Advansia viser til Nærings- og fiskeridepartementets offentlige høring av «Forslag til endring av forskrift om offentlige anskaffelser § 7-9, forsyningsforskriften § 7- 9 og konsesjonskontraktforskriften § 7-6» datert 8. desember 2022. Høringsfristen er satt til 8. mars 2023 og vedlagt følger Advansias innspill.
Advansia støtter bakgrunnen og hensikten med forslagene til skjerpede miljøkrav. Det er avgjørende for god praksis i offentlig forvaltning at det stilles miljøkrav i flere anskaffelser. Videre støttes det at kravene får et høyere ambisjonsnivå og at praksis i offentlige anskaffelser støtter viktige mål som bærekraft, gode lønns- og arbeidsvilkår, bruk av lærlinger, innovasjon og at det skapes gode lokale ringvirkninger.
Advansia ser likevel ikke at forslagene i tilstrekkelig grad oppnår hensikten de er ment å ha. Bakgrunnen for dette er at de, som dagens regelverk, fokuserer for mye på tildelingskriterier og vekting av disse. Det gjør at forslagene fort kan være vanskelige å gjennomføre da det er utfordringer rundt målbarhet, tydelighet og faktisk effekt. Advansia synes imidlertid at forslag 2 åpner for en mer helhetlig tilnærming og er det beste forslaget dersom det justeres noe.
Advansia kommenterer i det følgende de alternative forslagene som er fremmet i høringen og besvarer spørsmålene i den grad vi har et svar inn under kommentarer til hvert forslag.
Advansia mener forslag 1 med krav om minimum 30 % vekting av miljøhensyn ikke er hensiktsmessig eller særlig gjennomførbart. Andelen vekting er urimelig høy og det er vanskelig å måle/kontrollere hvordan man har klart å vekte miljøhensyn med minimum 30 %.
Ordlyden i LOA § 5 andre ledd tilsier at oppdragsgiver står fritt underveis i hele anskaffelsesprosessen til å stille miljøkrav. Det betyr at oppdragsgiver kan stille miljøkrav gjennom kvalifikasjonskrav, kravspesifikasjon, tildelingskriterier og eller gjennom kontraktsvilkår, jf. Også Prop. 51 L (2015-2016) på s. 84-85. Dette er i tråd med anskaffelsesdirektivets fortale punkt 40 om at miljøkrav skal stilles på «the relevant stages of the procurement procedure». Det tilsier at oppdragsgiver må foreta en konkret vurdering i hver enkelt anskaffelse, hvor og når det vil være relevant å stille miljøkrav, for å «redusere miljøpåvirkning» og «fremme klimavennlige løsninger». Dette medfører at 30 % vekting av miljø som tildelingskriterium burde være et utelukket alternativ, og at det heller bør vurderes mer fleksible løsninger som likevel sikrer at oppdragsgiver forstår at bestemmelsen er førende og har forutsetninger til å innfri sine forpliktelser.
Krav til en vektingsprosent kan lettere medføre uønskede konsekvenser som f.eks. grønnvasking hvor man tilpasser produkt og leveranser til spesifikke miljøkrav uten at man oppnår ønskede miljømessige effektene. Fleksible løsninger gir mulighet til å tilpasse riktig type krav som vil gi best miljømessig effekt.
Advansia er av den oppfatning at forslag 2 som skjerper ordlyden i anskaffelsesforskriften § 7-9 fra «skal legge vekt på» til «skal ta hensyn til» å minimere miljøbelastningen samt fra «kan stille miljøkrav» til «skal stille miljøkrav» er det mest hensiktsmessige forslaget i høringen.
Vi viser til høringsnotatet side 16 og støtter hensikten bak endringen som var « ment å innebære en skjerpet plikt for offentlige oppdragsgivere til aktivt å ta stilling til hvordan de i den enkelte anskaffelse kan minimerer miljøbelastningen og fremme klimavennlige løsninger .»
Forslag til ny § 18-1 (3a) kan imidlertid by på utfordringer. «Ikke uvesentlig miljøbelastning» er ikke definert i høringsnotatet. På høringsnotatets side 17 vises det til at « Departementet antar at de fleste del III-anskaffelser i utgangspunktet vil ha en miljøbelastning som kan karakteriseres som ikke uvesentlig, og at dette medfører at vektingskravet normalt vil komme til anvendelse .» En bestemmelse som åpner for tolking og skjønn av en miljøbelastning anses uhensiktsmessig og kan føre til (ikke-tilsiktede) omgåelser og forskjellsbehandling. Vi mener at det heller ikke er hensiktsmessig å skille mellom anskaffelser i de ulike delene av forskriften. Et krav til konkret vekting av tildelingskriterier på miljø vil vanne ut anskaffelsens øvrige kriterier. Det er i tillegg lite sannsynlig at en ensidig tilnærming på tildelingskriterier som miljøkrav kan ta bort oppmerksomheten fra de øvrige mulighetene til å stille miljøkrav som fremkommer i forslagets ordlyd i § 7-9.
Vi mener det beste forslaget ville være å stille krav til at alle oppdragsgivere skal gjennomføre en miljøkartlegging før hver anskaffelse. Dette er lett dokumenterbart i ettertid og vil medføre en bevisstgjøring av både oppdragsgiver og tilbydersiden i forbindelse med alle anskaffelser. En slik kartlegging bør omfatte en beskrivelse av oppdragsgivers behov, hvilke miljøbelastninger behovsdekningen eller aktiviteten vil medføre og hvordan markedet kan bidra til å dekke behovet. Kartleggingen og omfanget vil være ulikt alt etter hva som skal anskaffes og hvor modent markedet er, og vil bidra til å forankre og dokumentere de vurderingene som er gjort i anskaffelsesprosessens tidligfase.
Forslag til ny § 7-9:
Klima- og miljøhensyn i offentlige anskaffelser
Oppdragsgiveren skal ta hensyn til å minimere miljøbelastningen og fremme klimavennlige løsninger ved sine anskaffelser. Offentlige oppdragsgivere skal stille miljøkrav eller kriterier på minst ett av følgende trinn i anskaffelsesprosessen:
a) Kvalifikasjonskrav
c) Tildelingskriterium
Miljøkrav og kriterier skal bygge på en miljøkartlegging for anskaffelsen der oppdragsgiverens behov, mulige miljøbelastninger og mulige løsninger er beskrevet og vurdert. Miljøkartleggingen er obligatorisk og skal inngå i anskaffelsens protokoll.
Hvorvidt det skal differensieres mellom de ulike anskaffelsene etter hvilke deler av forskriftene man befinner seg i kan vurderes som ledd av en eventuell ny høring. Det kan som utgangspunkt være hensiktsmessig å knytte kravet opp til enhver anskaffelse som har krav til protokoll.
En slik bestemmelse vil ha en rekke fordeler knyttet til både oppdragelse av oppdragsgiver og utvikling av leverandørmarkedet. I tillegg vil den sette oppdragsgiver i stand til å sette gode og riktige miljøkrav på riktig nivå. Det være seg om det stilles som kvalifikasjonskrav, inngår i kravspesifikasjonen, stilles som tildelingskriterium eller inntas i kontrakten som kontraktskrav.
Et krav til miljøkartlegging er i tillegg lett etterprøvbart.
Advansia mener også forslag 3 om å stille miljøkrav til ytelsen eller vekte miljøhensyn med 30 % eller en kombinasjon av disse på områder med ikke uvesentlig miljøbelastning blir vanskelig å gjennomføre. Advansia viser igjen til at forslag til ny § 18-1 (3a) om «ikke uvesentlig miljøbelastning» er uklar og kan skape rom for misforståelser og forskjellsbehandling.
Vi vil raskt oppleve de samme utfordringene som er avdekket med dagens regelverk. DFØs kartlegging viser at omfanget av miljøkrav etter endringen i 2017 ikke har hatt den ønskede effekten da offentlige oppdragsgivere i stor grad har unnlatt å bruke miljø som tildelingskriterium med den anbefalte vektingen.
Videre er spørsmålet om hvordan en kombinasjon av å stille miljøkrav til ytelsen og vekting av miljøhensyn med 30 % skal fungere. Vi viser til høringsnotatets side 18 der det fremgår at det er « viktig å understreke at når disse kombineres, sier forslaget ikke uttrykkelig hvilken relative vekt miljøhensyn skal ha. Det er således ikke gitt noen uttrykkelige føringer på vektingsprosent i de tilfeller miljøkrav og vekting av miljøhensyn kombineres, og dette vil være opp til den enkelte oppdragsgiver å bestemme.» Uttalelsen viser at det vil kunne skape usikkerhet og føre til forskjellsbehandling. Dersom et slikt forslag skulle bli valgt anbefales det å tydeliggjøre hvordan en kombinasjon kan gjøres i en veiledning/retningslinje.
Advansia støtter forslag 2 med følgende justeringer:
- Konkret krav til miljøkartlegging i forkant av utlysning.
- Intet skille mellom de ulike deler av anskaffelsesforskriften, slik at forslag 2 sin endring av § 18-1 (3a) bortfaller.
- Ingen tallfestede krav til vekting av tildelingskriterier på miljø.
Vi mener dette vil fremme en fleksibilitet som ivaretar modenheten i de ulike markeder og muligheten for oppdragsgiver til å gjøre gode anskaffelser som hensyntar både miljø, økonomi, prosess og behov.
Advansia støtter bakgrunnen og hensikten med forslagene til skjerpede miljøkrav. Det er avgjørende for god praksis i offentlig forvaltning at det stilles miljøkrav i flere anskaffelser. Videre støttes det at kravene får et høyere ambisjonsnivå og at praksis i offentlige anskaffelser støtter viktige mål som bærekraft, gode lønns- og arbeidsvilkår, bruk av lærlinger, innovasjon og at det skapes gode lokale ringvirkninger.
Advansia ser likevel ikke at forslagene i tilstrekkelig grad oppnår hensikten de er ment å ha. Bakgrunnen for dette er at de, som dagens regelverk, fokuserer for mye på tildelingskriterier og vekting av disse. Det gjør at forslagene fort kan være vanskelige å gjennomføre da det er utfordringer rundt målbarhet, tydelighet og faktisk effekt. Advansia synes imidlertid at forslag 2 åpner for en mer helhetlig tilnærming og er det beste forslaget dersom det justeres noe.
Advansia kommenterer i det følgende de alternative forslagene som er fremmet i høringen og besvarer spørsmålene i den grad vi har et svar inn under kommentarer til hvert forslag.
Advansia mener forslag 1 med krav om minimum 30 % vekting av miljøhensyn ikke er hensiktsmessig eller særlig gjennomførbart. Andelen vekting er urimelig høy og det er vanskelig å måle/kontrollere hvordan man har klart å vekte miljøhensyn med minimum 30 %.
Ordlyden i LOA § 5 andre ledd tilsier at oppdragsgiver står fritt underveis i hele anskaffelsesprosessen til å stille miljøkrav. Det betyr at oppdragsgiver kan stille miljøkrav gjennom kvalifikasjonskrav, kravspesifikasjon, tildelingskriterier og eller gjennom kontraktsvilkår, jf. Også Prop. 51 L (2015-2016) på s. 84-85. Dette er i tråd med anskaffelsesdirektivets fortale punkt 40 om at miljøkrav skal stilles på «the relevant stages of the procurement procedure». Det tilsier at oppdragsgiver må foreta en konkret vurdering i hver enkelt anskaffelse, hvor og når det vil være relevant å stille miljøkrav, for å «redusere miljøpåvirkning» og «fremme klimavennlige løsninger». Dette medfører at 30 % vekting av miljø som tildelingskriterium burde være et utelukket alternativ, og at det heller bør vurderes mer fleksible løsninger som likevel sikrer at oppdragsgiver forstår at bestemmelsen er førende og har forutsetninger til å innfri sine forpliktelser.
Krav til en vektingsprosent kan lettere medføre uønskede konsekvenser som f.eks. grønnvasking hvor man tilpasser produkt og leveranser til spesifikke miljøkrav uten at man oppnår ønskede miljømessige effektene. Fleksible løsninger gir mulighet til å tilpasse riktig type krav som vil gi best miljømessig effekt.
Advansia er av den oppfatning at forslag 2 som skjerper ordlyden i anskaffelsesforskriften § 7-9 fra «skal legge vekt på» til «skal ta hensyn til» å minimere miljøbelastningen samt fra «kan stille miljøkrav» til «skal stille miljøkrav» er det mest hensiktsmessige forslaget i høringen.
Vi viser til høringsnotatet side 16 og støtter hensikten bak endringen som var « ment å innebære en skjerpet plikt for offentlige oppdragsgivere til aktivt å ta stilling til hvordan de i den enkelte anskaffelse kan minimerer miljøbelastningen og fremme klimavennlige løsninger .»
Forslag til ny § 18-1 (3a) kan imidlertid by på utfordringer. «Ikke uvesentlig miljøbelastning» er ikke definert i høringsnotatet. På høringsnotatets side 17 vises det til at « Departementet antar at de fleste del III-anskaffelser i utgangspunktet vil ha en miljøbelastning som kan karakteriseres som ikke uvesentlig, og at dette medfører at vektingskravet normalt vil komme til anvendelse .» En bestemmelse som åpner for tolking og skjønn av en miljøbelastning anses uhensiktsmessig og kan føre til (ikke-tilsiktede) omgåelser og forskjellsbehandling. Vi mener at det heller ikke er hensiktsmessig å skille mellom anskaffelser i de ulike delene av forskriften. Et krav til konkret vekting av tildelingskriterier på miljø vil vanne ut anskaffelsens øvrige kriterier. Det er i tillegg lite sannsynlig at en ensidig tilnærming på tildelingskriterier som miljøkrav kan ta bort oppmerksomheten fra de øvrige mulighetene til å stille miljøkrav som fremkommer i forslagets ordlyd i § 7-9.
Vi mener det beste forslaget ville være å stille krav til at alle oppdragsgivere skal gjennomføre en miljøkartlegging før hver anskaffelse. Dette er lett dokumenterbart i ettertid og vil medføre en bevisstgjøring av både oppdragsgiver og tilbydersiden i forbindelse med alle anskaffelser. En slik kartlegging bør omfatte en beskrivelse av oppdragsgivers behov, hvilke miljøbelastninger behovsdekningen eller aktiviteten vil medføre og hvordan markedet kan bidra til å dekke behovet. Kartleggingen og omfanget vil være ulikt alt etter hva som skal anskaffes og hvor modent markedet er, og vil bidra til å forankre og dokumentere de vurderingene som er gjort i anskaffelsesprosessens tidligfase.
Forslag til ny § 7-9:
Klima- og miljøhensyn i offentlige anskaffelser
Oppdragsgiveren skal ta hensyn til å minimere miljøbelastningen og fremme klimavennlige løsninger ved sine anskaffelser. Offentlige oppdragsgivere skal stille miljøkrav eller kriterier på minst ett av følgende trinn i anskaffelsesprosessen:
a) Kvalifikasjonskrav
c) Tildelingskriterium
Miljøkrav og kriterier skal bygge på en miljøkartlegging for anskaffelsen der oppdragsgiverens behov, mulige miljøbelastninger og mulige løsninger er beskrevet og vurdert. Miljøkartleggingen er obligatorisk og skal inngå i anskaffelsens protokoll.
Hvorvidt det skal differensieres mellom de ulike anskaffelsene etter hvilke deler av forskriftene man befinner seg i kan vurderes som ledd av en eventuell ny høring. Det kan som utgangspunkt være hensiktsmessig å knytte kravet opp til enhver anskaffelse som har krav til protokoll.
En slik bestemmelse vil ha en rekke fordeler knyttet til både oppdragelse av oppdragsgiver og utvikling av leverandørmarkedet. I tillegg vil den sette oppdragsgiver i stand til å sette gode og riktige miljøkrav på riktig nivå. Det være seg om det stilles som kvalifikasjonskrav, inngår i kravspesifikasjonen, stilles som tildelingskriterium eller inntas i kontrakten som kontraktskrav.
Et krav til miljøkartlegging er i tillegg lett etterprøvbart.
Advansia mener også forslag 3 om å stille miljøkrav til ytelsen eller vekte miljøhensyn med 30 % eller en kombinasjon av disse på områder med ikke uvesentlig miljøbelastning blir vanskelig å gjennomføre. Advansia viser igjen til at forslag til ny § 18-1 (3a) om «ikke uvesentlig miljøbelastning» er uklar og kan skape rom for misforståelser og forskjellsbehandling.
Vi vil raskt oppleve de samme utfordringene som er avdekket med dagens regelverk. DFØs kartlegging viser at omfanget av miljøkrav etter endringen i 2017 ikke har hatt den ønskede effekten da offentlige oppdragsgivere i stor grad har unnlatt å bruke miljø som tildelingskriterium med den anbefalte vektingen.
Videre er spørsmålet om hvordan en kombinasjon av å stille miljøkrav til ytelsen og vekting av miljøhensyn med 30 % skal fungere. Vi viser til høringsnotatets side 18 der det fremgår at det er « viktig å understreke at når disse kombineres, sier forslaget ikke uttrykkelig hvilken relative vekt miljøhensyn skal ha. Det er således ikke gitt noen uttrykkelige føringer på vektingsprosent i de tilfeller miljøkrav og vekting av miljøhensyn kombineres, og dette vil være opp til den enkelte oppdragsgiver å bestemme.» Uttalelsen viser at det vil kunne skape usikkerhet og føre til forskjellsbehandling. Dersom et slikt forslag skulle bli valgt anbefales det å tydeliggjøre hvordan en kombinasjon kan gjøres i en veiledning/retningslinje.
Advansia støtter forslag 2 med følgende justeringer:
- Konkret krav til miljøkartlegging i forkant av utlysning.
- Intet skille mellom de ulike deler av anskaffelsesforskriften, slik at forslag 2 sin endring av § 18-1 (3a) bortfaller.
- Ingen tallfestede krav til vekting av tildelingskriterier på miljø.
Vi mener dette vil fremme en fleksibilitet som ivaretar modenheten i de ulike markeder og muligheten for oppdragsgiver til å gjøre gode anskaffelser som hensyntar både miljø, økonomi, prosess og behov.