Høring - Forslag til forskriftsfesting av en ungdomsgaranti i ny forskrift om oppfølgingstiltak i Arbeids- og velferdsetatens egenregi
Vi viser til brev av 28. februar 2023 med vedlegg om ovennevnte.
NAV Oslo avgir følgende høringsuttalelse til Arbeids- og inkluderingsdepartementet om forslag til forskriftsfesting av en ungdomsgaranti i ny forskrift om oppfølgingstiltak i Arbeids- og velferdsetatens egenregi.
NAV Oslo er positive til innføringen av ungdomsgarantien. Vi anser at innholdet, som beskrevet i § 4-2, er sentralt for å yte god oppfølging til den viktige og prioriterte målgruppen. Vi vurderer at tett individuelt tilpasset oppfølging av fast kontaktperson og krav til brukermedvirkning som særlig gode grep. Vi anser også muligheten for oppfølging på arbeidsplassen som et viktig element.
Målgruppen for ungdomsgarantien er svært viktig og høyt prioritert i NAV Oslo. Det anses særdeles viktig at den lanserte garantien fører til en reell satsing. Erfaringer fra innføringen av den forsterkede ungdomssatsingen av 2017 viser at implementeringen og prioriteringen har vært varierende på de forskjellige kontorene, og at visse kontorer har erfart at ungdomstilnærmingen i liten grad har skilt seg fra generelt oppfølgingsarbeid. Ungdomsgarantien bør derfor vise til en reell ressurstilførsel som kommer målgruppen til gode, også utover forskriftsfesting av oppfølgingen
NAV Oslo har gjennomgått høringsutkastet og har følgende merknader;
Om forskriftsfesting av ungdomsgarantien
NAV Oslo ser fordeler ved å forskriftsfeste ungdomsgarantien, og at det stilles relevante krav til oppfølgingen av målgruppen. NAV Oslo vurderer det som hensiktsmessig at forskriften tar høyde for lokale forutsetninger, og NAV Oslo legger til grunn at det vil foreligge ytterligere føringer for hvordan forskriften skal tolkes og etterfølges. Vi ser at et rundskriv bør si noe om hvordan brukeren skal registreres som deltaker i ungdomsgarantien, forventet hyppighet for vurdering av bistandsbehov for brukere under 30 år dersom de fortsatt anses som standard innsats etter åtte uker, eventuelle krav til hyppighet av oppfølging (jf. regelmessige oppfølgingssamtaler) og oppfølgingsmetodikk.
NAV Oslo er positive til at den lovfestede oppfølgingen i NAV-loven forsterkes og forskriftsfestes overfor målgruppen. Imidlertid kunne den forsterkede oppfølgingen som følge av ungdomsgarantien vært ytterligere fremhevet sett opp mot NAV-loven.
Om personkrets og varighet (§§ 4-1 og 4-4)
I henhold til høringsnotatet og forskriftens § 4-1 gjelder ungdomsgarantien for alle brukere av NAV mellom 16 og 30 år som har behov for arbeidsrettet bistand fra NAV. Slik vi tolker forslaget tilsier dette at alle i målgruppen, som på bakgrunn av NAV-lovens § 14-a vedtak vurderes til å ha dette behovet (situasjonsbestemt og spesielt tilpasset innsats), systematisk vil bli innvilget en tiltaksplass etter ny forskrifts kapittel 4, og innen 8 uker etter at den unge er registrert hos NAV.
NAV Oslo vurderer at personkretsen burde vurderes til å også inkludere unge under 30 år som mottar sykepenger helt eller delvis. Videre kunne det vært en fordel å presisere at unge som henvender seg for sosiale tjenester (økonomisk sosialhjelp) som har behov for arbeidsrettet oppfølging også er innenfor personkretsen, enten i forskriften eller i ytterlige føringer som synliggjør tolkninger og avgrensninger tydeligere enn forslaget til ny forskrift.
NAV Oslo mener at det bør utredes hvorvidt det er hensiktsmessig å endre inngangsvilkåret for alder til det året en fyller 16 år. Dette vil ta høyde for vilkårlighet for når en er født på året, følge skoleårets syklus og være i tråd med erfaringer NAV Oslo har gjort seg gjennom IPS og i samarbeid med BUP.
For potensielle deltakere under 18 år anser vi det som viktig at ungdomsgarantien ikke påtar NAV ytterligere ansvar enn det som er hensiktsmessig. En aktuell problemstilling vil være dersom disse går på skole, og hvorvidt de da vil være aktuelle for arbeidsrettet oppfølging for å komme i ordinært arbeid.
Denne gruppen vil kreve en annen tilnærming i henhold til foresatte/fullmektiger/verger og dette adresseres ikke i forslaget til forskrift og tilhørende høringsnotat. Samlet sett uttrykker Oslo et behov for større grad av presisering av hva og hvordan vi skal gi oppfølging til de under 18 år.
NAV Oslo anser den individuelt tilpassede oppfølgingen som svært viktig. Våre erfaringer tilsier at flere i målgruppen ønsker og nyttiggjør seg godt av fysiske møter. Dette finner vi også igjen i AFI-rapport;2023:06 Unge med oppfølgingsbehov: Opplevelser av samhandling med NAV. NAV Oslo vurderer at møtekvaliteten og brukerens behov er det viktigste i denne tilnærmingen, men det kan vurderes at fysiske møter skal være pålagt dersom brukeren ønsker dette.
Jamfør innholdet i § 4-2 vurderer vi elementene som hensiktsmessige for å yte god oppfølging. Imidlertid anses dette også som en formell utvidelse av dagens veilederrolle, for eksempel § 4-2 andre ledd bokstav d. Dette fordrer ressurser og kapasitet til å gjennomføre foreslått innhold med god kvalitet, og vil således stille krav til porteføljestørrelser, organisering og midler.
Veileder som fast koordinerende kontaktperson
Unge brukere i NAV vil ofte være under forskjellige oppfølgingsløp og mottakere av forskjellige ytelser, ofte med tilhørende forskjellige kontaktpersoner. NAV Oslo anser det å sikre gode overganger internt og å skape kontinuitet i oppfølgingen av bruker er viktige elementer i brukeroppfølgingen. Slik vi leser lovforslaget forankres det et koordineringsansvar for kontaktpersonen til deltaker, noe vi anser som et godt grep. Vi vurderer at «fast kontaktperson», jf. § 4-2 første ledd, vil tilsi en varig kontaktperson så langt det er mulig og hensiktsmessig. Dette vil kunne tolkes i retning av en forventing om generalisttilnærming i oppfølgingsarbeidet. Ut ifra hvordan lovteksten og oppfølgingen er intendert i praksis bør det vurderes å klargjøre implikasjonen av begrepet.
Forholdet til de andre kapitlene i Forslag til ny forskrift om oppfølgingstiltak i Arbeids- og velferdsetatens egenregi (Høringsnotat av 9. februar 2023)
I høringsnotatet kan vi lese følgende om forholdet til de andre tiltakene i Forslag til ny forskrift om oppfølgingstiltak i Arbeids- og velferdsetatens egenregi:
Garantien omfatter også personer som får oppfølging etter forskriften kapittel 2 (Arbeid med støtte) og kapittel 3 (Individuell jobbstøtte), og garantien anses som oppfylt ved at personene deltar i disse oppfølgingstiltakene.
NAV Oslo tolker dette dithen at brukere som er under tiltak etter kapittel 2 og 3 i ny forskrift om oppfølgingstiltak i egenregi ikke nødvendigvis vil være aktuelle for oppfølgingstiltak etter nytt kapittel 4. Samtidig gir § 4-2 tredje ledd mulighet for at ungdomsgarantien kan kombineres med arbeidsmarkedstiltak. I høringsnotat av 9 februar 2023 angis det at oppfølgingstiltak i egenregi er hjemlet i arbeidsmarkedsloven, er å anse som et arbeidsmarkedstiltak og dermed kan det utledes at kapittel 4 vil være kombinerbart med forskriftens kapittel 2 og 3.
Gitt arten av de forskjellige tiltakene i forskriften vil den kvalitative oppfølgingen være forskjellig, herunder krav til oppfølging, ressursfordeling og aktivitetsplan. Behovet for en koordinerende fast kontaktperson vil være aktuelt for den enkelte deltaker også ved deltakelse etter kapittel 2 og 3. Slik vi leser lovforslaget bør eventuelle begrensninger i personkrets, ved deltakelse etter kapittel 2 og 3, tydeliggjøres i kapittel 4. Videre bør det vurderes om ungdomsgarantien bør anses som oppfylt ved deltakelse kun etter forskriftens kapittel 2 og 3, da deltakelse på disse tiltakene ikke nødvendigvis vil oppfylle kravene i kapitel 4.
I høringsnotat av 9. februar 2023 fremkommer det forslag til endringer i tiltakspengeforskriften, hvor forskriftens kapittel 2 og 3 inkluderes, mens kapittel 4 ikke er nevnt. NAV Oslo legger til grunn at deltakelse på ungdomsgarantien dermed ikke vil utløse retten til tiltakspenger. Dette tenker vi er hensiktsmessig gitt §§ 4-2 og 4-4, samt at ungdomsgarantien ikke medfører noen krav eller plikter til deltaker.
Jamfør vår tolkning av §§ 4-1 og 4-4 bør det vurderes om dette er i tråd med Høringsnotat av 9. februar 2023 og forslag til § 1-3 første ledd. Vi legger her til grunn at tolkningen i foreslått § 1-3 vil være tilsvarende Tiltaksforskriftens § 1-3. I R76-12-01 angis det utfyllende regler for tolkningen og det stilles spørsmål om denne tolkningen er forenlig med formålet til ungdomsgarantien og høringsnotatet for øvrig.
Ettersom ungdomsgarantien er foreslått til å være et tiltak bør det vurderes å synliggjøre hvilke klagemuligheter som finnes for brukeren, for eksempel lik utfyllende regler til tiltaksforskriften § 1-5. Dette kan med fordel inkluderes i forskriften.
Avsluttende kommentar
Slik NAV Oslo leser høringsnotatet og forslag til ny forskrift vurderes ungdomsgarantien som en forsterking og videreutvikling av dagens ressursomfang og innsats. Dette gjenspeiles også i utgangspunktet i NAV-loven og de krav som stilles til oppfølging der. Videre vil det ikke utløses rettigheter tilsvarende andre tiltak som er hjemlet i arbeidsmarkedsloven. Det stilles heller ingen krav til brukeren, det fremstår som uklart hvordan en bruker søkes inn på tiltaket, om det fattes vedtak og det stilles spørsmål om hvorvidt deltakelse i ungdomsgarantien er i tråd med vilkårene for deltakelse i forskriften for øvrig.
Allikevel anser NAV Oslo at det største behovet ved implementeringen av ungdomsgarantien vil være ytterligere presisering av praktisk gjennomføring, forutsetningene, oppfølgingsmetodikk, organisering og rammene for ungdomsgarantien. Disse presiseringene vil etter vår mening ha større innvirkning på den faktiske oppfølgingen og dermed også oppfyllelse av garantien og dens formål.
Vi viser til brev av 28. februar 2023 med vedlegg om ovennevnte.
NAV Oslo avgir følgende høringsuttalelse til Arbeids- og inkluderingsdepartementet om forslag til forskriftsfesting av en ungdomsgaranti i ny forskrift om oppfølgingstiltak i Arbeids- og velferdsetatens egenregi.
NAV Oslo er positive til innføringen av ungdomsgarantien. Vi anser at innholdet, som beskrevet i § 4-2, er sentralt for å yte god oppfølging til den viktige og prioriterte målgruppen. Vi vurderer at tett individuelt tilpasset oppfølging av fast kontaktperson og krav til brukermedvirkning som særlig gode grep. Vi anser også muligheten for oppfølging på arbeidsplassen som et viktig element.
Målgruppen for ungdomsgarantien er svært viktig og høyt prioritert i NAV Oslo. Det anses særdeles viktig at den lanserte garantien fører til en reell satsing. Erfaringer fra innføringen av den forsterkede ungdomssatsingen av 2017 viser at implementeringen og prioriteringen har vært varierende på de forskjellige kontorene, og at visse kontorer har erfart at ungdomstilnærmingen i liten grad har skilt seg fra generelt oppfølgingsarbeid. Ungdomsgarantien bør derfor vise til en reell ressurstilførsel som kommer målgruppen til gode, også utover forskriftsfesting av oppfølgingen
NAV Oslo har gjennomgått høringsutkastet og har følgende merknader;
Om forskriftsfesting av ungdomsgarantien
NAV Oslo ser fordeler ved å forskriftsfeste ungdomsgarantien, og at det stilles relevante krav til oppfølgingen av målgruppen. NAV Oslo vurderer det som hensiktsmessig at forskriften tar høyde for lokale forutsetninger, og NAV Oslo legger til grunn at det vil foreligge ytterligere føringer for hvordan forskriften skal tolkes og etterfølges. Vi ser at et rundskriv bør si noe om hvordan brukeren skal registreres som deltaker i ungdomsgarantien, forventet hyppighet for vurdering av bistandsbehov for brukere under 30 år dersom de fortsatt anses som standard innsats etter åtte uker, eventuelle krav til hyppighet av oppfølging (jf. regelmessige oppfølgingssamtaler) og oppfølgingsmetodikk.
NAV Oslo er positive til at den lovfestede oppfølgingen i NAV-loven forsterkes og forskriftsfestes overfor målgruppen. Imidlertid kunne den forsterkede oppfølgingen som følge av ungdomsgarantien vært ytterligere fremhevet sett opp mot NAV-loven.
Om personkrets og varighet (§§ 4-1 og 4-4)
I henhold til høringsnotatet og forskriftens § 4-1 gjelder ungdomsgarantien for alle brukere av NAV mellom 16 og 30 år som har behov for arbeidsrettet bistand fra NAV. Slik vi tolker forslaget tilsier dette at alle i målgruppen, som på bakgrunn av NAV-lovens § 14-a vedtak vurderes til å ha dette behovet (situasjonsbestemt og spesielt tilpasset innsats), systematisk vil bli innvilget en tiltaksplass etter ny forskrifts kapittel 4, og innen 8 uker etter at den unge er registrert hos NAV.
NAV Oslo vurderer at personkretsen burde vurderes til å også inkludere unge under 30 år som mottar sykepenger helt eller delvis. Videre kunne det vært en fordel å presisere at unge som henvender seg for sosiale tjenester (økonomisk sosialhjelp) som har behov for arbeidsrettet oppfølging også er innenfor personkretsen, enten i forskriften eller i ytterlige føringer som synliggjør tolkninger og avgrensninger tydeligere enn forslaget til ny forskrift.
NAV Oslo mener at det bør utredes hvorvidt det er hensiktsmessig å endre inngangsvilkåret for alder til det året en fyller 16 år. Dette vil ta høyde for vilkårlighet for når en er født på året, følge skoleårets syklus og være i tråd med erfaringer NAV Oslo har gjort seg gjennom IPS og i samarbeid med BUP.
For potensielle deltakere under 18 år anser vi det som viktig at ungdomsgarantien ikke påtar NAV ytterligere ansvar enn det som er hensiktsmessig. En aktuell problemstilling vil være dersom disse går på skole, og hvorvidt de da vil være aktuelle for arbeidsrettet oppfølging for å komme i ordinært arbeid.
Denne gruppen vil kreve en annen tilnærming i henhold til foresatte/fullmektiger/verger og dette adresseres ikke i forslaget til forskrift og tilhørende høringsnotat. Samlet sett uttrykker Oslo et behov for større grad av presisering av hva og hvordan vi skal gi oppfølging til de under 18 år.
NAV Oslo anser den individuelt tilpassede oppfølgingen som svært viktig. Våre erfaringer tilsier at flere i målgruppen ønsker og nyttiggjør seg godt av fysiske møter. Dette finner vi også igjen i AFI-rapport;2023:06 Unge med oppfølgingsbehov: Opplevelser av samhandling med NAV. NAV Oslo vurderer at møtekvaliteten og brukerens behov er det viktigste i denne tilnærmingen, men det kan vurderes at fysiske møter skal være pålagt dersom brukeren ønsker dette.
Jamfør innholdet i § 4-2 vurderer vi elementene som hensiktsmessige for å yte god oppfølging. Imidlertid anses dette også som en formell utvidelse av dagens veilederrolle, for eksempel § 4-2 andre ledd bokstav d. Dette fordrer ressurser og kapasitet til å gjennomføre foreslått innhold med god kvalitet, og vil således stille krav til porteføljestørrelser, organisering og midler.
Veileder som fast koordinerende kontaktperson
Unge brukere i NAV vil ofte være under forskjellige oppfølgingsløp og mottakere av forskjellige ytelser, ofte med tilhørende forskjellige kontaktpersoner. NAV Oslo anser det å sikre gode overganger internt og å skape kontinuitet i oppfølgingen av bruker er viktige elementer i brukeroppfølgingen. Slik vi leser lovforslaget forankres det et koordineringsansvar for kontaktpersonen til deltaker, noe vi anser som et godt grep. Vi vurderer at «fast kontaktperson», jf. § 4-2 første ledd, vil tilsi en varig kontaktperson så langt det er mulig og hensiktsmessig. Dette vil kunne tolkes i retning av en forventing om generalisttilnærming i oppfølgingsarbeidet. Ut ifra hvordan lovteksten og oppfølgingen er intendert i praksis bør det vurderes å klargjøre implikasjonen av begrepet.
Forholdet til de andre kapitlene i Forslag til ny forskrift om oppfølgingstiltak i Arbeids- og velferdsetatens egenregi (Høringsnotat av 9. februar 2023)
I høringsnotatet kan vi lese følgende om forholdet til de andre tiltakene i Forslag til ny forskrift om oppfølgingstiltak i Arbeids- og velferdsetatens egenregi:
Garantien omfatter også personer som får oppfølging etter forskriften kapittel 2 (Arbeid med støtte) og kapittel 3 (Individuell jobbstøtte), og garantien anses som oppfylt ved at personene deltar i disse oppfølgingstiltakene.
NAV Oslo tolker dette dithen at brukere som er under tiltak etter kapittel 2 og 3 i ny forskrift om oppfølgingstiltak i egenregi ikke nødvendigvis vil være aktuelle for oppfølgingstiltak etter nytt kapittel 4. Samtidig gir § 4-2 tredje ledd mulighet for at ungdomsgarantien kan kombineres med arbeidsmarkedstiltak. I høringsnotat av 9 februar 2023 angis det at oppfølgingstiltak i egenregi er hjemlet i arbeidsmarkedsloven, er å anse som et arbeidsmarkedstiltak og dermed kan det utledes at kapittel 4 vil være kombinerbart med forskriftens kapittel 2 og 3.
Gitt arten av de forskjellige tiltakene i forskriften vil den kvalitative oppfølgingen være forskjellig, herunder krav til oppfølging, ressursfordeling og aktivitetsplan. Behovet for en koordinerende fast kontaktperson vil være aktuelt for den enkelte deltaker også ved deltakelse etter kapittel 2 og 3. Slik vi leser lovforslaget bør eventuelle begrensninger i personkrets, ved deltakelse etter kapittel 2 og 3, tydeliggjøres i kapittel 4. Videre bør det vurderes om ungdomsgarantien bør anses som oppfylt ved deltakelse kun etter forskriftens kapittel 2 og 3, da deltakelse på disse tiltakene ikke nødvendigvis vil oppfylle kravene i kapitel 4.
I høringsnotat av 9. februar 2023 fremkommer det forslag til endringer i tiltakspengeforskriften, hvor forskriftens kapittel 2 og 3 inkluderes, mens kapittel 4 ikke er nevnt. NAV Oslo legger til grunn at deltakelse på ungdomsgarantien dermed ikke vil utløse retten til tiltakspenger. Dette tenker vi er hensiktsmessig gitt §§ 4-2 og 4-4, samt at ungdomsgarantien ikke medfører noen krav eller plikter til deltaker.
Jamfør vår tolkning av §§ 4-1 og 4-4 bør det vurderes om dette er i tråd med Høringsnotat av 9. februar 2023 og forslag til § 1-3 første ledd. Vi legger her til grunn at tolkningen i foreslått § 1-3 vil være tilsvarende Tiltaksforskriftens § 1-3. I R76-12-01 angis det utfyllende regler for tolkningen og det stilles spørsmål om denne tolkningen er forenlig med formålet til ungdomsgarantien og høringsnotatet for øvrig.
Ettersom ungdomsgarantien er foreslått til å være et tiltak bør det vurderes å synliggjøre hvilke klagemuligheter som finnes for brukeren, for eksempel lik utfyllende regler til tiltaksforskriften § 1-5. Dette kan med fordel inkluderes i forskriften.
Avsluttende kommentar
Slik NAV Oslo leser høringsnotatet og forslag til ny forskrift vurderes ungdomsgarantien som en forsterking og videreutvikling av dagens ressursomfang og innsats. Dette gjenspeiles også i utgangspunktet i NAV-loven og de krav som stilles til oppfølging der. Videre vil det ikke utløses rettigheter tilsvarende andre tiltak som er hjemlet i arbeidsmarkedsloven. Det stilles heller ingen krav til brukeren, det fremstår som uklart hvordan en bruker søkes inn på tiltaket, om det fattes vedtak og det stilles spørsmål om hvorvidt deltakelse i ungdomsgarantien er i tråd med vilkårene for deltakelse i forskriften for øvrig.
Allikevel anser NAV Oslo at det største behovet ved implementeringen av ungdomsgarantien vil være ytterligere presisering av praktisk gjennomføring, forutsetningene, oppfølgingsmetodikk, organisering og rammene for ungdomsgarantien. Disse presiseringene vil etter vår mening ha større innvirkning på den faktiske oppfølgingen og dermed også oppfyllelse av garantien og dens formål.