Helsedirektoratet viser til Forsvarsdepartementets høringsbrev om Forsvarskommisjonens beskrivelser, vurderinger og anbefalinger. Vi avgrenser tilbakemeldingen til det som er mest relevant for å videreutvikle helseberedskapen, inkludert sivil-militær helseberedskap.
Forsvarskommisjonen beskriver den sikkerhetspolitiske situasjonen som alvorlig, og at dette stiller store krav til myndighetenes evne til prioritering, koordinering og håndtering. Totalforsvaret må være bedre planlagt og koordinert for å fungere optimalt når nasjonal sikkerhet er truet (NOU 2023, s. 65). Kommisjonen etterlyser en klarere strategisk retning og en mer helhetlig og langsiktig satsing.
Kommisjonen trekker blant annet frem et trusselbilde preget av fullskala angrepskrig i Europa, stadig mer stormaktsrivalisering, Russland som vedvarende trussel, Kina som en strategisk utfordring og at den internasjonale rettsorden er under press. Vi merker oss også kommisjonens omtale av at dagens arbeidsmarked, med mange spesialiserte stillinger, gjør samfunnet sårbart dersom viktig personell blir tatt ut for å forsterke Forsvaret i krise og krig. Stadig flere stillinger defineres som samfunnskritiske, noe som reduserer antall personer som kan mobiliseres i en tidlig fase av en krise. Knapphet på kompetanse og arbeidskraft vil gjøre det enda viktigere å ha oversikt over hvor mange mennesker som har samfunnskritiske roller.
Gjennom utredningen påpekes det at vi står overfor en mer sektorovergripende og dypere alvorlig sikkerhetssituasjon. Som en del dette, understreker Forsvarskommisjonen behovet for å styrke håndteringen av sammensatte trusler. I likhet med Totalberedskapskommisjonen argumenterer Forsvarskommisjonen med at samhandlingen på tvers av sektorer, sivil-militært, men også offentlig-privat, må forbedres.
Kommisjonen peker på at helseberedskapen er et område som krever særlig oppmerksomhet og viser til at Forsvarets forskningsinstitutt (FFI) har vurdert den sivil-militære helseberedskapen til å være betydelig underdimensjonert. Kommisjonen understreker også det nasjonale prinsippet om ett helsevesen, og at dette er ambisjonen også i krig. Et beredskapsplanverk for et sivilt helsevesen må derfor også omfatte krig.
Gjennom utredningen begrunner kommisjonen behovet for økte investeringer i Forsvaret og belyser samtidig organisatoriske utfordringer. En styrking av Forsvarets egenevne styrker også mulighetene for å yte militær støtte til det sivile samfunn. Kommisjonens anbefaling åpner også for militær støtte utover oppdrag som kan klassifiseres som del av Forsvarets dimensjonerende oppdrag.
Kommisjonen understreker samtidig at mye av behovene og mulighetene er knyttet til:
- rekruttering, utdanning og teknologikompetanse
- evne til å forstå og ta i bruk ny teknologi
- forsvarsvilje og motstandskraft i befolkningen.
Et flertall i kommisjonen anbefaler regjeringen å gå i dialog med EU om en rammeplan for utenriks-, sikkerhets- og forsvarspolitikken.
I utredningen belyser også kommisjonen mer avgrensede forhold som direkte eller indirekte berører sivil-militær helseberedskap. Vi omtaler dette nedenfor.
2. Helsedirektoratets vurdering
Overordnet ønsker vi å fremheve at Forsvarskommisjonen har gjort en bred, grundig, god og interessant analyse av trusler, sårbarheter og tiltak for å styrke vår nasjonale sikkerhet. Ut fra vårt ansvarsområde deler vi kommisjonens problemforståelse og beskrivelser av utfordringsbildet.
Helsedirektoratet har, sammen med helse- og omsorgssektoren for øvrig og Forsvarets sanitet, løftet frem betydningen av at den nasjonale helseberedskapen er i stand til å ivareta hele krisespektret. I dette arbeidet inngår et bredt sivil-militært samarbeid om helseberedskap – både nasjonalt, nordisk og i NATO – gjennom å utvikle planer og beredskapstiltak og øve på krevende skade- og katastrofescenarier. Helsedirektoratet har sammen med sektoren bidratt til Norges bistand med kompetanse og ressurser internasjonalt. Donasjoner av medisinsk utstyr og legemidler og medisinsk evakuering av syke og sårede fra Ukraina, er eksempler på dette. I arbeidet med å videreutvikle helseberedskapen vil det være naturlig aktivt å anvende også Forsvarskommisjonens gode analyser.
Vi velger i særlig grad å understreke og utdype enkelte forhold av betydning for oppfølgingen av Forsvarskommisjonens utredning:
- sivil-militært og offentlig-privat samarbeid i praksis
- tydeliggjøring av ansvarsforhold og utvikling av felles planforutsetninger
- operasjonalisering av planer
- nordisk helseberedskapssamarbeid
- administrative og økonomiske konsekvenser.
2.1 Praktiske eksempler på sivil-militært og offentlig-privat samarbeid innen nasjonal og europeisk helseberedskap
Å beskytte befolkningens helse og å sikre en velfungerende helsetjeneste i hele krisespekteret, er en viktig del av totalforsvaret, og det er avgjørende for befolkningens opplevelse av trygghet og opprettholdelse av tilliten i samfunnet. Sammen med helsetjenesten har direktoratet bistått i regjeringens hjelpearbeid for Ukraina, med transport og behandling av syke og skadde, leveranser av utstyr og medisiner og deltatt i den felles europeiske koordineringen.
Forsvarskommisjonen gir en positiv omtale av at Forsvaret kan støtte helsemyndighetene med smitteverntransport av høyrisikosmitte i en spesialløsning om bord i C-130J Hercules-transportfly. Forsvaret har også en avtale med SAS om strategisk luftevakuering, som i 2023 er i bruk for medisinsk evakuering av ukrainske pasienter til europeiske land. Dette gjøres i samarbeid med EU. Kommisjonen løfter frem at dette et er et godt eksempel på offentlig-privat samarbeid som med fordel kan videreutvikles sammen med de andre nordiske landene.
Helsedirektoratet setter pris på kommisjonens anerkjennelse av det brede samarbeidet mellom Forsvaret, SAS og helsemyndighetene om kapasiteter og kompetanse for både:
- medisinsk evakuering av ukrainske pasienter til Norge og andre europeiske land, og
- beredskapen som er etablert for transport av høyrisikosmittede pasienter.
Disse anerkjente beredskapstiltakene er bygd opp over tid og er isolert sett ressurskrevende å etablere og drifte. I et bredt totalforsvarsperspektiv er samtidig disse tiltakene kosteffektive . Det er også verdt å understreke betydningen av et tiltak som Medevac for å møte Ukrainas behov for helsebistand, og indirekte ved å understøtte europeisk sikkerhet . Samarbeidet mellom aktørene har vært veldig godt og erfaringene så langt er svært positive. Tiltaket understreker verdien av å arbeide langsiktig med beredskap.
2.2 Tydeliggjøring av ansvarsforhold og utvikling av felles planforutsetninger
Forsvarskommisjonen anbefaler at Forsvarsdepartementet, i samarbeid med andre departementer, utreder og tydeliggjør ansvar, roller og myndighet knyttet til et revitalisert totalforsvar. Kommisjonen anbefaler også at militære og sivile planforutsetninger sees i sammenheng.
Vi erfarer at disse overordnede vurderingene samsvarer med totalberedskapskommisjonens syn, og synspunktene er også helt i tråd med vår egen behovsvurdering. Vi vil særlig fremheve betydningen av tverrsektorielt forankrede planforutsetninger og/eller dimensjonerende scenarier for planleggingen av sikkerhetspolitiske kriser og krig. Sektorenes planlegging må bygge på overordnede, felles rammer og ambisjoner.
Med hensyn til roller og ansvar innenfor totalforsvaret, forutsetter vi at helse- og omsorgssektoren inngår som en sentral part i arbeidet med å beskrive den nasjonale rollefordelingen.
Det vil nå være fornuftig å foreta en bred gjennomgang av nasjonale beredskapsplaner, både for å tydeliggjøre sivil-militært samarbeid, tverrsektorielt myndighetssamarbeid og samvirket med frivilligheten og næringslivet før og under kriser. Som ledd i en slik revisjon bør det også ses nærmere på åpne og graderte planverk for håndtering av alvorlige IKT-hendelser, CBRNE-hendelser, sikkerhetspolitiske kriser og krig.
2.3 Operasjonalisering og styrking av planer innen sivil-militær helseberedskap
På et generelt grunnlag fremhever Forsvarskommisjonen at myndighetene tydeligere og mer konkret må beskrive beredskaps- og forsyningsbehovet i krise og krig. Kommisjonen trekker også frem at næringslivets og frivillige aktørers rolle innen totalforsvaret bør defineres tydeligere.
Forsvarskommisjonen understreker behovet for bedre planlegging av sivil-militær helseberedskap samt sivil støtte til å ta imot allierte styrker. Kommisjonen trekker frem helseberedskapen som et område som særlig vil kreve oppmerksomhet fremover. Kommisjonen henviser her til vurderinger utført av Forsvarets forskningsinstitutt (FFI) som ledd i et pågående prosjekt for Forsvarets sanitet mot 2040. I henhold til FFIs analyse er den sivil-militære helseberedskapen betydelig underdimensjonert for å håndtere pasientvolumet som kan oppstå ved en sikkerhetspolitisk krise eller væpnet konflikt. Det henvises til at planverk og konsepter er dårlig koordinert.
Helsedirektoratet er godt kjent med FFIs vurderinger og deltar også i prosjektrådet for det aktuelle prosjektet. Funn fra prosjektet er også forelagt og drøftet i Helseberedskapsrådet, og på bakgrunn av dette er det igangsatt et eget totalforsvarsprosjekt innen sivil-militær helsetjeneste for å bidra i utviklingen av en helhetlig strategisk tilnærming til helseberedskap ved kriser og katastrofer i fredstid, når krig truer og i krig. Utgangspunktet er at militære og sivile ressurser skal arbeide for en helhetlig og omforent strategisk tilnærming, dele nødvendig informasjon og utvikle felles situasjonsforståelse. Dette skal gi grunnlag for utvikling av samordnede planer for å styrke samfunnets beredskap nasjonalt, regionalt og på lokalt/kommunalt nivå.
Arbeidsgruppen ledes av Helsedirektoratet i tett samarbeid med Forsvarets sanitet, og den er forankret i Helseberedskapsrådet. Prosjektgruppen består av medlemmer fra de regionale helseforetakene, Forsvaret (Forsvarets sanitet, FOH, FLO og Heimevernet), statsforvalterne, kommunesektoren, fylkeskommunene, DSB og Helsedirektoratet.
Arbeidsgruppen skal blant annet bidra til felles situasjonsforståelse og effektiv informasjonsdeling mellom aktørene, identifisere behov og tydeliggjøre hva som må på plass av utfyllende rammer for beredskapsplanleggingen, godt koordinerte sivil-militære plandokumenter, og gode drøftinger og løsninger som skaper fremdrift i den operative planleggingen for helseberedskap ved kriser og krig.
Prosjektet gis høy prioritet, og anses å være et sentralt tiltak for å styrke sivil-militær helseberedskap fremover. En del av aktivitetene i dette arbeidet vil omhandle oppfølging av funn fra tidligere øvelser.
Vi støtter også anbefalingen om å utvikle tydeligere nasjonale tiltak for å trygge forsynings-sikkerheten. Forsyningssikkerhet er en sentral del av et helhetlig arbeid med risikostyring og beredskap, og bør etter vår vurdering gis høy prioritet. Dette anses også som avgjørende for vår nasjonale sikkerhet. Med økende digitalisering, også innenfor helsesektoren, bør forsyningssikkerhet for digitale produkter og tjenester inngå som en sentral del av en slik risikovurdering og -regulering.
Den strategiske tenkningen rundt nasjonal forsyningssikkerhet bør etter vår oppfatning også inkludere tilgang til personell for å ivareta grunnleggende nasjonale og samfunnsviktige funksjoner. Det må tas høyde for tilstrekkelig personellkapasitet også ved omfattende nasjonale kriser. Dette betyr ikke nødvendigvis at vi må ha en reservebeholdning eller buffer av personell, men at det er tilrettelagt, planlagt og regulert for fleksibel bruk av ressursene, inkludert frivillige, brukere og pårørende. Helsedirektoratet henviser i denne sammenheng også til helsepersonellkommisjonens konklusjon om at Norge i størst mulig grad bør være selvforsynt med helsepersonell og utdanningsplasser.
Erfaringer fra pandemien med økt behov og knappe ressurser, kan brukes også i fredstid. Formålet med helseberedskapen er å sette samfunnet i stand til å reagere raskt og målrettet dersom det er grunn til å forvente at situasjonen truer med å gi en betydelig sykdomsbyrde, økt pågang av syke eller skadde eller kritisk belastning av helsetjenesten av andre grunner, f.eks. bortfall av kritisk infrastruktur. En adekvat fordeling av ressurser i fredstid bør legge til grunn en mulighet for å øke ressurstilgangen (utenfra eller ved intern omdisponering) eller å bruke ressursene mer effektivt. Det må derfor foreligge planer som sikrer at tjenesten har evnen til å håndtere den økte belastningen og mulig ressursknapphet i tråd med den aktuelle situasjon. Planene bør omhandle omdisponering og om nødvendig tilpasset opplæring av personell, prioritering av helsehjelp, rasjonell oppgavedeling (på laveste effektive omsorgsnivå), og alternative lokaler og utstyr. Ved betydelig ressursknapphet, vil tildeling av tilgjengelige ressurser til pasientbehandlingen gis iht. fastsatte prioriteringskriterier.
Forsvarskommisjonen beskriver i kapittel 6.5 og 6.6 utfordringer med et mer sentralisert Norge og "kampen om kompetanse" . Dette er viktige problemstillinger også innen helseberedskapen, og behovene i de nordligste fylkene er en viktig del av utfordringsbildet.
Befolkningen har høye forventninger til hva helsetjenesten skal levere. Det er viktig å kommunisere til befolkningen at det under gitte forhold er begrenset hva helsetjenesten kan yte av helse- og omsorgstjenester. Helsehjelp vil heller ikke kunne ytes til den standard som vi er vant med under normale forhold. Vi forventer at tilsvarende behov også vil gjelde for andre sektorer i samfunnet, og anbefaler dette tatt inn i videre drøftinger av befolkningsrettede kampanjer om egenberedskap mm.
Helsedirektoratet vil særlig peke på enkelte utfordringer for helsetjenesten og samfunnet i å kunne omstille seg i situasjoner der det er knapp tilgang på ressurser. Norge klarte seg relativt sett godt pandemien og helsetjenesten var i liten grad nødt til å prioritere alvorlig syke opp mot hverandre, eller i særlig grad redusere på en definert kvalitetsstandard. Ved mer alvorlig ressursknapphet kan det bli nødvendig å redusere kvantiteten og kvaliteten på tjenestene og foreta en streng prioritering av hva som kan gjennomføres og for hvem.
2.4 Nordisk samarbeid innen helseberedskap
Forsvarskommisjonen anbefaler et tettere og mer forpliktende totalforsvarssamarbeid mellom de nordiske landene, og peker i denne sammenhengen også på potensialet som finsk og svensk medlemskap i NATO innebærer.
Helsedirektoratet slutter seg til anbefalingen. Samarbeidet med de nordiske landene om helse-beredskap har vært viktig under pandemien, og betydningen av dette samarbeidet styrkes ytterligere som følge av finsk og forventet svensk medlemskap i NATO.
Det er naturlig å følge opp behov og potensiale for styrket nordisk totalforsvarssamarbeid gjennom den nordiske helseberedskapsgruppen (Svalbardgruppen). Flere oppgaver som pågår eller ble startet opp i 2022 vil bli videreført inn i 2023, herunder prosjekt med felles nordisk situasjonsforståelse og -plattform, og utvidelse av formål for nordisk brannskademekanisme. I tillegg er det igangsatt et prosjekt for grenseoverskridende helseberedskapssamarbeid. Direktoratet bidrar også i planleggingen av øvelse Nordic Response 2024 og vil ta med erfaringene fra denne inn i det nordiske helse-beredskapssamarbeidet.
Direktoratet er også positiv til anbefalingen om en nordisk ekspertgruppe for å vurdere tiltak innen totalforsvar som kan gi effekt på tvers av Norden. Arbeidet bør utnytte potensialet i allerede igangsatte nordiske samarbeidsprosjekter, slik som Svalbard-gruppen innen helse.
2.5 Administrative og økonomiske konsekvenser
Forsvarskommisjonen anerkjenner at det har skjedd en positiv utvikling i totalforsvaret. Samtidig poengterer kommisjonen at arbeidet med å videreutvikle strategier, planer og tiltak må gå raskere. Det haster med å få på plass forbedrede tiltak. Dette gjelder for hele totalforsvaret.
Helseberedskapen er en sentral del av totalforsvaret. Direktoratet deler Forsvarskommisjonens analyse av behov. Mye er igangsatt av prosesser. Dette må gis høy prioritet, og trygges gjennom økonomiske rammer.
Generelt vil vi understreke viktigheten av at sikkerhet og beredskap inngår som en viktig del av daglig drift og tjenesteutøvelse. Beredskapsutfordringer stiller krav til høy oppmerksomhet fra ledere og bør inngå som en viktig del av målstyringen i de ulike sektorene.
Helsedirektoratet understreker betydningen av Forsvarskommisjonens utredning og viktigheten av å behandle denne sammen med Totalberedskapskommisjonens parallelle arbeid.
Forsvarskommisjonen beskriver den sikkerhetspolitiske situasjonen som alvorlig, og at dette stiller store krav til myndighetenes evne til prioritering, koordinering og håndtering. Totalforsvaret må være bedre planlagt og koordinert for å fungere optimalt når nasjonal sikkerhet er truet (NOU 2023, s. 65). Kommisjonen etterlyser en klarere strategisk retning og en mer helhetlig og langsiktig satsing.
Kommisjonen trekker blant annet frem et trusselbilde preget av fullskala angrepskrig i Europa, stadig mer stormaktsrivalisering, Russland som vedvarende trussel, Kina som en strategisk utfordring og at den internasjonale rettsorden er under press. Vi merker oss også kommisjonens omtale av at dagens arbeidsmarked, med mange spesialiserte stillinger, gjør samfunnet sårbart dersom viktig personell blir tatt ut for å forsterke Forsvaret i krise og krig. Stadig flere stillinger defineres som samfunnskritiske, noe som reduserer antall personer som kan mobiliseres i en tidlig fase av en krise. Knapphet på kompetanse og arbeidskraft vil gjøre det enda viktigere å ha oversikt over hvor mange mennesker som har samfunnskritiske roller.
Gjennom utredningen påpekes det at vi står overfor en mer sektorovergripende og dypere alvorlig sikkerhetssituasjon. Som en del dette, understreker Forsvarskommisjonen behovet for å styrke håndteringen av sammensatte trusler. I likhet med Totalberedskapskommisjonen argumenterer Forsvarskommisjonen med at samhandlingen på tvers av sektorer, sivil-militært, men også offentlig-privat, må forbedres.
Kommisjonen peker på at helseberedskapen er et område som krever særlig oppmerksomhet og viser til at Forsvarets forskningsinstitutt (FFI) har vurdert den sivil-militære helseberedskapen til å være betydelig underdimensjonert. Kommisjonen understreker også det nasjonale prinsippet om ett helsevesen, og at dette er ambisjonen også i krig. Et beredskapsplanverk for et sivilt helsevesen må derfor også omfatte krig.
Gjennom utredningen begrunner kommisjonen behovet for økte investeringer i Forsvaret og belyser samtidig organisatoriske utfordringer. En styrking av Forsvarets egenevne styrker også mulighetene for å yte militær støtte til det sivile samfunn. Kommisjonens anbefaling åpner også for militær støtte utover oppdrag som kan klassifiseres som del av Forsvarets dimensjonerende oppdrag.
Kommisjonen understreker samtidig at mye av behovene og mulighetene er knyttet til:
- rekruttering, utdanning og teknologikompetanse
- evne til å forstå og ta i bruk ny teknologi
- forsvarsvilje og motstandskraft i befolkningen.
Et flertall i kommisjonen anbefaler regjeringen å gå i dialog med EU om en rammeplan for utenriks-, sikkerhets- og forsvarspolitikken.
I utredningen belyser også kommisjonen mer avgrensede forhold som direkte eller indirekte berører sivil-militær helseberedskap. Vi omtaler dette nedenfor.
2. Helsedirektoratets vurdering
Overordnet ønsker vi å fremheve at Forsvarskommisjonen har gjort en bred, grundig, god og interessant analyse av trusler, sårbarheter og tiltak for å styrke vår nasjonale sikkerhet. Ut fra vårt ansvarsområde deler vi kommisjonens problemforståelse og beskrivelser av utfordringsbildet.
Helsedirektoratet har, sammen med helse- og omsorgssektoren for øvrig og Forsvarets sanitet, løftet frem betydningen av at den nasjonale helseberedskapen er i stand til å ivareta hele krisespektret. I dette arbeidet inngår et bredt sivil-militært samarbeid om helseberedskap – både nasjonalt, nordisk og i NATO – gjennom å utvikle planer og beredskapstiltak og øve på krevende skade- og katastrofescenarier. Helsedirektoratet har sammen med sektoren bidratt til Norges bistand med kompetanse og ressurser internasjonalt. Donasjoner av medisinsk utstyr og legemidler og medisinsk evakuering av syke og sårede fra Ukraina, er eksempler på dette. I arbeidet med å videreutvikle helseberedskapen vil det være naturlig aktivt å anvende også Forsvarskommisjonens gode analyser.
Vi velger i særlig grad å understreke og utdype enkelte forhold av betydning for oppfølgingen av Forsvarskommisjonens utredning:
- sivil-militært og offentlig-privat samarbeid i praksis
- tydeliggjøring av ansvarsforhold og utvikling av felles planforutsetninger
- operasjonalisering av planer
- nordisk helseberedskapssamarbeid
- administrative og økonomiske konsekvenser.
2.1 Praktiske eksempler på sivil-militært og offentlig-privat samarbeid innen nasjonal og europeisk helseberedskap
Å beskytte befolkningens helse og å sikre en velfungerende helsetjeneste i hele krisespekteret, er en viktig del av totalforsvaret, og det er avgjørende for befolkningens opplevelse av trygghet og opprettholdelse av tilliten i samfunnet. Sammen med helsetjenesten har direktoratet bistått i regjeringens hjelpearbeid for Ukraina, med transport og behandling av syke og skadde, leveranser av utstyr og medisiner og deltatt i den felles europeiske koordineringen.
Forsvarskommisjonen gir en positiv omtale av at Forsvaret kan støtte helsemyndighetene med smitteverntransport av høyrisikosmitte i en spesialløsning om bord i C-130J Hercules-transportfly. Forsvaret har også en avtale med SAS om strategisk luftevakuering, som i 2023 er i bruk for medisinsk evakuering av ukrainske pasienter til europeiske land. Dette gjøres i samarbeid med EU. Kommisjonen løfter frem at dette et er et godt eksempel på offentlig-privat samarbeid som med fordel kan videreutvikles sammen med de andre nordiske landene.
Helsedirektoratet setter pris på kommisjonens anerkjennelse av det brede samarbeidet mellom Forsvaret, SAS og helsemyndighetene om kapasiteter og kompetanse for både:
- medisinsk evakuering av ukrainske pasienter til Norge og andre europeiske land, og
- beredskapen som er etablert for transport av høyrisikosmittede pasienter.
Disse anerkjente beredskapstiltakene er bygd opp over tid og er isolert sett ressurskrevende å etablere og drifte. I et bredt totalforsvarsperspektiv er samtidig disse tiltakene kosteffektive . Det er også verdt å understreke betydningen av et tiltak som Medevac for å møte Ukrainas behov for helsebistand, og indirekte ved å understøtte europeisk sikkerhet . Samarbeidet mellom aktørene har vært veldig godt og erfaringene så langt er svært positive. Tiltaket understreker verdien av å arbeide langsiktig med beredskap.
2.2 Tydeliggjøring av ansvarsforhold og utvikling av felles planforutsetninger
Forsvarskommisjonen anbefaler at Forsvarsdepartementet, i samarbeid med andre departementer, utreder og tydeliggjør ansvar, roller og myndighet knyttet til et revitalisert totalforsvar. Kommisjonen anbefaler også at militære og sivile planforutsetninger sees i sammenheng.
Vi erfarer at disse overordnede vurderingene samsvarer med totalberedskapskommisjonens syn, og synspunktene er også helt i tråd med vår egen behovsvurdering. Vi vil særlig fremheve betydningen av tverrsektorielt forankrede planforutsetninger og/eller dimensjonerende scenarier for planleggingen av sikkerhetspolitiske kriser og krig. Sektorenes planlegging må bygge på overordnede, felles rammer og ambisjoner.
Med hensyn til roller og ansvar innenfor totalforsvaret, forutsetter vi at helse- og omsorgssektoren inngår som en sentral part i arbeidet med å beskrive den nasjonale rollefordelingen.
Det vil nå være fornuftig å foreta en bred gjennomgang av nasjonale beredskapsplaner, både for å tydeliggjøre sivil-militært samarbeid, tverrsektorielt myndighetssamarbeid og samvirket med frivilligheten og næringslivet før og under kriser. Som ledd i en slik revisjon bør det også ses nærmere på åpne og graderte planverk for håndtering av alvorlige IKT-hendelser, CBRNE-hendelser, sikkerhetspolitiske kriser og krig.
2.3 Operasjonalisering og styrking av planer innen sivil-militær helseberedskap
På et generelt grunnlag fremhever Forsvarskommisjonen at myndighetene tydeligere og mer konkret må beskrive beredskaps- og forsyningsbehovet i krise og krig. Kommisjonen trekker også frem at næringslivets og frivillige aktørers rolle innen totalforsvaret bør defineres tydeligere.
Forsvarskommisjonen understreker behovet for bedre planlegging av sivil-militær helseberedskap samt sivil støtte til å ta imot allierte styrker. Kommisjonen trekker frem helseberedskapen som et område som særlig vil kreve oppmerksomhet fremover. Kommisjonen henviser her til vurderinger utført av Forsvarets forskningsinstitutt (FFI) som ledd i et pågående prosjekt for Forsvarets sanitet mot 2040. I henhold til FFIs analyse er den sivil-militære helseberedskapen betydelig underdimensjonert for å håndtere pasientvolumet som kan oppstå ved en sikkerhetspolitisk krise eller væpnet konflikt. Det henvises til at planverk og konsepter er dårlig koordinert.
Helsedirektoratet er godt kjent med FFIs vurderinger og deltar også i prosjektrådet for det aktuelle prosjektet. Funn fra prosjektet er også forelagt og drøftet i Helseberedskapsrådet, og på bakgrunn av dette er det igangsatt et eget totalforsvarsprosjekt innen sivil-militær helsetjeneste for å bidra i utviklingen av en helhetlig strategisk tilnærming til helseberedskap ved kriser og katastrofer i fredstid, når krig truer og i krig. Utgangspunktet er at militære og sivile ressurser skal arbeide for en helhetlig og omforent strategisk tilnærming, dele nødvendig informasjon og utvikle felles situasjonsforståelse. Dette skal gi grunnlag for utvikling av samordnede planer for å styrke samfunnets beredskap nasjonalt, regionalt og på lokalt/kommunalt nivå.
Arbeidsgruppen ledes av Helsedirektoratet i tett samarbeid med Forsvarets sanitet, og den er forankret i Helseberedskapsrådet. Prosjektgruppen består av medlemmer fra de regionale helseforetakene, Forsvaret (Forsvarets sanitet, FOH, FLO og Heimevernet), statsforvalterne, kommunesektoren, fylkeskommunene, DSB og Helsedirektoratet.
Arbeidsgruppen skal blant annet bidra til felles situasjonsforståelse og effektiv informasjonsdeling mellom aktørene, identifisere behov og tydeliggjøre hva som må på plass av utfyllende rammer for beredskapsplanleggingen, godt koordinerte sivil-militære plandokumenter, og gode drøftinger og løsninger som skaper fremdrift i den operative planleggingen for helseberedskap ved kriser og krig.
Prosjektet gis høy prioritet, og anses å være et sentralt tiltak for å styrke sivil-militær helseberedskap fremover. En del av aktivitetene i dette arbeidet vil omhandle oppfølging av funn fra tidligere øvelser.
Vi støtter også anbefalingen om å utvikle tydeligere nasjonale tiltak for å trygge forsynings-sikkerheten. Forsyningssikkerhet er en sentral del av et helhetlig arbeid med risikostyring og beredskap, og bør etter vår vurdering gis høy prioritet. Dette anses også som avgjørende for vår nasjonale sikkerhet. Med økende digitalisering, også innenfor helsesektoren, bør forsyningssikkerhet for digitale produkter og tjenester inngå som en sentral del av en slik risikovurdering og -regulering.
Den strategiske tenkningen rundt nasjonal forsyningssikkerhet bør etter vår oppfatning også inkludere tilgang til personell for å ivareta grunnleggende nasjonale og samfunnsviktige funksjoner. Det må tas høyde for tilstrekkelig personellkapasitet også ved omfattende nasjonale kriser. Dette betyr ikke nødvendigvis at vi må ha en reservebeholdning eller buffer av personell, men at det er tilrettelagt, planlagt og regulert for fleksibel bruk av ressursene, inkludert frivillige, brukere og pårørende. Helsedirektoratet henviser i denne sammenheng også til helsepersonellkommisjonens konklusjon om at Norge i størst mulig grad bør være selvforsynt med helsepersonell og utdanningsplasser.
Erfaringer fra pandemien med økt behov og knappe ressurser, kan brukes også i fredstid. Formålet med helseberedskapen er å sette samfunnet i stand til å reagere raskt og målrettet dersom det er grunn til å forvente at situasjonen truer med å gi en betydelig sykdomsbyrde, økt pågang av syke eller skadde eller kritisk belastning av helsetjenesten av andre grunner, f.eks. bortfall av kritisk infrastruktur. En adekvat fordeling av ressurser i fredstid bør legge til grunn en mulighet for å øke ressurstilgangen (utenfra eller ved intern omdisponering) eller å bruke ressursene mer effektivt. Det må derfor foreligge planer som sikrer at tjenesten har evnen til å håndtere den økte belastningen og mulig ressursknapphet i tråd med den aktuelle situasjon. Planene bør omhandle omdisponering og om nødvendig tilpasset opplæring av personell, prioritering av helsehjelp, rasjonell oppgavedeling (på laveste effektive omsorgsnivå), og alternative lokaler og utstyr. Ved betydelig ressursknapphet, vil tildeling av tilgjengelige ressurser til pasientbehandlingen gis iht. fastsatte prioriteringskriterier.
Forsvarskommisjonen beskriver i kapittel 6.5 og 6.6 utfordringer med et mer sentralisert Norge og "kampen om kompetanse" . Dette er viktige problemstillinger også innen helseberedskapen, og behovene i de nordligste fylkene er en viktig del av utfordringsbildet.
Befolkningen har høye forventninger til hva helsetjenesten skal levere. Det er viktig å kommunisere til befolkningen at det under gitte forhold er begrenset hva helsetjenesten kan yte av helse- og omsorgstjenester. Helsehjelp vil heller ikke kunne ytes til den standard som vi er vant med under normale forhold. Vi forventer at tilsvarende behov også vil gjelde for andre sektorer i samfunnet, og anbefaler dette tatt inn i videre drøftinger av befolkningsrettede kampanjer om egenberedskap mm.
Helsedirektoratet vil særlig peke på enkelte utfordringer for helsetjenesten og samfunnet i å kunne omstille seg i situasjoner der det er knapp tilgang på ressurser. Norge klarte seg relativt sett godt pandemien og helsetjenesten var i liten grad nødt til å prioritere alvorlig syke opp mot hverandre, eller i særlig grad redusere på en definert kvalitetsstandard. Ved mer alvorlig ressursknapphet kan det bli nødvendig å redusere kvantiteten og kvaliteten på tjenestene og foreta en streng prioritering av hva som kan gjennomføres og for hvem.
2.4 Nordisk samarbeid innen helseberedskap
Forsvarskommisjonen anbefaler et tettere og mer forpliktende totalforsvarssamarbeid mellom de nordiske landene, og peker i denne sammenhengen også på potensialet som finsk og svensk medlemskap i NATO innebærer.
Helsedirektoratet slutter seg til anbefalingen. Samarbeidet med de nordiske landene om helse-beredskap har vært viktig under pandemien, og betydningen av dette samarbeidet styrkes ytterligere som følge av finsk og forventet svensk medlemskap i NATO.
Det er naturlig å følge opp behov og potensiale for styrket nordisk totalforsvarssamarbeid gjennom den nordiske helseberedskapsgruppen (Svalbardgruppen). Flere oppgaver som pågår eller ble startet opp i 2022 vil bli videreført inn i 2023, herunder prosjekt med felles nordisk situasjonsforståelse og -plattform, og utvidelse av formål for nordisk brannskademekanisme. I tillegg er det igangsatt et prosjekt for grenseoverskridende helseberedskapssamarbeid. Direktoratet bidrar også i planleggingen av øvelse Nordic Response 2024 og vil ta med erfaringene fra denne inn i det nordiske helse-beredskapssamarbeidet.
Direktoratet er også positiv til anbefalingen om en nordisk ekspertgruppe for å vurdere tiltak innen totalforsvar som kan gi effekt på tvers av Norden. Arbeidet bør utnytte potensialet i allerede igangsatte nordiske samarbeidsprosjekter, slik som Svalbard-gruppen innen helse.
2.5 Administrative og økonomiske konsekvenser
Forsvarskommisjonen anerkjenner at det har skjedd en positiv utvikling i totalforsvaret. Samtidig poengterer kommisjonen at arbeidet med å videreutvikle strategier, planer og tiltak må gå raskere. Det haster med å få på plass forbedrede tiltak. Dette gjelder for hele totalforsvaret.
Helseberedskapen er en sentral del av totalforsvaret. Direktoratet deler Forsvarskommisjonens analyse av behov. Mye er igangsatt av prosesser. Dette må gis høy prioritet, og trygges gjennom økonomiske rammer.
Generelt vil vi understreke viktigheten av at sikkerhet og beredskap inngår som en viktig del av daglig drift og tjenesteutøvelse. Beredskapsutfordringer stiller krav til høy oppmerksomhet fra ledere og bør inngå som en viktig del av målstyringen i de ulike sektorene.
Helsedirektoratet understreker betydningen av Forsvarskommisjonens utredning og viktigheten av å behandle denne sammen med Totalberedskapskommisjonens parallelle arbeid.