krav fra 2018. Kravet ble avslått, fordi NAV anså det ikke var noen nye opplysninger i saken. Selv om det da var klart at vedtak om dagpengestans var ugyldig, i motsetning til hva NAV la til grunn i 2018.
Men fordi erstatningsavslag fra 2018 ikke var et enkeltvedtak, finnes det ikke noen lovhjemmel for å behandle erstatningskrav som gjenopptak av tidligere sak. Et vedtak gjort uten lovhjemmel må være ugyldig. NAV har sagt at de ikke vil besvare henvendelser om hvilken lovhjemmel de vurderte gjenopptaket av erstatningskrav etter.
I melding i mars 2023 bekreftet NAV at grunnlaget de hadde benyttet for omgjøring i vedtaket i februar 2022 ikke var riktig. De siktet da til grunnlaget som frikjente NAV for saksbehandlingsfeil ved dagpengestansen, som urettmessig var lagt til grunn istedet for brukerens egne anførsler om de faktiske feilene som ble gjort i 2015.
Men i meldingen skriver NAV videre at den uriktige informasjonen ikke vil ha noen betydning for saken:
"Siden dagpengesaken og feilutbetalingssaken er avsluttet vil dette ikke påvirke saken din. Vi viser her til tidligere henvendelser fra deg og svar fra NAV.
Vi gjør oppmerksom på at NAV ikke lenger kommer til å besvare henvendelser fra deg fremover i tid dersom det gjelder den gamle dagpengesaken din – dvs. dagpenger under utdanning, dagpenger under etablering av egen virksomhet eller den avsluttede feilutbetalingssaken."
Når NAV skriver dette, har det blitt sendt inn en ny klage på vedtaket etter at NAV ga oppreisning for klagefrist. NAV må ha vært klar over dette. Saken er på det tidspunktet også meldt til Trygderetten og Personvernnemda, og det er inngitt søksmål til Tingretten. I alle sakene er vedtak fra 2015 og februar 2022, og gyldigheten av dem, sentrale.
Vedtaket fra februar 2022, som NAV selv erkjenner at er basert på uriktig grunnlag, er levert inn som bevis til Trygderett og Tingrett av NAV, uten noen forklarende kommentar. NAV har blitt gjort oppmerksomme på det, og blitt bedt om å trekke dokumentet eller sende merknad om at grunnlaget vedtaket viser til ikke er riktig. Men NAV har ikke svart på henvendelsen, eller trukket dokumentet fra sakene.
Om Sivilombudet og Datatilsynet som klageinstanser
I teorien burde feil som nevnt over kunne meldes til Sivilombud og Datatilsynet.
Saken ble meldt til Sivilombudet for flere år siden, da det først ble klart at NAV ikke kom til å rette feil i sin egen saksbehandling. Saken har blitt meldt igjen flere ganger senere når NAV har gjort nye feil i saksbehandlingen, men selv om Sivilombudet har purret på NAV i et tilfelle om mangelfull veiledning, har de enda ikke tatt selve dagpengesaken opp til vurdering. En årsak kan være at NAV har fremstilt saken på en misvisende måte.
Saken har også blitt meldt til Datatilsynet fordi NAV har unnlatt å rette opp faktiske feil i saksdokumenter, og fordi dokumenter er utelatt fra innsyn som NAV gir.
Datatilsynet sendte et brev til NAV 20.12.2021 om deres behandling av innsynskrav, og ba om at NAV sendte dem en redegjørelse innen 15.01.2022. Når NAV ikke besvarte spørsmålene innen slutten av februar, sendte Datatilsynet en purring.
I en epost sendt 03.03.2022 fra NAV Rettsseksjon til Datatilsynet skriver NAV at de etter å ha undersøkt ikke kan se å ha mottatt brevet fra Datatilsynet. NAV viser til at deres dokumentsenter heller ikke kan se at de har mottat Datatilsynets brev fra 20.12.21.
Det er uklart hvordan dette kan være riktig, når innsyn i saksdokumenter tydelig viser at brevet fra Datatilsynet ble stemplet som mottatt hos NAV 27.12.2021, og ble journalført 30.12.2021. Dette er altså påført selve brevet, som ligger vedlagt som kopi i innsyn som er gitt i saken.
At dokumentet mangler fra saken på den offentlige eInnsyn-portalen er også vanskelig å forstå.
Når NAV ble bedt om å gi innsyn i eposten sendt fra NAV Rettsseksjon til Datatilsynet, der NAV skrev at de ikke kunne se å ha mottatt brevet fra Datatilsynet, svarte NAV at de ikke kunne finne en slik epost. Men heldigvis sendte Datatilsynet en kopi av denne eposten fra 03.03.2022 når de ble bedt om å gi innsyn.
Det er uklart hva som har skjedd i saken. Og det vil nok forbli uklart, fordi ingen vil undersøke nærmere hva som hendte. Det er også vanskelig å si hva som vil være mest alvorlig: om NAVs dokumentsystemer har mangler som gjør at mottatte og journalførte dokumenter ikke kan gjenfinnes, eller om saksbehandlere gir uriktig informasjon til andre offentlige myndigheter.
Videre saksgang og høringssvar
I et oversendelsesbrev til NAV er det nå detaljert gjort rede for hvordan saksbehandlingsfeil førte til at NAV uten lovlig grunnlag stanset dagpenger, avviste søknad og startet en feilutbetalingssak.
Dersom NAV ikke er enige i dette, vil saken bli prøvet for retten. Resultatet av prøvingen vil bli offentliggjort, og alle vil kunne se resultatet som vil bli publisert på Lovdata. Men dersom NAV velger å erkjenne feil og omgjøre vedtak, vil saken kunne bli trukket fra videre behandling, og ikke noe vil bli offentliggjort.
Isåfall vil trolig dette høringssvaret være den eneste måten departementet og lovgivere vil kunne få kjennskap til at en sak som dette eksisterer.
Jeg håper at denne saksbeskrivelsen kan ha verdi for gjennomgangen som blir gjort i forbindelse med NOU 2023:11. Jeg vil anta at Arbeids- og velferdsdirektoratet har tilgang til dokumentene i saken. Men jeg vil allikevel sende over en fullmakt slik at de som skal behandle saken vil kunne få full tilgang til alle dokumenter i saken, om de møtte ønske det. Sammen med denne fullmakten vil det bli sendt over en kopi av dokumentene det er referert til i teksten over.
Teksten blir publisert anonymt, men departementet vil ha kontaktinformasjon dersom noen ønsker å følge opp videre i forbindelse med høringen.
Teksten er ment som et reelt eksempel på hvordan feil kan oppstå og vedvare over tid, og hvordan regelverk og etterlevelse av regelverk kan føre til et slikt utfall.
Om lover og endringer i regelverk
Lover og regler bør som hovedregel være enkle å forstå og konsise. Men det viser seg allikevel at flere regler man tenker er klare, kan bli forsøkt omgått.
NAV hevder for eksempel at når vedtaket fra 2015 om dagpengestans og beskyldning om trygdebedrageri blir opphevet, så er dette ikke til "gunst" for meg. På dette grunnlaget har NAV nektet å betale sakskostnader etter §36 ved omgjøringen i 2022. Forklaringen er vanskelig å forstå, og klart i strid med for eksempel Sivilombudets uttalelser. Likevel må saken tas til domstol for å få avgjort.
NAV viser også i egne rundskriv til at de er uenige med Sivilombudet i enkelte saker.
Dersom det gjøres lovendringer, bør det derfor også vurderes å se på områder der NAV eksplisitt er uenige med for eksempel Sivilombudet, og andre områder der Sivilombudet er kritiske til NAVs lovforståelse.
Dersom Sivilombudets uttalelse virker riktig og universell nok, kan det vises direkte til denne i forarbeidene til loven, for å avklare tvil. Og dersom ikke Sivilombudets uttalelse kan brukes direkte i forarbeidet, kan man søke å utforme en tekst i forarbeidene som tar høyde for uenigheten mellom NAV og Sivilombudet, slik at det som det er uenighet om, blir avklart.
Avgjørelser fra Trygderetten bør gi en god pekepinn om hvilke regler som byr på tvil. Kan man gjennom forarbeid og endringer i lover og regelverk prøve å avklare de områdene man vet det er mest uenighet om, bør det kunne få en direkte innvirkning på antallet klagesaker og anker.
Men saker som havner i Trygderetten er bare en liten del av klagene som NAV behandler. Dersom man ønsker å legge til rette for å redusere klagesaker i NAV, vil det være vanskelig å gjøre dette uten å faktisk vite hva det klages på, hva uenighetene består i, og hvordan sakene blir løst i NAV (før de ankes videre til Trygderetten).
Det kan være vanskelig å få tilgang til disse dataene, blant annet på grunn av personvernhensyn, men et første steg bør være se hvilke statistikker og metadata man ønsker å få ut av NAVs systemer.
Dersom det er riktig at NAV ikke kan hente ut data og statistikker de ønsker i dag, bør det gjøres en kartlegging av hva man har behov for, og hva som det teknisk og rettslig kan være mulig å få tilgang til.
Innen helsesektoren kan man reduserer behovet for sykehusplasser ved forebyggende arbeid og vaksinasjoner. Det blir gjerne billigere og bedre enn å bare bygge nye sykehus.
Å bare se på lengden på saksbehandlingskøer i NAV og kapasitet i Trygderetten kan bli et fokus på symptom og konsekvenser, og ikke årsaken til klagene.
Dersom det hadde vært mulig å gjøre kvalitative analyser av faktiske klagesaker i NAV, vil man kanskje kunne finne problemer som går igjen, der noen få endringer kan gi store gevinster. Den beste måten å redusere køer i klagesaksbehandling hos NAV vil utvilsomt være å redusere antallet klager.
Men det kan være vanskelig å rette opp et problem når man ikke vet klart nok hva problemet er.
Jeg vil gjerne vise til en konkret sak som viser til problematiske sider ved NAVs klagsaksbehandling. Jeg håper dette kan gi relevant informasjon som ellers kan være vanskelig å få tilgang til.
Hvordan feil kan virke inn på saksbehandlingstid
I NOU2023:11 er det enkelte steder vist til at feil blir gjort, og at lovverket ikke alltid blir fulgt godt nok i saksbehandlingen NAV gjør. Dette fører til ekstraarbeid, og økt ressursbruk i klagebehandlingen.
Selv om dette antas å være aktuelt for en liten del av NAVs saksbehandling, virker det klart at det er relevant for vurdering av klagesaker og saksbehandlingstider.
Det vises som regel til slike feil i mere generelle beskrivelser. Det virker å være lite konrete data om hvilke feil som blir gjort, hvor mange, og konsekvensene de kan få.
Et eksempel på hvordan feil kan virke inn i praksis
Eksempelet under viser at dersom forvaltningslovens regler om utredning og forhåndsvarsling hadde blitt fulgt, kunne en klagesak som nå har pågått i over 7 år ha vært unngått.
Det kanskje mest bemerkelsesverdige som kan trekkes ut av saken er ikke nødvendigvis de enkelte feil som er blitt gjort, men det at en slik sak kan ha versert i systemet i nesten 8 år uten å bli oppdaget og uten å ha blitt eskalert til noen som kunne ha tatt tak i saken og løst den.
Det kan ikke forventes at det aldri skal gjøres feil: det viktige er at man har systemer som sørger for at feil blir plukket opp og korrigert. Dersom ikke dette blir gjort, må man vurdere om systemet er satt opp og innrettet på riktig måte, og gir de resultatene og den kvaliteten man ønsker å oppnå.
Når man snakker om et mildere culpa-ansvar for forvaltningen, må ikke det betraktes som en tillatelse til å gjøre feil. Ved masseforvaltning vil det være vanskelig å eliminere feil helt . Men dersom man skal kunne måles etter en mildere standard når feil skjer, må det være knyttet til at man har et desto større ansvar for å rette opp feilene etterpå.
En god grunn til mildere ansvar må være at det gjør det lettere å innrømme feilen og rette den opp, uten å møtes med erstatningskrav. I motsetning til at dersom man kan straffes hardt for hver minste feil, kan det gi et incentiv for å skjule feil når man blir klar over dem, istedet for å rette dem opp.
Dersom et forvaltningsorgan hadde betraktet et slikt mildere ansvar som en "tabbekvote", uten å også ta innover seg et medfølgende ansvar for å rette opp feilene, kan det tenkes å ha en innvirkning på holdninger til feil som kan bli gjort i saksbehandlingen.
Når nulltoleranse for feil er uoppnåelig, hvordan kan man da best motivere for å unngå at feil blir gjort? Hvor setter man grensene mellom hva som akseptabelt og uakseptabelt?
Endring av regelverk kan i mange tilfeller være riktig, men dersom problemet i realiteten er at det eksisterende regelverket ikke blir fulgt, er det ikke sikkert en lovendring vil ha den effekten man ønsker. Det ser ut til å mangle data om hvorfor og hvordan saksbehandlingsfeil kan oppstå.
Har NAV og lovgivere nødvendig informasjon ?
Beskrivelsen av saken under er ikke ment som et partsinnlegg: saken blir nå behandlet forsvarlig i instanser utenfor NAV. Den er kun ment som et datapunkt for å vise hvordan saksbehandlingsfeil ved klagebehandling kan føre til unødvendig ressursbruk, som igjen kan føre til at køer blir lengre.
Slik informasjon må være relevant for å vurdere NAVs behandling av klagesaker, selv om personvernhensyn og andre begrensninger gjør det vanskelig å få tilgang til slike data.
I flere rapporter om saksbehandling i NAV vises det til manglende statistikk om omgjøringer og feil som blir gjort i saksbehandlingen. Når slik informasjon mangler, er det vanskelig for både NAV og utenforstående å se om det er regelverket som er mangelfullt , eller om det er manglende etterlevelse av regelverket som fører til at feil oppstår.
I tillegg viser NAV selv til at deres systemer ikke nødvendigvis kan klare å produsere slik statistikk. I et svar til Sivilombudet fra 2. september 2022 skriver Arbeids- og inkluderingsdepartementet:
"Grunnet manglende systemstøtte kan direktoratet ikke gi et anslag på hvor mange personer som kan være berørt av denne feilen. Det er kke maskinelt å trekke ut saker som er behandlet og vurdert for gjenopptak eller omgjøring. De ulike saksbehandlingssystemene har ikke løsninger for å registrere spesifikt at saken gjelder omgjøring eller gjenopptak. Samtlige vedtakssaker må derfor gjennomgås manuelt for å bli identifisert. Det vurderes som for ressurskrevende med en slik manuell gjennomgang til at det er formålstjenlig."
Det bør vurderes om NAV har de nødvendige systemene og mulighetene til å analysere egne data for å oppdage feil som kan ha blitt gjort i klagesaker, og hvordan dette kan påvirke saksbehandlingstider.
Unødvendig bruk av tid og ressurser i saksbehandling
Det er vanskelig å estimere tiden NAV har brukt på denne ene klagesaken, men innsyn i saksdokumenter kan gi en pekepinn. Så lang utgjør innsynsdokumenter i saken ca 1500 sider.
Selv om jeg ber om en digital kopi, sender NAV konsekvent kun papirkopi av dokumentene.
Videre viser innsyn i logg over oppslag i personopplysninger at det er gjort over 12.000 oppslag i NAVs systemer i forbindelse med saken. Det er vanskelig å gjøre et godt estimat , men det virker rimelig å anta oppslagene kan representere en arbeidsmengde og tidsbruk på mellom 1000 og 3000 timer for NAVs saksbehandlere.
Dette er tidsbruk som i dette tilfellet kunne vært unngått dersom NAV sendte ut et forhåndsvarsel i tråd med forvaltningslovens § 16 før stans av dagpenger i 2015.
I 2015 mottok en bruker dagpenger, og sendte inn en søknad om å beholde dagpengene under etablering av egen virksomhet. I søknaden ble det vist til utdanning som ville bedre brukerens sjanser til å lykkes med etableringen.
NAV avviste søknaden, og stanset dagpenger. NAV viste til informasjonen om utdanning, og at brukeren etter regelverket ikke kunne regnes som reell arbeidssøker.
Utdanningen var tillatt å kombinere med dagpenger etter unntak i dagpengeforskrift. Men NAV innhentet ikke noe informasjon om studiet, og ga ikke noe forhåndsvarsel før stans slik at feilen kunne vært unngått. I et senere brev skriver NAV:
".. at det var korrekt å stanse dagpengene for å unngå ytterligere feilutbetaling, inntil det var avklart hvorvidt utdannelsen kunne godkjennes med rett til dagpenger."
Men brev var ikke et varsel eller midlertidig stans: i vedtaket om stans ble det konkret slått fast at utdanningen ikke var tillatt etter regelverk og unntak i forskrift. I ettertid har NAV bekreftet at de ikke hadde nødvendig informasjon om utdanningen for å gjøre en slik vurdering når vedtaket ble gjort.
Selv om feilen var alvorlig, kunne den vært rettet opp raskt. En klage og omgjøringskrav ble satt frem innen klagefrist, men ble ikke behandlet av NAV. Istedet startet NAV en feilutbetalingssak som vedvarte til mars 2018, da NAV henla saken. Men vedtaket fra 2015 slo enda fast at det var gjort lovbrudd.
Et erstatningskrav satt frem i 2018 ble avslått, fordi NAV mente de hadde lov til å stanse dagpenger uten forhåndsvarsel og utredning, og før det var gjort en faktisk vurdering opp mot lovverk og forskrift:
"Med grunnlag i disse opplysningene kan vi ikke se at det var uaktsomt av NAV å stanse dagpengene dine, og å avslå søknaden om dagpenger under etablering. NAV gjør dette rutinemessig for å forhindre eventuell ytterligere feilutbetaling, inntil det er avklart hvorvidt utdannelsen kan godkjennes med rett til dagpenger."
Fordi NAV ikke behandlet klage i 2015, mistet bruker mulighet for å ta saken videre til Trygderetten.
Etter at flere omgjøringskrav ble avslått eller ikke besvart, gjorde NAV et nytt vedtak i februar 2022 der de bekreftet at dagpengestans i 2015 ikke var riktig. Men det ble fastholdt at NAV ikke hadde gjort noen saksbehandlingsfeil da de stanset dagpenger og startet feilutbetalingssak på uriktig grunnlag.
En klage på uriktig begrunnelse i vedtaket ble avslått i januar 2023, begrunnet med at bruker ikke hadde rettslig klageinteresse. Dette til tross for at NAV to måneder senere, i mars 2023, likevel bekreftet at begrunnelsen i vedtaket fra februar 2022 ikke var riktig.
Et nytt erstatningskrav satt frem etter omgjøringen i 2022 ble behandlet som et gjenopptak av krav fra 2018, selv om beløp og feil var helt annerledes enn i krav fra 2018. Kravet ble avslått, fordi NAV anså det ikke var noen nye opplysninger i saken. Selv om det da var klart at vedtak om dagpengestans var ugyldig, i motsetning til hva NAV la til grunn i 2018.
Men fordi erstatningsavslag fra 2018 ikke var et enkeltvedtak, finnes det ikke noen lovhjemmel for å behandle erstatningskrav som gjenopptak av tidligere sak. Et vedtak gjort uten lovhjemmel må være ugyldig. NAV har sagt at de ikke vil besvare henvendelser om hvilken lovhjemmel de vurderte gjenopptaket av erstatningskrav etter.
I melding i mars 2023 bekreftet NAV at grunnlaget de hadde benyttet for omgjøring i vedtaket i februar 2022 ikke var riktig. De siktet da til grunnlaget som frikjente NAV for saksbehandlingsfeil ved dagpengestansen, som urettmessig var lagt til grunn istedet for brukerens egne anførsler om de faktiske feilene som ble gjort i 2015.
Men i meldingen skriver NAV videre at den uriktige informasjonen ikke vil ha noen betydning for saken:
"Siden dagpengesaken og feilutbetalingssaken er avsluttet vil dette ikke påvirke saken din. Vi viser her til tidligere henvendelser fra deg og svar fra NAV.
Vi gjør oppmerksom på at NAV ikke lenger kommer til å besvare henvendelser fra deg fremover i tid dersom det gjelder den gamle dagpengesaken din – dvs. dagpenger under utdanning, dagpenger under etablering av egen virksomhet eller den avsluttede feilutbetalingssaken."
Når NAV skriver dette, har det blitt sendt inn en ny klage på vedtaket etter at NAV ga oppreisning for klagefrist. NAV må ha vært klar over dette. Saken er på det tidspunktet også meldt til Trygderetten og Personvernnemda, og det er inngitt søksmål til Tingretten. I alle sakene er vedtak fra 2015 og februar 2022, og gyldigheten av dem, sentrale.
Vedtaket fra februar 2022, som NAV selv erkjenner at er basert på uriktig grunnlag, er levert inn som bevis til Trygderett og Tingrett av NAV, uten noen forklarende kommentar. NAV har blitt gjort oppmerksomme på det, og blitt bedt om å trekke dokumentet eller sende merknad om at grunnlaget vedtaket viser til ikke er riktig. Men NAV har ikke svart på henvendelsen, eller trukket dokumentet fra sakene.
Om Sivilombudet og Datatilsynet som klageinstanser
I teorien burde feil som nevnt over kunne meldes til Sivilombud og Datatilsynet.
Saken ble meldt til Sivilombudet for flere år siden, da det først ble klart at NAV ikke kom til å rette feil i sin egen saksbehandling. Saken har blitt meldt igjen flere ganger senere når NAV har gjort nye feil i saksbehandlingen, men selv om Sivilombudet har purret på NAV i et tilfelle om mangelfull veiledning, har de enda ikke tatt selve dagpengesaken opp til vurdering. En årsak kan være at NAV har fremstilt saken på en misvisende måte.
Saken har også blitt meldt til Datatilsynet fordi NAV har unnlatt å rette opp faktiske feil i saksdokumenter, og fordi dokumenter er utelatt fra innsyn som NAV gir.
Datatilsynet sendte et brev til NAV 20.12.2021 om deres behandling av innsynskrav, og ba om at NAV sendte dem en redegjørelse innen 15.01.2022. Når NAV ikke besvarte spørsmålene innen slutten av februar, sendte Datatilsynet en purring.
I en epost sendt 03.03.2022 fra NAV Rettsseksjon til Datatilsynet skriver NAV at de etter å ha undersøkt ikke kan se å ha mottatt brevet fra Datatilsynet. NAV viser til at deres dokumentsenter heller ikke kan se at de har mottat Datatilsynets brev fra 20.12.21.
Det er uklart hvordan dette kan være riktig, når innsyn i saksdokumenter tydelig viser at brevet fra Datatilsynet ble stemplet som mottatt hos NAV 27.12.2021, og ble journalført 30.12.2021. Dette er altså påført selve brevet, som ligger vedlagt som kopi i innsyn som er gitt i saken.
At dokumentet mangler fra saken på den offentlige eInnsyn-portalen er også vanskelig å forstå.
Når NAV ble bedt om å gi innsyn i eposten sendt fra NAV Rettsseksjon til Datatilsynet, der NAV skrev at de ikke kunne se å ha mottatt brevet fra Datatilsynet, svarte NAV at de ikke kunne finne en slik epost. Men heldigvis sendte Datatilsynet en kopi av denne eposten fra 03.03.2022 når de ble bedt om å gi innsyn.
Det er uklart hva som har skjedd i saken. Og det vil nok forbli uklart, fordi ingen vil undersøke nærmere hva som hendte. Det er også vanskelig å si hva som vil være mest alvorlig: om NAVs dokumentsystemer har mangler som gjør at mottatte og journalførte dokumenter ikke kan gjenfinnes, eller om saksbehandlere gir uriktig informasjon til andre offentlige myndigheter.
Videre saksgang og høringssvar
I et oversendelsesbrev til NAV er det nå detaljert gjort rede for hvordan saksbehandlingsfeil førte til at NAV uten lovlig grunnlag stanset dagpenger, avviste søknad og startet en feilutbetalingssak.
Dersom NAV ikke er enige i dette, vil saken bli prøvet for retten. Resultatet av prøvingen vil bli offentliggjort, og alle vil kunne se resultatet som vil bli publisert på Lovdata. Men dersom NAV velger å erkjenne feil og omgjøre vedtak, vil saken kunne bli trukket fra videre behandling, og ikke noe vil bli offentliggjort.
Isåfall vil trolig dette høringssvaret være den eneste måten departementet og lovgivere vil kunne få kjennskap til at en sak som dette eksisterer.
Jeg håper at denne saksbeskrivelsen kan ha verdi for gjennomgangen som blir gjort i forbindelse med NOU 2023:11. Jeg vil anta at Arbeids- og velferdsdirektoratet har tilgang til dokumentene i saken. Men jeg vil allikevel sende over en fullmakt slik at de som skal behandle saken vil kunne få full tilgang til alle dokumenter i saken, om de møtte ønske det. Sammen med denne fullmakten vil det bli sendt over en kopi av dokumentene det er referert til i teksten over.
Teksten blir publisert anonymt, men departementet vil ha kontaktinformasjon dersom noen ønsker å følge opp videre i forbindelse med høringen.
Teksten er ment som et reelt eksempel på hvordan feil kan oppstå og vedvare over tid, og hvordan regelverk og etterlevelse av regelverk kan føre til et slikt utfall.
Om lover og endringer i regelverk
Lover og regler bør som hovedregel være enkle å forstå og konsise. Men det viser seg allikevel at flere regler man tenker er klare, kan bli forsøkt omgått.
NAV hevder for eksempel at når vedtaket fra 2015 om dagpengestans og beskyldning om trygdebedrageri blir opphevet, så er dette ikke til "gunst" for meg. På dette grunnlaget har NAV nektet å betale sakskostnader etter §36 ved omgjøringen i 2022. Forklaringen er vanskelig å forstå, og klart i strid med for eksempel Sivilombudets uttalelser. Likevel må saken tas til domstol for å få avgjort.
NAV viser også i egne rundskriv til at de er uenige med Sivilombudet i enkelte saker.
Dersom det gjøres lovendringer, bør det derfor også vurderes å se på områder der NAV eksplisitt er uenige med for eksempel Sivilombudet, og andre områder der Sivilombudet er kritiske til NAVs lovforståelse.
Dersom Sivilombudets uttalelse virker riktig og universell nok, kan det vises direkte til denne i forarbeidene til loven, for å avklare tvil. Og dersom ikke Sivilombudets uttalelse kan brukes direkte i forarbeidet, kan man søke å utforme en tekst i forarbeidene som tar høyde for uenigheten mellom NAV og Sivilombudet, slik at det som det er uenighet om, blir avklart.
Avgjørelser fra Trygderetten bør gi en god pekepinn om hvilke regler som byr på tvil. Kan man gjennom forarbeid og endringer i lover og regelverk prøve å avklare de områdene man vet det er mest uenighet om, bør det kunne få en direkte innvirkning på antallet klagesaker og anker.
Men saker som havner i Trygderetten er bare en liten del av klagene som NAV behandler. Dersom man ønsker å legge til rette for å redusere klagesaker i NAV, vil det være vanskelig å gjøre dette uten å faktisk vite hva det klages på, hva uenighetene består i, og hvordan sakene blir løst i NAV (før de ankes videre til Trygderetten).
Det kan være vanskelig å få tilgang til disse dataene, blant annet på grunn av personvernhensyn, men et første steg bør være se hvilke statistikker og metadata man ønsker å få ut av NAVs systemer.
Dersom det er riktig at NAV ikke kan hente ut data og statistikker de ønsker i dag, bør det gjøres en kartlegging av hva man har behov for, og hva som det teknisk og rettslig kan være mulig å få tilgang til.
Innen helsesektoren kan man reduserer behovet for sykehusplasser ved forebyggende arbeid og vaksinasjoner. Det blir gjerne billigere og bedre enn å bare bygge nye sykehus.
Å bare se på lengden på saksbehandlingskøer i NAV og kapasitet i Trygderetten kan bli et fokus på symptom og konsekvenser, og ikke årsaken til klagene.
Dersom det hadde vært mulig å gjøre kvalitative analyser av faktiske klagesaker i NAV, vil man kanskje kunne finne problemer som går igjen, der noen få endringer kan gi store gevinster. Den beste måten å redusere køer i klagesaksbehandling hos NAV vil utvilsomt være å redusere antallet klager.
Men det kan være vanskelig å rette opp et problem når man ikke vet klart nok hva problemet er.