Høringssvar - Forslag til ny forskrift om oppfølgingstiltak i Arbeids- og velferdsetatens egenregi og endringer i tiltakspengerforskriften
Arbeids- og inkluderingsdepartementet
Lederne oversender her vårt høringssvar på Forslag til ny forskrift om oppfølgingstiltak i Arbeids- og velferdsetatens egenregi og endringer i tiltakspengeforskriften .
Det foreslåes en rekke endringer i forskriften, men høringen bringer også flere prinsipielle spørsmål knyttet til hvilke roller NAV skal ha på arbeidsmarkedsfeltet, hvilke funksjoner de bør fylle, og hvilken rolle tiltaksbedriftene skal ha og hvilke oppgaver de bør løse. Høringsforslaget vil i våre øyne hindre effektivitet i arbeidsinkluderingsarbeidet.
Prinsipielle vurderinger knyttet til rolleforståelse og praksis For å få flere arbeidsledige over i arbeid er arbeidsmarkedstiltakene sentrale virkemidler, og er dermed et viktig element for å understøtte arbeidslinjen i arbeidsmarkedspolitikken. Særlig viktig er de for personer med nedsatt arbeidsevne som ikke selv klarer å få og beholde et arbeid. Arbeidsmarkedstiltakene fyller en viktig samfunnsfunksjon ved at de dimensjoneres og spesifiseres ut fra arbeidsmarkedets dagsaktuelle behov for å innlemme så mange som mulig av innbyggerne i arbeidslivet. Arbeidsmarkedstiltakene skal også dekke svært ulike behov som strekker seg fra å jobbe med forskjeller i de arbeidslediges funksjons- og kompetansenivå – til å dekke arbeidsgiveres arbeidskraftsbehov. Hvert år bevilges om lag 10 milliarder kr. til slike tiltak. Optimal bruk av slike midler er derfor av stor samfunnsverdi.
Årlig bestemmes volumet på disse tiltakene basert på bl.a. arbeidsledighetsnivå, politiske prioriteringer og antall personer med nedsatt arbeidsevne. Det er derfor behov for en stor grad av budsjettmessig fleksibilitet. Viktige grep i så måte er at Nav kjøper inn arbeidsmarkedstiltak gjennom ulike innkjøpsordninger for å få maksimal effekt ut av midlene, i form av pris sett opp mot resultater. Innkjøp av slike arbeidsmarkedstiltak må derfor kontinuerlig justeres opp og ned og tilpasses innholdsmessig, med sikte på å møte den aktuelle arbeidsmarkedssituasjonen på en best mulig måte. Slike vurderinger er en sentral og utfordrende oppgave for Nav.
Med dette bakteppet er det viktig å vurdere om Nav, som en statlig innkjøper av arbeidsmarkedstiltak, er rett instans til å levere de tjenester som man selv bestiller og kontrollerer bruk og resultater av. En slik form for interninnkjøp av tjenester, hvor etaten sitter på begge sider av bordet, ble innført i 2019 og det er denne åpningen vi nå har fått til behandling i form av en ny forskrift. Hvis Nav skal drive oppfølgingstiltak, samtidig som de har ansvar for å kontrollere seg selv, reiser dette følgende prinsippspørsmål: Hvilke konsekvenser kan det få at NAV blir sittende «på flere sider av bordet» både som bestiller, utfører, kontrollør og konkurrent? Spørsmålet tas ikke opp i høringsforslaget. Hvilke sanksjonsmidler har/kan NAV anvende mot egen, uønsket praksis?
Lederne har i dialog meg våre medlemmer og tillitsvalgte fått til dels urovekkende tilbakemeldinger knyttet til NAVs utøvelse av sin rolle som innkjøper av tiltakstjenester. Den til dels monopoliserte innkjøperposisjonen NAV har på vesentlige områder, påfører tidvis tiltaksleverandørene ensidig og urimelig kontraktsvilkår og praktisering av innkjøp. Lederne kjenner til nedtrekkspraksis på innkjøp av tjenester som generer svært negative konsekvenser for ansatte hos flere tiltaksleverandører. Usikkerhet om eget ansettelsesforhold har i perioder gitt så mye som 25 % sykefravær hos nøkkelpersonell hvis oppgave er å hjelpe andre inn på arbeidsmarkedet. En slik praksis og kultur tilsier ikke at den ansvarlige etaten bør tillegges nytt og utvidet ansvar, men heller bør fokusere på å styrke og balansere utøvelsen av innkjøpsrollen og koordinatorrollen. Tiltaksleverandørene kan og bør tilby spesialiserte tjenester til et NAV som ikke bør ende i en situasjon som innkjøper, kontroller, tilbyder og premissleverandør for en hel og livsviktig sektor. Store og sentraliserte systemer som skal løse «alle» utfordringer på ulike felt, kan tidvis skape faglige, administrative, budsjettmessige og politiske utfordringer. Staten bør vurdere om det er hensiktsmessig å legge alle eggene i «NAV-kurven».
Navet, ikke leverandøren I utgangspunktet har NAV styrt etter en generalistmodell, hvor de har vært navet i hjulet som vurderer, koordinerer, bestiller og kontrollerer de ulike behov for bl.a. arbeidsmarkedstiltak som den ledige har. Nav skal sørge for en mer helhetlig tenking, og kan f.eks. benytte arbeidsmarkedstiltak spisset mot den enkeltes behov. Ved å kjøpe inn ekstern ekspertise vil man kunne tilby spesialiserte tjenester tilpasset de mange ulike behov folk har pga. nedsatt arbeidsevne og andre lediges behov når det f.eks. gjelder kompetanse/kvalifisering. På denne måten avgrenses Navs oppdrag naturlig opp mot de spesialiserte tjenester som man ved behov kjøper inn. Dette gir en god fleksibilitet i systemet.
Fra Lederens side fremstår det mer selvsagt at Nav burde ta en langt sterkere koordinator-rolle. I de tilfellene der arbeidssøker har sammensatte oppfølgingsbehov, vil rollen som koordinator i sterkere grad kunne avdekke behov for tverrfaglig/tverretatlig samarbeid. Her kan særlig nevnes overgangsfasen fra soning til arbeidsdeltakelse, overgang fra skole til arbeid, overgang fra helsevesen til arbeid og ikke minst – bistand til arbeidssøkere som trenger nær veiledning og god samhandling mellom disse ulike tjenestene. Vår erfaring er at disse tjenestene ofte er preget av en sterk silo-tenking innen sitt ansvarsområde. Mer tverrfaglig arbeid kan bidra til at flere arbeidsledige med nedsatt arbeidsevne gis tryggheten de trenger for å gjennomføre f.eks. arbeidsmarkedstiltak, noe som igjen kan føre til helt eller delvis formidling til ordinært arbeid fremfor ytelser som uføretrygd.
En viktig rolle Nav har for sikre en tydelig grensedragning mellom Nav og tiltaksleverandørene, er derfor å bestille ulike arbeidsmarkedstiltak. For at Nav ikke skal få en for dominerende rolle, er det viktig at arbeidssøkere med spesielle behov har mulighet til å få attføringsfaglige tjenester fra andre kompetente miljøer. Det er verdt å merke seg bekymringen som kommer fra noen miljøer om for sterk tilknytting av folk med nedsatt arbeidsevne til NAV allerede i ung alder. Navs rolle i en slik tydelig arbeidsdeling med tiltaksleverandørene er å være den som dimensjonerer nivået på de enkelte tiltak, setter detaljerte kravspesifikasjoner, kontrollerer kvalitet, setter krav om kvalitetssikringssystemer. På denne måten sikrer man en god balanse, og den arbeidsledige får et spesialisert og transparent tilbud hvor det er flere aktører involvert.
Nav bør ikke gape over for mye. Ved å legge vekt på kjerneoppgavene øker sannsynligheten for at Nav kan levere på sine områder, samtidig som arbeidsdelingen vil gi langt høyere effektivitet i arbeidsinkluderingsarbeidet. I den sammenheng viser vi til evaluering fra Proba Samfunnsanalyse (Resultater av Oppfølgingstiltak. Rapport 2020 – 8) hvor det bl.a. slås fast:
• Månedsprisen på "Utvidet Oppfølging i Nav" er 22 prosent høyere enn i oppfølgingstiltaket levert av tiltaksbedrifter
• Deltakerne er i gjennomsnitt lengre tid i Utvidet Oppfølging i Nav enn i Oppføring levert av tiltaksbedrifter
• Utvidet Oppfølging i Nav har i gjennomsnitt "lettere" deltakere enn Oppfølging
Nav leverer altså en tjeneste som er dyrere enn det den ville vært hvis den ble levert av tiltaksbedrifter. Nav bruker også lengre tid for å få tiltaksdeltakerne ut i arbeid, og de jobber i tillegg med personer som står nærmere arbeidsmarkedet. Sett ut fra denne evalueringen, som er utført på oppdrag fra Arbeids- og sosialdepartementet, er det ingen saklig grunn, hverken faglig eller økonomisk, til at Nav skal utvide sitt virkeområde til også å drifte arbeidsmarkedstiltak som oppfølgingstiltak.
Ta i bruk flere metoder Til selve høringsforslaget kunne vi ha knyttet flere kommentarer vi anser som særlig utfordrende sett fra arbeidsgiveres ståsted, samt kommentert uklarheter knyttet til praktiseringen av IPS og SE-metodikkene. I sum gjør disse uklarhetene at vi mener at høringsforslaget også rent metodefaglig fremstår som uferdig.
Vi er skeptiske til at et så viktig tilbud til jobbsøkere knyttes så sterkt og spesifikt til to metoder, SE og IPS. Dette er metoder som primært tar utgangspunkt i arbeidssøkers behov, og i mindre grad ser på arbeidsgiverens behov i forbindelse med en ansettelse. I denne sammenheng vil vi referere til NTNU Samfunnsforskning sin evaluering av metoden Ringer i Vannet, som ble prøvd ut av NHO i perioden 2012 – 2018. Der konkluderte forskerne med at denne metoden førte til minst 3,3 ganger flere ansettelser enn andre metoder som ble brukt i kontrollgruppen. Vi mener derfor at det er uheldig, på et generelt grunnlag, at arbeidsmarkedsmyndighetene knytter kun utvalgte metoder til Oppfølgingstiltaket, fremfor å åpne for en metodebruk som forskningen mener gir det beste resultatet. Etter vår mening bør Nav bestrebe seg på å utvide verktøykassen sin med mange og spesialiserte verktøy som de anvender og skifer ut ved behov. Å låse seg til to verktøy som i mindre grad ivaretar arbeidsgivers behov, kan fort vise seg å være en blindgate metodisk og kontraproduktivt for de som vil inn i arbeidsmarkedet.
Lederne mener at det nå er viktig å benytte denne høringen til å løfte blikket og stille spørsmål ved om man burde vedta en forskrift om oppfølgingstiltak i Arbeids- og velferdsetaten egenregi. NAV bør trolig ikke iverksette eller initiere prosesser som er egnet til å skape uklarhet rundt habilitet og i siste instans NAVs omdømme. NAV bør trå veldig forsiktig hvis de iverksetter tiltak som potensielt fortrenger velfungerende private tilbud og selv går inn i rollen som både etterspørrer, leverandør og kontrollør.
En rekke forhold tilsier at Nav ikke bør få et utvidet ansvarsområde innen Oppfølgingstiltaket. Forskning har vist at andre aktører kan levere dette på en både billigere og bedre måte for samfunnet – samtidig som dette styrker tilbudet til de svakeste i arbeidsmarkedet.
Arbeids- og inkluderingsdepartementet
Lederne oversender her vårt høringssvar på Forslag til ny forskrift om oppfølgingstiltak i Arbeids- og velferdsetatens egenregi og endringer i tiltakspengeforskriften .
Det foreslåes en rekke endringer i forskriften, men høringen bringer også flere prinsipielle spørsmål knyttet til hvilke roller NAV skal ha på arbeidsmarkedsfeltet, hvilke funksjoner de bør fylle, og hvilken rolle tiltaksbedriftene skal ha og hvilke oppgaver de bør løse. Høringsforslaget vil i våre øyne hindre effektivitet i arbeidsinkluderingsarbeidet.
Prinsipielle vurderinger knyttet til rolleforståelse og praksis For å få flere arbeidsledige over i arbeid er arbeidsmarkedstiltakene sentrale virkemidler, og er dermed et viktig element for å understøtte arbeidslinjen i arbeidsmarkedspolitikken. Særlig viktig er de for personer med nedsatt arbeidsevne som ikke selv klarer å få og beholde et arbeid. Arbeidsmarkedstiltakene fyller en viktig samfunnsfunksjon ved at de dimensjoneres og spesifiseres ut fra arbeidsmarkedets dagsaktuelle behov for å innlemme så mange som mulig av innbyggerne i arbeidslivet. Arbeidsmarkedstiltakene skal også dekke svært ulike behov som strekker seg fra å jobbe med forskjeller i de arbeidslediges funksjons- og kompetansenivå – til å dekke arbeidsgiveres arbeidskraftsbehov. Hvert år bevilges om lag 10 milliarder kr. til slike tiltak. Optimal bruk av slike midler er derfor av stor samfunnsverdi.
Årlig bestemmes volumet på disse tiltakene basert på bl.a. arbeidsledighetsnivå, politiske prioriteringer og antall personer med nedsatt arbeidsevne. Det er derfor behov for en stor grad av budsjettmessig fleksibilitet. Viktige grep i så måte er at Nav kjøper inn arbeidsmarkedstiltak gjennom ulike innkjøpsordninger for å få maksimal effekt ut av midlene, i form av pris sett opp mot resultater. Innkjøp av slike arbeidsmarkedstiltak må derfor kontinuerlig justeres opp og ned og tilpasses innholdsmessig, med sikte på å møte den aktuelle arbeidsmarkedssituasjonen på en best mulig måte. Slike vurderinger er en sentral og utfordrende oppgave for Nav.
Med dette bakteppet er det viktig å vurdere om Nav, som en statlig innkjøper av arbeidsmarkedstiltak, er rett instans til å levere de tjenester som man selv bestiller og kontrollerer bruk og resultater av. En slik form for interninnkjøp av tjenester, hvor etaten sitter på begge sider av bordet, ble innført i 2019 og det er denne åpningen vi nå har fått til behandling i form av en ny forskrift. Hvis Nav skal drive oppfølgingstiltak, samtidig som de har ansvar for å kontrollere seg selv, reiser dette følgende prinsippspørsmål: Hvilke konsekvenser kan det få at NAV blir sittende «på flere sider av bordet» både som bestiller, utfører, kontrollør og konkurrent? Spørsmålet tas ikke opp i høringsforslaget. Hvilke sanksjonsmidler har/kan NAV anvende mot egen, uønsket praksis?
Lederne har i dialog meg våre medlemmer og tillitsvalgte fått til dels urovekkende tilbakemeldinger knyttet til NAVs utøvelse av sin rolle som innkjøper av tiltakstjenester. Den til dels monopoliserte innkjøperposisjonen NAV har på vesentlige områder, påfører tidvis tiltaksleverandørene ensidig og urimelig kontraktsvilkår og praktisering av innkjøp. Lederne kjenner til nedtrekkspraksis på innkjøp av tjenester som generer svært negative konsekvenser for ansatte hos flere tiltaksleverandører. Usikkerhet om eget ansettelsesforhold har i perioder gitt så mye som 25 % sykefravær hos nøkkelpersonell hvis oppgave er å hjelpe andre inn på arbeidsmarkedet. En slik praksis og kultur tilsier ikke at den ansvarlige etaten bør tillegges nytt og utvidet ansvar, men heller bør fokusere på å styrke og balansere utøvelsen av innkjøpsrollen og koordinatorrollen. Tiltaksleverandørene kan og bør tilby spesialiserte tjenester til et NAV som ikke bør ende i en situasjon som innkjøper, kontroller, tilbyder og premissleverandør for en hel og livsviktig sektor. Store og sentraliserte systemer som skal løse «alle» utfordringer på ulike felt, kan tidvis skape faglige, administrative, budsjettmessige og politiske utfordringer. Staten bør vurdere om det er hensiktsmessig å legge alle eggene i «NAV-kurven».
Navet, ikke leverandøren I utgangspunktet har NAV styrt etter en generalistmodell, hvor de har vært navet i hjulet som vurderer, koordinerer, bestiller og kontrollerer de ulike behov for bl.a. arbeidsmarkedstiltak som den ledige har. Nav skal sørge for en mer helhetlig tenking, og kan f.eks. benytte arbeidsmarkedstiltak spisset mot den enkeltes behov. Ved å kjøpe inn ekstern ekspertise vil man kunne tilby spesialiserte tjenester tilpasset de mange ulike behov folk har pga. nedsatt arbeidsevne og andre lediges behov når det f.eks. gjelder kompetanse/kvalifisering. På denne måten avgrenses Navs oppdrag naturlig opp mot de spesialiserte tjenester som man ved behov kjøper inn. Dette gir en god fleksibilitet i systemet.
Fra Lederens side fremstår det mer selvsagt at Nav burde ta en langt sterkere koordinator-rolle. I de tilfellene der arbeidssøker har sammensatte oppfølgingsbehov, vil rollen som koordinator i sterkere grad kunne avdekke behov for tverrfaglig/tverretatlig samarbeid. Her kan særlig nevnes overgangsfasen fra soning til arbeidsdeltakelse, overgang fra skole til arbeid, overgang fra helsevesen til arbeid og ikke minst – bistand til arbeidssøkere som trenger nær veiledning og god samhandling mellom disse ulike tjenestene. Vår erfaring er at disse tjenestene ofte er preget av en sterk silo-tenking innen sitt ansvarsområde. Mer tverrfaglig arbeid kan bidra til at flere arbeidsledige med nedsatt arbeidsevne gis tryggheten de trenger for å gjennomføre f.eks. arbeidsmarkedstiltak, noe som igjen kan føre til helt eller delvis formidling til ordinært arbeid fremfor ytelser som uføretrygd.
En viktig rolle Nav har for sikre en tydelig grensedragning mellom Nav og tiltaksleverandørene, er derfor å bestille ulike arbeidsmarkedstiltak. For at Nav ikke skal få en for dominerende rolle, er det viktig at arbeidssøkere med spesielle behov har mulighet til å få attføringsfaglige tjenester fra andre kompetente miljøer. Det er verdt å merke seg bekymringen som kommer fra noen miljøer om for sterk tilknytting av folk med nedsatt arbeidsevne til NAV allerede i ung alder. Navs rolle i en slik tydelig arbeidsdeling med tiltaksleverandørene er å være den som dimensjonerer nivået på de enkelte tiltak, setter detaljerte kravspesifikasjoner, kontrollerer kvalitet, setter krav om kvalitetssikringssystemer. På denne måten sikrer man en god balanse, og den arbeidsledige får et spesialisert og transparent tilbud hvor det er flere aktører involvert.
Nav bør ikke gape over for mye. Ved å legge vekt på kjerneoppgavene øker sannsynligheten for at Nav kan levere på sine områder, samtidig som arbeidsdelingen vil gi langt høyere effektivitet i arbeidsinkluderingsarbeidet. I den sammenheng viser vi til evaluering fra Proba Samfunnsanalyse (Resultater av Oppfølgingstiltak. Rapport 2020 – 8) hvor det bl.a. slås fast:
• Månedsprisen på "Utvidet Oppfølging i Nav" er 22 prosent høyere enn i oppfølgingstiltaket levert av tiltaksbedrifter
• Deltakerne er i gjennomsnitt lengre tid i Utvidet Oppfølging i Nav enn i Oppføring levert av tiltaksbedrifter
• Utvidet Oppfølging i Nav har i gjennomsnitt "lettere" deltakere enn Oppfølging
Nav leverer altså en tjeneste som er dyrere enn det den ville vært hvis den ble levert av tiltaksbedrifter. Nav bruker også lengre tid for å få tiltaksdeltakerne ut i arbeid, og de jobber i tillegg med personer som står nærmere arbeidsmarkedet. Sett ut fra denne evalueringen, som er utført på oppdrag fra Arbeids- og sosialdepartementet, er det ingen saklig grunn, hverken faglig eller økonomisk, til at Nav skal utvide sitt virkeområde til også å drifte arbeidsmarkedstiltak som oppfølgingstiltak.
Ta i bruk flere metoder Til selve høringsforslaget kunne vi ha knyttet flere kommentarer vi anser som særlig utfordrende sett fra arbeidsgiveres ståsted, samt kommentert uklarheter knyttet til praktiseringen av IPS og SE-metodikkene. I sum gjør disse uklarhetene at vi mener at høringsforslaget også rent metodefaglig fremstår som uferdig.
Vi er skeptiske til at et så viktig tilbud til jobbsøkere knyttes så sterkt og spesifikt til to metoder, SE og IPS. Dette er metoder som primært tar utgangspunkt i arbeidssøkers behov, og i mindre grad ser på arbeidsgiverens behov i forbindelse med en ansettelse. I denne sammenheng vil vi referere til NTNU Samfunnsforskning sin evaluering av metoden Ringer i Vannet, som ble prøvd ut av NHO i perioden 2012 – 2018. Der konkluderte forskerne med at denne metoden førte til minst 3,3 ganger flere ansettelser enn andre metoder som ble brukt i kontrollgruppen. Vi mener derfor at det er uheldig, på et generelt grunnlag, at arbeidsmarkedsmyndighetene knytter kun utvalgte metoder til Oppfølgingstiltaket, fremfor å åpne for en metodebruk som forskningen mener gir det beste resultatet. Etter vår mening bør Nav bestrebe seg på å utvide verktøykassen sin med mange og spesialiserte verktøy som de anvender og skifer ut ved behov. Å låse seg til to verktøy som i mindre grad ivaretar arbeidsgivers behov, kan fort vise seg å være en blindgate metodisk og kontraproduktivt for de som vil inn i arbeidsmarkedet.
Lederne mener at det nå er viktig å benytte denne høringen til å løfte blikket og stille spørsmål ved om man burde vedta en forskrift om oppfølgingstiltak i Arbeids- og velferdsetaten egenregi. NAV bør trolig ikke iverksette eller initiere prosesser som er egnet til å skape uklarhet rundt habilitet og i siste instans NAVs omdømme. NAV bør trå veldig forsiktig hvis de iverksetter tiltak som potensielt fortrenger velfungerende private tilbud og selv går inn i rollen som både etterspørrer, leverandør og kontrollør.
En rekke forhold tilsier at Nav ikke bør få et utvidet ansvarsområde innen Oppfølgingstiltaket. Forskning har vist at andre aktører kan levere dette på en både billigere og bedre måte for samfunnet – samtidig som dette styrker tilbudet til de svakeste i arbeidsmarkedet.