Finansdepartementet foreslår innføring av grunnrenteskatt for vindkraft på land med virkning fra og med inntektsåret 2023, altså fra 1. januar i år. Høringsfristen er 15. mars. Saken ble også omtalt som en del av skatteopplegget for 2023, og det ble forskuttert med et påløpt proveny for 2023.
Den 19. desember fremla Torvik-utvalget sin rapport (NOU 2022: 20 Et helhetlig skattesystem) med et eget kapittel 13 om grunnrenteskatter. Høringsfrist for rapporten er 15. april.
Det er sterke reaksjoner på regjeringens foreslåtte grunnrenteskatt på vindkraft. Forslaget forventes ikke å komme til endelig behandling i Stortinget før nærmere sommeren.
Det er etter NHOs syn svært uheldig at regjeringen legger opp til at nye skatter skal innføres med tilbakevirkende kraft. Dette har skapt uforutsigbarhet og usikkerhet blant dem som vurderer å investere i landbasert vindkraft i Norge. Det er fra flere hold reist spørsmål om forslagets forhold til Grunnlovens forbud mot å gi lover tilbakevirkende kraft og forbudet mot ekspropriasjon uten full erstatning.
Finansdepartementet har etter det som er kjent, ikke forelagt forholdet til Grunnloven for Justisdepartementet slik det ble gjort vedrørende innføring av høyprisbidraget og økningen i satsen for grunnrenteskatt på vannkraft. Sammen med flere andre skatteøkninger med lignende saksgang høsten 2022, frykter vi at dette kan svekke tilliten til at norske myndigheter forstår betydningen av stabile og forutsigbare rammebetingelser.
Vindkraftverk har over flere år ikke hatt særskilt høy avkastning. Ifølge beregninger gjort av SSB, som det vises til i høringsnotatet, var grunnrenten negativ til og med 2020, men positiv i 2021. Departementet mener at forventet utvikling i kraftpris og kostnader for landbasert vindkraft indikerer positiv grunnrente fremover. Det kan stilles spørsmål ved denne forutsetningen. NHO viser i den forbindelse til beregninger gjengitt i Fornybar Norges høringssvar.
Prinsipielt sett kan grunnrenteskatt være en egnet måte å innhente grunnrente fra stedbundne ressurser på, slik som for petroleum og vannkraft. Dette fordrer at skatten er utformet riktig. NHO mener det er flere problematiske sider ved forslaget i høringsnotatet. Det gjelder særlig behandling av tidligere investeringer, behandling av negativ grunnrenteskatt og inntektsfastsettelse. Vindkraftbeskatningen må være investeringsnøytral både for etablerte og nye anlegg.
Om næringen og behovet for mer fornybar kraft
Det er et stort behov for mer fornybar kraft i årene fremover for å sikre forutsigbare strømpriser og klimaomstillingen i samfunnet, og for å legge til rette for grønn industriutvikling. Energikommisjonen legger til grunn et behov for 40 TWh ny kraft innen 2030. Analyser fra Thema Consulting Group på vegne av NHO indikerer et enda noe høyere behov – opp mot 47 TWh innen 2030. Denne kraften vil måtte komme fra sol, vann og vind – sistnevnte både på land og til havs. Vindkraft på land er den mest konkurransedyktige kraften som kan realiseres raskest dersom forholdene ligger til rette for det.
I dag står 64 vindkraftverk for om lag 10 prosent (16 TWh) av norsk kraftproduksjon. Mot slutten av 2010-tallet var det en vesentlig vekst i vindkraftutbyggingen. De siste årene har det vært stopp i behandlinger av søknader og ikke vært gitt nye konsesjoner. Ifølge høringsnotatet forventes det svært lite ny vindkraftutbygging i Norge frem mot 2030.
Vindkraftanlegg har et større innslag av privat, utenlandsk eierskap og et mer variabelt inntjeningsgrunnlag enn vannkraft. I 2020 utgjorde utenlandsk eierskap knappe 60 prosent. Dette er typisk utenlandske pensjonsfond som er opptatt av trygg og forutsigbar avkastning. Selv om innføring av grunnrente på vindkraft bidrar til likere konkurransevilkår innenfor fornybarnæringen, kan det skade Norges attraktivitet når det gjelder å tiltrekke seg utenlandske fornybarinvesteringer.
Kommentarer til den foreslåtte modellen
Det er tre elementer i forslaget til grunnrenteskatt på landbasert vindkraft som er særlig uheldige. Det gjelder behandling av tidligere investeringer, behandling av negativ grunnrenteskatt og prisfastsettelse.
For det første er det svært uheldig at skatten foreslås innført etter at aktørene i næringen har gjennomført store investeringer og tatt betydelig risiko. Dette har eierne gjort under forutsetning av skattereglene som var gjeldende på tidspunktet for investeringene. Dersom det nå innføres en grunnrenteskatt, vil det påføre eierne et økonomisk tap. Staten vil nå ta ytterligere 40 prosent av eventuell fremtidig grunnrente, selv om den ikke har tatt den tilsvarende andelen av kostnaden. Høringsforslaget innebærer at gjenstående skattemessige verdier skal komme til fradrag i grunnlaget for grunnrenteskatten etter saldoavskrivningsmetoden. For driftsmidler som er omfattet av de særskilt gunstige avskrivningsreglene, kan gjenstående skattemessig verdi være lav eller null. Det bes i høringsnotatet om innspill på en lempeligere løsning der skattemessig gjenstående verdi for driftsmidler omfattet av de særskilte avskrivningsreglene i stedet beregnes som om de hadde vært avskrevet etter de ordinære avskrivningsreglene. NHO støtter en slik løsning.
Men dette er etter vårt syn heller ikke tilstrekkelig. Vi vil vise til at Torvik-utvalget i sin rapport skriver at gjenstående skattemessige verdier må utgiftsføres i innføringsåret dersom grunnrenteskatten er en kontantstrømskatt, eller med en friinntekt ved en periodisert overskuddsskatt. Torvik-utvalget påpeker at "dersom det i en aktuell næring skapes en forventning om at det på et senere tidspunkt vil innføres grunnrenteskatt uten at staten kompenserer aktørene for alle investeringskostnader som relaterer seg til fremtidig driftsinntekt, kan insentivene til å investere bli svekket". På denne bakgrunn mener vi at departementet må sørge for at gjenstående økonomiske verdier kommer til fradrag umiddelbart i en eventuell kontantstrømskatt for landbasert vindkraft.
For det andre er det foreslått at et eventuelt underskudd i grunnrenteskatten for landbasert vindkraft skal fremføres med risikofri rente. Da grunnrenteskattene for petroleumssektoren og vannkraft ble lagt om til kontantstrømskatter, ble det også gitt adgang til direkte utbetaling av særskatteverdien av underskudd. NHO mener at dette også bør gjelde for landbasert vindkraft, og kan ikke se at departementets motforestillinger er av en slik karakter at dette ikke lar seg gjøre.
For det tredje har det over lang tid vært et etablert system at langsiktige kraftkontrakter mellom kraftprodusenter og elektro-intensiv industri får grunnrenteskatten beregnet etter kontraktsprisen. Lange kraftkontrakter mellom vindkraftprosjekter og store industriforbrukere har vært en viktig del av forutsetningene for å realisere flere vindkraftprosjekter og en viktig kilde til ny krafttilgang for industrien. Finansdepartementets forslag innebærer at nye, lange kraftkontrakter med vindkraftprodusenter skattlegges til spotpris. Det vil gjøre at insentivene til å inngå slike kontrakter blir svært redusert og dermed kunne gjøre at det både blir færre nye vindkraftprosjekter og dårligere krafttilgang til store forbrukere. Vi mener det må innføres tilsvarende unntak som for vannkraft i grunnrentebeskatningen for vindkraftkontrakter på 7 år eller mer og på minst 150 GWh for energiintensiv industri.
NHO viser for øvrig til Fornybar Norges og Norsk Industris høringssvar.
Den 19. desember fremla Torvik-utvalget sin rapport (NOU 2022: 20 Et helhetlig skattesystem) med et eget kapittel 13 om grunnrenteskatter. Høringsfrist for rapporten er 15. april.
Det er sterke reaksjoner på regjeringens foreslåtte grunnrenteskatt på vindkraft. Forslaget forventes ikke å komme til endelig behandling i Stortinget før nærmere sommeren.
Det er etter NHOs syn svært uheldig at regjeringen legger opp til at nye skatter skal innføres med tilbakevirkende kraft. Dette har skapt uforutsigbarhet og usikkerhet blant dem som vurderer å investere i landbasert vindkraft i Norge. Det er fra flere hold reist spørsmål om forslagets forhold til Grunnlovens forbud mot å gi lover tilbakevirkende kraft og forbudet mot ekspropriasjon uten full erstatning.
Finansdepartementet har etter det som er kjent, ikke forelagt forholdet til Grunnloven for Justisdepartementet slik det ble gjort vedrørende innføring av høyprisbidraget og økningen i satsen for grunnrenteskatt på vannkraft. Sammen med flere andre skatteøkninger med lignende saksgang høsten 2022, frykter vi at dette kan svekke tilliten til at norske myndigheter forstår betydningen av stabile og forutsigbare rammebetingelser.
Vindkraftverk har over flere år ikke hatt særskilt høy avkastning. Ifølge beregninger gjort av SSB, som det vises til i høringsnotatet, var grunnrenten negativ til og med 2020, men positiv i 2021. Departementet mener at forventet utvikling i kraftpris og kostnader for landbasert vindkraft indikerer positiv grunnrente fremover. Det kan stilles spørsmål ved denne forutsetningen. NHO viser i den forbindelse til beregninger gjengitt i Fornybar Norges høringssvar.
Prinsipielt sett kan grunnrenteskatt være en egnet måte å innhente grunnrente fra stedbundne ressurser på, slik som for petroleum og vannkraft. Dette fordrer at skatten er utformet riktig. NHO mener det er flere problematiske sider ved forslaget i høringsnotatet. Det gjelder særlig behandling av tidligere investeringer, behandling av negativ grunnrenteskatt og inntektsfastsettelse. Vindkraftbeskatningen må være investeringsnøytral både for etablerte og nye anlegg.
Om næringen og behovet for mer fornybar kraft
Det er et stort behov for mer fornybar kraft i årene fremover for å sikre forutsigbare strømpriser og klimaomstillingen i samfunnet, og for å legge til rette for grønn industriutvikling. Energikommisjonen legger til grunn et behov for 40 TWh ny kraft innen 2030. Analyser fra Thema Consulting Group på vegne av NHO indikerer et enda noe høyere behov – opp mot 47 TWh innen 2030. Denne kraften vil måtte komme fra sol, vann og vind – sistnevnte både på land og til havs. Vindkraft på land er den mest konkurransedyktige kraften som kan realiseres raskest dersom forholdene ligger til rette for det.
I dag står 64 vindkraftverk for om lag 10 prosent (16 TWh) av norsk kraftproduksjon. Mot slutten av 2010-tallet var det en vesentlig vekst i vindkraftutbyggingen. De siste årene har det vært stopp i behandlinger av søknader og ikke vært gitt nye konsesjoner. Ifølge høringsnotatet forventes det svært lite ny vindkraftutbygging i Norge frem mot 2030.
Vindkraftanlegg har et større innslag av privat, utenlandsk eierskap og et mer variabelt inntjeningsgrunnlag enn vannkraft. I 2020 utgjorde utenlandsk eierskap knappe 60 prosent. Dette er typisk utenlandske pensjonsfond som er opptatt av trygg og forutsigbar avkastning. Selv om innføring av grunnrente på vindkraft bidrar til likere konkurransevilkår innenfor fornybarnæringen, kan det skade Norges attraktivitet når det gjelder å tiltrekke seg utenlandske fornybarinvesteringer.
Kommentarer til den foreslåtte modellen
Det er tre elementer i forslaget til grunnrenteskatt på landbasert vindkraft som er særlig uheldige. Det gjelder behandling av tidligere investeringer, behandling av negativ grunnrenteskatt og prisfastsettelse.
For det første er det svært uheldig at skatten foreslås innført etter at aktørene i næringen har gjennomført store investeringer og tatt betydelig risiko. Dette har eierne gjort under forutsetning av skattereglene som var gjeldende på tidspunktet for investeringene. Dersom det nå innføres en grunnrenteskatt, vil det påføre eierne et økonomisk tap. Staten vil nå ta ytterligere 40 prosent av eventuell fremtidig grunnrente, selv om den ikke har tatt den tilsvarende andelen av kostnaden. Høringsforslaget innebærer at gjenstående skattemessige verdier skal komme til fradrag i grunnlaget for grunnrenteskatten etter saldoavskrivningsmetoden. For driftsmidler som er omfattet av de særskilt gunstige avskrivningsreglene, kan gjenstående skattemessig verdi være lav eller null. Det bes i høringsnotatet om innspill på en lempeligere løsning der skattemessig gjenstående verdi for driftsmidler omfattet av de særskilte avskrivningsreglene i stedet beregnes som om de hadde vært avskrevet etter de ordinære avskrivningsreglene. NHO støtter en slik løsning.
Men dette er etter vårt syn heller ikke tilstrekkelig. Vi vil vise til at Torvik-utvalget i sin rapport skriver at gjenstående skattemessige verdier må utgiftsføres i innføringsåret dersom grunnrenteskatten er en kontantstrømskatt, eller med en friinntekt ved en periodisert overskuddsskatt. Torvik-utvalget påpeker at "dersom det i en aktuell næring skapes en forventning om at det på et senere tidspunkt vil innføres grunnrenteskatt uten at staten kompenserer aktørene for alle investeringskostnader som relaterer seg til fremtidig driftsinntekt, kan insentivene til å investere bli svekket". På denne bakgrunn mener vi at departementet må sørge for at gjenstående økonomiske verdier kommer til fradrag umiddelbart i en eventuell kontantstrømskatt for landbasert vindkraft.
For det andre er det foreslått at et eventuelt underskudd i grunnrenteskatten for landbasert vindkraft skal fremføres med risikofri rente. Da grunnrenteskattene for petroleumssektoren og vannkraft ble lagt om til kontantstrømskatter, ble det også gitt adgang til direkte utbetaling av særskatteverdien av underskudd. NHO mener at dette også bør gjelde for landbasert vindkraft, og kan ikke se at departementets motforestillinger er av en slik karakter at dette ikke lar seg gjøre.
For det tredje har det over lang tid vært et etablert system at langsiktige kraftkontrakter mellom kraftprodusenter og elektro-intensiv industri får grunnrenteskatten beregnet etter kontraktsprisen. Lange kraftkontrakter mellom vindkraftprosjekter og store industriforbrukere har vært en viktig del av forutsetningene for å realisere flere vindkraftprosjekter og en viktig kilde til ny krafttilgang for industrien. Finansdepartementets forslag innebærer at nye, lange kraftkontrakter med vindkraftprodusenter skattlegges til spotpris. Det vil gjøre at insentivene til å inngå slike kontrakter blir svært redusert og dermed kunne gjøre at det både blir færre nye vindkraftprosjekter og dårligere krafttilgang til store forbrukere. Vi mener det må innføres tilsvarende unntak som for vannkraft i grunnrentebeskatningen for vindkraftkontrakter på 7 år eller mer og på minst 150 GWh for energiintensiv industri.
NHO viser for øvrig til Fornybar Norges og Norsk Industris høringssvar.