Høring – NOU 2023:06 – Ny lov om Finanstilsynet
Norsk Redaktørforening (NR) er en landsomfattende sammenslutning av redaktører i alle typer medier. Vi har for øyeblikket rundt 800 medlemmer. Ytringsfrihet, informasjonsfrihet og redaksjonell uavhengighet er blant våre viktigste arbeidsområder.
Vi viser til høringsbrev av 2. mars 2023. Norsk Redaktørforening vil kommentere ett punkt i utredningen; spørsmålet om innsyn i Finanstilsynets styreprotokoller.
Offentlighetsprinsippet er en bærebjelke i det norske demokratiet. Åpenhet bygger tillit og gir medier, interesseorganisasjoner og den brede allmennhet mulighet til å både å påvirke offentlig saksbehandling og – ikke minst – kritisk kontrollere hvordan makt utøves. Derfor er også prinsippet nedfelt i Grunnlovens § 100, femte ledd.
I tråd med dette er Finanstilsynet, som en viktig og mektig offentlig aktør, underlagt offentleglova. Loven skal sikre størst mulig offentlighet på tidligst mulig trinn i all saksbehandling i så vel stat som kommune.
2. Forslaget om å offentliggjøre Finanstilsynets styreprotokoller
Et klart flertall i utvalget som har utarbeidet utredningen går inn for å gjøre styrets protokoller offentlige. Norsk Redaktørforening støtter dette. Vi mener flertallet argumenterer godt for hvorfor dette er fornuftig. Innsyn i styreprotokollene vil kunne gi både aktører, allmennhet og ikke minst mediene større innsikt i behandlingen av de aktuelle styresakene og dermed bedre mulighet for både å forstå og stille spørsmål til dem. Det vil – etter vårt syn – åpenbart også styrke tilliten til de samme prosessene.
3. Behovet for unntak
Både utvalgets flertall og utvalgets mindretall peker på at deler av protokollene vil måtte skjermes for innsyn, selv etter en viss tid, fordi de inneholder opplysninger underlagt lovbestemt taushetsplikt. Det er åpenbart riktig. Det bør imidlertid ikke by på større problemer for Finanstilsynet å forholde seg til dette enn for mange andre offentlige etater som ikke har den samme løpende treningen i å vurdere taushetsbelagt informasjon som det Finanstilsynet har. Det er heller ikke mange dokumenter vi snakker om, og dermed heller ingen stor arbeidsbyrde for tilsynet å skulle håndtere det.
Mindretallet peker på at styreprotokollene er å betrakte som organinterne dokumenter og at det eventuelt må gis innsyn i konkrete tilfeller gjennom bruk av meroffentlighetsparagrafen i offentleglovas § 11. De viser også til at « Finanstilsynet etter dagens ordning, skal ettersende referater fra styremøtene, til departementet, hvert tertial. Overordnet myndighet har derved mulighet for å ettergå styrets arbeid, og de vedtak som blir fattet, fortløpende.»
Til det siste er å si at målet med åpenhet i forvaltningen er at allmennheten skal kunne få innsyn i og føre kontroll med forvaltningen som sådan, ikke at forvaltningen skal føre kontroll med seg selv. For det andre gir mindretallets resonnement grunn til å stille spørsmål ved om unntaket for organinterne dokumenter overhodet kan brukes. Mindretallet bruker selv begrepet «overordnet myndighet», hvilket jo klart indikerer at styreprotokollene sendes til en annen selvstendig forvaltningsenhet. I så fall kan de ikke unntas som organinterne, slik mindretallet hevder. Rent formelt kan det også stilles spørsmål ved hvorvidt protokoller fra styremøter havner inn under unntakene fra unntaket for organinterne dokumenter. Offentleglovas § 14 lyder:
«Eit organ kan gjere unntak frå innsyn for dokument som organet har utarbeidd for si eiga interne saksførebuing.
Første ledd gjeld ikkje:
a. dokument eller del av dokument som inneheld den endelege avgjerda til organet i ei sak ,
b. generelle retningslinjer for saksbehandlinga til organet,
c. føredrag til saker som er avgjorde av Kongen i statsråd, og
d. presedenskort og liknande, men ikkje dersom kortet gjengir organinterne vurderingar
I mange tilfeller vil jo protokollene nettopp inneholde endelige avgjørelser i form av vedtak i styret. Disse kan da, slik vi ser det, ikke unntas etter § 14 overhodet.
Uavhengig av dette, så er det ikke denne typen dokumenter unntaket for organinterne dokumenter er ment å skjerme. Opprinnelig var unntaket ment å skjerme avsender av dokumenter til bruk i den interne saksbehandlingen; «forslag, utkast, betenkninger og andre lignende arbeidsdokumenter…», slik det lød i den første offentlighetsloven fra 1970. Nå er unntaket mer beregnet på å skjerme mottakeren, eller rettere mottakerens arbeidsprosess. «…formålet er (med andre ord) å nekte innsyn i et dokument som inngår som en del av beslutningsgrunnlaget i saken», jfr Bernt og Moen, Offentleglova med kommentarer, 2. utgave, 2023, s 109.
Dette understøttes av Justisdepartementets rettleiar til offentleglova , hvor det i punkt 7.2.4 heter:
«Unntaket i § 14 fyrste ledd gjeld berre dokument utarbeidde til saksførebuinga. Dette vil omfatte framlegg, utkast, konsept, skisser, utgreiingar og liknande arbeidsdokument som blir utarbeidd undervegs i prosessen. Innsyn kan òg bli nekta etter at saka er avslutta.»
Protokollen fra et møte i Finanstilsynets styre er imidlertid ikke noe utkast eller en skisse, det er en endelig dokumentasjon på hva som ble behandlet og vedtatt på møtet – altså helt ulikt den typen dokumenter unntaket etter § 14 er ment å ivareta.
Vi ber regjeringen gå inn for flertallets forslag om at protokollene fra møtene i Finanstilsynets styre som utgangspunkt gjøres åpne for innsyn.
for Norsk Redaktørforening
Reidun Kjelling Nybø (sign.) Arne Jensen (sign.)
generalsekretær seniorrådgiver
Norsk Redaktørforening (NR) er en landsomfattende sammenslutning av redaktører i alle typer medier. Vi har for øyeblikket rundt 800 medlemmer. Ytringsfrihet, informasjonsfrihet og redaksjonell uavhengighet er blant våre viktigste arbeidsområder.
Vi viser til høringsbrev av 2. mars 2023. Norsk Redaktørforening vil kommentere ett punkt i utredningen; spørsmålet om innsyn i Finanstilsynets styreprotokoller.
Offentlighetsprinsippet er en bærebjelke i det norske demokratiet. Åpenhet bygger tillit og gir medier, interesseorganisasjoner og den brede allmennhet mulighet til å både å påvirke offentlig saksbehandling og – ikke minst – kritisk kontrollere hvordan makt utøves. Derfor er også prinsippet nedfelt i Grunnlovens § 100, femte ledd.
I tråd med dette er Finanstilsynet, som en viktig og mektig offentlig aktør, underlagt offentleglova. Loven skal sikre størst mulig offentlighet på tidligst mulig trinn i all saksbehandling i så vel stat som kommune.
2. Forslaget om å offentliggjøre Finanstilsynets styreprotokoller
Et klart flertall i utvalget som har utarbeidet utredningen går inn for å gjøre styrets protokoller offentlige. Norsk Redaktørforening støtter dette. Vi mener flertallet argumenterer godt for hvorfor dette er fornuftig. Innsyn i styreprotokollene vil kunne gi både aktører, allmennhet og ikke minst mediene større innsikt i behandlingen av de aktuelle styresakene og dermed bedre mulighet for både å forstå og stille spørsmål til dem. Det vil – etter vårt syn – åpenbart også styrke tilliten til de samme prosessene.
3. Behovet for unntak
Både utvalgets flertall og utvalgets mindretall peker på at deler av protokollene vil måtte skjermes for innsyn, selv etter en viss tid, fordi de inneholder opplysninger underlagt lovbestemt taushetsplikt. Det er åpenbart riktig. Det bør imidlertid ikke by på større problemer for Finanstilsynet å forholde seg til dette enn for mange andre offentlige etater som ikke har den samme løpende treningen i å vurdere taushetsbelagt informasjon som det Finanstilsynet har. Det er heller ikke mange dokumenter vi snakker om, og dermed heller ingen stor arbeidsbyrde for tilsynet å skulle håndtere det.
Mindretallet peker på at styreprotokollene er å betrakte som organinterne dokumenter og at det eventuelt må gis innsyn i konkrete tilfeller gjennom bruk av meroffentlighetsparagrafen i offentleglovas § 11. De viser også til at « Finanstilsynet etter dagens ordning, skal ettersende referater fra styremøtene, til departementet, hvert tertial. Overordnet myndighet har derved mulighet for å ettergå styrets arbeid, og de vedtak som blir fattet, fortløpende.»
Til det siste er å si at målet med åpenhet i forvaltningen er at allmennheten skal kunne få innsyn i og føre kontroll med forvaltningen som sådan, ikke at forvaltningen skal føre kontroll med seg selv. For det andre gir mindretallets resonnement grunn til å stille spørsmål ved om unntaket for organinterne dokumenter overhodet kan brukes. Mindretallet bruker selv begrepet «overordnet myndighet», hvilket jo klart indikerer at styreprotokollene sendes til en annen selvstendig forvaltningsenhet. I så fall kan de ikke unntas som organinterne, slik mindretallet hevder. Rent formelt kan det også stilles spørsmål ved hvorvidt protokoller fra styremøter havner inn under unntakene fra unntaket for organinterne dokumenter. Offentleglovas § 14 lyder:
«Eit organ kan gjere unntak frå innsyn for dokument som organet har utarbeidd for si eiga interne saksførebuing.
Første ledd gjeld ikkje:
a. dokument eller del av dokument som inneheld den endelege avgjerda til organet i ei sak ,
b. generelle retningslinjer for saksbehandlinga til organet,
c. føredrag til saker som er avgjorde av Kongen i statsråd, og
d. presedenskort og liknande, men ikkje dersom kortet gjengir organinterne vurderingar
I mange tilfeller vil jo protokollene nettopp inneholde endelige avgjørelser i form av vedtak i styret. Disse kan da, slik vi ser det, ikke unntas etter § 14 overhodet.
Uavhengig av dette, så er det ikke denne typen dokumenter unntaket for organinterne dokumenter er ment å skjerme. Opprinnelig var unntaket ment å skjerme avsender av dokumenter til bruk i den interne saksbehandlingen; «forslag, utkast, betenkninger og andre lignende arbeidsdokumenter…», slik det lød i den første offentlighetsloven fra 1970. Nå er unntaket mer beregnet på å skjerme mottakeren, eller rettere mottakerens arbeidsprosess. «…formålet er (med andre ord) å nekte innsyn i et dokument som inngår som en del av beslutningsgrunnlaget i saken», jfr Bernt og Moen, Offentleglova med kommentarer, 2. utgave, 2023, s 109.
Dette understøttes av Justisdepartementets rettleiar til offentleglova , hvor det i punkt 7.2.4 heter:
«Unntaket i § 14 fyrste ledd gjeld berre dokument utarbeidde til saksførebuinga. Dette vil omfatte framlegg, utkast, konsept, skisser, utgreiingar og liknande arbeidsdokument som blir utarbeidd undervegs i prosessen. Innsyn kan òg bli nekta etter at saka er avslutta.»
Protokollen fra et møte i Finanstilsynets styre er imidlertid ikke noe utkast eller en skisse, det er en endelig dokumentasjon på hva som ble behandlet og vedtatt på møtet – altså helt ulikt den typen dokumenter unntaket etter § 14 er ment å ivareta.
Vi ber regjeringen gå inn for flertallets forslag om at protokollene fra møtene i Finanstilsynets styre som utgangspunkt gjøres åpne for innsyn.
for Norsk Redaktørforening
Reidun Kjelling Nybø (sign.) Arne Jensen (sign.)
generalsekretær seniorrådgiver