Dato: 30.06.2023 Svartype: Med merknad Kulturdirektoratets høringssvar - utkast til endringer i kulturloven Kulturdirektoratet har som formål å stimulere samtidens mangfoldige kunst- og kulturuttrykk og skal bidra til å løfte fram kulturens rolle i samfunnet. Direktoratet gir statlige tilskudd til kunst og kultur over hele landet, driver utviklingsarbeid og er rådgiver for staten i kulturspørsmål. Kulturdirektoratet er også sekretariat for Kulturrådet, Statens kunstnerstipend og Fond for lyd og bilde, som alle gir tilskudd på armlengdes avstand fra myndighetene. Kulturdirektoratet viser til høringsnotat fra Kultur- og likestillingsdepartementet med forslag til endringer i kulturloven. Vi viser også til direktoratets tidligere oversendte innspill til kulturmeldingen og høringssvar til ekspertutvalgets vurdering av nye oppgaver til fylkeskommunene. Overordnet stiller Kulturdirektoratet seg bak de foreslåtte endringene i kulturloven. Vi er enig i at nåværende kulturlov har ikke fungert som styringsverktøy for å oppnå målet om å gi kulturfeltet større tyngde og status som offentlig ansvarsområde. Den foreslåtte lovfestingen av armlengdesprinsippet vil gi både kulturlivet og -forvaltningen et sterkere vern mot politisk overstyring. Videre vil de foreslåtte endringene bidra til det kan stilles større krav til planmessig kulturforvaltning i fylker og fylkeskommuner. Samlet vil dette kunne bidra til en mer samordnet nasjonal kulturpolitikk. Samtidig vil vi i det følgende komme peke på noen utfordringer og problemstillinger i lovforslaget. Formålsbestemmelse forankret i infrastrukturkravet Kulturdirektoratet støtter forslaget om å endre formålsbestemmelsen i kulturloven for å tydeliggjøre at myndighetenes ansvar for kulturfeltet er forankret i infrastrukturkravet i grunnlovens § 100. Slik både Kulturmeldingen og Ytringsfrihetskommisjonen fremhever, er kunst og kultur en vesentlig del av infrastrukturen for ytringsfrihet i samfunnet. Kultur er mer enn bare opplevelser og næringsaktivitet: Ved å fremheve kunsten og kulturens betydning for utviklingen av et demokrati, gis kulturpolitikken en tydeligere begrunnelse og legitimitet enn det som er tilfelle i den nåværende formålsparagrafen. Norge har forpliktet seg til følge opp FNs bærekraftsmål. Kulturlivet inngår som en naturlig del av virkemiddelapparatet som skal bidra til å oppfylle målene. Det er påfallende at disse forpliktelsene ikke drøftes i høringsnotatet. Vi mener at kulturlivets forpliktelser til å følge opp FNs bærekraftsmål bør innlemmes i kulturlovens formålsparagraf, slik det eksempelvis er gjort i plan- og bygningsloven. Dette vil også gi et tydelig signal om at bærekraftsmålene bør inkluderes i fylkeskommunale og kommunale kulturplaner. I høringsnotatet spør departementet om formålsparagrafen bør løfte frem forpliktelsene myndighetene iht. internasjonale konvensjoner har for å ivareta særskilte grupper, eksempelvis barn og unge med funksjonsnedsettelser. Kulturdirektoratet mener lovens formålsparagraf bør ha en overordnet karakter og at det kan være krevende å avgrense hvilke grupper som burde nevnes særskilt. Formålsparagrafen bør også utformes slik at den er holdbar over tid. Ikke desto mindre har offentlige styresmakter et særskilt ansvar å følge opp internasjonale konvensjoner slik at alle grupper i samfunnet har mulighet for å både oppleve kultur og delta i skapende aktivitet. Avslutningsvis vil vi påpeke at departementet bør se på måter å omformulere formålsparagrafen på for å bedre lesbarheten. Det bør være mulig å dele opp paragrafen i flere punktum uten at meningsinnholdet går tapt. Lovfesting av armlengdesprinsippet Overordnet stiller Kulturdirektoratet seg bak forslaget om å lovfeste prinsippet om armlengdes avstand. En todelt lovfesting av prinsippet som del av formålsparagrafen og i form en nærmere spesifikasjon i § 2a fremstår også som en velbegrunnet innretning. I notatet ber departementet om innspill fra høringsinstansene om den nærmere grenseoppgangen mellom politisk styring og kunstnerisk og kulturfaglig autonomi. I det følgende gir vi derfor både innspill både til selve lovforslaget og mer overordnet til hvor grensen mellom politisk styring og kunst- og kulturfaglig skjønn skal trekkes. Armlengdesprinsippet i kulturpolitikken kan som kjent ifølge Per Mangset både bety armlengdes avstand mellom politiske myndigheter og kulturlivet og armlengdes avstand mellom politiske myndigheter og et kunstfaglig kompetent organ som fordeler tilskuddsmidler og andre goder til kulturlivet. [1] Kjernen i armlengdesprinsippet er i begge tilfeller ifølge Mangset «at enkeltbeslutninger som forutsetter kunstfaglig skjønn, ikke må gjøres av politikere, men av personer med kunstfaglig kompetanse». Ansvaret for å fremme kvalitet gjennom armlengdes avstand Det viktigste prinsippet i lovforslaget er slik vi ser det, at beslutningsmyndighet følger av kompetanse , i tråd med Mangsets tolkning av armlengdesprinsippet. Det er på dette punktet vi mener lovforslaget har sitt største endringspotensial, noe vi kommer tilbake til i avsnittet «armlengde i praksis» . I høringsnotatet understrekes det at forslaget til ny § 2a ikke sier noe om hvilke beslutninger som bør være skjønnsvurderinger: «Bestemmelsen vil dermed ikke innebære noen plikt til at beslutninger på kulturfeltet skal være basert på kunst- eller kulturfaglig skjønn». [2] Iht. kulturlovens § 5b har offentlige myndigheter imidlertid et ansvar for å «fremja profesjonalitet og kvalitet i kulturtilbudet». Målet om et kvalitativt godt kulturtilbud kan kun oppnås ved at beslutninger tas på armlengdes avstand, ut fra kunstnerisk og kulturfaglig skjønn. Dette gjelder for både kulturliv og -forvaltning. Vi etterlyser derfor at sammenhengen mellom disse to paragrafene kommer tydeligere frem i selve lovforslaget eller forarbeidene til loven. Tydeliggjøring av beslutningsgrunnlag Kulturdirektoratet mener at forslaget til ny § 2a vil bidra til en innstramming og opprydding i beslutningsprosesser i offentlig kulturforvaltning. I forvaltningen i fylker og kommuner er det en utbredt praksis at enkeltbeslutninger om tilskudd til kultur tas på politisk nivå, også der det dreier seg om søkbare tilskuddsordninger med tildelingskriterier som i hovedsak baseres på kunstnerisk og kulturfaglig kvalitet. Beslutningene tas gjerne på bakgrunn av en innstilling fra en administrasjon med kunstfaglig kompetanse. Selv om politikerne i praksis gjerne følger den administrative innstillingen, er beslutningsprosessen like fullt problematisk ut fra prinsippet om armlengdes avstand fordi den åpner for politisk overstyring. Forslaget til ny kulturlov vil bidra til at politiske valgte myndigheter i større grad styrer gjennom å fastsette mål og økonomiske rammer, i stedet for å gjøre enkeltvedtak om kulturtilskudd. Unntaksvis vil det finnes enkeltbeslutninger og -tildelinger som krever et større kulturpolitisk og samfunnsmessig overblikk. I disse tilfellene bør det fremgå tydelig at beslutningen er tatt på politisk grunnlag og ikke ut fra et kunst- og kulturfaglig skjønn. En generell tydeliggjøring av beslutningsgrunnlaget vil være til fordel for både alle involverte parter. Armlengde i praksis Høringsnotatet og lovforslaget legger ikke føringer for hvilke organisasjonsformer som kreves for å praktisere armlengdes avstand på en tilfredsstillende måte. I høringsnotatet heter det: Med «politiske styresmakter» menes i bestemmelsen alle deler av statlig, fylkeskommunal og kommunal forvaltning som ligger under politisk styring. Departementet har dermed valgt å ikke bruke det begrepet som definerer pliktsubjektene i loven for øvrig, dvs. «offentlege styresmakter». Grunnen til dette er at kunstfaglige institusjoner selv kan være en del av den offentlige forvaltningen, jf. for eksempel Kulturrådet og Norsk filminstitutt. Loven vil ikke være til hinder for slike løsninger, men vil da forutsette at styringslinjene mellom politisk ledelse og de konkrete kunstneriske og kulturfaglige vurderingene kuttes. Dette får også fram at hovedpoenget er å unngå politisk styring av kunst og kultur. [3] Hva det konkret innebærer at styringslinjene kuttes spesifiseres i liten grad i høringsnotatet. Strengt går det styringslinjer fra politisk til administrativt nivå i all offentlig kulturforvaltning, med unntak av armlengdesorganene som har lov- og/eller forskriftsfestet uavhengighet. De færreste kommuner har eksempelvis en egen kulturetat med organisatorisk avstand til politiske myndigheter. Skal prinsippet om armlengdes avstand kunne praktiseres på ulike forvaltningsnivåer, er det derfor nødvendig med en fleksibel bestemmelse. Samtidig kan en slik fleksibilitet stå i fare for å uthule armlengdesprinsippet. Vi mener derfor at det i forarbeidene til loven eller i en veileder bør kunne gis føringer for legitime måter å praktisere armlengdesprinsippet på, uten at dette begrenses til en kunstnerstyrt råds- og utvalgsmodell. Det er viktig å påpeke at armlengdes avstand ikke er et absolutt prinsipp og at det finnes grader av armlengdes avstand på ulike forvaltningsnivåer og på andre samfunnsområder enn kultur. Eksempelvis kan ulike statlige organer ha ulik grad av uavhengighet fra politiske myndigheter: For noen statlige virksomheter - inkludert direktorater - kan både statsrådens instruksjons- og omgjøringsadgang være avskåret. I andre tilfeller er instruksjonsadgangen innsnevret, men ikke omgjøringsadgangen. For det store flertall av disse virksomhetene er uavhengigheten imidlertid ikke uttrykkelig regelfestet, men snarere underforstått. I slike tilfeller omtales forholdet mellom departement og direktorat som et forhold preget av «særlig tilbakeholdenhet». De aktuelle direktoratene skal kunne treffe vedtak uten at deres overordnede departementer blander seg inn i saksbehandlingen. [4] Kulturdirektoratet mener at det bør være tilstrekkelig at vedtaksmyndigheten er delegert fra politisk nivå til et administrativt nivå med kunstfaglig kompetanse for at kravet om armlengdes avstand skal være oppfylt. Organisatorisk avstand vil være en fordel, men kan ikke være et krav. Bare slik vil det være mulig å praktisere armlengdes avstand på ulike forvaltningsnivåer. Hovedprinsippet vil uansett være at beslutninger som i hovedsak er basert på kunstnerisk og kulturfaglig skjønn må tas av kompetente organisasjoner eller personer, i tråd med målet om å unngå politisk styring av kunst og kultur. «Kunstnerisk og kulturfaglig skjønn» Armlengdesprinsippet kommer som nevnt iht. lovforslaget kun til anvendelse ved beslutninger som i hovedsak baserer seg på «kunstnerisk eller kulturfaglig skjønn». Vi vil knytte noen kommentarer til begrepet. Kulturrådets nylig utgitte evaluering av festivalordningen [5] viser hvordan festivalutvalgenes prioriteringer er gjort ut fra et bredt spekter av vurderingskriterier som spenner fra kunstnerisk kvalitet, gjennomføringsevne og økonomi til kulturpolitiske føringer som geografisk spredning, inkludering, kjønnsbalanse, tilgjengelighet og redusert miljøbelastning. Kriteriene spiller inn på hverandre slik at k valitetsvurderingen alltid er kontekstavhengig og relativ. Eksempelvis kan vurderingen av kvaliteten på en festival ikke gjøres uavhengig av geografisk plassering. Evalueringen anbefaler at gjøres en avklaring av hvilke momenter som inngår i kvalitetsvurderingen: Armlengdeprinsippet og den tilhørende praksisen med at offentlig finansiering til kulturlivet fordeles gjennom kunst- og kulturfaglige kvalitetsvurderinger, har sterk oppslutning i kulturlivet og i det politiske miljøet. For å sikre at ikke denne praksisen uthules og mister legitimitet på sikt, og at ikke fagutvalgenes skjønnsrom blir utflytende, bør det gjøres en avklaring av hva kvalitetsbegrepet grunnleggende sett skal romme, og av forholdet mellom kvalitetsvurderinger og andre kulturpolitiske hensyn i søknadsbehandlingen. [6] I lovforslaget er hovedprinsippet at beslutninger som krever kunstnerisk og kulturfaglig skjønn skal tas av kompetente personer eller organisasjoner. Vi vil ta til orde for at kompetanse her ikke må avgrenses til det å vurdere kunstnerisk kvalitet i snever forstand. Vi mener at kunstnerisk og kulturfaglig skjønn også handler om å kunne vurdere hensyn som gjennomførbarhet, organisering, ressursutnyttelse og økonomi, med andre ord om å vurdere realismen i et prosjekt eller hvor godt en kulturvirksomhet drives ut fra sine forutsetninger og rammer. Det kreves en spesifikk fagkompetanse også for å kunne vurdere disse momentene. Kulturforvaltning handler nettopp om sammensatte vurderinger av kunstneriske aspekter og andre hensyn. Derfor har eksempelvis Kulturrådets utvalg for arrangør- og festivalstøtte innen musikk medlemmer med erfaring fra arrangør- og festivalvirksomhet. Oppsummert mener Kulturdirektoratet at begrepet «kunstnerisk og kulturfaglig skjønn» i loven bør omfatte alle hensyn det kreves en fagkompetanse for å kunne vurdere. Slike hensyn kan være både kunstnerisk egenart og kvalitet, gjennomførbarhet, økonomi, organisering og ressursutnyttelse. Grensen må trekkes mellom denne typen vurderinger og vurderinger basert på politiske føringer og prioriteringer. Avgrensning mot ABM-sektoren og kulturmiljøfeltet Kulturdirektoratet støtter forslaget om at armlengdeprinsippet også bør omfatte arkiv-, bibliotek- og museumssektoren. Som samfunnsaktører skal museene se kritisk på egen rolle som historieformidler, stille spørsmål ved vedtatte sannheter og utfordre maktstrukturer. Rollen som samfunnsaktør må defineres og løses ved den enkelte institusjon. Prinsippet om armlengdes avstand innebærer at museene har mulighet til å ta aktive valg basert på museumsfaglig skjønn, og ikke bare løse pålagte oppgaver. Vi mener videre at prinsippet om armlengdes avstand også må gjelde for immateriell kulturarv. I UNESCOs konvensjon om vern av immateriell kulturarv defineres dette som «praksis, framstillinger, uttrykk, kunnskap, ferdigheter – samt tilhørende instrumenter, gjenstander, kulturgjenstander og kulturelle rom – som samfunn, grupper og, i noen tilfeller, enkeltpersoner anerkjenner som en del av sin kulturarv». Iht. til konvensjonen ligger definisjonsretten hos kulturbærerne selv. I oppfølgingen av lovforslaget ser vi det som særlig viktig å ivareta den samiske og de nasjonale minoritetenes immaterielle kulturarv. Vi støtter også forslaget om at armlengdeprinsippet ikke skal gjelde for beslutninger basert på kulturmiljøfaglig skjønn. Begrepet kulturmiljø bør imidlertid presiseres nærmere. Slik definisjonen av kulturmiljø er utformet i dag, omfattes også løse kulturminner, som i stor grad også er museenes ansvar. Kommunal og fylkeskommunal planlegging på kulturfeltet Kulturdirektoratet støtter forslaget om å lovfeste en bestemmelse om kommunal og fylkeskommunal planlegging på kulturfeltet. Lovforslagets § 4, andre ledd, som legger opp til et krav om en skriftlig oversikt over status og utviklingsbehov som grunnlag for et pålegg om å fastsette overordnede mål og strategier, fremstår som velbegrunnet. Forslaget balanserer godt mellom målet om å styrke kultur som politikkområde og hensynet til kommunalt og regionalt selvstyre. Kulturdirektoratet mener det som oppfølging av lovforslaget bør iverksettes tiltak for å bedre den faglige dialogen og samhandlingen mellom forvaltningsnivåene. Her kan Kulturdirektoratet, i samarbeid med Kommunes sentralforbund (KS) og Kulturdepartementet, ha en rolle som tilrettelegger på nasjonalt nivå. Ressursgruppen om armlengdes avstand, som har medlemmer fra både kommuner, fylkeskommuner, staten, KS og kulturlivet, er et eksempel på arbeidsformer som kan videreutvikles i tiden fremover. Kristin Danielsen, direktør Kulturdirektoratet Torbjørn Urfjell, avdelingsdirektør samfunn og arena Kulturdirektoratet [1] Mangset, P. (2012): En armlengdes avstand eller statens forlengede arm? Et notat om armlengdesprinsippet i norsk og internasjonal kulturpolitikk. [2] Kultur- og likestillingsdepartementet (2023): Høringsnotat, s. 28. [3] Høringsnotat, s. 29. [4] Direktoratet for forvaltning og ikt (2013:14): Direktoratenes rolle i statens styring av kommunene, sluttrapport , s. 18. [5] Kulturrådet (2023): Festivalpolitikk i endring. Evaluering av Kulturrådets tilskuddsordning for festivaler. [6] Kulturrådet (2023): Festivalpolitikk i endring. Evaluering av Kulturrådets tilskuddsordning for festivaler , s. 28. Kultur- og likestillingsdepartementet Til høringen Til toppen <div class="page-survey" data-page-survey="133" data-page-survey-api="/api/survey/SubmitPageSurveyAnswer" data-text-hidden-title="Tilbakemeldingsskjema" data-text-question="Fant du det du lette etter?"
