Jeg viser til høring «NOU 2022:20 Et helhetlig skattesystem» med høringsfrist 15. april 2023. Jeg ønsker herved å gi et høringsinnspill knyttet til anslaget på provenyeffektene av en nedleggelse av taxfree-ordningen, da jeg nylig har gjennomført en studie av dette. Studien er foreløpig ikke fagfellevurdert i internasjonale tidsskrift, men er tilgjengelig på NMBU Handelshøyskolens «working paper-serie»: https://www.nmbu.no/en/faculty/hh/research/workingpapers . Skatteutvalget, ledet av professor Ragnar Torvik, vil heretter omtales som «Utvalget».
Skatteutgifter er unntak og særordninger som bidrar til å redusere inntektene for det offentlige. Disse kan sammenlignes med en overføring på statsbudsjettets utgiftsside, men i motsetning til budsjettutgifter er ikke skatteutgifter gjenstand for eksplisitt årlig prioritering i budsjettet. En beregning av størrelsen på skatteutgiftene legges derfor ved budsjettet, som en synliggjøring av kostandene skatteutgiftene medfører. Skatteutgiftene beregnes etter den såkalte «inntektstapsmetoden», som innebærer at man ikke hensyntar atferds- eller samspillseffekter ved at en skatteutgift oppheves. Beregningene gir dermed ikke et anslag på den faktiske inntektsøkningen som kan forventes ved å avvikle en skatteutgift.
Inntektstapsmetoden har noen fordeler, for eksempel knyttet til at beregninger blir mindre komplekse og ressurskrevende. En ulempe er at metoden gir et skjevt anslag på forventede effekter på proveny og atferd av en skatteendring, som er viktige størrelser å kjenne. Jo større avviket mellom inntektstapsmetoden og metoder som tar hensyn til atferdsendringer er forventet å være, jo mer problematisk er det å benytte inntektstapsmetoden.
I studien vår har vi beregnet atferds- og provenyeffektene ved en nedleggelse av den norske taxfree-ordningen. Vi har benyttet simuleringsmodellen KONSUM-G i SSB, som inkluderer uregistrerte (ubeskattede) konsumkanaler som grensehandel, taxfree og smugling/hjemmeproduksjon (se NOU 2003:17).
Flere offentlige utredninger har foreslått å legge ned taxfree-ordningen (NOU 2022:20, NOU 2021:4, NOU: 2015:5, NOU 2007:8), og i tidligere beregninger av potensialet for økt skatteproveny har det blitt antatt at omtrent halvparten av skatteutgiften ved ordningen vil kunne hentes inn som økt proveny dersom ordningen legges ned. Denne forutsetningen benytter Utvalget også. Vi finner at det er grunn til å tro at det kan hentes inn et større skatteproveny enn dette. Våre beregninger tilsier at omtrent 62 prosent av skatteutgiften (som beregnet med inntektstapsmetoden) kan hentes inn. For en nedleggelsesreform av omtrent samme karakter som Utvalget foreslår, tilsvarer dette omtrent 2,1 milliarder kroner. Utvalgets anslag er på 1,5 milliarder kroner. Selv om modellberegningene våre indikerer et høyere provenypotensial vil jeg understreke at beregningene er usikre, og at forhold som blant annet innretningen på en eventuell taxfree-nedleggelse og forutsetninger som følger av kalibreringen av modellen er av betydning for resultatene.
Nærmere om beregningene og bruken av resultatene
I det følgende gjengir jeg resultatene fra studien og diskuterer kort hvilke faktorer som er relevante å hensynta i en samfunnsøkonomisk analyse av en nedleggelse av taxfree-ordningen.
I studien simulerer vi to taxfree-reformer. I den første reformen antar vi at avgiftsfritt salg på norske flyplasser avvikles, men at importkvotene beholdes og innførsel av taxfree-varer fra utenlandske butikker fortsatt er avgiftsfritt. I dette scenarioet ser vi også for oss at det fortsatt er mulig å kjøpe alkohol og tobakk på norske flyplasser, men at varene er underlagt norske særavgifter og merverdiavgift. I simuleringen har vi økt prisene på taxfree-varer solgt ved norske flyplasser til det gjennomsnittlige prisnivået i Norge, inkludert særavgifter og merverdiavgift. Simuleringen beregner hvordan konsumet fordeler seg mellom de ulike registrerte (beskattede) konsumkanalene og de uregistrerte (ubeskattede) konsumkanalene.
Resultatet fra denne reformen er økt proveny på omtrent 2,1 milliarder kroner, når alle atferdsendringer er hensyntatt. Dette innebærer økt proveny fra salg på flyplassene, samt økt proveny fra den delen av taxfree-salget som flytter seg til registrert konsum andre steder i Norge, i tillegg til reduserte skatteinntekter fra andre goder (mat, strøm, drivstoff osv). Reduksjonen i samlet alkohol- og tobakkonsum er nesten neglisjerbar. Likevel innebærer reformen en reduksjon i andelen uregistrert (ubeskattet) konsum, som faller med 21 og 24 prosent, for henholdsvis alkohol og tobakk.
Det er verdt å understreke at beregningene våre forutsetter at det fortsatt vil være salg av alkohol og tobakk ved norske lufthavner. I praksis kan man tenke seg at vi legger til grunn at Vinmonopolet tar over salget i dagens taxfree-butikker, og selger varer til like priser som ellers i landet. Dersom en nedleggelse i praksis skulle innebære at det ikke er noe alkohol- eller tobakkssalg ved norske flyplasser vil dette medføre følgende to tilleggseffekter til våre beregninger; (i) lavere konsum grunnet dårligere tilgjengelighet, og (ii) økt overføring til uregistrerte kilder som utenlandske taxfree-butikker, grensehandel og smugling/hjemmeproduksjon. For konsumet trekker disse effektene i hver sin retning og hvilken effekt som vil dominere er uklart. Samlet effekt på provenyet vil uansett være negativ, sammenlignet med beregningen vi gjør, da effektene trekker i samme retning.
Vi simulerer også effekter av en mer radikal reform, som i tillegg til den første reformen også fjerner de tollfrie importkvotene for alkohol og tobakk. En slik reform vil også påvirke grensehandel og kjøp av taxfree-varer i utenlandske taxfree-butikker og på ferjer. I tillegg til samme forutsetning om prisøkningen på varer solgt på norske flyplasser, har vi i denne simuleringen økt prisen på grensehandelsvarer og utenlandske taxfree-varer (flyplasser, fly og ferjer) med kostnaden for forenklet fortolling.
Resultatet fra denne reformen er en betydelig større provenyøkning, på omtrent 6,5 milliarder kroner. Reformen fører til en reduksjon i samlet konsum av alkohol og tobakk på omtrent 5 prosent (målt i liter ren alkohol og kilo tobakk). Andelen uregistrert konsum halveres som følge av denne reformen.
Reformene hensyntar alle atferdsendringer som påvirker inntektene fra indirekte beskatning (særavgifter og moms). Vi har derimot ikke hensyntatt noen form for økte utgifter forbundet med reformene. Ved en faktisk nedleggelse av taxfree-ordningen er det flere praktiske hensyn å ta og kostnaden ved disse må også hensyntas i en kost-nytte-vurdering. Eksempler er det direkte inntektstapet til Avinor, samfunnsnytten av et lavere alkohol- og tobakkonsum, alternativ anvendelse av butikkareal som i dag disponeres av taxfree-butikker, endrede administrasjonskostnader (f.eks. som følge av økte innførselskontroller) eller endret langsiktig reiseetterspørsel. Disse størrelsene vil variere med innretningen på en eventuell taxfree-reform.
Skatteutgifter er unntak og særordninger som bidrar til å redusere inntektene for det offentlige. Disse kan sammenlignes med en overføring på statsbudsjettets utgiftsside, men i motsetning til budsjettutgifter er ikke skatteutgifter gjenstand for eksplisitt årlig prioritering i budsjettet. En beregning av størrelsen på skatteutgiftene legges derfor ved budsjettet, som en synliggjøring av kostandene skatteutgiftene medfører. Skatteutgiftene beregnes etter den såkalte «inntektstapsmetoden», som innebærer at man ikke hensyntar atferds- eller samspillseffekter ved at en skatteutgift oppheves. Beregningene gir dermed ikke et anslag på den faktiske inntektsøkningen som kan forventes ved å avvikle en skatteutgift.
Inntektstapsmetoden har noen fordeler, for eksempel knyttet til at beregninger blir mindre komplekse og ressurskrevende. En ulempe er at metoden gir et skjevt anslag på forventede effekter på proveny og atferd av en skatteendring, som er viktige størrelser å kjenne. Jo større avviket mellom inntektstapsmetoden og metoder som tar hensyn til atferdsendringer er forventet å være, jo mer problematisk er det å benytte inntektstapsmetoden.
I studien vår har vi beregnet atferds- og provenyeffektene ved en nedleggelse av den norske taxfree-ordningen. Vi har benyttet simuleringsmodellen KONSUM-G i SSB, som inkluderer uregistrerte (ubeskattede) konsumkanaler som grensehandel, taxfree og smugling/hjemmeproduksjon (se NOU 2003:17).
Flere offentlige utredninger har foreslått å legge ned taxfree-ordningen (NOU 2022:20, NOU 2021:4, NOU: 2015:5, NOU 2007:8), og i tidligere beregninger av potensialet for økt skatteproveny har det blitt antatt at omtrent halvparten av skatteutgiften ved ordningen vil kunne hentes inn som økt proveny dersom ordningen legges ned. Denne forutsetningen benytter Utvalget også. Vi finner at det er grunn til å tro at det kan hentes inn et større skatteproveny enn dette. Våre beregninger tilsier at omtrent 62 prosent av skatteutgiften (som beregnet med inntektstapsmetoden) kan hentes inn. For en nedleggelsesreform av omtrent samme karakter som Utvalget foreslår, tilsvarer dette omtrent 2,1 milliarder kroner. Utvalgets anslag er på 1,5 milliarder kroner. Selv om modellberegningene våre indikerer et høyere provenypotensial vil jeg understreke at beregningene er usikre, og at forhold som blant annet innretningen på en eventuell taxfree-nedleggelse og forutsetninger som følger av kalibreringen av modellen er av betydning for resultatene.
Nærmere om beregningene og bruken av resultatene
I det følgende gjengir jeg resultatene fra studien og diskuterer kort hvilke faktorer som er relevante å hensynta i en samfunnsøkonomisk analyse av en nedleggelse av taxfree-ordningen.
I studien simulerer vi to taxfree-reformer. I den første reformen antar vi at avgiftsfritt salg på norske flyplasser avvikles, men at importkvotene beholdes og innførsel av taxfree-varer fra utenlandske butikker fortsatt er avgiftsfritt. I dette scenarioet ser vi også for oss at det fortsatt er mulig å kjøpe alkohol og tobakk på norske flyplasser, men at varene er underlagt norske særavgifter og merverdiavgift. I simuleringen har vi økt prisene på taxfree-varer solgt ved norske flyplasser til det gjennomsnittlige prisnivået i Norge, inkludert særavgifter og merverdiavgift. Simuleringen beregner hvordan konsumet fordeler seg mellom de ulike registrerte (beskattede) konsumkanalene og de uregistrerte (ubeskattede) konsumkanalene.
Resultatet fra denne reformen er økt proveny på omtrent 2,1 milliarder kroner, når alle atferdsendringer er hensyntatt. Dette innebærer økt proveny fra salg på flyplassene, samt økt proveny fra den delen av taxfree-salget som flytter seg til registrert konsum andre steder i Norge, i tillegg til reduserte skatteinntekter fra andre goder (mat, strøm, drivstoff osv). Reduksjonen i samlet alkohol- og tobakkonsum er nesten neglisjerbar. Likevel innebærer reformen en reduksjon i andelen uregistrert (ubeskattet) konsum, som faller med 21 og 24 prosent, for henholdsvis alkohol og tobakk.
Det er verdt å understreke at beregningene våre forutsetter at det fortsatt vil være salg av alkohol og tobakk ved norske lufthavner. I praksis kan man tenke seg at vi legger til grunn at Vinmonopolet tar over salget i dagens taxfree-butikker, og selger varer til like priser som ellers i landet. Dersom en nedleggelse i praksis skulle innebære at det ikke er noe alkohol- eller tobakkssalg ved norske flyplasser vil dette medføre følgende to tilleggseffekter til våre beregninger; (i) lavere konsum grunnet dårligere tilgjengelighet, og (ii) økt overføring til uregistrerte kilder som utenlandske taxfree-butikker, grensehandel og smugling/hjemmeproduksjon. For konsumet trekker disse effektene i hver sin retning og hvilken effekt som vil dominere er uklart. Samlet effekt på provenyet vil uansett være negativ, sammenlignet med beregningen vi gjør, da effektene trekker i samme retning.
Vi simulerer også effekter av en mer radikal reform, som i tillegg til den første reformen også fjerner de tollfrie importkvotene for alkohol og tobakk. En slik reform vil også påvirke grensehandel og kjøp av taxfree-varer i utenlandske taxfree-butikker og på ferjer. I tillegg til samme forutsetning om prisøkningen på varer solgt på norske flyplasser, har vi i denne simuleringen økt prisen på grensehandelsvarer og utenlandske taxfree-varer (flyplasser, fly og ferjer) med kostnaden for forenklet fortolling.
Resultatet fra denne reformen er en betydelig større provenyøkning, på omtrent 6,5 milliarder kroner. Reformen fører til en reduksjon i samlet konsum av alkohol og tobakk på omtrent 5 prosent (målt i liter ren alkohol og kilo tobakk). Andelen uregistrert konsum halveres som følge av denne reformen.
Reformene hensyntar alle atferdsendringer som påvirker inntektene fra indirekte beskatning (særavgifter og moms). Vi har derimot ikke hensyntatt noen form for økte utgifter forbundet med reformene. Ved en faktisk nedleggelse av taxfree-ordningen er det flere praktiske hensyn å ta og kostnaden ved disse må også hensyntas i en kost-nytte-vurdering. Eksempler er det direkte inntektstapet til Avinor, samfunnsnytten av et lavere alkohol- og tobakkonsum, alternativ anvendelse av butikkareal som i dag disponeres av taxfree-butikker, endrede administrasjonskostnader (f.eks. som følge av økte innførselskontroller) eller endret langsiktig reiseetterspørsel. Disse størrelsene vil variere med innretningen på en eventuell taxfree-reform.