Departementenes sikkerhets- og serviceorganisasjon

Departementenes sikkerhets- og serviceorganisasjon (DSS) vil innledningsvis gi sin støtte til regjeringens arbeid med å fremme miljøkrav i offentlige anskaffelser. Dette er et prioritert område i vår egen virksomhet og vi har som felles mål at offentlige oppdragsgivere skal stille effektive og egnede miljøkrav som gir en miljøgevinst og som bidrar til en samfunnstjenlig forvaltning av fellesskapets midler.

DSS leverer fellestjenester til departementene, noe som gir en variert og stor anskaffelsesportefølje som skal dekke mange ulike behov. Vi utfører risikovurderinger på anskaffelsene våre og de som får et risikonivå på middels til høy prioriteres mht tid og ressurser på å utarbeide krav og kriterier som reduserer miljøbelastning. Høyrisikolisten til DFØ har vært til stor hjelp for oss i dette arbeidet. Vi bruker primært miljøkrav i minstekrav og kontraktskrav. Etter vår erfaring vil det å ha miljø som tildelingskriterie ikke alltid være den beste måten å ivareta miljø på. Vi vektlegger imidlertid å utarbeide tildelingskriterier der vi ser at det gir en miljøgevinst å evaluere leverandørenes miljøprestasjon. I løpet av 2022 hadde vi miljø som et tildelingskriterie i flere høyrisikoanskaffelser som flyttetjenester, møbler og uniformer. Vår erfaring er at det å stille gode og egnede miljøkrav og kriterier i en anskaffelse som bidrar til å oppnå miljøgevinst er en tidkrevende og komplisert prosess. Viktige faktorer i arbeidet vårt med å stille miljøkrav er om vi har nødvendig kompetanse til å kunne evaluere leverandørene og om vi er i stand til å følge opp de kravene vi stiller. Det er derfor viktig for oss at regelverket åpner for en relevansvurdering hvor oppdragsgiver kan bedømme når og hvordan slike krav skal stilles. Det er også viktig å ha en begrensning i de tilfellene hvor det ikke er relevant å stille miljøkrav.

En svært stor andel av våre anskaffelser er tjenesteytelser og/eller lavrisikoanskaffelser hvor miljøbelastningen anses som liten eller ikke relevant. Dette er eksempelvis kjøp av utredninger, forskningsrapporter, oversettelses-, rekrutterings- og vektertjenester. Dersom et nytt regelverk krever at det skal stilles miljøkrav (som forslag 1 og 2, samt 3 ved en gitt terskel) og/eller det oppstilles en plikt til å vekte miljø med 30% (som forslag 1, samt forslag 2 og 3 ved en gitt terskel) vil oppdragsgivers skjønn bli betydelig innskrenket. I tillegg vil anskaffelsesregelverkets krav om at krav og kriterier som stilles i anskaffelsen skal ha tilknytning til leveransen, ikke kunne oppfylles. Det vil også kunne føre til en praksis hvor vi må stille miljøkrav i mange anskaffelser uten at vi per i dag har tid, ressurser og god nok kompetanse til å følge opp kravene i kontraktsperioden. Samlet sett kan forslagene medføre at vi ikke får satt inn tid og ressurser i de relevante anskaffelsene og kontraktene hvor det hadde vært mulig å oppnå god miljøgevinst. Slike hensyn vil være noe mer ivaretatt gjennom forslag 3 hvor inngangsvilkåret er «ikke uvesentlig miljøbelastning», men vi har lignende bekymringer her ettersom departementet legger opp til en lav terskel som vi mener får et mye bredere nedslagsfelt enn den relevansbegrensningen som eksisterer i dagens regelverk (se nærmere kommentar om terskelen under punkt 3).

Anskaffelsene våre skal også utføres i tråd med formålet om en effektiv bruk av samfunnets ressurser. En effektiv ressursbruk tilsier at man skal bruke miljøkrav i de tillfellene hvor gevinsten av å sette slike krav er større enn kostnadene det medfører. De tre forslagene som fremmes antyder imidlertid en endring i hvordan dette begrepet skal forstås. Dersom vi får en plikt til å stille miljøkrav/kriterier vil vi ha flere anskaffelser hvor vi ikke er i stand til å samtidig ivareta effektiv ressursbruk. Eksempelvis vil man ifølge forslag 1 måtte ha et tildelingskriterie på miljø - med en pålagt høy prosentandel; som også senker prosentandelen som kan settes på andre kriterier som f.eks. pris eller kvalitet - i en anskaffelse med lav risiko for miljøbelastning. Det kan medføre betydelige merkostnader uten en forholdsmessig miljøgevinst. Det er inkludert et unntak til forslag 1 for «uforholdsmessige kostnader» som skal fange opp de tilfellene hvor det å vekte miljø med minimum 30% vil medføre for høye kostnader sammenlignet med miljøgevinsten. Terskelen for å benytte seg av dette unntaket fremstår imidlertid svært høy ettersom vurderingen som utgangspunkt ikke skal hensynta oppdragsgivers økonomi, og heller fokusere på den samfunnsøkonomiske nytten og utviklingen av mer miljøvennlige markeder gjennom hele livsløpet til anskaffelsen. Departementet sier selv at det vil være få tilfeller hvor unntaket kan komme til anvendelse.

DSS støtter at vi har anskaffelser hvor det er relevant å betale mer for en mer miljøvennlig ytelse, men for å være i tråd med lovens formål burde det forbeholdes de tilfellene hvor anskaffelsen har et betydelig risikonivå. Vi mener denne balansen er godt ivaretatt mellom LOA §§ 1 og 5 i eksisterende regelverk. Dersom departementet ønsker at gevinst skal forstås som miljøgevinst og prioriteres, samt at fokuset skal vekk fra de kostnadene det medfører for virksomhetens økonomi, mener vi dette indikerer en endring i hvordan «effektiv bruk av samfunnets ressurser» skal forstås. DSS anerkjenner at samfunnets behov er i endring i takt med det grønne skiftet og at måten vi gjennomfører offentlige anskaffelser på skal ivareta et slikt behov. En slik endring vil imidlertid kunne ha store konsekvenser for hvordan vi skal forvalte fellesskapets midler. Vi mener at dette krever en mer grundig konsekvensutredning enn det som ligger til grunn i denne høringsrunden.

I dagens regelverk er det satt inn en begrensning ved at oppdragsgiver gis et skjønn til å vurdere når det er relevant å stille miljøkrav. Dette tilsier at man gjennomfører risikovurderinger, har oversikt over risikonivået på anskaffelsesporteføljen og kan prioritere de anskaffelsene hvor risikonivået er høyest. Å gjøre slike vurderinger krever høy grad av kompetanse hos oppdragsgiver og det har tatt tid å få gode rutiner på plass som sikrer at vi bruker tid og ressurser der miljøgevinsten er størst. Forslag 2 og 3 legger opp til en ny terskelvurdering ved at man på områder med «ikke uvesentlig miljøbelastning» har en plikt til å stille miljøkrav/kriterie. Departementet gir lite veiledning på hva som inngår i denne vurderingen, utenom at man antar at «de fleste del III anskaffelser i utgangspunktet vil ha en miljøbelastning som kan karakteriseres som ikke uvesentlig og at dette medfører at vektingskravet normalt vil komme til anvendelse». Dette tilsier en lav terskel for at det utløses en plikt til å stille krav/kriterier, selv ved bruk av forslag 3 som i utgangspunktet ser ut til å gi oppdragsgiver størst grad av fleksibilitet. Det indikerer samtidig at økonomisk verdi får en avgjørende rolle og fjerner samtidig den muligheten dagens regelverk gir oppdragsgiver til å prioritere anskaffelser utifra risikonivå og potensiell miljøgevinst. Å introdusere en ny terskelvurdering i en allerede omfattende omstillings- og læringsprosess innenfor bruk av miljøkrav fremstår som lite hensiktsmessig. Det vil dessuten være meget ressurskrevende, selv i en organisasjon med et stort anskaffelsesmiljø slik som i DSS. Dersom det ikke gis omfattende veiledning i vurderingen av hva som skal regnes som vesentlig/uvesentlig vil det i tillegg kunne medføre unødvendige rettslige prosesser som departementet ønsker å unngå.

Departementet presenterer det som vil være den best egnede løsningen som kommer ut av en endring i regelverket og skjerping av miljøkrav. Det er at oppdragsgivere stiller flere og mer ambisiøse miljøkrav innenfor lovens formål om effektiv bruk av samfunnets ressurser; at kravenes ambisjonsnivå utvikles over tid; at regelverket er enkelt og lett å forstå for brukerne; og at en ny miljøbestemmelse ikke bør fremme unødvendige rettslige prosesser. Riksrevisjonens rapport[1] og DFØs anskaffelsesundersøkelse[2] viser at arbeidet med å stille miljøkrav i offentlige anskaffelser er langt fra det nivået som den beste egnede løsningen viser til. Det er imidlertid vår erfaring at det ikke er mangel på vilje blant oppdragsgivere til å fremme miljø i offentlige anskaffelser og å vekte miljø høyt i de anskaffelsene hvor det er relevant og egnet. Det gjenstår imidlertid å bli bedre til, slik som DFØ viser til at gjelder for flere oppdragsgivere, å avgjøre hvilke krav vi skal stille og hvordan de skal stilles i den konkrete anskaffelsen.

At oppdragsgivere skal stille flere og mer ambisiøse miljøkrav innenfor lovens formål krever økt kompetansebygging og flere plattformer for erfaringsutveksling mellom offentlige oppdragsgivere. At ambisjonsnivået skal utvikles over tid krever trygghet og erfaring. At regelverket skal være enkelt og forståelig for brukerne, samt at det ikke bør fremme unødvendige rettslige prosesser, mener vi ikke ivaretas gjennom de nye forslagene. Det er heller en risiko for at de bidrar til flere spørsmål og at vi må «tilbake til start», uten at vi mener det er klart at fordelene ved endring utveier dette. Den best egnede løsningen mener vi ivaretas gjennom det eksisterende regelverket og at det heller burde prioriteres ressurser på informasjonstiltak, organisatoriske tiltak og/eller økonomiske tiltak slik som departementet selv viser til at er en alternativ løsning. Vi mener at dette alternativet ikke er utredet i stor nok grad og vår erfaring er at oppdragsgivere har et betydelig behov for støtte i form av slike tiltak. Oppdragsgiveres kompetanse i å stille miljøkrav som gir en miljøgevinst er helt essensielt for å kunne benytte det potensialet som ligger i offentlige anskaffelser som en del av den grønne omstillingen. Vi mener dette er en av hovedgrunnene til at dagens regelverk ikke har ønsket effekt og en skjerping av kravene vil, uten at slike faktorer er tilstrekkelig utredet og gitt et markant løft, ikke bidra til å løse utfordringen.

Vi registrerer at departementet viser til at en skjerping er nødvendig ettersom dagens regelverk ikke bidrar til en rask nok omstilling i bruk av miljøkrav i offentlige anskaffelser.

Det er imidlertid ikke gitt noen nærmere begrunnelse for hvorfor det skal gjøres endringer i regelverket nå samtidig som det er satt ned et offentlig lovutvalg som har fått et mandat om å forenkle og tydeliggjøre bestemmelsene om klima og miljø og andre samfunnshensyn. Hyppige endringer i regelverket er krevende for både oppdragsgivere og leverandører og kan bidra til å sinke omstillingen fremfor å fremskynde den.

1. Hvilket av forslagene i kapittel 5 er best egnet til å fremme klima- og miljøhensyn i offentlige anskaffelser ut fra et kost-nytte perspektiv? Vurderingen bør blant annet ta opp i seg muligheten til også å nå andre mål for offentlige anskaffelser som er omtalt i Hurdalplattformen, for eksempel hensynet til at små og mellomstore bedrifter skal kunne konkurrere om anbud.

Svar: Som nevnt i drøftelsen under punkt 2 mener vi det er i tråd med dagens regelverk å ha en høyere kost i de tilfellene hvor det kan oppnås en høy grad av miljøvennlig nytte. Dette krever imidlertid at oppdragsgiver får fleksibilitet til å vurdere relevans og prioritere de anskaffelsene som har en betydelig miljøbelastning. Forslag 3 gir høyest grad av fleksibilitet og er derfor best egnet av forslagene. Vi viser imidlertid til drøftelsen under punkt 3 og bekymringene rundt introduksjon av en ny terskelvurdering med et potensielt bredt nedslagsfelt.

2. Hvordan kan miljøkrav dokumenteres? Bør dokumentasjon av miljøkrav standardiseres i regelverket, eller bør det i regelverk og veiledning pekes på anerkjente metoder og verktøy?

Svar: Miljøkrav kan eksempelvis dokumenteres gjennom bruk av miljømerker og sertifiseringer. Vår erfaring er at markedets evne til å tilby mer miljøvennlige produkter/tjenester utvikler seg raskt. En slik utvikling kan bedre ivaretas gjennom å tilby veiledning som peker på anerkjente metoder og verktøy, slik som DFØs veiledere og kriterieveiviser. Disse eksemplene ivaretar samtidig oppdragsgivers fleksibilitet ved at man kan tilpasse foreslåtte krav/kriterier og dokumentasjonskrav til behovet og markedssituasjonen i den konkrete anskaffelsen.

Spørsmål til forslag 1:

3. Bør forslagets andre punktum flyttes ut av § 7-9, og inntas i de deler av forskriften som kravet skal gjelde for? Eller bør virkeområdet angis i § 7-9?

Svar: Ettersom dette kun gjelder forslagets andre punktum er vi åpne for begge løsninger. Se for øvrig svar på spørsmål 12.

4. Bør det innføres et unntak for helt spesielle tilfeller, og er det hensiktsmessig at bruk av unntaket medfører krav om å omtale dette i protokollen?

Svar: Det bør innføres et unntak som ivaretar de behovene og hensynene vi nevner under punkt 1, andre avsnitt. Vi støtter at oppdragsgiver skal oppgi begrunnelse i protokollen dersom det ikke stilles hverken miljøkrav eller kriterier i anskaffelsen. Dette kan falle under det eksisterende punktet om «andre vesentlige forhold» i § 25-5 (p), men vi støtter også at det gjøres en tydeliggjøring/tilføyelse av et punkt dersom departementet mener det er hensiktsmessig.

5. Hva er eventuelt andre relevante avgrensninger enn «uforholdsmessige kostnader» for å bestemme anvendelsesområdet til en eventuell unntakshjemmel?

Svar: Se drøftelsen under punkt 1, andre avsnitt. Miljøkrav/kriterier må være relevante og ha en tilknytning til leveransen. Se også drøftelse under punkt 2 om ivaretakelse av en «effektiv bruk av samfunnets ressurser» og hvordan «uforholdsmessige kostnader» ser ut til å ha en svært høy terskel for å komme til anvendelse.

6. Vil en forskriftsbestemmelse som spesifikt stiller krav til minst 30 prosent vekting av miljø kreve lovendring?

Svar: Vi mener dette burde utredes i større grad. Som nevnt under punkt 1 og 2 er det vår bekymring at en slik plikt vil kunne medføre at oppdragsgivers skjønn blir betydelig innskrenket; kravet om tilknytning til leveransen vil ikke alltid kunne oppfylles; og det vil kunne medføre en endring i hvordan lovens formål om effektiv ressursbruk skal forstås.

7. Er det hensiktsmessig at bestemmelsen stenger for at oppdragsgivere kan velge tilbud utelukkende på grunn av pris eller kostnad, jf. FOA § 18-1 (1) bokstav a og b?

Svar: Nei, det er ikke hensiktsmessig. Som nevnt under punkt 1 er det vår erfaring at det å fokusere på tildelingskriterier ikke alltid vil være den beste måten å ivareta miljø på. Man vil i flere typer anskaffelser oppnå bedre miljøgevinst ved å stille minimumskrav eller kontraktskrav.

8. Hvilke tilfeller vil være uforholdsmessig å vekte miljøhensyn med minimum 30 prosent?

Svar: I de tilfellene hvor det ikke er relevant eller har tilknytning til leveransen, eller hvor man kan oppnå bedre miljøgevinst ved å stille minimumskrav eller kontraktskrav.

Spørsmål til forslag 2:

9. Er det andre bedre egnede måter å identifisere områder som bør være omfattet av en vektingsregel som foreslått i forslag 2?

Svar: Å oppstille en ny gradsvurdering er krevende - se drøftelse under punkt 3. Det er imidlertid også vanskelig å oppstille en mer objektiv vurdering. Dersom man eksempelvis viser til konkrete høyrisikobransjer hvor denne plikten utløses – som DFØs prioriterte innkjøpskategorier - så vil det for det første fortsatt være slik at tildelingskriterier ikke alltid er den beste måten å ivareta miljø på og for det andre kan det være en risiko for at man oppstiller et statisk regelverk som ikke fungerer optimalt i et fagfelt i rask utvikling. I lys av dette kan heller oppsettet i eksisterende regelverk, som gir oppdragsgiver mulighet til å vurdere relevans og type krav, være bedre egnet.

10. Bør forslagets vektingsregel gjelde alle del III-anskaffelser, eller være avgrenset til områder med ikke uvesentlig miljøbelastning?

Svar: Se drøftelse under punkt 3 om ny terskelvurdering. Høy økonomisk verdi kan være en faktor i en risikovurdering, men det burde ikke være avgjørende i seg selv.

11. Er det hensiktsmessig at bestemmelsen stenger for at oppdragsgivere kan velge tilbud utelukkende på grunn av pris eller kostnad, jf. FOA § 18-1 (1) bokstav a og b?

Svar: Se svar på spørsmål 7.

Spørsmål til forslag 3:

12. Bør bestemmelsen plasseres i forskriftens del III, eller bør bestemmelsen selv avgrense sitt virkeområde til de tilfeller der oppdragsgiver etter regelverket for øvrig er forpliktet til å angi tildelingskriterienes relative vekt?

Svar: Vi mener det er et viktig signal i dagens regelverk at § 7-9 og plikten til å vektlegge minimering av miljøbelastning inngår som en del av forskriftens fellesbestemmelser. Det får være opp til lovgiver å vurdere om en slik signaleffekt ivaretas gjennom skjerpede miljøkrav i seg selv – slik at man plasserer miljøbestemmelsen kun i forskriftens del III – eller om man ønsker å beholde plasseringen og angi virkeområdet.

13. Kan det være uhensiktsmessig at bestemmelsen bare setter fokus på miljø som miljøkrav til ytelsen og tildelingskriterium?

Svar: Det kan være uhensiktsmessig ettersom bruk av kvalifikasjonskrav eller kontraktsvilkår også kan være effektive virkemidler for å oppnå god miljøgevinst i en anskaffelse.

14. Bør forslaget gjelde alle anskaffelser, eller være avgrenset til områder med ikke uvesentlig miljøbelastning?

Svar: Det bør ikke gjelde alle anskaffelser. Se drøftelse under punkt 1, 2 og 3.

15. Vil bruk av ulike evalueringsmetoder påvirke oppdragsgivers mulighet til å oppfylle et krav om minimum 30 prosent vekting av miljøhensyn? I så fall, hvordan kan dette hensyntas i forskriften?

Svar: Vår erfaring tilsier at bruk av tradisjonelle modeller som poengsetter tilbudene med bruk av prosentsats ikke vil ha noen stor påvirkning på oppdragsgivers mulighet til å oppfylle et eventuelt minimumskrav. Vi har foreløpig ikke erfaring med hvordan en evalueringsmodell med prissetting av kvalitet kan påvirke oppfyllelse av et krav til 30% vekting på miljø. Modellen vil imidlertid kunne gjøre at det blir vanskeligere å oppfylle minimumskravet i praksis ettersom det krever at oppdragsgiver har høy grad av kompetanse om både evalueringsmodellen og om utviklingen i det aktuelle markedet for å klare å fastsette pengeverdier. Vi oppfatter det også i tråd med departementets vurdering slik at det kan «være vanskelig å fastslå at et kriterium reelt vil utgjøre 30 prosent i alle situasjoner.» Vi støtter at departementet ser nærmere på denne problemstillingen.

16. Hvilke estimerte kostnader vil de ulike forslagene kunne få?

Svar: Se drøftelse under punkt 2. Vi mener dette er uklart og det krever en mer grundig konsekvensutredning enn det som ligger til grunn i denne høringsrunden.

[1] Dokument 3:5 (2021-2022) Riksrevisjonens undersøkelse av grønne offentlige anskaffelser

[2] https://anskaffelser.no/innkjopsledelse/modenhet-og-selvevaluering