Oslo kommune

Høringssvar fra Oslo kommune - Barnevernsutvalgets NOU 2023:7

Jeg viser til Barne- og familiedepartementets høringsbrev av 27.mars 2023, der NOU 2023:7 Trygg barndom, sikker fremtid. Gjennomgang av rettssikkerheten for barn og foreldre i barnevernet , sendes på offentlig høring.

Høringsfristen er satt til 26. juni 2023 og høringsuttalelsen skal avgis digitalt på departementets nettside på regjeringen.no.

Oslo kommune ved Byråd for oppvekst og kunnskap avgir følgende høringsuttalelse:

Innledningsvis vil Oslo kommune gi utvalget anerkjennelse for å ha levert et viktig arbeid. Vi vurderer at barnevernsutvalgets rapport presenterer kjente problemstillinger for Oslo kommune, og legger fram mange gode forslag. Flere av forslagene er omfattende og vil til sammen innebære store endringer i barnevernet, dersom de blir iverksatt. Særlig de to første forslagene i rapporten, forslaget om innføringen av en barnerepresentantordning (BRO) og forslaget om å senke alderen for partsrettigheter fra 15 år til 12 år, er det delte meninger om i kommunen.

Oslo kommune vil understreke at barnevernstjenestene opplever økt arbeidsbelastning som følge av oppfølgingen av EMD-dommene og ny barnevernslov . Grundigere vurderinger og dokumentasjon i sakene er viktig, men tidkrevende. Selv om det kan argumenteres for at deler av dette er arbeid som også burde vært prioritert høyere tidligere, er det nødvendig å være oppmerksom på summen av økte krav og forventninger til barnevernstjenestene. Oslo kommune understreker derfor at innføring av eventuelle nye tiltak bør veies opp mot behovet for å styrke bemanningen i førstelinjetjenesten.

Det må også tas hensyn til at kommunene er i ferd med å implementere oppvekstreformen og at det er viktig at nye endringer i sektoren gjennomføres i et omfang og tempo som samsvarer med tjenestenes kapasitet til å iverksette og implementere nye tiltak.

Under har vi først listet opp de forslagene Oslo kommune støtter og som vi mener bør prioriteres. Deretter kommer forslag kommunen ikke støtter. Forslag som ikke listes opp, er forslag vi ikke har noen innvendinger eller kommentarer til.

Oslo kommune støtter i all hovedsak forslagene i kapittel 19 Fosterhjem og kapittel 20 Institusjon, dvs:

· Forslag 57 Klargjøring av ansvarsdeling mellom fosterforeldre, barnevernstjenesten og foreldre

· Forslag 58 Større beslutningsmyndighet til fosterforeldre

· Forslag 59 Utredning av ordninger for oppfølging og veiledning av fosterhjem for barn med urfolks- og minoritetsbakgrunn

· Forslag 61 Forskning og kunnskap om fosterhjem

· Forslag 62 Faglig og økonomisk rammevilkår for fosterhjem lovfestes

· Forslag 63 Utredning av rekrutteringsstrategi

· Forslag 65 Fosterhjem tilpasset barns behov for relasjon, omsorg og behandling

· Forslag 66 Gjennomgang av tvangsregelverket

· Forslag 67 Forskning på forebygging av alvorlige problemer og store hjelpebehov

· Forslag 73 Samtykke til besøkskontakt

· Forslag 74 Besøkskontakt med søsken

Oslo kommune støtter ikke Forslag 64 Bruk av institusjon må begrunnes særskilt. Se begrunnelse til slutt i brevet.

Oslo kommune erfarer at rekrutteringen av fosterforeldre er utfordrende og har vært det over tid. Den siste Fosterhjemsundersøkelsen viser at den utfordrende situasjonen er uendret. Forslagene i disse kapitlene mener vi vil kunne forbedre forholdene for fosterforeldre, noe som kan forenkle rekrutteringen av nye fosterhjem.

Barne- og familieetatens ungdomsråd som består av ungdommer som har erfaring fra barnevernet har særlig latt seg engasjere av forslag 58 om større beslutningsmyndighet til fosterforeldre og forslag 71 om oppvekstadopsjon. De synes det er bra om fosterforeldre kan ordne praktiske ting i hverdagen, og at fosterforeldrene bør få bedre rammer da det er de som er foreldre i det daglige. På den andre siden er de engstelige for å gi fosterforeldre for mye “makt”, fordi de er redde denne kan misbrukes. Her mener ungdomsrådet det er viktig at barnet får gode muligheter til å komme med sine meninger om hvordan de ønsker å ha det, på en trygg måte. For eksempel ved hjelp av en barnerepresentant.

Oslo kommune mener på generelt grunnlag det er behov for å styrke kunnskapsgrunnlaget for barnevernet. Vi mener kunnskapsutvikling og forskning som kan bidra til utvikling av tiltak, samt kunnskap om hvilke tiltak som har effekt, bør prioriteres. Vi støtter alle forslagene i kapittel 29 om forsknings- og kunnskapsutvikling, samt forslag 15 Bedre kunnskap om det forebyggende tilbudet, forslag 55 Klargjøre beste praksis for å fremme gjenforening, forslag 56 Klargjøre beste praksis ved gjennomføring av samvær, forslag 61 Forskning og kunnskap om fosterhjem, og forslag 67 Forskning på forebygging av alvorlige problemer og store hjelpebehov.

Uavhengig av hvilken aldergrense man faller ned på, bør det innføres en momentliste for innvilgelse av partsrettigheter til barn under aldersgrensen.

Barn har partsstatus (og dermed forvaltningsrettslig klagerett) i saker som gjelder tiltak for barn med atferdsvansker. I lovforslaget knyttet til forslag 7 skal barn gis forvaltningsrettslig klagerett for vedtak om hjelpetiltak “som retter seg mot barnet”. Forslaget fyller et lovmessig tomrom vedrørende barn under 15 år som berøres av hjelpetiltak som må anses som inngrep i barnets rett til privatliv etter EMK art. 8, men som ikke er et atferdstiltak som ville gitt barnet partsrettigheter. Et hjelpetiltak som må anses som et inngrep i barnets rett til privatliv gir altså barnet partsrettigheter i hjelpetiltakssaken dersom barnet har atferdsvansker, men ellers ikke. Forslaget bøter på denne inkonsistensen.

Oslo kommune støtter innføringen av momentlisten, men har ikke gått inn i kvaliteten av momentene.

Fra bvl. § 8-1 utledes barnevernstjenestens plikt til å løpende vurdere om barnet kan flytte hjem, om det bør fremmes sak om omsorgsovertakelse eller om det fremdeles anses å være til barnets beste med en frivillig plassering. Vi mener det kan være hensiktsmessig å presisere dette i bestemmelsen, og med henvisning til bvl. § 8-1 som i forslaget.

Vi er bekymret for at endringsforslaget kan misforstås som at det først etter seks måneder skal gjøres en slik vurdering. Dersom hensikten med endringen er å innføre et tydelig stopp-punkt etter plassering der det skal gjøres en grundig og fullstendig vurdering etter seks måneder, bør det komme tydeligere frem at dette er noe mer enn plikten man har til å løpende vurdere plasseringen.

Tross behovet for utredning har vi valgt å plassere forslag 18 i kategorien av forslag som bør prioriteres. Vi mener det haster med å etablere tydelige rammer for hvordan frivillige plasseringer kommer i stand. Hva som er et reelt og informert samtykke til barnevernstjenesten er lite problematisert i praksis, og det er lite drøftet i saksbehandlingsrundskrivet. At barn flytter fra foreldrene er et av de mest inngripende konsekvensene av barnevernstjenestens arbeid, og det bør snarest mulig gjennomføres nødvendige lovendringer for å bedre foreldrenes rettssikkerhet i disse situasjonene. Som et minimum bør foreldrene være representert ved advokat, og de bør bli informert om barnevernstjenestens adgang til å fatte vedtak om flytteforbud, jf. bvl. § 4-3 og at barnets tilknytning til fosterhjemmet i seg selv kan være grunnlag for omsorgsovertakelse når plasseringen har vart i to år, jf. bvl. § 5-1 (1) g.

Oslo kommune er enig med utvalget i at en legalitetskontroll i nemnda kan være en mulig løsning. Erfaringsmessig kan det i mange saker være til det beste for barnet å flytte raskt, og det bør derfor ikke være et krav om legalitetskontroll før flytting. Vi antar at en slik ordning kan ha mange likheter med samtaleprosess, herunder deltakelse fra fagkyndig medlem.

Det er på grunn av konteksten ofte krevende å oppnå god dialog med foreldrene, og samtaleprosess kan være et viktig verktøy for å oppnå konstruktiv dialog med foreldrene. Barnevernstjenesten bør derfor som utgangspunkt samtykke til samtaleprosess dersom foreldrene ønsker det – uten krav til begrunnelse. Dersom barnevernstjenesten ikke samtykker til samtaleprosess, bør dette begrunnes i begjæringen.

Oslo kommune støtter utvalget i at dommere som behandler barnevernssaker bør ha særskilt kompetanse på området. Derfor bør det pågående arbeidet med kompetanseheving på barnesaksfeltet i domstolene fortsette.

Utvalgets forslag synes å bygge på en forutsetning om at dommerfullmektiger generelt ikke har nødvendig kompetanse til å behandle barnevernssaker. Vi peker på at dommerfullmektiggruppen er sammensatt, og at det er eksempler på at dommerfullmektiger har lang yrkeserfaring, herunder fra arbeid med barnelovsaker og barnevernssaker. Domstolleder bør derfor gis anledning til å la dommerfullmektiger som innehar tilstrekkelig kompetanse behandle barnevernssaker, dersom det etter en konkret vurdering er hensiktsmessig.

Ordningen bør innføres raskt. Departementet bør se hen til ordningen med faste forsvarere og bistandsadvokater ved opprettelse av en slik liste. Kvaliteten på den bistanden foreldrene får fra sine advokater i barnevernssaker varierer. Dette kan bero på flere forhold. Det vurderes fra Kommuneadvokaten i Oslo sin side å være et problem at advokater påtar seg flere barnevernssaker enn de har kapasitet til å følge opp på en god nok måte. Dette er noe departementet bør ta med seg inn i arbeidet med en slik liste. Omfattende erfaring kan følgelig ikke være avgjørende for å komme på listen.

Dette kan bidra til kortere samlet saksbehandlingstid, og bør ses i sammenheng med forslag 35 Utrede kortere og mer effektiv saksbehandling i nemd- og domstol.

Overordnet mener Oslo kommune at oppvekstadopsjon kan bidra positivt til rekrutteringen av fosterforeldre, og senke terskelen for adopsjon, som vi vurderer som positivt og riktig i en del saker. Vi vil likevel påpeke at Barne- og familieetatens ungdomsråd understreker at det er viktig at oppvekstadopsjon ikke skal skje før barnet er gammelt nok til å bestemme selv, jf. også omtale over om at de er bekymret for at fosterforeldrene skal få for mye makt.

Det er også verdt å merke seg at flere barnevernstjenester i Oslo erfarer at bortfall av fosterhjemsgodtgjørelse kan være en barriere mot adopsjon. Fosterforeldre som i utgangspunktet kunne tenke seg å adoptere barnet, oppgir at en viktig grunn for å si nei, er at fosterhjemsgodtgjørelsen bortfaller. I lys av de høye bo- og levekostnadene i Oslo er det forståelig at potensielle adoptivforeldre har behov for godtgjørelsen. Konsekvensen av dette blir at fosterhjemsplasseringen vedvarer og godtgjørelsen beholdes, mens barnet ikke får nyte godt av fordelene med adopsjon/oppvekstadopsjon. I lys av dette mener vi at en form for fosterhjemsgodtgjørelse bør videreføres også etter en oppvekstadopsjon.

Oslo er en stor kommune med barnevernstjenester med store fagmiljøer, og vår erfaring er at størrelsen på fagmiljøene ofte er avgjørende for kvaliteten i barnevernsarbeidet. Barnevernstjenestens virksomhet er utpreget rettsliggjort og det er krevende å etterleve lovkravene. Gode vurderinger i enkeltsaker krever tverrfaglige vurderinger, og forskjellige sakstyper krever forskjellig erfaringsbakgrunn fra de forskjellige delene av barnevernstjenestens brede oppdragsportefølje. Å forvente barnevernsarbeid av høy kvalitet fra små barnevernstjenester uten tilstrekkelig store fagmiljøer er å stille urimelig høye krav til de ansatte i disse tjenestene.

Oslo kommune tror ikke det er mulig å drive et forsvarlig barnevern uten en viss størrelse på fagmiljøet. Dersom statsforvalteren etter konkret tilsyn finner at barnevernstjenesten ikke drives forsvarlig, bør det av hensyn til de sårbare barna i kommunen raskt etableres et omfattende samarbeid med andre kommuner.

· Forslag 6 Overprøving av vedtak som innebærer at barnet må flytte

· Forslag 8 Informasjon om klagemuligheter

· Forslag 9 Barnevernet gis ansvar for alle enslige mindreårige asylsøkere

· Forslag 11 Forbedre mulighetene til å ha med en støtteperson i møte med barnevernet

· Forslag 12 Tydeligere veiledning for involvering av barn og foreldre i saksbehandling

· Forslag 14 Bistand ved henleggelse av undersøkelsessak

· Forslag 19 Utrede bruk av samtaleprosess i saker om frivillig plassering

· Forslag 24 Frister for saksbehandlingen ved frivillige akuttplasseringer

· Forslag 26 Retningslinjer for nemndas og domstolens behandling av barnevernssaker

· Forslag 29 Nødvendig kompetanse om urfolk og samiske barn og familier

· Forslag 31 Tydeligere prosedyrer for saksforberedelser i nemnda

· Forslag 32 Økt skriftlighet

· Forslag 33 Tidsfrister for saker om yngre barn

· Forslag 35 Utrede kortere og mer effektiv saksbehandling i nemnd- og domstol

· Forslag 38 Gjennomgang av regelverket og praksis i atferdssaker

· Forslag 41 Evaluering av samtaleprosess

· Forslag 48 Utrede krav til bruk av to sakkyndige og om fagkyndige bør involveres i saksforberedelser

· Forslag 49 Tydeligere føringer til innholdet i oppfølgingen av foreldre

· Forslag 53 Tydeliggjøring av plasseringers antatte varighet og endringsbehov i avgjørelser om omsorgsovertakelse

· Forslag 54 Krav om oppfølging av barn og foreldre ved og etter gjenforening

· Forslag 57 Klargjøring av ansvarsdelingen mellom fosterforeldre, barnevernstjenesten og foreldre

· Forslag 69 Retningslinjer og veiledningsmateriell

· Forslag 94 Bedre oppfølging av utsatte gravide

· Forslag 96 Styrke bruken av tilsynsmøter for å samordne tjenestetilbud

· Forslag 99 Krav om rask respons

· Forslag 101 Mer tilgjengelig informasjon om klageprosessen

· Forslag 109 Harmonisering av barnevernsloven og tvisteloven i spørsmål om åpenhet i nemnda

Forslag 2 Lavere aldersgrense for partsrettigheter og forslag 5 Aldersgrense på 15 år for å samtykke til frivillige tiltak

Ad. Forslag 2 Lavere aldersgrense for partsrettigheter : Oslo kommune vurderer at barn raskt vil oppleve at de kommer i en presset situasjon når de som part skal ta prosessuelle avgjørelser og begrunne sitt standpunkt i forbindelse med tilsvar, nedleggelse av påstand mv. Dette vil særlig være vanskelig når barnet bor hjemme hos foreldrene og får vite hva foreldrene tenker.

Flere av de uheldige omstendighetene utvalget peker på, vil trolig kunne bøtes på med en mellomløsning der barn over 12 år ikke får partsrettigheter, men hvor det oppnevnes advokat for barnet som får dokumentinnsyn, og har direkte dialog med barnet og representerer barnet i behandlingen i nemnda/domstolen. Nemnda/domstolene bør søke å oppnevne advokater som vurderes som særlig egnet for oppdraget. Barnet inkluderes dermed i prosessen og får langt på vei partsstatus, med den viktige forskjellen at barnet ikke skal nedlegge forslag til vedtak/påstand.

Uavhengig av om forslaget tas til følge, mener Oslo kommune det bør følge av loven at barnevernstjenesten skal ha en skjønnsmessig adgang til å innvilge yngre barn partsrettigheter.

Oslo kommune viser for øvrig til at Barne- og familieetatens ungdomsråd er positive til å senke aldersgrensen til 12 år, og at aldersgrensen kan senkes ytterligere dersom barnet er modent nok. Ungdomsrådet mener det er viktig at aldersgrensen for partsstatus vurderes fra barn til barn.

Oslo kommune støtter forslag 5 Aldersgrense på 15 år for å samtykke til frivillige tiltak . Vi savner imidlertid en bredere drøfting av de rettssikkerhetsmessige konsekvensene av å i sin helhet gå bort fra krav om samtykke fra yngre barn. Etter barnevernsloven er det krav om samtykke fra barn under 15 år når hjelpetiltaket er et atferdstiltak som retter seg mot barnet. Etter vår erfaring er det en utfordring at spesielt foreldrestøttende hjelpetiltak rettet mot barnets atferdsvansker krever samtykke fra barn under 15 år. Disse foreldrene er ofte i en krise og det er viktig at de raskt får nødvendig støtte og veiledning i hvordan de best kan ivareta barnet. Etter vår vurdering er det behov for en klar lovhjemmel for at slike tiltak kan gjennomføres uten samtykke fra yngre barn dersom det er til det beste for barnet.

Vi vurderer at det uavhengig av aldersgrense, jf. forslag 2, er klokt å innføre en slik sikkerhetsventil og dermed lovfeste tydelige rammer for å unnta visse opplysninger fra barnet også ved nemndsbehandling. Behovet for denne sikkerhetsventilen vil antakelig øke dersom aldersgrensen senkes, jf. forslag 2, og vi vurderer derfor at forslaget i hvert fall bør gjennomføres dersom forslag 2 gjennomføres.

Uttalelser fra nemnda er en god mulighet til å få med seg vurderingene til den fagkyndige, som er spesialist og har satt seg godt inn i saken. Erfaringsmessig kan forslaget særlig få betydning i saker der barnet kan ha behov for forsterket fosterhjem. En tydelig føring fra nemnda om behov for forsterket fosterhjem kan føre til at tiltaket oftere brukes i tilfeller der barnet har behov for det.

I komplekse og krevende saker der barnevernstjenesten ikke kommer i posisjon overfor foreldrene har man allerede i dag mulighet til å sende inn begjæring om pålegg av hjelpetiltak og samtykke til samtaleprosess. Det er imidlertid ressurskrevende å forberede og sende inn sak til nemnda, og dersom en slik ordning skal innebære et supplement til dagens system bør den ha en mindre ressurskrevende inngang enn en alminnelig begjæring om tiltak. Mindretallsforslag om behandling av klagesaker i ordinær nemnd. Vi tror at et krav om ordinær nemnd i alle saker vil føre til lengre saksbehandlingstid i nemnda, noe som vil være spesielt uheldig i saker der det er behov for å raskt korrigere et feilaktig akuttvedtak. Oslo kommune vil likevel påpeke at vi erfarer at adgangen til å sette ordinær nemnd i klagesaker brukes sjeldent, og etter vår vurdering kan det være hensiktsmessig at klager på akuttvedtak for spedbarn skal behandles i ordinær nemnd.

Oslos barnevernstjenester håndterer et betydelig antall saker om omsorgsovertakelser for barneverns- og helsenemnda hvor det parallelt går saker etter barneloven i tingretten (s.k. dobbeltsporsaker). Utfordringene i slike saker ble nylig belyst i rapporten Barnas Havarikommisjon 1/23, utgitt av Stine Sofies stiftelse, og er også omtalt i NOUen på side 238 hvor utvalget uttaler at systemet ikke fremstår å tilfredsstille krav til effektiv og hensynsfull saksbehandling. Selv om barnevernstjenesten i praksis har noe større handlingsrom enn hva rapporten fra stiftelsen legger til grunn, er det i all hovedsak riktig at kravet om rettslige skritt fra en av foreldrene er en barriere mot å gi barn god nok hjelp. Oslo kommune ber derfor departementet se nærmere på Særdomstolsutvalgets forslag om å gi barneverns- og helsenemnda kompetanse til å overføre fast bosted mellom foreldre i en barnevernssak fremmet for nemnda.

Barnevernstjenestene i Oslo kommune som har kommet med innspill til utredningen, er sterkt kritiske til forslaget. Barnevernstjenestene mener man heller bør bruke midlene til å styrke førstelinja med kompetanse og bedre kapasitet. De bekymrer seg også for om ordningen vil skape avstand mellom barnevernstjenesten og barna, at det vil bli enda en person for barn og familier å forholde seg til, og at det vil virke negativt på en allerede krevende rekrutteringssituasjon i barnevernet. De trekker fram at barnets beste er i førstelinjetjenestens mandat og samfunnsoppdrag, og de er bekymret for at deres ansatte ved innføring av en slik ordning ikke lenger vil få førstehåndsinformasjon fra barnet, og at viktig informasjon vil gå tapt.

Et innspill går også på at forslaget er utfordrende ved at BROs får en dobbeltrolle ved å både føre tilsyn og være barnets representant, samtidig som de er kritiske til at BRO skal ha tilgang til alle saksdokumentene. Det er også bekymring for at ordningen vil føre til forsinkelser i saksbehandlingen.

Barne- og familieetatens ungdomsråd er på sin side svært positive til forslaget. De mener ordningen vil bidra til å trygge barn i barnevernet. Ungdomsrådet forteller at mange barn sier det de tror barnevernet vil høre, framfor det de faktisk mener, og at det derfor er viktig for barn å ha en person de stoler på så de kan snakke fritt og komme med sine meninger. De ser også for seg at en barnerepresentant vil kunne bistå barnet i mange prosesser i barnevernet, som kontakt med advokater og andre involverte aktører, og i forbindelse med oppvekstadopsjon.

Oslo kommune støtter ikke forslaget fra utvalget om ordning med Barnerepresentant i den form det foreslås i NOU-en . Det viktigste er å styrke kontaktpersonens mulighet til å være en trygg og stabil støtte for barnet. Derfor foreslår Oslo kommune, i stedet for en utprøving av BRO, en utredning av hvordan man kan utvikle bedre ordninger for støtte av barna som er i kontakt med barnevernet. Vi erfarer også at det er mange personer som er i kontakt med dem og at ordningene med tilsynspersoner og tillitspersoner ikke fungerer optimalt i dag. Dette bør også ses nærmere på.

Barnevernstjenestene i Oslo har på grunn av kostnadene et sterkt incitament for å unngå institusjonsplassering, og vår erfaring er at det alltid brukes som siste utvei når fosterhjemsplassering ikke vil fungere. Tendensen er heller at man forsøker fosterhjem og i for stor grad risikerer fosterhjemssprekk enn at man for lett tyr til institusjonsplassering. Erfaringene fra Oslo har fått nasjonal relevans etter barnevernsreformen, og vi tror derfor ikke det er behov for et slikt krav.