Fredrikstad bystyre behandlet forslaget i møte den 9.2.2023 og vedtok følgende uttalelse:
Fredrikstad kommune er invitert til å gi høringsuttalelse til endringer i forskrift om offentlige anskaffelser § 7-9, forsyningsforskriften § 7-9 og konsesjonskontraktforskriften § 7-6.
Erfaring med miljøkrav og vurdering av de tre forslagene i høringen
Overordnet er det bra med et ambisiøst og tydelig regelverk for når og hvordan stille miljøkrav i offentlige anskaffelser. Hovedbarrieren for å øke andelen klima- og miljøvennlige anskaffelser oppleves derimot å være mangel på tid i anskaffelsesprosessene, på oppdatert kompetanse på klima- og miljøløsninger innen ulike markeder, samt på konkrete verktøy for hvordan man best bør ivareta klima- og miljøhensyn. I tillegg er både merkostnader for noen typer klimaløsninger og usikkerhet rundt merkostnader en barriere.
Forslag 1 gir ingen fleksibilitet for offentlige oppdragsgivere til å stille ambisiøse minimumskrav framfor vekting. Et så strengt krav vil også kunne bryte med lovens formål om effektiv bruk av samfunnets ressurser. Lov om offentlige anskaffelser § 5 stiller overordnede krav til oppdragsgiveres praksis, og overlater til den enkelte oppdragsgiveren i den enkelte anskaffelse å utøve sitt innkjøpsfaglige skjønn til å bestemme bruken av miljøkrav. Dette innebærer at oppdragsgiver skal vurdere hvilke anskaffelser som utgjør en vesentlig miljøbelastning, når det er relevant å stille miljøkrav, og deretter utforme rutiner for hvordan disse anskaffelsene skal følges opp.
Forslaget avskjærer adgangen til å velge tilbud utelukkende på grunn av pris eller kostnad, siden miljø alltid skal tas med som tildelingskriterium. Forslaget medfører med andre ord at § 18-1 (1) bokstav a og b ikke lenger kan benyttes, siden miljø alltid skal vektes med minimum 30 prosent.
Forslag 1 pålegger offentlige oppdragsgivere å alltid vekte miljø med minimum 30 prosent eller høyere, der det er relevant. Dette vil kunne få utilsiktede konsekvenser, som kan illustreres med et eksempel.
Når en kommune skal kjøpe inn en transportintensiv vare eller tjeneste vil det åpenbart ha en betydelig miljøbelastning i form av utslipp fra kjøretøy. Det kan tenkes at flere potensielle tilbydere kan gjennomføre oppdraget med kjøretøy på elektrisitet, hydrogen og biogass, uten betydelige merkostnader eller praktiske ulemper, og at det derfor ikke er noen grunn til at kommunen ikke skal stille et minimumskrav til at transporten skal gjennomføres med slike kjøretøy.
Dersom forslag 1 blir en realitet, vil kommunen enten 1) måtte finne andre klima- og miljøhensyn å vekte i tildelingskriteriet, eller 2) gå bort fra å benytte kravspesifikasjon og i stedet benytte kjøretøyteknologi som tildelingskriterium. I de aller fleste tilfeller vil det bli alternativ 2, fordi det ofte er få andre relevante og egnede miljøparametere å benytte som tildelingskriterier. Konsekvensen vil kunne bli at man kan ende med en leverandør som har kjøretøy på fossilt drivstoff, fordi en leverandør har tilbudt lav pris.
Man vil altså kunne oppnå en effekt som er stikk i strid med hensikten med forskriftsendringen. Eksemplet er overførbart til flere klima- og miljøaspekter i til sammen svært mange anskaffelser.
I høringsnotatet står det i departementets vurdering at forslag 2 har betydelig fleksibilitet for hvordan og når offentlige oppdragsgivere kan stille miljøkrav i sine anskaffelser. Vi mener derimot at den foreslåtte endringen i § 18-1 (3a) gir svært liten fleksibilitet, fordi tilnærmet alle anskaffelser i del III kan betraktes til å ha en ikke uvesentlig miljøbelastning.
Departementet skriver også: «Departementet antar at de fleste del III anskaffelser i utgangspunktet vil ha en miljøbelastning som kan karakteriseres som ikke uvesentlig, og at dette medfører at vektingskravet normalt vil komme til anvendelse.»
Det betyr at forslaget avskjærer adgangen til å velge tilbud utelukkende på grunn av pris eller kostnad i de fleste del III anskaffelsene, siden miljø alltid skal tas med som tildelingskriterium. Forslaget medfører med andre ord at § 18-1 (1) bokstav a og b ikke lenger kan benyttes, siden miljø alltid skal vektes med minimum 30 prosent.
Eksemplet som er brukt i kommentaren til forslag 1 er også relevant for forslag 2, siden departementet skriver i høringsnotatet at de antar at de fleste del III anskaffelsene vil ha en miljøbelastning som kan karakteriseres som ikke uvesentlig.
Dersom forslag 2 skulle ha vært aktuelt, bør forslaget om ny § 18-1 (3a) sløyfes, siden de fleste del III anskaffelsene bør betraktes til å ha en ikke uvesentlig miljøbelastning. Og man vil kunne ivareta offentlig oppdragsgivers fleksibilitet til å stille ambisiøse miljøkrav i alle trinn i en anskaffelsesprosess.
Ettersom vi ser så store anskaffelsesmessige ulemper med å alltid skulle vekte miljø med minimum 30 prosent, går vi ikke mer i detalj på omtalen av forslag 1 og 2.
Forslaget innebærer en større fleksibilitet for offentlige oppdragsgivere til å velge mellom å stille miljøkrav eller å vekte miljøhensyn med minimum 30 prosent. Vi mener det er fornuftig at forskriftsendringer avgrenses til områder med ikke uvesentlig miljøbelastning.
Ved en slik forskriftsendring er det viktig at departementet utarbeider gode og klare veiledere for hvilke områder man anser som ikke uvesentlig miljøbelastning, og videreutvikler nasjonale og regionale kompetansesentre som kan bistå kommunen ved behov, slik at ikke hver enkelt offentlig oppdragsgiver må etablere ekspertkompetanse på området.
Anskaffelser av en del konsulenttjenester er av svært få typer anskaffelser som kan tenkes å falle utenfor avgrensingen. Vi tenker det er en fornuftig avgrensing, ettersom mange konsulentanskaffelser verken har en vesentlig miljøbelastning eller det vil være relevant å fremme klimavennlige løsninger. Etter vår vurdering vil det derfor ikke gi mening å alltid måtte stille miljøkrav til ytelsen eller vekte miljø i slike anskaffelser.
Det er også bra at forslaget åpner opp for at krav og kriterier kan kombineres. Dette siden det vil være forskjell fra anskaffelse til anskaffelse hva som er mest hensiktsmessig for å få til en minimering av miljøbelastningen sett oppimot kostnader.
Dersom leverandørmarkedet er modent, er det best å stille klima- og miljøkrav som kravspesifikasjon til ytelsen som anskaffes. Det er flere grunner til at dette som regel er en foretrukket løsning framfor vekting:
Kort oppsummert er kommunens erfaring at der det er mulig, er det hensiktsmessig å stille konkrete, ambisiøse og samtidig realistiske minimumskrav til klima og miljø. I en del tilfeller vil det derimot ikke være mulig, for eksempel fordi leverandørmarkedet er umodent eller kostnadsbildet er usikkert. I slike tilfeller vil vekting kunne være en god løsning.
Et eksempel som kan illustrere dette er; dersom en kommune har egen vedtatt klimaplan om for eksempel at all personbilbruk skal være utslippsfri og alle større kjøretøy skal benytte fossilfritt drivstoff innen 2030, så kan oppdragsgiver med dette forslaget stille absolutte krav til nullutslipp, så fremt markedet er modent med mange aktører som kan tilby produktet med riktig teknologi. Mens man innen mer umodne markeder, hvor man er usikker på om teknologien er tilgjengelig, kan vekte miljø som et tildelingskriterium for å stimulere leverandørene til utvikling, og kombinere dette med andre miljøkrav i de andre trinnene av anskaffelsesprosessen.
Kostnader ved forslag til endring
Ved endring i forskriften vil det mest trolig påløpe ekstra administrative kostnader for kommunen til både å stille og følge opp miljøkravene. En forskriftsendring som medfører at kommunen er pålagt å vekte miljø 30 prosent i enhver anskaffelser med ikke uvesentlig miljøbelastning, vil kunne påføre kommunen økte kostnader i enkelte anskaffelser, siden man ikke vil ha mulighet til å evaluere tilbud basert på kun laveste pris, selv om man har stilt ambisiøse absolutte miljøkrav i konkurransen.
I noen tilfeller vil det også være merkostnader knyttet til å minimere miljøbelastning og fremme klimaløsninger, sammenlignet med konvensjonelle løsninger. Det er derfor viktig med en styrking av økonomisk støttesystem for å dekke merkostnader ved klima- og miljøvennlige anskaffelser. Det er viktig at et slikt støttesystem er fleksibelt, og rommer både anskaffelser med høy innovasjonsgrad, men også de mange «hyllevareinnkjøpene» som kommunen gjennomfører med relativt lav eller ingen innovasjonsgrad, men hvor klima- og miljøløsningene likevel har en høyere merkostnad.
På bakgrunn av Fredrikstad kommunes erfaringer mener vi at forslag 3 er det klart mest hensiktsmessige av de foreslåtte alternativene. Forslag 3 vil gi kommunen størst fleksibilitet gjennom sin anskaffelsespraksis til å bidra til den grønne omstillingen i samfunnet .
Siri Martinsen ordfører
Fredrikstad kommune er invitert til å gi høringsuttalelse til endringer i forskrift om offentlige anskaffelser § 7-9, forsyningsforskriften § 7-9 og konsesjonskontraktforskriften § 7-6.
Erfaring med miljøkrav og vurdering av de tre forslagene i høringen
Overordnet er det bra med et ambisiøst og tydelig regelverk for når og hvordan stille miljøkrav i offentlige anskaffelser. Hovedbarrieren for å øke andelen klima- og miljøvennlige anskaffelser oppleves derimot å være mangel på tid i anskaffelsesprosessene, på oppdatert kompetanse på klima- og miljøløsninger innen ulike markeder, samt på konkrete verktøy for hvordan man best bør ivareta klima- og miljøhensyn. I tillegg er både merkostnader for noen typer klimaløsninger og usikkerhet rundt merkostnader en barriere.
Forslag 1 gir ingen fleksibilitet for offentlige oppdragsgivere til å stille ambisiøse minimumskrav framfor vekting. Et så strengt krav vil også kunne bryte med lovens formål om effektiv bruk av samfunnets ressurser. Lov om offentlige anskaffelser § 5 stiller overordnede krav til oppdragsgiveres praksis, og overlater til den enkelte oppdragsgiveren i den enkelte anskaffelse å utøve sitt innkjøpsfaglige skjønn til å bestemme bruken av miljøkrav. Dette innebærer at oppdragsgiver skal vurdere hvilke anskaffelser som utgjør en vesentlig miljøbelastning, når det er relevant å stille miljøkrav, og deretter utforme rutiner for hvordan disse anskaffelsene skal følges opp.
Forslaget avskjærer adgangen til å velge tilbud utelukkende på grunn av pris eller kostnad, siden miljø alltid skal tas med som tildelingskriterium. Forslaget medfører med andre ord at § 18-1 (1) bokstav a og b ikke lenger kan benyttes, siden miljø alltid skal vektes med minimum 30 prosent.
Forslag 1 pålegger offentlige oppdragsgivere å alltid vekte miljø med minimum 30 prosent eller høyere, der det er relevant. Dette vil kunne få utilsiktede konsekvenser, som kan illustreres med et eksempel.
Når en kommune skal kjøpe inn en transportintensiv vare eller tjeneste vil det åpenbart ha en betydelig miljøbelastning i form av utslipp fra kjøretøy. Det kan tenkes at flere potensielle tilbydere kan gjennomføre oppdraget med kjøretøy på elektrisitet, hydrogen og biogass, uten betydelige merkostnader eller praktiske ulemper, og at det derfor ikke er noen grunn til at kommunen ikke skal stille et minimumskrav til at transporten skal gjennomføres med slike kjøretøy.
Dersom forslag 1 blir en realitet, vil kommunen enten 1) måtte finne andre klima- og miljøhensyn å vekte i tildelingskriteriet, eller 2) gå bort fra å benytte kravspesifikasjon og i stedet benytte kjøretøyteknologi som tildelingskriterium. I de aller fleste tilfeller vil det bli alternativ 2, fordi det ofte er få andre relevante og egnede miljøparametere å benytte som tildelingskriterier. Konsekvensen vil kunne bli at man kan ende med en leverandør som har kjøretøy på fossilt drivstoff, fordi en leverandør har tilbudt lav pris.
Man vil altså kunne oppnå en effekt som er stikk i strid med hensikten med forskriftsendringen. Eksemplet er overførbart til flere klima- og miljøaspekter i til sammen svært mange anskaffelser.
I høringsnotatet står det i departementets vurdering at forslag 2 har betydelig fleksibilitet for hvordan og når offentlige oppdragsgivere kan stille miljøkrav i sine anskaffelser. Vi mener derimot at den foreslåtte endringen i § 18-1 (3a) gir svært liten fleksibilitet, fordi tilnærmet alle anskaffelser i del III kan betraktes til å ha en ikke uvesentlig miljøbelastning.
Departementet skriver også: «Departementet antar at de fleste del III anskaffelser i utgangspunktet vil ha en miljøbelastning som kan karakteriseres som ikke uvesentlig, og at dette medfører at vektingskravet normalt vil komme til anvendelse.»
Det betyr at forslaget avskjærer adgangen til å velge tilbud utelukkende på grunn av pris eller kostnad i de fleste del III anskaffelsene, siden miljø alltid skal tas med som tildelingskriterium. Forslaget medfører med andre ord at § 18-1 (1) bokstav a og b ikke lenger kan benyttes, siden miljø alltid skal vektes med minimum 30 prosent.
Eksemplet som er brukt i kommentaren til forslag 1 er også relevant for forslag 2, siden departementet skriver i høringsnotatet at de antar at de fleste del III anskaffelsene vil ha en miljøbelastning som kan karakteriseres som ikke uvesentlig.
Dersom forslag 2 skulle ha vært aktuelt, bør forslaget om ny § 18-1 (3a) sløyfes, siden de fleste del III anskaffelsene bør betraktes til å ha en ikke uvesentlig miljøbelastning. Og man vil kunne ivareta offentlig oppdragsgivers fleksibilitet til å stille ambisiøse miljøkrav i alle trinn i en anskaffelsesprosess.
Ettersom vi ser så store anskaffelsesmessige ulemper med å alltid skulle vekte miljø med minimum 30 prosent, går vi ikke mer i detalj på omtalen av forslag 1 og 2.
Forslaget innebærer en større fleksibilitet for offentlige oppdragsgivere til å velge mellom å stille miljøkrav eller å vekte miljøhensyn med minimum 30 prosent. Vi mener det er fornuftig at forskriftsendringer avgrenses til områder med ikke uvesentlig miljøbelastning.
Ved en slik forskriftsendring er det viktig at departementet utarbeider gode og klare veiledere for hvilke områder man anser som ikke uvesentlig miljøbelastning, og videreutvikler nasjonale og regionale kompetansesentre som kan bistå kommunen ved behov, slik at ikke hver enkelt offentlig oppdragsgiver må etablere ekspertkompetanse på området.
Anskaffelser av en del konsulenttjenester er av svært få typer anskaffelser som kan tenkes å falle utenfor avgrensingen. Vi tenker det er en fornuftig avgrensing, ettersom mange konsulentanskaffelser verken har en vesentlig miljøbelastning eller det vil være relevant å fremme klimavennlige løsninger. Etter vår vurdering vil det derfor ikke gi mening å alltid måtte stille miljøkrav til ytelsen eller vekte miljø i slike anskaffelser.
Det er også bra at forslaget åpner opp for at krav og kriterier kan kombineres. Dette siden det vil være forskjell fra anskaffelse til anskaffelse hva som er mest hensiktsmessig for å få til en minimering av miljøbelastningen sett oppimot kostnader.
Dersom leverandørmarkedet er modent, er det best å stille klima- og miljøkrav som kravspesifikasjon til ytelsen som anskaffes. Det er flere grunner til at dette som regel er en foretrukket løsning framfor vekting:
Kort oppsummert er kommunens erfaring at der det er mulig, er det hensiktsmessig å stille konkrete, ambisiøse og samtidig realistiske minimumskrav til klima og miljø. I en del tilfeller vil det derimot ikke være mulig, for eksempel fordi leverandørmarkedet er umodent eller kostnadsbildet er usikkert. I slike tilfeller vil vekting kunne være en god løsning.
Et eksempel som kan illustrere dette er; dersom en kommune har egen vedtatt klimaplan om for eksempel at all personbilbruk skal være utslippsfri og alle større kjøretøy skal benytte fossilfritt drivstoff innen 2030, så kan oppdragsgiver med dette forslaget stille absolutte krav til nullutslipp, så fremt markedet er modent med mange aktører som kan tilby produktet med riktig teknologi. Mens man innen mer umodne markeder, hvor man er usikker på om teknologien er tilgjengelig, kan vekte miljø som et tildelingskriterium for å stimulere leverandørene til utvikling, og kombinere dette med andre miljøkrav i de andre trinnene av anskaffelsesprosessen.
Kostnader ved forslag til endring
Ved endring i forskriften vil det mest trolig påløpe ekstra administrative kostnader for kommunen til både å stille og følge opp miljøkravene. En forskriftsendring som medfører at kommunen er pålagt å vekte miljø 30 prosent i enhver anskaffelser med ikke uvesentlig miljøbelastning, vil kunne påføre kommunen økte kostnader i enkelte anskaffelser, siden man ikke vil ha mulighet til å evaluere tilbud basert på kun laveste pris, selv om man har stilt ambisiøse absolutte miljøkrav i konkurransen.
I noen tilfeller vil det også være merkostnader knyttet til å minimere miljøbelastning og fremme klimaløsninger, sammenlignet med konvensjonelle løsninger. Det er derfor viktig med en styrking av økonomisk støttesystem for å dekke merkostnader ved klima- og miljøvennlige anskaffelser. Det er viktig at et slikt støttesystem er fleksibelt, og rommer både anskaffelser med høy innovasjonsgrad, men også de mange «hyllevareinnkjøpene» som kommunen gjennomfører med relativt lav eller ingen innovasjonsgrad, men hvor klima- og miljøløsningene likevel har en høyere merkostnad.
På bakgrunn av Fredrikstad kommunes erfaringer mener vi at forslag 3 er det klart mest hensiktsmessige av de foreslåtte alternativene. Forslag 3 vil gi kommunen størst fleksibilitet gjennom sin anskaffelsespraksis til å bidra til den grønne omstillingen i samfunnet .
Siri Martinsen ordfører