Dato: 15.03.2023 Finansdepartementet Høring - Grunnrenteskatt på landbasert vindkraft Offshore Norge viser til høringsbrev av 16. desember 2022 der det inviteres til å komme med høringsuttalelse til forslaget om å innføre grunnrenteskatt på landbasert vindkraft. Offshore Norge organiserer havvindselskaper som ønsker å utvikle havvindprosjekter på norsk sokkel. Vårt innspill er knyttet til behovet for at det gis gode og rettferdige overgangsregler ved innføring av grunnrente på nye næringer for å redusere usikkerhet rundt satsingen på vindkraft til havs i Norge. 1. Risikoen for innføring av grunnrenteskatt på havvind Vindkraft til havs representerer en unik industri- og vekstmulighet for Norge i det grønne skiftet. Havvindsatsningen i Norge er imidlertid på et tidlig stadium og vil kreve store investeringer. Det er derfor viktig at det etableres et langsiktig og forutsigbart rammeverk for havvindnæringen som følge av kapitalintensiteten og lange ledetider. Regjeringen varslet i mai 2022 at de vil « utrede hvordan en fremtidig grunnrenteskatt på havvind kan innrettes ». [1] I etterkant har Olje- og energidepartementet (« OED ») i høringsnotatene for Sørlige Nordsjø II og Utsira Nord uttalt at med « dagens utsikter for kostnader og kraftpriser for havvind forventes det imidlertid ikke grunnrente over tid og det er derfor ikke aktuelt å innføre grunnrenteskatt nå ». [2] Departementets uttalelse åpner for at det kan bli innført grunnrenteskatt på et senere tidspunkt dersom de økonomiske forutsetningene skulle bli endret. Dette standpunktet er videre stadfestet i skriftlig tilsvar fra finansministeren til Stortinget. [3] Torvikutvalget støtter ytterligere oppunder den usikkerheten som er skapt rundt mulig grunnrenteskatt på havvind ved at utvalget blant annet uttaler: «det bør være et prinsipp at det skal innføres grunnrenteskatt i næringer der det kan forventes grunnrente over tid. En slik forventning om innføring av grunnrenteskatt kan motvirke at grunnrenten kapitaliseres i næringen og realiseres før grunnrenteskatten innføres». [4] Tilsvarende har finansdepartementet foreslått å innføre grunnrenteskatt på både eksisterende og ny landbasert vindkraft med virkning fra 2023. [5] Landbasert vindkraft er en næring hvor det for få år siden ble ansett nødvendig med statsstøtte gjennom forserte avskrivninger og som ifølge SSB oppnådde positiv grunnrente for første gang i 2021. Dette viser det at det foreligger en sterk politisk vilje til å innføre grunnrenteskatt på en næring så fort nye investeringer i næringen anses for å kunne oppnå ekstraordinær avkastning. I hvilken grad historiske investeringer oppnår noen grunnrente diskuteres i liten grad i høringsnotatet for landbasert vindkraft selv om grunnrenteskatten også innføres for slike anlegg. En nøytralt utformet grunnrenteskatt vil ikke påvirke lønnsomheten av fremtidige investeringer innen havvind. Innføring av grunnrenteskatt etter at investeringene er gjennomført, vil imidlertid redusere verdien av havvindparken betydelig. Staten tar i et slikt tilfelle ikke en forholdsmessig andel av investeringskostnadene og risikoen, men høster bare oppsiden gjennom økt beskatning av driftsinntektene. Dette strider mot nøytralitetsegenskapene som en grunnrenteskatt bør bygge på. Usikkerheten knyttet til fremtidig beskatning påvirker investorenes investeringsanalyser gjennom økt avkastningskrav. Økt avkastningskrav medfører på sin side at det blir vanskeligere å få gjennomført utbyggingen av havvindparker på norsk sokkel — eventuelt at kravet til økonomisk støtte øker ytterligere. Usikkerheten og økt avkastningskrav vil også påvirke aktørbildet – det er ikke alle aktører som kan og/eller vil bære den risikoen som fremtidig grunnrenteskatt medfører. Dette illustreres også godt når man ser konsekvensene av den foreslåtte innføringen av grunnrenteskatt på eksisterende landvind, hvor regjeringens forslag i realiteten innebærer en konfiskering av inntil ca. 50 % av verdiene av vindparkene. Visse vindparker risikerer konkurs fordi selskapene ikke vil kunne betjene gjelden etter at den nye skatten er betalt samt at gjelden vil være større enn verdiene. Offshore Norge mener det er viktig å avklare de fiskale rammebetingelsene knyttet til havvind så snart som mulig. En slik avklaring vil være et sentralt bidrag for å igangsette en storstilt satsing på havvind i Norge som effektivt kan konkurrere med andre land og som legger grunnlaget for et variert aktørbilde. En klar uttalelse fra politiske myndigheter om at grunnrenteskatt ikke vil bli innført med virkning for vindparker som er i drift på innføringstidspunktet vil være en god start. Politiske uttalelser har imidlertid vist seg å være mindre forutsigbare enn ønskelig, jf. innføringen av grunnrenteskatt på havbruk fra og med 2023 til tross for klare uttalelser om det motsatte i 2019. Offshore Norge mener derfor det er viktig at regjeringen gir aktørene trygghet for at de ikke vil risikere en dramatisk forverring av sine rammevilkår som følge av innføring av en eventuell grunnrenteskatt eller andre skatteskjerpelser. Dette kan oppnås ved at det skapes en troverdig presedens for at det gis gode og rettferdige overgangsregler ved innføring av grunnrente på nye næringer, herunder landvind, jf. punkt 2 nedenfor. Hvis dette ikke er aktuelt, så kan et annet mulig alternativ være å innføre en nøytral kontantstrømbasert grunnrenteskatt på havvind fra dag én slik at aktørene vet hva de må forholde seg til, jf. punkt 3 nedenfor. 2. Gode og rettferdige overgangsordninger Hvis investorene har tillit til at en eventuell innføring av grunnrenteskatt vil skje med gode og rettferdige overgangsordninger, så vil de negative konsekvensene knyttet til usikkerhet om fremtidig innføring av grunnrenteskatt på havvind reduseres. Det skyldes at forventningen om slike overgangsordninger vil redusere det risikopåslaget som investorene ellers ville krevd. Hvis det derimot ikke er grunnlag for å forvente slike overgangsordninger, vil usikkerheten knyttet til fremtidig innføring av grunnrenteskatt få negativ effekt på investeringene. Dette fremheves også av Torvikutvalget: «Hvis det i en aktuell næring skapes en forventning om at det på et senere tidspunkt vil innføres grunnrenteskatt uten at staten kompenserer aktørene for alle investeringskostnader som relaterer seg til fremtidig driftsinntekt, kan insentivene til å investere bli svekket.» [6] Den enkleste og beste overgangsordningen ville ha vært at en eventuell grunnrenteskatt bare ble gjort gjeldende for nye havvindparker som etableres etter innføringstidspunktet. En eventuell grunnrenteskatt på havvind kan utformes som en skatt på den enkelte vindpark på samme måte som dagens grunnrenteskatt på vannkraft gjelder for hvert kraftverk (og forslaget til grunnrenteskatt for landbasert vind gjelder for hver vindpark). Så lenge skatten ilegges den enkelte vindpark, er det lett å begrense grunnrenteskatten til nye vindparker. Gitt at en eventuell grunnrenteskatt skal gjøres gjeldende for allerede eksisterende havvindparker på innføringstidspunktet, er det viktig å sikre gode og rettferdige overgangsordninger som begrenser skadevirkningene for eksisterende vindparker på innføringstidspunktet. Målet for en overgangsordning bør være at de private aktørene stilles mest mulig i samme posisjon som de ville ha vært hvis grunnrenteskatten hadde vært innført fra dag én, dvs. at prinsippet i grunnrentebeskatning om at avkastning på sysselsatt kapital ikke skal påvirkes negativt også gjelder for eksisterende anlegg. Staten må med andre ord være med å ta sin reelle del av både investeringer og risiko. I høringsnotatetene for havbruk og landbasert vindkraft foreslår Finansdepartementet å innføre fradrag for gjenværende skattemessig saldo på historiske investeringer i grunnlaget for grunnrenteskatten. [7] Fradraget skal videre gis som avskrivning på saldo, og ikke som direkte fradrag i innføringsåret. Dette er en overgangsordning som i minimal grad beskytter historiske investeringer og som derfor ikke vil bidra til å redusere skadevirkningene av den usikkerheten som foreligger om fremtidig grunnrenteskatt på havvind. Torvikutvalget skisserer en løsning om at gjenværende økonomisk verdi kommer til fradrag i grunnlaget for grunnrenteskatten på innføringstidspunktet. [8] Offshore Norge støtter dette prinsippet og mener at det må innrømmes effektivt fradrag i grunnlaget for grunnrenteskatten for virkelig verdi av eksisterende havvindparken dersom det innføres en grunnrenteskatt. Det er viktig at overgangsordningen både knytter seg til fradragets størrelse (virkelig verdi) og tidspunktet for fradrag (direkte fradrag og ikke saldoavskrivning i særskatten). Staten vil da komme inn som en reell medinvestor som tar risiko på lik linje med investorene for den fremtidige utviklingen. En overgangsordning hvor staten bare dekker sin andel av gjenværende skattemessig verdi for allerede pådratte investeringer, vil ikke reflektere den risikoen som de private aktørene har tatt. Tar man utgangspunkt i gjenværende skattemessig verdi, må det i så fall gjøres et betydelig påslag for den risikoen som de private aktørene har tatt. Offshore Norge erkjenner at det er vanskelig å legge føringer på fremtidige overgangsordninger. I den grad det blir innført grunnrenteskatt på havbruk og landbasert vindkraft, mener Offshore Norge at de overgangsordningene som fastsettes for disse regimene vil skape grunnlaget for presedens og være av stor betydning for investorenes forventninger om eventuell overgangsordning for havvind. Dette gjelder særlig for vindkraft på land som har store likheter med havvind og havbruk til havs, med tanke på store initielle investeringer, mer begrensede driftskostnader og langsiktige salgskontrakter. Det er derfor av stor betydning at overgangsordningene for landbasert vindkraft blir vesentlig forbedret sammenlignet med det forslaget som er lagt frem i høringsnotatene. Offshore Norge mener at dersom det innføres grunnrenteskatt så bør det benyttes en overgangsordning der det effektivt gis fradrag i grunnrenteskatten for virkelig verdi av virksomheten ved innføringen. Fradraget må videre gis som direkte fradrag i grunnrenteskatten i innføringsåret (inkl. årlig utbetaling av skatteverdien av eventuelle underskudd). Alternativt må grunnrenteskatten bare innføres med virkning for fremtidige investeringer/prosjekter. 3. Nøytral kontantstrømsbasert grunnrenteskatt på havvind Hvis staten ikke er villig til å skape en troverdig presedens for gode og rettferdige overgangsregler ved innføring av grunnrenteskatt på eksisterende næringer, kan en mulighet for å redusere investors usikkerhet knyttet til fremtidige skatteregler være å innføre en nøytral kontantstrømsbasert grunnrenteskatt på havvind fra dag én, tilsvarende de grunnrenteskattesystemene man i dag har for petroleum og vannkraft, med løpende utbetaling av skatteverdien av underskudd. Offshore Norge mener at en kontantstrømsbasert grunnrenteskatt som ikke er nøytral ikke vil være et aktuelt alternativ. En nøytral grunnrenteskatt på havvind påvirker ikke lønnsomheten av fremtidige investeringer. En investering vil i utgangspunktet ha samme nåverdi per investerte kroner med en nøytral grunnrenteskatt som uten en nøytral grunnrenteskatt. En grunnrenteskatt innført fra dag én har derfor den fordelen at lønnsomheten ikke svekkes og staten anses som en passiv medinvestor. Dette reduserer usikkerheten for de private investorene og kan også gjøre det lettere å finansiere prosjektene. Torvikutvalget fremhever også utfordringene med å finne riktig tidspunkt for innføring av en grunnrenteskatt: «En utfordring med nye grunnrenteskatter kan være å finne et egnet innføringstidspunkt. Grunnrenten i en bestemt stedbunden virksomhet kan utvikle seg over tid, og et typisk tilfelle vil være at grunnrenten går fra å være negativ i virksomhetens startfase til å bli positiv etter hvert som en gjør teknologiske fremskritt eller markedsforholdene bedrer seg. I mellomtiden kan aktørene ha gjennomført betydelige investeringer eller pådratt seg andre kostnader. Mye av grunnrenten kan også ha blitt kapitalisert i verdien av virksomheten, og tidligere eiere kan ha realisert denne ved å selge seg ut av virksomheten før grunnrenteskatt innføres.» [9] Torvikutvalget viser til at rimelighetsvurderinger kan tilsi at grunnrenteskatter på stedbunden aktivitet bør innføres på et relativt tidlig tidspunkt. [10] Vi er enig i dette gitt punkt 2 over og at skatten utformes slik at den også virker nøytralt på investeringene. Selv om utvalget mener det ikke kan gis et konkret svar på hva som er riktig innføringstidspunkt i ethvert tilfelle, løftes det frem fordeler ved å være forutsigbar i politikkutformingen; som vil redusere usikkerhet om fremtidige skatteregler. Utfordringen med å finne riktig tidspunkt for innføring av grunnrenteskatt er særlig stor for eksisterende næringer, som f.eks. landbasert vindkraft og havbruk. Havvind er imidlertid en helt ny næring der staten har full kontroll med utviklingen og omfanget gjennom konsesjonstildelinger. Utviklingen av havvind krever store investeringer som medfører at antallet aktører vil være begrenset. Gitt at det ikke blir etablert en tilfredsstillende presedens, mener Offshore Norge derfor at det kan være et alternativ å innføre en kontantstrømbasert grunnrenteskatt på havvind fra dag én slik at staten tar del i opp- og nedsiden på lik linje med de private aktørene. En slik løsning vil gi aktørene økt forutberegnelighet og motvirke den usikkerheten som er oppstått rundt de fiskale rammevilkårene for det som kan bli en viktig fremtidsnæring for Norge. Forutsetningen er at grunnrenteskatten er nøytral ved at det foretas utbetaling av skatteverdien av underskudd. Det er heller ikke noe motargument at næringen i perioder vil gå med underskudd, jf. Torvikutvalgets uttalelse vedrørende grunnrente for fiskeribransjen: «Det har ikke betydning for skattens virkemåte at grunnrenten varierer og er negativ for visse fartøytyper eller i enkeltperioder. Skatten er nettopp ment å kunne håndtere variasjoner i lønnsomhet ved at staten dekker en like stor del av alle inntekter og kostnader.» [11] Det er viktig at en eventuell grunnrenteskatt utformes på en måte som gjør at den vil virke fullt ut nøytralt på investeringene. Grunnrenteskatten for både petroleum og vannkraft er de siste årene lagt om fra en periodisert særskatt til en kontantstrømsbasert skatt. Forslaget til grunnrenteskatt på havbruk og vindkraft på land bygger også på samme modell (men med noen viktige og uheldige unntak i den konkrete utformingen diskutert nedenfor). Offshore Norge legger derfor til grunn at en eventuell innføring av grunnrenteskatt på havvind vil utformes som en kontantstrømskatt der grunnrenterelatert selskapsskatt kommer til fradrag i grunnlaget for grunnrenteskatten. I høringsnotatetene for havbruk og landbasert vindkraft er det foreslått at underskudd skal fremføres med risikofri rente. For å sikre at grunnrenteskatten faktisk virker nøytralt på investeringene, mener Offshore Norge at skatteverdien av underskudd i en nøytral grunnrenteskatt må utbetales løpende fra staten, tilsvarende som i petroleums- og vannkraftbeskatningen. Det er kun en ordning med løpende utbetaling fra staten som vil sikre en reell likestilling mellom aktører innenfor og utenfor skatteposisjon. Det er bare en slik løpende utbetalingsordning som vil sikre at skatten virker nøytralt på investeringene. Det bør være mulig å etablere gode kontrollmekanismer i skatteetaten for å hindre misbruk, særlig ettersom havvind er en ny konsesjonsbelagt næring hvor det antas å være relativt få aktører involvert. Ved en utbetalingsordning slipper man diskusjonen om hvilken rente på fremføring av underskudd som er nødvendig for at grunnrenteskatten skal virke nøytralt. Dette har vært en lang diskusjon for både petroleum og vannkraft før disse særskattene ble endret. Selv om det teoretisk skulle være riktig med en risikofri rente (noe Offshore Norge mener ikke er riktig og som heller ikke er benyttet tidligere), vil fremføring med risikofri rente ikke virke nøytralt da private aktører har en betydelig høyere finansieringskostnad og vil bruke en annen diskonteringsrente. I så fall vil skatten ha en negativ påvirkning på investeringene ved at lønnsomheten reduseres. Effekten av fremføring av underskudd med risikofrirente i stedet for årlig utbetaling av skatteverdien, er i en rapport fra Thema Consulting som Fornybar Norge har hentet inn, beregnet å medføre at strømprisen må være opp mot 20 % høyere gjennom hele parkens levetid for å gi samme lønnsomhet for en vindpark på land. Siden investeringene i en havvindpark er enda større enn for landbasert vind, vil det være nødvendig med en enda høyere strømpris for havvind. Det illustrerer betydningen av forskjellen mellom fremføring av underskudd med risikofrirente og årlig utbetaling av skatteverdien av underskudd. Disse alternativene anses av staten for å være likeverdig, men vil for aktørene ha svært stor betydning. [12] Alternativet til årlig utbetaling av skatteverdien av underskudd er at rentekompensasjonen ved fremføring økes betydelig slik at den tilsvarer diskonteringsrenten som investorene bruker for å vurdere investeringene. Problemet med denne løsningen, er at aktørene vil kunne ha noe varierende avkastningskrav. Det betyr at for en gitt rentesats, vil den for noen kunne styrke lønnsomheten mens den for andre vil svekke lønnsomheten. Fremføring av underskudd med rente vil derfor ikke være nøytralt mellom de ulike aktørene. Fremføring av underskudd medfører også betydelig økt langsiktig finansieringsbehov for aktørene siden de må finansiere statens «andel» av investeringene. Dette gjør det vanskeligere for mindre aktører å delta. Hensynet til faktisk nøytralitet og aktørbildet tilsier derfor at man har en løpende utbetaling av skatteverdien av underskudd. I petroleumsnæringen så man hvilken positiv effekt dette hadde både på aktivitetsnivå og mangfold i aktørbildet da man innførte det for letekostnader. Dette er innført som en generell ordning for grunnrenteskatten i både vannkraft og petroleum. Offshore Norge mener at en tilsvarende utbetalingsordning er den beste modellen for eventuell grunnrenteskatt på havvind. Offshore Norge vil også presisere at fradragsretten for investeringskostnader i et eventuelt grunnrenteregime for havvind må skje løpende ettersom kostnadene pådras, og ikke først når havvindparken er ferdig utbygget og satt i drift. Dette er også i tråd med regelen for vannkraft og petroleum, samt forslaget til grunnrenteskatt på landbasert vindkraft. Med de store investeringene som kreves i havvind, er det viktig med løpende fradrag for at en grunnrenteskatt skal være nøytral. 4. Forholdet til tosidige differansekontrakter I høringsnotatene for Sørlige Nordsjø II og Utsira Nord foreslås det å innføre tosidige differansekontrakter som den primære støttemodellen (for Utsira Nord holdes det også åpent om man i stedet for eller som alternativ skal gi direkte støtte). Tosidig differansekontrakt betyr at staten utbetaler differansen mellom budpris og referansepris når referanseprisen er lavere enn budprisen, mens utbygger betaler til staten når referanseprisen er høyere enn budprisen. Det foreslås blant annet at kontraktene inngås for en periode på 15 år og at det settes et øvre tak for det totale støttebeløpet fra staten samt et tilsvarende øvre tak for betaling fra utbygger til stat. [13] I tillegg til å være en støttemodell, vil tosidige differansekontrakter være en måte å hente inn deler av eventuell grunnrente i havvindnæringen. Slik grunnrente vil hentes inn der referansepris er høyere enn budpris, idet selskapene må betale differansen til staten. Bruken av tosidig differansekontrakter kan derfor redusere sannsynligheten for senere skatteskjerpelser, herunder innføring av grunnrenteskatt, noe. Parameterne i differansekontrakten, herunder omfang, varighet, maksgrenser for utbetalinger mellom partene og metode for referanseprisfastsettelse vil likevel kunne medføre at det oppstår en meravkastning for selskapene. Dersom kraftprisene skulle bli høyere enn antatt, er det også grunn til å tro at fremtidige havvindparker ikke vil få en tosidig differansekontrakt. Dermed øker også risikoen for at det innføres en grunnrenteskatt eller andre skatteskjerpelser som høyprisbidrag eller produksjonsavgifter. Basert på forslagene for havbruk og vindkraft på land, må en også forvente at eventuelle skatteskjerpelser vil gjelde for hele næringen og ikke bare for nye vindparker. Den usikkerheten som foreligger vedrørende fremtidige fiskale rammevilkår, vil også gå utover staten ved at aktørene vil legge inn en høyere budpris på differansekontraktene enn de ellers ville ha gjort. På samme måte vil innføring av en ikke nøytral grunnrenteskatt, f.eks. hvor det bare gis adgang til å fremføre underskudd med risikofri rente, medføre en betydelig høyere budpris enn ellers, ref. rapporten fra Thema Consulting som tilsier en økning på opp mot 20 %. Det er derfor i statens egen interesse å sørge for en avklaring av de fiskale rammevilkårene for havvind. Bruken av differansekontrakter vil derfor ikke fjerne investorenes risiko knyttet til innføring av grunnrenteskatt eller andre fremtidige skatteskjerpelser for havvindnæringen. 5. Behov for avklaring Offshore Norge ber derfor om at Finansdepartementet bidrar til å redusere den usikkerheten som er oppstått knyttet til fremtidig skattlegging av havvindaktører på norsk sokkel. Denne usikkerheten er svært uheldig for mulighetene og kostnadene knyttet til utviklingen av en viktig fremtidsnæring for Norge. Offshore Norge har ovenfor pekt på to alternativer som begge vil bidra til å redusere usikkerheten. [1] Kraftfull satsing på havvind , pressemelding nr. 83/22 11.05.22 fra Statsministerens kontor, Finansdepartementet, Nærings- og fiskeridepartementet, og Olje- og energidepartementet. [2] Høringsnotat Sørlige Nordsjø II og Utsira Nord, begge punkt 2.9. Også Torvik-utvalget legger til grunn at det ikke forventes grunnrente i havvindnæringen på sikt, se NOU 2022: 20 Et helhetlig skattesystem punkt 13.2.5. [3] Skriftlig tilsvar besvart 09.12.22 (Dokumentnr. 15:641 (2022-2023)): https://www.stortinget.no/no/Saker-og-publikasjoner/Sporsmal/Skriftlige-sporsmal-og-svar/Skriftlig-sporsmal/?qid=91851 (lest 13.02.23). [4] NOU 2022: 20 Et helhetlig skattesystem punkt 1.11 og 13.1.3.5. [5] Høringsnotat datert 16. desember punkt 1.2 og Prop. Nr. 1 LS (2022-2023) punkt 5.4. [6] NOU 2022: 20 Et helhetlig skattesystem punkt 13.1.3.5 s. 377. [7] Høringsnotat – Grunnrenteskatt på havbruk punkt 4.6.6 og Høringsnotat – Grunnrenteskatt på landbasert vindkraft punkt 4.5.3. [8] NOU 2022: 20 Et helhetlig skattesystem punkt 13.1.3.5. [9] NOU 2022: 20 Et helhetlig skattesystem punkt 13.1.3.5. [10] NOU 2022:20 Et helhetlig skattesysm punkt 1.11 og punkt 13.1.3.5. [11] NOU 2022:20 Et helhetlig skattesystem punkt 13.2.6. [12] "Konsekvenser av grunnrenteskatt for vindkraft" Thema-rapport utarbeidet for Fornybar Norge, 14. mars 2023 [13] For en nærmere beskrivelse av ordningen, se Høringsnotat Sørlige Nordsjø II og Utsira Nord punkt 3 og 4, og Menon Economics publikasjon nr. 137/2022. Finansdepartementet Til høringen Til toppen <div class="page-survey" data-page-survey="133" data-page-survey-api="/api/survey/SubmitPageSurveyAnswer" data-text-hidden-title="Tilbakemeldingsskjema" data-text-question="Fant du det du lette etter?"
