Pkt. 14.8.1 Juridiske og institusjonelle forhold
Kommisjonen anbefaler i pkt. 14.8.1.2 at formålsbestemmelsen i kulturlova blir omformulert, slik at det blir tydelig at formålet med loven er å realisere infrastrukturkravet i Grunnloven § 100 for kunstneriske ytringer, og sikre at slike ytringer kan bli en del av den offentlige samtalen.
Videre foreslår kommisjonen i pkt. 14.8.1.3 og 14.8.1.4 en lovfesting av prinsippet om armlengdes avstand. Prinsippet skal sikre at valg om kunstnerisk innhold skjer uten politisk overstyring. Dette er kalt kulturlivets grunnlov, men er ikke lovfestet. Kommisjonen mener en slik lovfesting bør gjøres, og at det er naturlig at kulturlova gir uttrykk for at prinsippet skal gjelde generelt for kulturforvaltningen.
En lovfesting vil styrke den formelle uavhengigheten til kunst- og kulturinstitusjonene, og slik være en formell styrking av ytringsfriheten i kunsten. En lovfesting kan også bidra til å presisere hva som ligger i prinsippet, og hvordan det skal anvendes dersom det oppstår uklarheter om mulig politisk styring av den frie kunsten.
Fredrikstad kommune tiltrer begge forslagene og støtter de vurderinger kommisjonen fremmer. Når det gjelder infrastrukturkravet, vil vi peke på at tilsvarende grep fungerte godt i biblioteklova. At kulturlivet skal være uavhengig av politisk makt og innflytelse når det gjelder kulturfaglige vurderinger, er i tråd med de prinsipper som søkes ivaretatt gjennom dagens kulturpolitikk.
Fredrikstad kommune opprettholder sitt tilsluttende syn på den foreslåtte endringen. Kunst- og kulturfeltet har til alle tider vært en av både ytringsfrihetens og demokratiets fremste forkjempere, og har med sin sprengkraft vært utløsende for store samfunnsendringer. Kunst- og kultursektorens frie posisjon bidrar både til å definere, utfordre og redefinere de oppfatninger, normer, verdier og referanserammer vi har innenfor et fellesskap, som igjen er avgjørende viktig for at vi stadig skal forstå både oss selv og samfunnet rundt oss bedre. Et frittstående kunst- og kulturfelt er derfor helt avgjørende for at et demokratisk samfunn skal fungere.
Med bakgrunn i dette ser Fredrikstad kommune det som positivt at kulturlova sterkere forankres i grunnloven, og vil understreke viktigheten av at offentlig politikk og virkemidler på kulturfeltet bør være en viktig del av myndighetenes innsats for å legge til rette for ytringsfrihet, og en åpen og opplyst offentlig samtale.
Kultur- og likestillingsdepartementet etterspør i høringsnotatet hvorvidt enkelte grupper skal spesifiseres i formålsparagrafen. Fredrikstad kommune mener ikke denne tilnærmingen til en formålsparagraf er riktig, ei heller NOKUs innspill om å konkretisere formålsparagrafen i femten punkter. Dette vil gjøre formålsparagrafen mindre anvendelig, og samtidig kunne være til hinder for lokale prioriteringer.
En todelt lovfesting av armlengdesprinsippet, i formålsparagrafen og en ny bestemmelse som vil gjelde der konkrete beslutninger i hovedsak skal fattes på bakgrunn av kunstnerisk eller kulturfaglig skjønn.
Fredrikstad kommune viser til ovennevnte uttalelse til Ytringsfrihetskommisjonens arbeid med NOU 2022: 9, og gir vår tilslutning til en sterkere forankring av armlengdesprinsippet.
Lovendringsforslaget ønsker å sikre vid kunstnerisk og faglig frihet for innholdsproduserende kulturaktører, og armlengdes avstand i forvaltningen av kulturpolitiske virkemidler. Offentlig kulturpolitikk må derfor baseres på en balanse mellom disse to til dels motstående forpliktelsene til aktivitet og passivitet, til inngrep og fristilling. Videre sier departementet at det i dagens lovverk bare er den ene siden av dette – myndighetenes plikt til å legge aktivt til rette for kulturvirksomhet – som er direkte reflektert i loven, og at dersom loven skal gi et dekkende bilde av grunnlaget og rammene for offentlig kulturpolitikk, er det nødvendig at også armlengdeprinsippet lovfestes mer direkte.
I høringsnotatet kommer det fram at Norsk teater- og orkesterforening (NTO) i 2020 foreslo en konkret lovbestemmelse om armlengdesprinsippet: «Offentlege midlar til finansiering av kulturføremål skal forvaltast etter prinsippet om armlengds avstand. Offentlege styresmakter kan ikkje instruere om avgjerder som krev kunst- og kulturfagleg skjønn.» Fredrikstad kommune ga den gang en foreløpig støtte til dette prinsippet, gjennom et innspill fra storbynettverket, bestående av byene Trondheim, Kristiansand, Fredrikstad, Bodø, Tromsø, Bergen, Oslo, Drammen og Stavanger.
For kommunesektoren vil en endring som foreslått innebære at kommunene må være mer bevisste sitt ansvar for å sikre bred aksept og stor takhøyde for den kunstneriske aktiviteten på offentlige arenaer og scener, både hva gjelder kommunens egne kulturinstitusjoner, men også i sin rolle som tilskuddsyter, ovenfor både den institusjonaliserte kultursektoren og den frie kunst- og kultursektoren.
Dette innebærer en mer konkret og bindende rettsregel for tilfeller der konkrete beslutninger i hovedsak skal fattes på bakgrunn av kunstnerisk eller kulturfaglig skjønn. Innenfor fastsatte økonomiske og juridiske rammer og overordnede mål, skal slike beslutninger treffes uavhengig av politiske myndigheter, og av personer eller virksomheter med relevant fagkompetanse. Formålet er å lovfeste prinsipper for avveiningen mellom politisk styring og kunstnerisk og kulturfaglig autonomi.
En sterkere betoning av prinsippet om armlengdes avstand vil kunne innebære at de folkevalgte må ha tillit til kommuneadministrasjonene, og i større grad overlate til administrasjonen å fatte beslutninger der kunst- og kulturfaglig skjønn skal utøves. I høringsnotatet understrekes det i relasjon til § 2 at det ikke legges spesifikke føringer for hva som defineres som «relevant fagkompetanse», og det må legges til grunn at kulturfaglig skjønn kan utøves i en kommunal administrasjon.
Fredrikstad kommune vil påpeke at for større kommuner, som gjerne har egne fagetater, og dermed et fagmiljø, i kulturforvaltningen, slik som Fredrikstad kommune, vil dette trolig bedre kunne ivaretas enn for små kommuner.
Det er også utfordringer ved å overlate behandling til en kommuneadministrasjon alene. Det vil kunne bidra til at tilskuddsbehandlinger foregår innelukket, og man mister åpenheten ved demokratiske og politiske behandlinger, blant annet gjennom offentliggjøring av saksfremlegg, med mer. Fredrikstad kommune mener at denne utfordringen må kunne imøtekommes av kultur- og likestillingsdepartementet, enten gjennom en forskriftsfesting av åpenhet knyttet til behandling av enkeltvedtak innenfor tilskuddsforvaltningen, eller gjennom veiledere fra for eksempel KS. Dette kan eksempelvis løses gjennom krav om eksterne tilskuddsgrupper eller annet formalisert samarbeid om tilskuddsbehandling, forutsatt at det kan gjøres på en måte som ikke kanaliserer mer midler fra kulturlivet og inn i kulturadministrasjonen.
Kultur- og likestillingsdepartemenet etterspør også i sitt høringsnotat om armlengdebestemmelsen skal avgrenses mot kunst, eller avgrenses til kunst, museumssektoren, bibliotek og arkiv. Fredrikstad kommune mener at disse også må bli sikret av armlengdeprinsippet, på lik linje med det øvrige kulturfeltet, da dette er viktige demokratiske arenaer for tekning og ytringsfrihet.
Fredrikstad kommune støtter departementets vurdering i at lovteksten skal avgrenses mot kulturmiljøområdet, da tilfellene hvor kulturmiljøhensyn må avveies mot andre samfunnsmessige hensyn bør kunne være gjenstand for politiske vurderinger.
En direkte konsekvens av første ledd, første punktum, er imidlertid at beslutninger må delegeres fra kommunestyret til administrasjonen. Etter dagens kommunelov, er det kommunestyret som må vurdere å gjøre slik delegasjon, og dette må derfor vurderes nærmere, opp mot kommuneloven. En slik vurdering må tydelig avklare hvordan kommunesektorens linjestyrte delegering av myndighet og fullmakter på dette området skal forstås og praktiseres, både politisk og administrativt.
Det er også viktig at en slik bestemmelse ikke pålegger en bestemt form for organisering eller bemanning i kommunene, da dette vil gripe inn i det kommunale selvstyret og medføre organisatoriske og økonomiske konsekvenser for kommunesektoren, som lovforslaget ikke tar høyde for.
Videre foreslår kommisjonen i pkt. 14.8.1.3 og 14.8.1.4 en lovfesting av prinsippet om armlengdes avstand. Prinsippet skal sikre at valg om kunstnerisk innhold skjer uten politisk overstyring. Dette er kalt kulturlivets grunnlov, men er ikke lovfestet. Kommisjonen mener en slik lovfesting bør gjøres, og at det er naturlig at kulturlova gir uttrykk for at prinsippet skal gjelde generelt for kulturforvaltningen.
En lovfesting vil styrke den formelle uavhengigheten til kunst- og kulturinstitusjonene, og slik være en formell styrking av ytringsfriheten i kunsten. En lovfesting kan også bidra til å presisere hva som ligger i prinsippet, og hvordan det skal anvendes dersom det oppstår uklarheter om mulig politisk styring av den frie kunsten.
Fredrikstad kommune tiltrer begge forslagene og støtter de vurderinger kommisjonen fremmer. Når det gjelder infrastrukturkravet, vil vi peke på at tilsvarende grep fungerte godt i biblioteklova. At kulturlivet skal være uavhengig av politisk makt og innflytelse når det gjelder kulturfaglige vurderinger, er i tråd med de prinsipper som søkes ivaretatt gjennom dagens kulturpolitikk.
Fredrikstad kommune opprettholder sitt tilsluttende syn på den foreslåtte endringen. Kunst- og kulturfeltet har til alle tider vært en av både ytringsfrihetens og demokratiets fremste forkjempere, og har med sin sprengkraft vært utløsende for store samfunnsendringer. Kunst- og kultursektorens frie posisjon bidrar både til å definere, utfordre og redefinere de oppfatninger, normer, verdier og referanserammer vi har innenfor et fellesskap, som igjen er avgjørende viktig for at vi stadig skal forstå både oss selv og samfunnet rundt oss bedre. Et frittstående kunst- og kulturfelt er derfor helt avgjørende for at et demokratisk samfunn skal fungere.
Med bakgrunn i dette ser Fredrikstad kommune det som positivt at kulturlova sterkere forankres i grunnloven, og vil understreke viktigheten av at offentlig politikk og virkemidler på kulturfeltet bør være en viktig del av myndighetenes innsats for å legge til rette for ytringsfrihet, og en åpen og opplyst offentlig samtale.
Kultur- og likestillingsdepartementet etterspør i høringsnotatet hvorvidt enkelte grupper skal spesifiseres i formålsparagrafen. Fredrikstad kommune mener ikke denne tilnærmingen til en formålsparagraf er riktig, ei heller NOKUs innspill om å konkretisere formålsparagrafen i femten punkter. Dette vil gjøre formålsparagrafen mindre anvendelig, og samtidig kunne være til hinder for lokale prioriteringer.
En todelt lovfesting av armlengdesprinsippet, i formålsparagrafen og en ny bestemmelse som vil gjelde der konkrete beslutninger i hovedsak skal fattes på bakgrunn av kunstnerisk eller kulturfaglig skjønn.
Fredrikstad kommune viser til ovennevnte uttalelse til Ytringsfrihetskommisjonens arbeid med NOU 2022: 9, og gir vår tilslutning til en sterkere forankring av armlengdesprinsippet.
Lovendringsforslaget ønsker å sikre vid kunstnerisk og faglig frihet for innholdsproduserende kulturaktører, og armlengdes avstand i forvaltningen av kulturpolitiske virkemidler. Offentlig kulturpolitikk må derfor baseres på en balanse mellom disse to til dels motstående forpliktelsene til aktivitet og passivitet, til inngrep og fristilling. Videre sier departementet at det i dagens lovverk bare er den ene siden av dette – myndighetenes plikt til å legge aktivt til rette for kulturvirksomhet – som er direkte reflektert i loven, og at dersom loven skal gi et dekkende bilde av grunnlaget og rammene for offentlig kulturpolitikk, er det nødvendig at også armlengdeprinsippet lovfestes mer direkte.
I høringsnotatet kommer det fram at Norsk teater- og orkesterforening (NTO) i 2020 foreslo en konkret lovbestemmelse om armlengdesprinsippet: «Offentlege midlar til finansiering av kulturføremål skal forvaltast etter prinsippet om armlengds avstand. Offentlege styresmakter kan ikkje instruere om avgjerder som krev kunst- og kulturfagleg skjønn.» Fredrikstad kommune ga den gang en foreløpig støtte til dette prinsippet, gjennom et innspill fra storbynettverket, bestående av byene Trondheim, Kristiansand, Fredrikstad, Bodø, Tromsø, Bergen, Oslo, Drammen og Stavanger.
For kommunesektoren vil en endring som foreslått innebære at kommunene må være mer bevisste sitt ansvar for å sikre bred aksept og stor takhøyde for den kunstneriske aktiviteten på offentlige arenaer og scener, både hva gjelder kommunens egne kulturinstitusjoner, men også i sin rolle som tilskuddsyter, ovenfor både den institusjonaliserte kultursektoren og den frie kunst- og kultursektoren.
Dette innebærer en mer konkret og bindende rettsregel for tilfeller der konkrete beslutninger i hovedsak skal fattes på bakgrunn av kunstnerisk eller kulturfaglig skjønn. Innenfor fastsatte økonomiske og juridiske rammer og overordnede mål, skal slike beslutninger treffes uavhengig av politiske myndigheter, og av personer eller virksomheter med relevant fagkompetanse. Formålet er å lovfeste prinsipper for avveiningen mellom politisk styring og kunstnerisk og kulturfaglig autonomi.
En sterkere betoning av prinsippet om armlengdes avstand vil kunne innebære at de folkevalgte må ha tillit til kommuneadministrasjonene, og i større grad overlate til administrasjonen å fatte beslutninger der kunst- og kulturfaglig skjønn skal utøves. I høringsnotatet understrekes det i relasjon til § 2 at det ikke legges spesifikke føringer for hva som defineres som «relevant fagkompetanse», og det må legges til grunn at kulturfaglig skjønn kan utøves i en kommunal administrasjon.
Fredrikstad kommune vil påpeke at for større kommuner, som gjerne har egne fagetater, og dermed et fagmiljø, i kulturforvaltningen, slik som Fredrikstad kommune, vil dette trolig bedre kunne ivaretas enn for små kommuner.
Det er også utfordringer ved å overlate behandling til en kommuneadministrasjon alene. Det vil kunne bidra til at tilskuddsbehandlinger foregår innelukket, og man mister åpenheten ved demokratiske og politiske behandlinger, blant annet gjennom offentliggjøring av saksfremlegg, med mer. Fredrikstad kommune mener at denne utfordringen må kunne imøtekommes av kultur- og likestillingsdepartementet, enten gjennom en forskriftsfesting av åpenhet knyttet til behandling av enkeltvedtak innenfor tilskuddsforvaltningen, eller gjennom veiledere fra for eksempel KS. Dette kan eksempelvis løses gjennom krav om eksterne tilskuddsgrupper eller annet formalisert samarbeid om tilskuddsbehandling, forutsatt at det kan gjøres på en måte som ikke kanaliserer mer midler fra kulturlivet og inn i kulturadministrasjonen.
Kultur- og likestillingsdepartemenet etterspør også i sitt høringsnotat om armlengdebestemmelsen skal avgrenses mot kunst, eller avgrenses til kunst, museumssektoren, bibliotek og arkiv. Fredrikstad kommune mener at disse også må bli sikret av armlengdeprinsippet, på lik linje med det øvrige kulturfeltet, da dette er viktige demokratiske arenaer for tekning og ytringsfrihet.
Fredrikstad kommune støtter departementets vurdering i at lovteksten skal avgrenses mot kulturmiljøområdet, da tilfellene hvor kulturmiljøhensyn må avveies mot andre samfunnsmessige hensyn bør kunne være gjenstand for politiske vurderinger.
En direkte konsekvens av første ledd, første punktum, er imidlertid at beslutninger må delegeres fra kommunestyret til administrasjonen. Etter dagens kommunelov, er det kommunestyret som må vurdere å gjøre slik delegasjon, og dette må derfor vurderes nærmere, opp mot kommuneloven. En slik vurdering må tydelig avklare hvordan kommunesektorens linjestyrte delegering av myndighet og fullmakter på dette området skal forstås og praktiseres, både politisk og administrativt.
Det er også viktig at en slik bestemmelse ikke pålegger en bestemt form for organisering eller bemanning i kommunene, da dette vil gripe inn i det kommunale selvstyret og medføre organisatoriske og økonomiske konsekvenser for kommunesektoren, som lovforslaget ikke tar høyde for.
En bestemmelse om kommunal og fylkeskommunal planlegging på kulturfeltet.
I høringsnotatet kommer det fram at det er et ønske om å styrke kulturlova som styringsverktøy, og at det i forbindelse med kulturmeldinga (Meld. St. 8 (2018–2019)) kom forslag om at planarbeid skal forankres i loven. Departementet viser videre til funn fra Telemarksforskning, som viser at hvordan planprosesser er organisert, forankret og gjennomført, kan ha stor betydning for prioritering og gjennomføring på politikkområdet. Det legges til at det også vil være lettere å utløse regionale og statlige midler til tiltak for barn og unge, dersom tiltaket er forankret i kommunalt planverk.
Fredrikstad kommune støtter departementets syn på viktigheten av kommunal planlegging på kulturområdet, både for å sikre at kultursektoren blir trukket inn i den øvrige kommunale planleggingen, samt for å sikre en helhetlig tilnærming og forutsigbar utvikling av kultursektoren lokalt.
Fredrikstad kommune mener at alle kommuner bør ha en kommunedelplan for kultur. Dersom det ikke stilles krav om dette, men kun på et overordnet nivå i samfunnsplanen, risikerer man at eierskapet for kulturpolitikken forsvinner, og at kulturen blir en salderingspost. For små kommuner kan det være utfordrende å levere på dette kraven, og derfor bør lovteksten, eller medfølgende forskrifter, legge opp til at man kan samarbeide om interkommunale kulturplaner, eller alternativt bruke kompetansen som finnes i fylkene.
I forslaget til lovendring stilles det krav til at kommuner og fylkeskommuner skal ha en skriftlig oversikt over status og utviklingsbehov på kulturfeltet, og at kommuner og fylkeskommuner i arbeidet med planar etter plan- og bygningslova kapittel 8 og 11, skal fastsette overordnede mål og strategier for kulturfeltet. Fredrikstad kommune støtter dette forslaget, og ser at tilnærmingen har paralleller til hvordan folkehelseloven er innrettet, med krav til både oversikter og planer for arbeidet. Den foreslåtte endringen i loven vil følgelig kunne bidra til at kommunene får bedre oversikt over kulturfeltets både utfordringer og muligheter lokalt, som igjen kan bidra til at kommunene lykkes bedre med å utløse kultursektorens potensial i samfunnsbyggingen, særlig hva angår økonomisk og sosial bærekraft.
Fredrikstad kommune støtter departementets syn på viktigheten av kommunal planlegging på kulturområdet, både for å sikre at kultursektoren blir trukket inn i den øvrige kommunale planleggingen, samt for å sikre en helhetlig tilnærming og forutsigbar utvikling av kultursektoren lokalt.
Fredrikstad kommune mener at alle kommuner bør ha en kommunedelplan for kultur. Dersom det ikke stilles krav om dette, men kun på et overordnet nivå i samfunnsplanen, risikerer man at eierskapet for kulturpolitikken forsvinner, og at kulturen blir en salderingspost. For små kommuner kan det være utfordrende å levere på dette kraven, og derfor bør lovteksten, eller medfølgende forskrifter, legge opp til at man kan samarbeide om interkommunale kulturplaner, eller alternativt bruke kompetansen som finnes i fylkene.
I forslaget til lovendring stilles det krav til at kommuner og fylkeskommuner skal ha en skriftlig oversikt over status og utviklingsbehov på kulturfeltet, og at kommuner og fylkeskommuner i arbeidet med planar etter plan- og bygningslova kapittel 8 og 11, skal fastsette overordnede mål og strategier for kulturfeltet. Fredrikstad kommune støtter dette forslaget, og ser at tilnærmingen har paralleller til hvordan folkehelseloven er innrettet, med krav til både oversikter og planer for arbeidet. Den foreslåtte endringen i loven vil følgelig kunne bidra til at kommunene får bedre oversikt over kulturfeltets både utfordringer og muligheter lokalt, som igjen kan bidra til at kommunene lykkes bedre med å utløse kultursektorens potensial i samfunnsbyggingen, særlig hva angår økonomisk og sosial bærekraft.