FSi er en uavhengig og selvstendig interesseorganisasjon for industri-, leverandør-, og kompetansevirksomheter som har forretningsmessige interesser knyttet til leveranser av produkter, varer og tjenester mot markeder innenfor forsvar, sikkerhet og beredskap nasjonalt og internasjonalt.
FSi viser til Forsvarsdepartementets høringsnotat datert 13.01.2023 med saksnr. 2015/3310-98/FD V 3/OOL. Forsvars- og Sikkerhetsindustriens forening (FSi) ønsker å inngi dette høringssvaret i sakens anledning.
FSi er enig med høringsinstansen at dagens lovverk må oppdateres. Vår største bekymring er derimot knyttet til hva som skal anse som beskyttelsesverdig, konsekvensene av at teknologi anses beskyttelsesverdig og saksbehandlingstiden. Dette vil bli redegjort for nedenfor.
Eksportpotensialet er grunnleggende for utvikling av norsk forsvarsteknologi. Dette bekreftes flere ganger i både Innst. 185 S (2015-2016) og Strategi for norskutviklet forsvarsteknologi fra 2018 (2018-strategien).
Lovforslaget inneholder en mengde potensielle hindringer for eksport og FSi mener det derfor er viktig å forankre eksportprinsippet i loven for å sikre at det ivaretas både i vurderingen av om teknologi skal anses som beskyttelsesverdig, men også hvilke restriksjoner som skal pålegges slik teknologi.
Forsvarsindustri og teknologisk virksomhet er i dag tett integrert på tvers av selskaper både nasjonalt og internasjonalt. Det er viktig at en ny lov ikke blir en hemsko på det løpende arbeidet med integrasjon og informasjonsutveksling mellom de ulike utviklerne, underleverandørene og produsentene av sammensatte systemer. Norske teknologimiljøer har behov for å kunne dele informasjon om teknologi som potensielt vil kunne bli ansett som beskyttelsesverdig forsvarsteknologi i den hensikt å videreutvikle og integrere teknologien i teknologi fra andre norske og utenlandske samarbeidspartnere. Dette for å kunne tilby et best mulig produkt eller system til aktuelle kunder. Det er dessuten en stadig større forventning til at ulike produkter kan fungere sammen som en helhet i et «system av systemer». I denne sammenheng er interoperabilitet mellom produkter/delsystemer levert av ulike leverandører avgjørende. For å oppnå dette er det nødvendig å kunne utveksle informasjon.
FSi er bekymret for at slik utveksling av informasjon på tvers av selskaper og fagmiljøer i praksis kan bli vanskelig å gjøre på en effektiv måte, i og med at lovutkastet innebærer at spørsmål om deling må forelegges FD, som inkluderer koordinering med blant annet NSM, og saksbehandles i tillegg til og før det kan søkes UD om eksportlisens der det er snakk om eksport.
FSi savner en tydeliggjøring av hvordan regelverket skal håndteres i forbindelse med teknologisamarbeid, både eksisterende samarbeid, men også der norsk industri inviteres inn i utviklingsprosjekter som for eksempel underleverandør eller medlem av et konsortium.
Det fremkommer av høringsnotatet at “Det legges opp til at aktørene gjennom praktiseringen av regelverket så langt som mulig skal få eksportert produkter, og dratt nytte av samarbeidsmuligheter i det internasjonale markedet, på samme måte som i dag.” Imidlertid er det ut fra lovforslaget vanskelig å se hvordan dette er tenkt oppnådd, særlig sett hen til de foreslåtte saksbehandlingstidene og restriksjonene som oppstår når FD sender melding i medhold av utkastets § 3 om at teknologien er til vurdering med tanke på vedtak etter loven. Dette vil i praksis innebære at nødvendig informasjon i teknologisamarbeidene ikke kan utveksles, at man ikke kan gjøre nødvendige avklaringer med sentrale underleverandører og at tilbudsfrister ikke kan overholdes i påvente av et vedtak. FSi er bekymret for at norsk forsvarsindustri i praksis vil gå glipp av flere muligheter og at manglende forutsigbarhet for de øvrige partene i slike samarbeid vil kunne medføre at de heller forsøker å ta frem teknologien med andre partnere.
Forutsigbarhet for eksportmulighet er også viktig for finansiering av norskutviklet teknologi og FSi er særlig bekymret for nyoppstartede og mindre selskaps mulighet for å skaffe finansiering, dersom det er en fare for at de kan bli pålagt inngripende restriksjoner, for eksempel at man ikke får eksportere til de landene norsk forsvarsindustri vanligvis kan eksportere til. Eksportmulighetene vil typisk være viktige i forretningsplaner som ligger til grunn for låneopptak og eksterne investeringer.
Det fremgår videre av høringsnotatet at det er behov for et lovgrunnlag som legger til rette for prosesser som sikrer industriaktørene tilgang til eksportmarkeder og forskningsmiljøer innenfor og utenfor norsk jurisdiksjon, samtidig som det legges til rette for tilstrekkelig kontroll med og tilgang til teknologi som har vesentlig betydning for operativ evne. FSi mener det er viktig å ivareta behovet for forutsigbarhet i selve loven. Lovutkastet regulerer i stor grad kontrollen med teknologi som anses beskyttelsesverdig, uten at det er nedfelt bestemmelser som sikrer forutsetningene for en vellykket, norsk forsvarsindustri. Forutsigbarhet i rammebetingelser og mulighet for finansiering er vesentlige forutsetninger for industrien. Det samme er tilgang til eksportmarkeder og forskningsmiljøer. FSi mener at lovteksten må balansere disse hensynene. Dersom regelverket i Norge blir for begrensende og uforutsigbart, vil det svekke norsk innovasjonskraft og markedsadgang. FSI er bekymret for en uønsket virkning av loven kan være at utvikling og produksjon flyttes til utlandet. Det vil undergrave både formålet med loven og norsk forsvarsindustri.
Det fremkommer i høringsnotatet at departementet vurderer det slik at «et vedtak om at forsvarsteknologi er «beskyttelsesverdig» innebærer at informasjon om teknologien er skjermingsverdig». Dette følger av at teknologien må ha «vesentlig betydning» for forsvarets operative evne for å være beskyttelsesverdig. «Dersom informasjonen om teknologien blir kjent for uvedkommende, går tapt, blir endret eller blir utilgjengelig, vil det etter departementets vurdering kunne skade forsvarets operative evne, og slik også kunne skade nasjonale sikkerhetsinteresser».
Eksportkontrolloven, sikkerhetsloven og lov om beskyttelse av norsk forsvarsteknologi mv. skal alle beskytte norske interesser, men har noe ulike formål. Dagens lov om forsvarsviktig teknologi har ingen automatikk i at et vedtak under én lov medfører vedtak under andre lover. I høringsnotatet synes det å være lagt til grunn at et vedtak om at en teknologi er beskyttelsesverdig automatisk medfører at teknologien graderes. Det er ikke redegjort nærmere for en slik konklusjon.
Det fremkommer videre at dersom det fattes vedtak om at hele eller deler av en teknologi er beskyttelsesverdig, må Forsvarsdepartementet samtidig fatte vedtak om at bedriften skal underlegges sikkerhetsloven. Et slikt vedtak vil medføre betydelige belastninger for virksomheter som i utgangspunktet ikke forholder seg til sikkerhetsloven, spesielt når det gjelder gradert informasjon. Eksempelvis må ansatte sikkerhetsklareres, IT systemene må møte de gjeldende krav iht. sikkerhetsloven og selskapets fasiliteter må sikres dersom en virksomhet skal håndtere gradert informasjon. Mange større forsvarsbedrifter har disse sikkerhetstiltakene på plass allerede men for andre norske virksomheter som i utgangspunktet er «sivile» vil det ha betydelige konsekvenser, herunder økonomiske, å bli underlagt sikkerhetsloven. Restriksjoner som kan pålegges virksomheten knyttet til teknologien etter lov om beskyttelsesverdig forsvarsteknologi mv. vil kunne være tilstrekkelig for å oppnå ønsket beskyttelse av teknologien.
FSi er enig i at hvorvidt noe er gradert og derfor allerede underlagt en del restriksjoner er et moment i vurderingen av om noe er beskyttelsesverdig.
Dersom departementet mener at all informasjon om en beskyttelsesverdig forsvarsteknologi vil bli gradert informasjon etter sikkerhetsloven så kan det stilles spørsmål om det er behov for egne kontrollmekanismer under lov om beskyttelsesverdig forsvarsteknologi all den tid gradert informasjon allerede er gjenstand for streng kontroll og omfattende begrensninger under eksisterende regime.
Like fullt mener FSi at hvorvidt noe skal graderes må vurderes i tråd med sikkerhetsloven. Det er ikke fullt ut de samme hensynene eller vilkårene som gjør seg gjeldende bak de to regelsettene.
Automatisk gradering av beskyttelsesverdig teknologi vil innebære at Nasjonal sikkerhetsmyndighet (NSM) i hver sak må vurdere om det foreligger tilstrekkelig sikkerhetsavtale med mottakerstaten før informasjonen kan deles. Dette vil påvirke saksbehandlingen vesentlig, både når det gjelder samhandling og tidsbruk.
Et annet problem ved automatisk gradering av beskyttelsesverdig teknologi er at ikke alle land i praksis benytter tiltak på tilsvarende nivå som «begrenset» og «konfidensielt». Det innebærer at teknologi som skal behandles som «begrenset» etter norsk lov i internasjonale teknologisamarbeid vil måtte følge strengere regime. Etter det opplyste er det laveste nivå som anvendes i USA tilsvarende «konfidensielt» og Frankrike «hemmelig». Det vil gi uforholdsmessig store utfordringer for internasjonale samarbeid sammenlignet medvurderingen av verdi og gradering etter sikkerhetsloven.
Dersom all informasjon om en beskyttelsesverdig forsvarsteknologi vil bli gradert informasjon etter sikkerhetsloven, så fremstår utkastet til ny lov først og fremst som en utvidelse av hjemmel til å gradere informasjon om eksisterende ugradert teknologi samt teknologi som tas frem av norske bedrifter som ikke er underlagt sikkerhetsloven. Det vil ha store konsekvenser for de bedrifter som har teknologi som blir regnet som beskyttelsesverdig. Dette taler mot at det ikke gjøres en selvstendig vurdering av spørsmålet om gradering i medhold av sikkerhetsloven.
Lov om beskyttelse av norsk forsvarsteknologi mv. vil gi myndighetene et større handlingsrom dersom det ikke skapes avhengigheter mellom denne loven og sikkerhetsloven. Dersom det skal være automatikk i at beskyttelsesverdig teknologi også må være skjermingsverdig, vil det øke terskelen ytterligere for vedtak om at teknologi er beskyttelsesverdig. Dette fordi konsekvensene av vedtaket blir større enn det som isolert sett følger av lov om beskyttelse av norsk forsvarsteknologi mv. Det er også lovteknisk betenkelig med slike avhengigheter.
I og med at eventuelle eksisterende tiltak etter sikkerhetsloven er et moment i vurderingen av om noe allerede er tilstrekkelig beskyttet og derfor ikke skal pålegges ytterligere restriksjoner i medhold av lov om beskyttelse av norsk forsvarsteknologi mv., virker det inkonsekvent at et vedtak om at teknologien er beskyttelsesverdig innebærer at teknologien blir gradert.
FSi mener man ikke kan legge en forutsetning om at beskyttelsesverdig teknologi også er skjermingsverdig etter sikkerhetsloven, og at spørsmålet om hvorvidt teknologien skal graderes utelukkende må løses i medhold av sikkerhetsloven.
Begrepsbruken i høringsnotatet er ikke helt konsistent, men FSi legger til grunn at det kun er konkrete teknologier, ikke hele system som kan underlegges vedtak etter loven.
Høringsnotatet legger opp til at industrien skal kunne fortsette å eksportere så langt det er mulig, som i dag. Eksportpotensialet er grunnleggende for utvikling av norsk forsvarsteknologi.
FSi mener, som tidligere nevnt, at regelverket må balansere mellom behovet for beskyttelse og behovet for å kunne dele teknologi med andre aktører på en effektiv måte.
Rask saksbehandling hos UD har frem til nylig vært et konkurransefortrinn for norsk industri. Dette fortrinnet utfordres allerede i dag av et udekket ressursbehov i UD. Når virksomhetene må forholde seg til to ulike søknadsprosesser overfor to ulike departementer før virksomheten kan dele informasjon, er FSi bekymret for at det kan gi en uforutsigbar og langvarig saksbehandlingsprosess. Det blir viktig å unngå enveiskommunikasjon fra et departement. God koordinering og informasjonsflyt mellom de to departementene er en forutsetning for at industriens eksportmuligheter ivaretas.
Eksportlisenser med deling til samarbeidspartnere praktiseres per i dag på en god måte hos UD. FSi anser at virksomhetene i forsvarsindustrien vil ha behov for globale tillatelser (NATO, EU, samarbeidsland), med lang varighet og hyppige oppdatering av partnere og mottakere. Systemet bør være elektronisk. Så langt mulig, bør man unngå situasjoner hvor det er dobbeltarbeid å søke FD og UD.
Høringsnotatet behandler slik vi ser det ikke hvordan koordineringen mellom FD og UD vil foregå når det gjelder henholdsvis lisenser tidlig i forløpet som «teknologilisenser» og senere lisenser for eksport. FSI forutsetter at samhandling mellom departementene også her vil foregå på en effektiv og god måte.
Definisjonen av «forsvarsteknologi» som fremgår av høringsnotatet er svært vid og kan potensielt inkludere det aller meste. Videre fremgår det av høringsnotatet at «terskelen for hvilke teknologier som er beskyttelsesverdige [er] satt relativt høyt, etter en sammensatt helhetsvurdering». Det fremstår likevel som uklart hvor terskelen ligger for å bli underlagt lov om beskyttelsesverdig forsvarsteknologi. Denne vide og skjønnsmessige adgangen til å fatte vedtak om at en forsvarsteknologi skal være beskyttelsesverdig, sammen med en vid definisjon av «forsvarsteknologi» gir FD en hjemmel med potensielt svært stor rekkevidde.
Det er behov for at det presiseres at man ikke anser som beskyttelsesverdig mer enn det som er helt nødvendig, f.eks. kun en komponent eller en konkret sammensetningsmåte, ikke hele systemet. Høringsnotatet refererer for eksempel til «missilteknologi» som en teknologi. Imidlertid inngår det eksempelvis hundrevis av teknologier i et missil. I et missil kan typisk følgende inngå:
- Norsk ugradert teknologi underlagt eksportkontroll
- Norsk gradert teknologi
- Sivil teknologi åpent tilgjengelig
- Evnen til å sette teknologiene sammen til et missil
Det siste punktet er ikke en teknologi, det er en kompetanse som vil være vanskelig å definere.
Det er viktig at konkrete teknologier vurderes individuelt opp mot lov om beskyttelse av norsk forsvarsteknologi mv. Vurdering av hele systemer vil ikke være egnet, nødvendig eller proporsjonalt og ville skapt store utfordringer for forsvarsindustrien.
FSi forutsetter at hvilken teknologi som omfattes spesifiseres i forskrift. Det er uheldig at denne ikke er på plass til høringen da det er vanskelig å se omfanget og rekkevidden av lovforslaget uten at man ser dette i sammenheng med forskriften.
En vedtakskompetanse med stor rekkevidde og liten forutberegnelighet hva gjelder anvendelse vil kunne medføre at norske private selskaper vegrer seg for å investere i utvikling av teknologi som er ment for sivil anvendelse men som også kan ha militær interesse, ettersom et vedtak om at teknologien er beskyttelsesverdig forsvarsteknologi vil begrense eller i verste fall stenge muligheten for å selge teknologien på verdensmarkedet. En slik konsekvens vil være kontraproduktivt for Norge.
Høringsnotatet gjentar, og også i selve lovutkastet er det inntatt, at det kan blir snakk om «tap av teknologi». Dette er slik FSi ser det uheldig. At en teknologi deles betyr ikke nødvendigvis at teknologien er tapt. Unntaksvis kan det bli snakk om et forbud mot bruk ved krenkelse av IPR. Men som oftest vil det at man deler en potensiell kapasitet, ikke at man taper egen kapasitet. Man ‘taper’ kanskje en fordel. Det finnes teknologier som kan miste sin verdi dersom detaljer om spesifikke løsninger slipper ut. Dette er hovedbegrunnelsen for sikkerhetsloven, men det er svært sjelden at hele teknologien må holdes hemmelig, og da vil det nok en gang være sikkerhetsloven som gjelder.
Høringsnotatet blander også sammen begreper som «produkt», «kompetanse» og «teknologi» som om det skulle være samme sak, ref. « det kan også tenkes tilfeller der et produkt ennå ikke har kommet på liste I eller II, men der betydningen teknologien har for Forsvarets operative evne gjør at den bør underlegges loven». Dette bør klargjøres.
FSi er enig i at det er et behov for å klargjøre de involverte myndighetenes roller, ansvar og myndighet ved forvaltningen av loven. I dag oppfattes dette som uklart, så klare føringer er helt nødvendig og en forutsetning for en effektiv saksbehandling. Dersom Strategi for beskyttelse av norskutviklet forsvarsteknologi fortsatt skal opprettholdes, må roller, ansvar og myndighet harmoneres med loven.
FSi er videre enig med høringsutvalget i at myndighet til å treffe vedtak må ligge hos FD. Vedtakene er inngripende og for industrien er det derfor viktig at det er FD som har denne myndigheten. Myndigheten bør heller ikke kunne delegeres til FMA. Dette på grunn av vedtakets inngripende karakter, men ikke minst fordi FMA er den anskaffende myndighet. Det vil kunne bli en interessekonflikt og blanding av roller om FMA skal ha myndighet til å treffe vedtak, samtidig som de er i en anskaffelsesprosess med den aktuelle virksomheten.
For å få en så effektiv og strømlinjeformet prosess som mulig er det viktig at det er klar og tydelig rollefordeling. FMA er tiltenkt en koordineringsrolle knyttet til informasjonsinnhenting og informasjonsflyt. I den forbindelse er det en forventning fra industrien at FMA så tidlig som mulig gir virksomheten varsel dersom FMA tenker at teknologien er beskyttelsesverdig. Dette for at virksomheten kan innrette seg, og at en unngår overraskelser når det for eksempel skal søkes eksportlisens etter at en eventuell kontrakt er inngått. På bakgrunn av kontradiksjonsprinsippet er det videre viktig at FMA videreformidler til virksomheten hvilke opplysninger de har innhentet fra andre relevante aktører.
Det vil også være behov for FMA å innhente informasjon fra virksomheter som ikke er tradisjonelle/kjente forsvarsbedrifter og som utvikler teknologi som kan være beskyttelsesverdig. Det er noe uklart hvordan det er tenkt at FMA skal fange opp denne teknologien.
Kryptoteknologi er i en særskilt stilling, og Nasjonal Sikkerhetsmyndighet (NSM) har her en sentral rolle. Følgende fremgår av høringsnotatet side 37:
NSM sin rolle er begrenset til vurderinger av beskyttelsesverdig kryptoteknologi gjennom å gi råd til FMA ved vurderingen av om en teknologi er beskyttelsesverdig og hvilke begrensninger som eventuelt bør ilegges.
Dette ser ikke ut til å harmonere med hvordan kryptoteknologi i dag forvaltes. I dag har NSM en sentral rolle i forhold til kryptoteknologi og det er et krav om at virksomheter som produserer kryptomateriell inngår en kryptoavtale med NSM. Avtalen regulerer partenes rettigheter og plikter, og er i henhold til kryptoforskriften.
NSM er ikke underlagt FD og FD kan av den grunn ikke delegere myndighet til å treffe vedtak til NSM. FSi er av den oppfatning at det er viktig at hele forvaltningen av kryptoteknologien blir liggende hos NSM. Myndighet til å treffe vedtak innenfor denne teknologien bør derfor reguleres særskilt og ligge hos NSM.
Når departementet ber om informasjon, har virksomhetene en tilsvarende plikt til å gi slike opplysninger. Informasjonen vil gjerne inneholde forretningshemmeligheter som det er viktig for virksomheten å begrense spredningen av.
FSi er opptatt av at de som behandler opplysninger om forsvarsteknologi i medhold av loven skal være underlagt taushetsplikt og ikke skal kunne dele informasjonen utover det som er strengt nødvendig for saksbehandlingen. Dette forutsetter at det foreligger en slik plikt etter hhv. forvaltningsloven eller sikkerhetsloven. FSi foreslår at det inntas en henvisning til at forvaltningslovens § 13 gjelder for opplysninger innhentet i medhold av loven for å sikre at samtlige aktører som får slike opplysninger er pålagt å overholde taushetsplikt om disse.
De som har behandlet opplysninger i medhold av loven bør videre pålegges en plikt til å returnere dokumenter til eier og/eller slette innhentede opplysninger dersom teknologien ikke blir ansett som beskyttelsesverdig.
FSi mener det er noe uklart hvilken rolle opplysningsplikten skal ha ved videreutvikling av teknologi som er vurdert, men ikke regnet som beskyttelsesverdig. Hvis teknologien ikke er vurdert som beskyttelsesverdig bør man kunne legge dette til grunn for videre utvikling. Dersom departementet forbeholder seg retten til en ny vurdering, bør det i alle fall være forutsigbart hva som skal til for at departementet igangsetter ny vurdering, samt at en ev. ny vurdering ikke bør kunne påvirke allerede inngåtte avtaler med samarbeidspartnere i Norge og utlandet, i tråd med eksisterende eksportlisenser.
Forutsetningen for å anvende tiltakene ekspropriasjon og begrensninger på bruk er, slik FSi forstår lovutkastet og høringsnotatet, at det er nødvendig, egnet og proporsjonalt for å sikre at oppfinnelsen skal komme best mulig til nytte for forsvaret.
Dette innebærer at man må vurdere andre, mindre inngripende tiltak før man for eksempel beslutter ekspropriasjon.
Dersom motivasjonen for ekspropriasjon eksempelvis er å øke produksjonen eller tilgangen på en teknologi, kan et egnet og mindre inngripende tiltak være å inngå avtale om lisensrettigheter.
I praksis er det vanskelig å overta teknologi uten å samtidig gjøre en virksomhetsoverdragelse og overta ansatte og teknologimiljøet som gjør utnyttelse mulig.
Der forsvarssektoren inngår avtaler med forsvarsindustri om utvikling av teknologi, bør spørsmålet om eierskap vurderes ved kontraktsinngåelse. Hovedregelen er at eierskapet i slike tilfeller skal ligge hos industriaktøren, jf. Overordnet policy for forsvarssektorens forvaltning av rettigheter til immaterielle verdier (IP) og royalty. Der forsvarssektoren unntaksvis forbeholder seg eierskapsrettighetene til den teknologi som utvikles i medhold av kontrakten, vil forsvarssektoren sannsynligvis dekke alt , eller det vesentlige av utviklingskostnadene, avhengig av hvilke kontraktsfestede lisensrettigheter leverandøren vil ha til teknologien.
I den grad man allerede ved kontraktsinngåelsestidspunktet ser det som sannsynlig at departementet vil fatte beslutning om begrensninger på bruk og deling utover det som følger av eksportkontrollregelverket, bør man også vurdere å innta bestemmelser i utviklingskontrakten som regulerer slike forbehold, slik at partene kan hensynta dette i øvrige kontraktsbetingelser.
Dersom man i en etterfølgende vurdering av teknologien skulle finne det nødvendig å gjennomføre tiltak i medhold av loven, vil det kunne forrykke balansen i inngåtte kontrakter i vesentlig grad.
Beslutning om å vurdere teknologi som forsvarsviktig innebærer et inngrep i industrivirksomhetens eierrådighet ved at det allerede fra meldingstidspunktet inntrer omfattende begrensninger i eierens rådighet. For at inngrepet ikke skal være mer inngripende enn det som er nødvendig for å oppfylle formålet med loven, bør det stilles krav til:
- Tidlig varsel med klar fremdriftsplan, herunder hvilke opplysninger som vil avkreves industrivirksomheten, slik at man unngår unødvendige utsettelser pga. manglende mottak av nødvendig informasjon.
- Tidlig avklaring av hvem man kan dele (hva) med i påvente av endelig avtale eller vedtak. Dette er særlig viktig der det allerede er etablerte teknologisamarbeid, samt med tanke på konkurransesituasjoner der man ikke kan delta uten å dele noe informasjon.
- Forsøk på å finne omforent løsning (avtale) dersom departementet ønsker å fatte vedtak om at teknologi er å anse som beskyttelsesverdig, både mtp. hva som skal anses som beskyttelsesverdig og innenfor hvilke rammer man kan utnytte teknologien, herunder dele opplysninger om teknologien. Eventuelle vilkår som f.eks. krav om fortsatt eksklusivt eierskap i norsk virksomhet, lisensvilkår etc. bør også avklares gjennom avtale, der dette er mulig.
Høringsnotatet legger til grunn at vedtak om begrensninger skal være siste utvei for å redusere risikoen for tap av teknologien. Det bør i tråd med dette eksplisitt fremgå av loven at departementet først kan benytte sin vedtakskompetanse dersom departementet og virksomheten ikke kommer i mål med en avtale, jf. 2018-strategien.
Delingstillatelser under saksbehandlingstiden
Som nevnt ovenfor, bør det eksplisitt fremgå hvordan saksbehandlingen kan ivareta behovet for nasjonalt og internasjonalt teknologisamarbeid i saksbehandlingstiden. Det vil kunne ha omfattende negative konsekvenser for norsk forsvarsindustri dersom en melding om at teknologien er til vurdering etter lovutkastets § 3 medfører full stopp.
FSi forstår høringsnotatet dithen at kravene til saksbehandlingen som følger av forvaltningsloven må løses innenfor rammene for saksbehandlingsfristene i lovforslaget, slik at endelig avtale må inngås/vedtak må fattes innenfor lovens frist.
Høringsnotatet synes å legge til grunn at 2018-strategiens totrinnsvurdering skal videreføres. FSi er positiv til dette og mener totrinnsvurderingen bør fremgå av lovteksten. Regulering av prosessen, i eller i medhold av lov, skaper forutsigbarhet for hva som er vurderingstema i vurderingens ulike faser. Dette vil også bidra til å sette virksomheten bedre i stand med å legge frem relevante opplysninger for vurderingene.
FSi mener det er bra at det tydelig fremkommer at departementet kan gi delingstillatelser også mens saken er til behandling. Det bør også være anledning til å inngå midlertidig avtale mellom departementet og virksomheten i påvente av endelig avtale eller vedtak. Slike midlertidige delingstillatelser vil kunne bidra til å begrense skadevirkningene for norske forsvarsvirksomheters innovasjonsevne og norsk forsvarsteknologis markedstilgang.
FSi er videre opptatt av at departementet ikke skal kunne vurdere hele system samlet under loven. En slik tilnærming vil ha omfattende konsekvenser for mange teknologier, uten at det er sannsynlig at de enkeltvis vil kunne oppfylle kravene til å være beskyttelsesverdige. FSi kan vanskelig se for seg at det vil være i tråd med nødvendighets- og proporsjonalitetsprinsippene å vurdere hele system som beskyttelsesverdige.
Innhold i avtale eller vedtak
Dersom departementet kommer frem til at teknologien er å anse som beskyttelsesverdig etter loven, mener FSi at det er viktig at handlingsrommet fremgår av avtalen eller vedtaket. Strategien fra 2018 knesatte at det når teknologi vurderes som beskyttelsesverdig, må det treffes nødvendige, hjemlede forvaltningsvedtak eller inngås avtaler med industrien som sikrer at
1. Teknologien forvaltes som beskyttelsesverdig
2. Nødvendige beskyttelsestiltak iverksettes
3. Det legges til rette for nødvendig videreutvikling av teknologien, herunder internasjonalt teknologisamarbeid.
FSi anser det som hensiktsmessig at dette videreføres i loven eller i forskrift til loven.
I vedtaket om at en teknologi er beskyttelsesverdighet bør varigheten av vedtaket fremgå. Teknologi er i stadig utvikling. Det som vurderes som beskyttelsesverdig på et tidspunkt, vil ikke nødvendigvis oppfylle vilkårene på lang sikt.
FSi mener at man kan se hen til systemet for avgradering i medhold av sikkerhetsloven.
For å sikre at vedtakene ikke blir mer inngripende enn det som er nødvendig, egnet og proporsjonalt, bør det i loven tas inn at vedtakene skal være tidsbegrenset, med mulighet for forlengelse om behovet fortsatt eksisterer etter at tidsbegrensingen er ute. FSi foreslår at vedtak ikke får lengre varighet enn 5 år uten at dette nærmere begrunnes på vedtakstidspunktet. Departementet bør ha anledning til å fatte nytt vedtak før utløpet av femårsperioden dersom teknologien fortsatt oppfyller lovens vilkår som beskyttelsesverdig
FSi viser for øvrig til kapittelet om eksportkontroll og behovet for strømlinjeformet søknadsprosess for å redusere saksbehandlingstid.
Lovforslaget støtter seg i stor grad på alminnelig ekspropriasjonsrettslige prinsipper. Dette innebærer at det skal ytes full erstatning ved ekspropriasjon, mens det legges opp til at rådighetsbegrensninger normalt ikke vil gi rett til erstatning.
FSi bemerker at rådighetsbegrensninger knyttet til forsvarsviktig teknologi ikke nødvendigvis er sammenlignbare med rådighetsbegrensninger i for eksempel grunneiers aktivitet på fast eiendom. Det er andre hensyn som gjør seg gjeldende ved forsvarsviktig teknologi, særlig behovet for innovasjon og utvikling.
Utvikling av forsvarsteknologi dreier seg ofte om store, ressurskrevende utviklingsløp, der forretningsbeslutningene er basert på eksportpotensialet. Dersom myndighetene legger begrensninger på deling av teknologien utover det som måtte kunne forventes gitt eksportkontrollreglene, kan det i praksis innebære at industrien i vesentlig grad mister muligheten til å få dekket utviklingskostnadene, noe som igjen påvirker evnen og viljen til å igangsette store, egen- og eller lånefinansierte utviklingsløp. Det vil også medføre at industrien også vil kreve at forsvarssektoren tar større del av utviklingskostnadene i utviklingskontraktene med forsvarssektoren, da risikoen for ikke å få dekket inn industriens egenfinansiering øker.
Det er uheldig dersom den enkelte virksomhet ikke bare må ta risikoen for at utviklingen blir vellykket, men også konsekvensen knyttet til rådighetsbegrensninger som følge av en vellykket teknologiutvikling.
Formålet med loven er å sikre forsvarets tilgang til beskyttelsesverdig forsvarsteknologi. Det forutsetter at slik utvikling skjer i Norge av norske aktører. Hvis konsekvensen av inngripende rådighetsbegrensninger alene skal bæres av den enkelte virksomhet, kan det kunne påvirke investeringsevnen- og viljen i industrien.
Det store kostnadspådraget skjer vanligvis før testing og kvalifisering. Dersom en teknologi som ved oppstart ikke ble vurdert som aktuell for beskyttelsesverdig, og denne vurderingen endrer seg, bør det raskt vurderes hvilke konsekvenser dette vil ha for virksomhetens finansieringsmodell og markedsadgang. Rådighetsbegrensninger utover det som følger av eksportkontrollregelverket og sikkerhetsloven vil i vesentlig grad kunne endre forutsetningene for prosjektene. For enkelte selskap kan inngripende rådighetsbegrensninger ha som konsekvens at de ikke vil kunne oppfylle sine økonomiske forpliktelser og i ytterste konsekvens gå konkurs dersom de må tåle rådighetsbegrensninger uten rett til kompensasjon.
FSi mener at begrepet «hemmelige patenter» ikke bør erstattes med «sikkerhetsgraderte patenter», da dette gir en uheldig sammenblanding av lov om beskyttelse av norsk forsvarsteknologi mv. og sikkerhetsloven. I og med at bestemmelsen er plassert i lov om beskyttelse av norsk forsvarsteknologi mv. er det formålet og virkeområdet til loven som gir rammene for hva som kan hemmeligholdes av patenter. Ved å beholde «hemmelige patenter», gir det departementet en adgang til å hemmeligholde patenter der teknologien ikke skal graderes etter sikkerhetsloven.
I forslag til ny lov foreslår departementet at også medvirkning kan straffes. I slike saker er mange involverte, og de kjenner nødvendigvis ikke et eventuelt vedtak i detalj. Det bør derfor presiseres klarer hvor denne grensen går, og skyldkravet bør være høyere.
De aktuelle myndighetene må ha nødvendig kapasitet og kompetanse tilgjengelig for å arbeide effektivt med dette. Det er viktig at disse sakene prioriteres slik at saksbehandlingstiden reduseres så mye som mulig.
Når det treffes vedtak vil dette ha en kostnadsmessig betydning for virksomheten som vedtaket retter seg mot. Kostnadskontrakter der det kan være aktuelt å utvikle forsvarsviktig teknologi vil kunne bli vesentlig dyrere i den grad utviklingsløpet må ta høyde for:
- Fordyrende samhandling, og begrenset adgang til samhandling, med andre aktører
- Utvikling av egen infrastruktur for videreutvikling, design, analyse, testing og produksjon av gradert teknologi (f.eks. komponenter)
- Manglende mulighet for effektiv bruk av produksjonsutstyr, da produksjonsutstyret knyttet til gradert teknologi må underlegges særskilte sikkerhetstiltak og ikke kan stå i store, felles produksjonsbygg.
Der departementet mener det er av avgjørende betydning for forsvarets operative evne at teknologien underlegges begrensninger, bør den økonomiske konsekvensen tas av interessen som søkes ivaretatt, forsvaret og fellesskapet, ikke den enkelte industrivirksomhet som allerede tar en ikke ubetydelig grad av risiko ved å investere i ny og banebrytende teknologi. Det er også viktig at det tilrettelegges for at slike kostnader vil bli godkjent ved en eventuell kostnadsrevisjon.
Departementet anfører at de økonomiske konsekvensene for industriaktørene i hovedsak vil knytte seg til begrensninger på deling av teknologi ved eksport. Størrelsen på tapet avhenger av om eksporten nektes, eller hvilke vilkår som stilles før eksport tillates. I høringsnotatet er det gjort noen antagelser for industriens merkostnader:
Avhengig av hvor omfattende krav som stilles, og størrelsen på den aktuelle kontrakten, utgjør kostnaden anslagsvis ca. 0,02% av kontraktens verdi – noe som innebærer normalt ca. 5 % av aktørenes overskudd. Kostnadene vil i hovedsak være en engangskostnad, knyttet til implementering av tiltak og verifisering av at vilkår i vedtaket er oppfylt .
Det er noe uklart for FSi hva som er bakgrunnen for disse antagelsene.
I høringsnotatet blir det lagt til grunn at nasjonal sikkerhet må veie tyngre enn eventuelle negative økonomiske konsekvenser for industriaktørene. FSi kan være enig i dette, men mener klart at industriaktørene må kompenseres for de negative økonomiske konsekvensene. Dette er særlig viktig for å kunne ivareta norsk forsvarsteknologi som konkurransedyktig – noe som til syvende og sist vil styrke forsvarets operative evne.
Det er klart at det vil medføre ekstra administrative kostnader for industriaktørene i forhold til informasjonsdelingen som de er forpliktet til å gi. Det samme gjelder i saksbehandlingsperioden hvor det antas at industriaktøren vil ha en aktiv rolle. Dette kan ikke sammenlignes med søknadsprosessen til utenriksdepartementet som går elektronisk og etter klare og kjente prinsipper.
FSi viser til Forsvarsdepartementets høringsnotat datert 13.01.2023 med saksnr. 2015/3310-98/FD V 3/OOL. Forsvars- og Sikkerhetsindustriens forening (FSi) ønsker å inngi dette høringssvaret i sakens anledning.
FSi er enig med høringsinstansen at dagens lovverk må oppdateres. Vår største bekymring er derimot knyttet til hva som skal anse som beskyttelsesverdig, konsekvensene av at teknologi anses beskyttelsesverdig og saksbehandlingstiden. Dette vil bli redegjort for nedenfor.
Eksportpotensialet er grunnleggende for utvikling av norsk forsvarsteknologi. Dette bekreftes flere ganger i både Innst. 185 S (2015-2016) og Strategi for norskutviklet forsvarsteknologi fra 2018 (2018-strategien).
Lovforslaget inneholder en mengde potensielle hindringer for eksport og FSi mener det derfor er viktig å forankre eksportprinsippet i loven for å sikre at det ivaretas både i vurderingen av om teknologi skal anses som beskyttelsesverdig, men også hvilke restriksjoner som skal pålegges slik teknologi.
Forsvarsindustri og teknologisk virksomhet er i dag tett integrert på tvers av selskaper både nasjonalt og internasjonalt. Det er viktig at en ny lov ikke blir en hemsko på det løpende arbeidet med integrasjon og informasjonsutveksling mellom de ulike utviklerne, underleverandørene og produsentene av sammensatte systemer. Norske teknologimiljøer har behov for å kunne dele informasjon om teknologi som potensielt vil kunne bli ansett som beskyttelsesverdig forsvarsteknologi i den hensikt å videreutvikle og integrere teknologien i teknologi fra andre norske og utenlandske samarbeidspartnere. Dette for å kunne tilby et best mulig produkt eller system til aktuelle kunder. Det er dessuten en stadig større forventning til at ulike produkter kan fungere sammen som en helhet i et «system av systemer». I denne sammenheng er interoperabilitet mellom produkter/delsystemer levert av ulike leverandører avgjørende. For å oppnå dette er det nødvendig å kunne utveksle informasjon.
FSi er bekymret for at slik utveksling av informasjon på tvers av selskaper og fagmiljøer i praksis kan bli vanskelig å gjøre på en effektiv måte, i og med at lovutkastet innebærer at spørsmål om deling må forelegges FD, som inkluderer koordinering med blant annet NSM, og saksbehandles i tillegg til og før det kan søkes UD om eksportlisens der det er snakk om eksport.
FSi savner en tydeliggjøring av hvordan regelverket skal håndteres i forbindelse med teknologisamarbeid, både eksisterende samarbeid, men også der norsk industri inviteres inn i utviklingsprosjekter som for eksempel underleverandør eller medlem av et konsortium.
Det fremkommer av høringsnotatet at “Det legges opp til at aktørene gjennom praktiseringen av regelverket så langt som mulig skal få eksportert produkter, og dratt nytte av samarbeidsmuligheter i det internasjonale markedet, på samme måte som i dag.” Imidlertid er det ut fra lovforslaget vanskelig å se hvordan dette er tenkt oppnådd, særlig sett hen til de foreslåtte saksbehandlingstidene og restriksjonene som oppstår når FD sender melding i medhold av utkastets § 3 om at teknologien er til vurdering med tanke på vedtak etter loven. Dette vil i praksis innebære at nødvendig informasjon i teknologisamarbeidene ikke kan utveksles, at man ikke kan gjøre nødvendige avklaringer med sentrale underleverandører og at tilbudsfrister ikke kan overholdes i påvente av et vedtak. FSi er bekymret for at norsk forsvarsindustri i praksis vil gå glipp av flere muligheter og at manglende forutsigbarhet for de øvrige partene i slike samarbeid vil kunne medføre at de heller forsøker å ta frem teknologien med andre partnere.
Forutsigbarhet for eksportmulighet er også viktig for finansiering av norskutviklet teknologi og FSi er særlig bekymret for nyoppstartede og mindre selskaps mulighet for å skaffe finansiering, dersom det er en fare for at de kan bli pålagt inngripende restriksjoner, for eksempel at man ikke får eksportere til de landene norsk forsvarsindustri vanligvis kan eksportere til. Eksportmulighetene vil typisk være viktige i forretningsplaner som ligger til grunn for låneopptak og eksterne investeringer.
Det fremgår videre av høringsnotatet at det er behov for et lovgrunnlag som legger til rette for prosesser som sikrer industriaktørene tilgang til eksportmarkeder og forskningsmiljøer innenfor og utenfor norsk jurisdiksjon, samtidig som det legges til rette for tilstrekkelig kontroll med og tilgang til teknologi som har vesentlig betydning for operativ evne. FSi mener det er viktig å ivareta behovet for forutsigbarhet i selve loven. Lovutkastet regulerer i stor grad kontrollen med teknologi som anses beskyttelsesverdig, uten at det er nedfelt bestemmelser som sikrer forutsetningene for en vellykket, norsk forsvarsindustri. Forutsigbarhet i rammebetingelser og mulighet for finansiering er vesentlige forutsetninger for industrien. Det samme er tilgang til eksportmarkeder og forskningsmiljøer. FSi mener at lovteksten må balansere disse hensynene. Dersom regelverket i Norge blir for begrensende og uforutsigbart, vil det svekke norsk innovasjonskraft og markedsadgang. FSI er bekymret for en uønsket virkning av loven kan være at utvikling og produksjon flyttes til utlandet. Det vil undergrave både formålet med loven og norsk forsvarsindustri.
Det fremkommer i høringsnotatet at departementet vurderer det slik at «et vedtak om at forsvarsteknologi er «beskyttelsesverdig» innebærer at informasjon om teknologien er skjermingsverdig». Dette følger av at teknologien må ha «vesentlig betydning» for forsvarets operative evne for å være beskyttelsesverdig. «Dersom informasjonen om teknologien blir kjent for uvedkommende, går tapt, blir endret eller blir utilgjengelig, vil det etter departementets vurdering kunne skade forsvarets operative evne, og slik også kunne skade nasjonale sikkerhetsinteresser».
Eksportkontrolloven, sikkerhetsloven og lov om beskyttelse av norsk forsvarsteknologi mv. skal alle beskytte norske interesser, men har noe ulike formål. Dagens lov om forsvarsviktig teknologi har ingen automatikk i at et vedtak under én lov medfører vedtak under andre lover. I høringsnotatet synes det å være lagt til grunn at et vedtak om at en teknologi er beskyttelsesverdig automatisk medfører at teknologien graderes. Det er ikke redegjort nærmere for en slik konklusjon.
Det fremkommer videre at dersom det fattes vedtak om at hele eller deler av en teknologi er beskyttelsesverdig, må Forsvarsdepartementet samtidig fatte vedtak om at bedriften skal underlegges sikkerhetsloven. Et slikt vedtak vil medføre betydelige belastninger for virksomheter som i utgangspunktet ikke forholder seg til sikkerhetsloven, spesielt når det gjelder gradert informasjon. Eksempelvis må ansatte sikkerhetsklareres, IT systemene må møte de gjeldende krav iht. sikkerhetsloven og selskapets fasiliteter må sikres dersom en virksomhet skal håndtere gradert informasjon. Mange større forsvarsbedrifter har disse sikkerhetstiltakene på plass allerede men for andre norske virksomheter som i utgangspunktet er «sivile» vil det ha betydelige konsekvenser, herunder økonomiske, å bli underlagt sikkerhetsloven. Restriksjoner som kan pålegges virksomheten knyttet til teknologien etter lov om beskyttelsesverdig forsvarsteknologi mv. vil kunne være tilstrekkelig for å oppnå ønsket beskyttelse av teknologien.
FSi er enig i at hvorvidt noe er gradert og derfor allerede underlagt en del restriksjoner er et moment i vurderingen av om noe er beskyttelsesverdig.
Dersom departementet mener at all informasjon om en beskyttelsesverdig forsvarsteknologi vil bli gradert informasjon etter sikkerhetsloven så kan det stilles spørsmål om det er behov for egne kontrollmekanismer under lov om beskyttelsesverdig forsvarsteknologi all den tid gradert informasjon allerede er gjenstand for streng kontroll og omfattende begrensninger under eksisterende regime.
Like fullt mener FSi at hvorvidt noe skal graderes må vurderes i tråd med sikkerhetsloven. Det er ikke fullt ut de samme hensynene eller vilkårene som gjør seg gjeldende bak de to regelsettene.
Automatisk gradering av beskyttelsesverdig teknologi vil innebære at Nasjonal sikkerhetsmyndighet (NSM) i hver sak må vurdere om det foreligger tilstrekkelig sikkerhetsavtale med mottakerstaten før informasjonen kan deles. Dette vil påvirke saksbehandlingen vesentlig, både når det gjelder samhandling og tidsbruk.
Et annet problem ved automatisk gradering av beskyttelsesverdig teknologi er at ikke alle land i praksis benytter tiltak på tilsvarende nivå som «begrenset» og «konfidensielt». Det innebærer at teknologi som skal behandles som «begrenset» etter norsk lov i internasjonale teknologisamarbeid vil måtte følge strengere regime. Etter det opplyste er det laveste nivå som anvendes i USA tilsvarende «konfidensielt» og Frankrike «hemmelig». Det vil gi uforholdsmessig store utfordringer for internasjonale samarbeid sammenlignet medvurderingen av verdi og gradering etter sikkerhetsloven.
Dersom all informasjon om en beskyttelsesverdig forsvarsteknologi vil bli gradert informasjon etter sikkerhetsloven, så fremstår utkastet til ny lov først og fremst som en utvidelse av hjemmel til å gradere informasjon om eksisterende ugradert teknologi samt teknologi som tas frem av norske bedrifter som ikke er underlagt sikkerhetsloven. Det vil ha store konsekvenser for de bedrifter som har teknologi som blir regnet som beskyttelsesverdig. Dette taler mot at det ikke gjøres en selvstendig vurdering av spørsmålet om gradering i medhold av sikkerhetsloven.
Lov om beskyttelse av norsk forsvarsteknologi mv. vil gi myndighetene et større handlingsrom dersom det ikke skapes avhengigheter mellom denne loven og sikkerhetsloven. Dersom det skal være automatikk i at beskyttelsesverdig teknologi også må være skjermingsverdig, vil det øke terskelen ytterligere for vedtak om at teknologi er beskyttelsesverdig. Dette fordi konsekvensene av vedtaket blir større enn det som isolert sett følger av lov om beskyttelse av norsk forsvarsteknologi mv. Det er også lovteknisk betenkelig med slike avhengigheter.
I og med at eventuelle eksisterende tiltak etter sikkerhetsloven er et moment i vurderingen av om noe allerede er tilstrekkelig beskyttet og derfor ikke skal pålegges ytterligere restriksjoner i medhold av lov om beskyttelse av norsk forsvarsteknologi mv., virker det inkonsekvent at et vedtak om at teknologien er beskyttelsesverdig innebærer at teknologien blir gradert.
FSi mener man ikke kan legge en forutsetning om at beskyttelsesverdig teknologi også er skjermingsverdig etter sikkerhetsloven, og at spørsmålet om hvorvidt teknologien skal graderes utelukkende må løses i medhold av sikkerhetsloven.
Begrepsbruken i høringsnotatet er ikke helt konsistent, men FSi legger til grunn at det kun er konkrete teknologier, ikke hele system som kan underlegges vedtak etter loven.
Høringsnotatet legger opp til at industrien skal kunne fortsette å eksportere så langt det er mulig, som i dag. Eksportpotensialet er grunnleggende for utvikling av norsk forsvarsteknologi.
FSi mener, som tidligere nevnt, at regelverket må balansere mellom behovet for beskyttelse og behovet for å kunne dele teknologi med andre aktører på en effektiv måte.
Rask saksbehandling hos UD har frem til nylig vært et konkurransefortrinn for norsk industri. Dette fortrinnet utfordres allerede i dag av et udekket ressursbehov i UD. Når virksomhetene må forholde seg til to ulike søknadsprosesser overfor to ulike departementer før virksomheten kan dele informasjon, er FSi bekymret for at det kan gi en uforutsigbar og langvarig saksbehandlingsprosess. Det blir viktig å unngå enveiskommunikasjon fra et departement. God koordinering og informasjonsflyt mellom de to departementene er en forutsetning for at industriens eksportmuligheter ivaretas.
Eksportlisenser med deling til samarbeidspartnere praktiseres per i dag på en god måte hos UD. FSi anser at virksomhetene i forsvarsindustrien vil ha behov for globale tillatelser (NATO, EU, samarbeidsland), med lang varighet og hyppige oppdatering av partnere og mottakere. Systemet bør være elektronisk. Så langt mulig, bør man unngå situasjoner hvor det er dobbeltarbeid å søke FD og UD.
Høringsnotatet behandler slik vi ser det ikke hvordan koordineringen mellom FD og UD vil foregå når det gjelder henholdsvis lisenser tidlig i forløpet som «teknologilisenser» og senere lisenser for eksport. FSI forutsetter at samhandling mellom departementene også her vil foregå på en effektiv og god måte.
Definisjonen av «forsvarsteknologi» som fremgår av høringsnotatet er svært vid og kan potensielt inkludere det aller meste. Videre fremgår det av høringsnotatet at «terskelen for hvilke teknologier som er beskyttelsesverdige [er] satt relativt høyt, etter en sammensatt helhetsvurdering». Det fremstår likevel som uklart hvor terskelen ligger for å bli underlagt lov om beskyttelsesverdig forsvarsteknologi. Denne vide og skjønnsmessige adgangen til å fatte vedtak om at en forsvarsteknologi skal være beskyttelsesverdig, sammen med en vid definisjon av «forsvarsteknologi» gir FD en hjemmel med potensielt svært stor rekkevidde.
Det er behov for at det presiseres at man ikke anser som beskyttelsesverdig mer enn det som er helt nødvendig, f.eks. kun en komponent eller en konkret sammensetningsmåte, ikke hele systemet. Høringsnotatet refererer for eksempel til «missilteknologi» som en teknologi. Imidlertid inngår det eksempelvis hundrevis av teknologier i et missil. I et missil kan typisk følgende inngå:
- Norsk ugradert teknologi underlagt eksportkontroll
- Norsk gradert teknologi
- Sivil teknologi åpent tilgjengelig
- Evnen til å sette teknologiene sammen til et missil
Det siste punktet er ikke en teknologi, det er en kompetanse som vil være vanskelig å definere.
Det er viktig at konkrete teknologier vurderes individuelt opp mot lov om beskyttelse av norsk forsvarsteknologi mv. Vurdering av hele systemer vil ikke være egnet, nødvendig eller proporsjonalt og ville skapt store utfordringer for forsvarsindustrien.
FSi forutsetter at hvilken teknologi som omfattes spesifiseres i forskrift. Det er uheldig at denne ikke er på plass til høringen da det er vanskelig å se omfanget og rekkevidden av lovforslaget uten at man ser dette i sammenheng med forskriften.
En vedtakskompetanse med stor rekkevidde og liten forutberegnelighet hva gjelder anvendelse vil kunne medføre at norske private selskaper vegrer seg for å investere i utvikling av teknologi som er ment for sivil anvendelse men som også kan ha militær interesse, ettersom et vedtak om at teknologien er beskyttelsesverdig forsvarsteknologi vil begrense eller i verste fall stenge muligheten for å selge teknologien på verdensmarkedet. En slik konsekvens vil være kontraproduktivt for Norge.
Høringsnotatet gjentar, og også i selve lovutkastet er det inntatt, at det kan blir snakk om «tap av teknologi». Dette er slik FSi ser det uheldig. At en teknologi deles betyr ikke nødvendigvis at teknologien er tapt. Unntaksvis kan det bli snakk om et forbud mot bruk ved krenkelse av IPR. Men som oftest vil det at man deler en potensiell kapasitet, ikke at man taper egen kapasitet. Man ‘taper’ kanskje en fordel. Det finnes teknologier som kan miste sin verdi dersom detaljer om spesifikke løsninger slipper ut. Dette er hovedbegrunnelsen for sikkerhetsloven, men det er svært sjelden at hele teknologien må holdes hemmelig, og da vil det nok en gang være sikkerhetsloven som gjelder.
Høringsnotatet blander også sammen begreper som «produkt», «kompetanse» og «teknologi» som om det skulle være samme sak, ref. « det kan også tenkes tilfeller der et produkt ennå ikke har kommet på liste I eller II, men der betydningen teknologien har for Forsvarets operative evne gjør at den bør underlegges loven». Dette bør klargjøres.
FSi er enig i at det er et behov for å klargjøre de involverte myndighetenes roller, ansvar og myndighet ved forvaltningen av loven. I dag oppfattes dette som uklart, så klare føringer er helt nødvendig og en forutsetning for en effektiv saksbehandling. Dersom Strategi for beskyttelse av norskutviklet forsvarsteknologi fortsatt skal opprettholdes, må roller, ansvar og myndighet harmoneres med loven.
FSi er videre enig med høringsutvalget i at myndighet til å treffe vedtak må ligge hos FD. Vedtakene er inngripende og for industrien er det derfor viktig at det er FD som har denne myndigheten. Myndigheten bør heller ikke kunne delegeres til FMA. Dette på grunn av vedtakets inngripende karakter, men ikke minst fordi FMA er den anskaffende myndighet. Det vil kunne bli en interessekonflikt og blanding av roller om FMA skal ha myndighet til å treffe vedtak, samtidig som de er i en anskaffelsesprosess med den aktuelle virksomheten.
For å få en så effektiv og strømlinjeformet prosess som mulig er det viktig at det er klar og tydelig rollefordeling. FMA er tiltenkt en koordineringsrolle knyttet til informasjonsinnhenting og informasjonsflyt. I den forbindelse er det en forventning fra industrien at FMA så tidlig som mulig gir virksomheten varsel dersom FMA tenker at teknologien er beskyttelsesverdig. Dette for at virksomheten kan innrette seg, og at en unngår overraskelser når det for eksempel skal søkes eksportlisens etter at en eventuell kontrakt er inngått. På bakgrunn av kontradiksjonsprinsippet er det videre viktig at FMA videreformidler til virksomheten hvilke opplysninger de har innhentet fra andre relevante aktører.
Det vil også være behov for FMA å innhente informasjon fra virksomheter som ikke er tradisjonelle/kjente forsvarsbedrifter og som utvikler teknologi som kan være beskyttelsesverdig. Det er noe uklart hvordan det er tenkt at FMA skal fange opp denne teknologien.
Kryptoteknologi er i en særskilt stilling, og Nasjonal Sikkerhetsmyndighet (NSM) har her en sentral rolle. Følgende fremgår av høringsnotatet side 37:
NSM sin rolle er begrenset til vurderinger av beskyttelsesverdig kryptoteknologi gjennom å gi råd til FMA ved vurderingen av om en teknologi er beskyttelsesverdig og hvilke begrensninger som eventuelt bør ilegges.
Dette ser ikke ut til å harmonere med hvordan kryptoteknologi i dag forvaltes. I dag har NSM en sentral rolle i forhold til kryptoteknologi og det er et krav om at virksomheter som produserer kryptomateriell inngår en kryptoavtale med NSM. Avtalen regulerer partenes rettigheter og plikter, og er i henhold til kryptoforskriften.
NSM er ikke underlagt FD og FD kan av den grunn ikke delegere myndighet til å treffe vedtak til NSM. FSi er av den oppfatning at det er viktig at hele forvaltningen av kryptoteknologien blir liggende hos NSM. Myndighet til å treffe vedtak innenfor denne teknologien bør derfor reguleres særskilt og ligge hos NSM.
Når departementet ber om informasjon, har virksomhetene en tilsvarende plikt til å gi slike opplysninger. Informasjonen vil gjerne inneholde forretningshemmeligheter som det er viktig for virksomheten å begrense spredningen av.
FSi er opptatt av at de som behandler opplysninger om forsvarsteknologi i medhold av loven skal være underlagt taushetsplikt og ikke skal kunne dele informasjonen utover det som er strengt nødvendig for saksbehandlingen. Dette forutsetter at det foreligger en slik plikt etter hhv. forvaltningsloven eller sikkerhetsloven. FSi foreslår at det inntas en henvisning til at forvaltningslovens § 13 gjelder for opplysninger innhentet i medhold av loven for å sikre at samtlige aktører som får slike opplysninger er pålagt å overholde taushetsplikt om disse.
De som har behandlet opplysninger i medhold av loven bør videre pålegges en plikt til å returnere dokumenter til eier og/eller slette innhentede opplysninger dersom teknologien ikke blir ansett som beskyttelsesverdig.
FSi mener det er noe uklart hvilken rolle opplysningsplikten skal ha ved videreutvikling av teknologi som er vurdert, men ikke regnet som beskyttelsesverdig. Hvis teknologien ikke er vurdert som beskyttelsesverdig bør man kunne legge dette til grunn for videre utvikling. Dersom departementet forbeholder seg retten til en ny vurdering, bør det i alle fall være forutsigbart hva som skal til for at departementet igangsetter ny vurdering, samt at en ev. ny vurdering ikke bør kunne påvirke allerede inngåtte avtaler med samarbeidspartnere i Norge og utlandet, i tråd med eksisterende eksportlisenser.
Forutsetningen for å anvende tiltakene ekspropriasjon og begrensninger på bruk er, slik FSi forstår lovutkastet og høringsnotatet, at det er nødvendig, egnet og proporsjonalt for å sikre at oppfinnelsen skal komme best mulig til nytte for forsvaret.
Dette innebærer at man må vurdere andre, mindre inngripende tiltak før man for eksempel beslutter ekspropriasjon.
Dersom motivasjonen for ekspropriasjon eksempelvis er å øke produksjonen eller tilgangen på en teknologi, kan et egnet og mindre inngripende tiltak være å inngå avtale om lisensrettigheter.
I praksis er det vanskelig å overta teknologi uten å samtidig gjøre en virksomhetsoverdragelse og overta ansatte og teknologimiljøet som gjør utnyttelse mulig.
Der forsvarssektoren inngår avtaler med forsvarsindustri om utvikling av teknologi, bør spørsmålet om eierskap vurderes ved kontraktsinngåelse. Hovedregelen er at eierskapet i slike tilfeller skal ligge hos industriaktøren, jf. Overordnet policy for forsvarssektorens forvaltning av rettigheter til immaterielle verdier (IP) og royalty. Der forsvarssektoren unntaksvis forbeholder seg eierskapsrettighetene til den teknologi som utvikles i medhold av kontrakten, vil forsvarssektoren sannsynligvis dekke alt , eller det vesentlige av utviklingskostnadene, avhengig av hvilke kontraktsfestede lisensrettigheter leverandøren vil ha til teknologien.
I den grad man allerede ved kontraktsinngåelsestidspunktet ser det som sannsynlig at departementet vil fatte beslutning om begrensninger på bruk og deling utover det som følger av eksportkontrollregelverket, bør man også vurdere å innta bestemmelser i utviklingskontrakten som regulerer slike forbehold, slik at partene kan hensynta dette i øvrige kontraktsbetingelser.
Dersom man i en etterfølgende vurdering av teknologien skulle finne det nødvendig å gjennomføre tiltak i medhold av loven, vil det kunne forrykke balansen i inngåtte kontrakter i vesentlig grad.
Beslutning om å vurdere teknologi som forsvarsviktig innebærer et inngrep i industrivirksomhetens eierrådighet ved at det allerede fra meldingstidspunktet inntrer omfattende begrensninger i eierens rådighet. For at inngrepet ikke skal være mer inngripende enn det som er nødvendig for å oppfylle formålet med loven, bør det stilles krav til:
- Tidlig varsel med klar fremdriftsplan, herunder hvilke opplysninger som vil avkreves industrivirksomheten, slik at man unngår unødvendige utsettelser pga. manglende mottak av nødvendig informasjon.
- Tidlig avklaring av hvem man kan dele (hva) med i påvente av endelig avtale eller vedtak. Dette er særlig viktig der det allerede er etablerte teknologisamarbeid, samt med tanke på konkurransesituasjoner der man ikke kan delta uten å dele noe informasjon.
- Forsøk på å finne omforent løsning (avtale) dersom departementet ønsker å fatte vedtak om at teknologi er å anse som beskyttelsesverdig, både mtp. hva som skal anses som beskyttelsesverdig og innenfor hvilke rammer man kan utnytte teknologien, herunder dele opplysninger om teknologien. Eventuelle vilkår som f.eks. krav om fortsatt eksklusivt eierskap i norsk virksomhet, lisensvilkår etc. bør også avklares gjennom avtale, der dette er mulig.
Høringsnotatet legger til grunn at vedtak om begrensninger skal være siste utvei for å redusere risikoen for tap av teknologien. Det bør i tråd med dette eksplisitt fremgå av loven at departementet først kan benytte sin vedtakskompetanse dersom departementet og virksomheten ikke kommer i mål med en avtale, jf. 2018-strategien.
Delingstillatelser under saksbehandlingstiden
Som nevnt ovenfor, bør det eksplisitt fremgå hvordan saksbehandlingen kan ivareta behovet for nasjonalt og internasjonalt teknologisamarbeid i saksbehandlingstiden. Det vil kunne ha omfattende negative konsekvenser for norsk forsvarsindustri dersom en melding om at teknologien er til vurdering etter lovutkastets § 3 medfører full stopp.
FSi forstår høringsnotatet dithen at kravene til saksbehandlingen som følger av forvaltningsloven må løses innenfor rammene for saksbehandlingsfristene i lovforslaget, slik at endelig avtale må inngås/vedtak må fattes innenfor lovens frist.
Høringsnotatet synes å legge til grunn at 2018-strategiens totrinnsvurdering skal videreføres. FSi er positiv til dette og mener totrinnsvurderingen bør fremgå av lovteksten. Regulering av prosessen, i eller i medhold av lov, skaper forutsigbarhet for hva som er vurderingstema i vurderingens ulike faser. Dette vil også bidra til å sette virksomheten bedre i stand med å legge frem relevante opplysninger for vurderingene.
FSi mener det er bra at det tydelig fremkommer at departementet kan gi delingstillatelser også mens saken er til behandling. Det bør også være anledning til å inngå midlertidig avtale mellom departementet og virksomheten i påvente av endelig avtale eller vedtak. Slike midlertidige delingstillatelser vil kunne bidra til å begrense skadevirkningene for norske forsvarsvirksomheters innovasjonsevne og norsk forsvarsteknologis markedstilgang.
FSi er videre opptatt av at departementet ikke skal kunne vurdere hele system samlet under loven. En slik tilnærming vil ha omfattende konsekvenser for mange teknologier, uten at det er sannsynlig at de enkeltvis vil kunne oppfylle kravene til å være beskyttelsesverdige. FSi kan vanskelig se for seg at det vil være i tråd med nødvendighets- og proporsjonalitetsprinsippene å vurdere hele system som beskyttelsesverdige.
Innhold i avtale eller vedtak
Dersom departementet kommer frem til at teknologien er å anse som beskyttelsesverdig etter loven, mener FSi at det er viktig at handlingsrommet fremgår av avtalen eller vedtaket. Strategien fra 2018 knesatte at det når teknologi vurderes som beskyttelsesverdig, må det treffes nødvendige, hjemlede forvaltningsvedtak eller inngås avtaler med industrien som sikrer at
1. Teknologien forvaltes som beskyttelsesverdig
2. Nødvendige beskyttelsestiltak iverksettes
3. Det legges til rette for nødvendig videreutvikling av teknologien, herunder internasjonalt teknologisamarbeid.
FSi anser det som hensiktsmessig at dette videreføres i loven eller i forskrift til loven.
I vedtaket om at en teknologi er beskyttelsesverdighet bør varigheten av vedtaket fremgå. Teknologi er i stadig utvikling. Det som vurderes som beskyttelsesverdig på et tidspunkt, vil ikke nødvendigvis oppfylle vilkårene på lang sikt.
FSi mener at man kan se hen til systemet for avgradering i medhold av sikkerhetsloven.
For å sikre at vedtakene ikke blir mer inngripende enn det som er nødvendig, egnet og proporsjonalt, bør det i loven tas inn at vedtakene skal være tidsbegrenset, med mulighet for forlengelse om behovet fortsatt eksisterer etter at tidsbegrensingen er ute. FSi foreslår at vedtak ikke får lengre varighet enn 5 år uten at dette nærmere begrunnes på vedtakstidspunktet. Departementet bør ha anledning til å fatte nytt vedtak før utløpet av femårsperioden dersom teknologien fortsatt oppfyller lovens vilkår som beskyttelsesverdig
FSi viser for øvrig til kapittelet om eksportkontroll og behovet for strømlinjeformet søknadsprosess for å redusere saksbehandlingstid.
Lovforslaget støtter seg i stor grad på alminnelig ekspropriasjonsrettslige prinsipper. Dette innebærer at det skal ytes full erstatning ved ekspropriasjon, mens det legges opp til at rådighetsbegrensninger normalt ikke vil gi rett til erstatning.
FSi bemerker at rådighetsbegrensninger knyttet til forsvarsviktig teknologi ikke nødvendigvis er sammenlignbare med rådighetsbegrensninger i for eksempel grunneiers aktivitet på fast eiendom. Det er andre hensyn som gjør seg gjeldende ved forsvarsviktig teknologi, særlig behovet for innovasjon og utvikling.
Utvikling av forsvarsteknologi dreier seg ofte om store, ressurskrevende utviklingsløp, der forretningsbeslutningene er basert på eksportpotensialet. Dersom myndighetene legger begrensninger på deling av teknologien utover det som måtte kunne forventes gitt eksportkontrollreglene, kan det i praksis innebære at industrien i vesentlig grad mister muligheten til å få dekket utviklingskostnadene, noe som igjen påvirker evnen og viljen til å igangsette store, egen- og eller lånefinansierte utviklingsløp. Det vil også medføre at industrien også vil kreve at forsvarssektoren tar større del av utviklingskostnadene i utviklingskontraktene med forsvarssektoren, da risikoen for ikke å få dekket inn industriens egenfinansiering øker.
Det er uheldig dersom den enkelte virksomhet ikke bare må ta risikoen for at utviklingen blir vellykket, men også konsekvensen knyttet til rådighetsbegrensninger som følge av en vellykket teknologiutvikling.
Formålet med loven er å sikre forsvarets tilgang til beskyttelsesverdig forsvarsteknologi. Det forutsetter at slik utvikling skjer i Norge av norske aktører. Hvis konsekvensen av inngripende rådighetsbegrensninger alene skal bæres av den enkelte virksomhet, kan det kunne påvirke investeringsevnen- og viljen i industrien.
Det store kostnadspådraget skjer vanligvis før testing og kvalifisering. Dersom en teknologi som ved oppstart ikke ble vurdert som aktuell for beskyttelsesverdig, og denne vurderingen endrer seg, bør det raskt vurderes hvilke konsekvenser dette vil ha for virksomhetens finansieringsmodell og markedsadgang. Rådighetsbegrensninger utover det som følger av eksportkontrollregelverket og sikkerhetsloven vil i vesentlig grad kunne endre forutsetningene for prosjektene. For enkelte selskap kan inngripende rådighetsbegrensninger ha som konsekvens at de ikke vil kunne oppfylle sine økonomiske forpliktelser og i ytterste konsekvens gå konkurs dersom de må tåle rådighetsbegrensninger uten rett til kompensasjon.
FSi mener at begrepet «hemmelige patenter» ikke bør erstattes med «sikkerhetsgraderte patenter», da dette gir en uheldig sammenblanding av lov om beskyttelse av norsk forsvarsteknologi mv. og sikkerhetsloven. I og med at bestemmelsen er plassert i lov om beskyttelse av norsk forsvarsteknologi mv. er det formålet og virkeområdet til loven som gir rammene for hva som kan hemmeligholdes av patenter. Ved å beholde «hemmelige patenter», gir det departementet en adgang til å hemmeligholde patenter der teknologien ikke skal graderes etter sikkerhetsloven.
I forslag til ny lov foreslår departementet at også medvirkning kan straffes. I slike saker er mange involverte, og de kjenner nødvendigvis ikke et eventuelt vedtak i detalj. Det bør derfor presiseres klarer hvor denne grensen går, og skyldkravet bør være høyere.
De aktuelle myndighetene må ha nødvendig kapasitet og kompetanse tilgjengelig for å arbeide effektivt med dette. Det er viktig at disse sakene prioriteres slik at saksbehandlingstiden reduseres så mye som mulig.
Når det treffes vedtak vil dette ha en kostnadsmessig betydning for virksomheten som vedtaket retter seg mot. Kostnadskontrakter der det kan være aktuelt å utvikle forsvarsviktig teknologi vil kunne bli vesentlig dyrere i den grad utviklingsløpet må ta høyde for:
- Fordyrende samhandling, og begrenset adgang til samhandling, med andre aktører
- Utvikling av egen infrastruktur for videreutvikling, design, analyse, testing og produksjon av gradert teknologi (f.eks. komponenter)
- Manglende mulighet for effektiv bruk av produksjonsutstyr, da produksjonsutstyret knyttet til gradert teknologi må underlegges særskilte sikkerhetstiltak og ikke kan stå i store, felles produksjonsbygg.
Der departementet mener det er av avgjørende betydning for forsvarets operative evne at teknologien underlegges begrensninger, bør den økonomiske konsekvensen tas av interessen som søkes ivaretatt, forsvaret og fellesskapet, ikke den enkelte industrivirksomhet som allerede tar en ikke ubetydelig grad av risiko ved å investere i ny og banebrytende teknologi. Det er også viktig at det tilrettelegges for at slike kostnader vil bli godkjent ved en eventuell kostnadsrevisjon.
Departementet anfører at de økonomiske konsekvensene for industriaktørene i hovedsak vil knytte seg til begrensninger på deling av teknologi ved eksport. Størrelsen på tapet avhenger av om eksporten nektes, eller hvilke vilkår som stilles før eksport tillates. I høringsnotatet er det gjort noen antagelser for industriens merkostnader:
Avhengig av hvor omfattende krav som stilles, og størrelsen på den aktuelle kontrakten, utgjør kostnaden anslagsvis ca. 0,02% av kontraktens verdi – noe som innebærer normalt ca. 5 % av aktørenes overskudd. Kostnadene vil i hovedsak være en engangskostnad, knyttet til implementering av tiltak og verifisering av at vilkår i vedtaket er oppfylt .
Det er noe uklart for FSi hva som er bakgrunnen for disse antagelsene.
I høringsnotatet blir det lagt til grunn at nasjonal sikkerhet må veie tyngre enn eventuelle negative økonomiske konsekvenser for industriaktørene. FSi kan være enig i dette, men mener klart at industriaktørene må kompenseres for de negative økonomiske konsekvensene. Dette er særlig viktig for å kunne ivareta norsk forsvarsteknologi som konkurransedyktig – noe som til syvende og sist vil styrke forsvarets operative evne.
Det er klart at det vil medføre ekstra administrative kostnader for industriaktørene i forhold til informasjonsdelingen som de er forpliktet til å gi. Det samme gjelder i saksbehandlingsperioden hvor det antas at industriaktøren vil ha en aktiv rolle. Dette kan ikke sammenlignes med søknadsprosessen til utenriksdepartementet som går elektronisk og etter klare og kjente prinsipper.