Høringssvar om Forslag til endring av forskrift om offentlige anskaffelser § 7-9, forsyningsforskriften § 7- 9 og konsesjonskontraktforskriften § 7-6
Innledende kommentarer
Bellona støtter en revidering av anskaffelsesregelverket. Som Riksrevisjonens rapport av februar 2022 konkluderer, lykkes ikke dagens samlede virkemiddelbruk i å sikre at offentlige anskaffelser bidrar nok til å fremme klimavennlige løsninger. Det er i dag langt fra overordnede ambisjoner og mål til faktisk implementering og vurderinger i det enkelte prosjekt. Det er behov for flere verktøy som kan operasjonalisere mål og strategier, og derigjennom omgjøre ambisjoner til reelle utslippskutt.
Norge er forpliktet til dyptgripende kutt i utslipp innen 2030, som krever reduksjoner på flere millioner tonn CO2 årlig. Offentlige aktører har en betydelig markedsmakt og en særlig viktig rolle å spille i dette arbeidet . Offentlige anskaffelser kan bidra til vesentlige utslippsreduksjoner, hvis klimagassreduksjoner i mye større grad legges til grunn i det offentlige Norges egne anskaffelser. Det er ikke tilfelle i dag.
Bellonas vurdering av forslagene skissert i høringsnotatet
I forslag 1 virker en tydeligere skal -formulering i utgangspunktet som en ønsket innstramming, og forsikrer at tilbud ikke vurderes kun på bakgrunn av pris. Det er likevel ikke klart for Bellona hvilke konsekvenser forslag 1 vil medføre. Her bør det gjøres en grundig vurdering av hvilke uønskede/utilsiktede konsekvenser som kan oppstå som følge av en slik formulering.
Tilsvarende gjelder forslag 2. Her vises det til flere mulige krav og kriterier, mens områder med «ikke uvesentlig miljøbelastning» skal alltid vekte miljø 30 prosent. «Ikke uvesentlig miljøbelastning» er utfordrende å definere og gir ingen trygghet om at vekting av miljø vil øke ved en slik endring.
Forslag 3 er begrenset i sin tilnærming til krav eller tildelingskriterier. Formuleringen virker for snever, noe som også er notert som mulig av departementet i høringsnotatet.
Vektingsregelen må komplementeres av en rekke andre tiltak
Bellona mener at 30% vekting av miljø som tildelingskriterium alene vil ikke drive gjennom de store endringene som er nødvendig frem mot 2030. Tildelingskriteriet har i mange tilfeller begrenset effekt på klimagassutslippet knyttet til anskaffelsen, ettersom indirekte utslipp knyttet til produktet eller leveransen gjerne vil falle utenfor kriteriet.
De store grepene kan tas hvis klima- og miljøvurderinger i prosessen fra start, eller lenge før selve anskaffelsen skal gjennomføres. Innen bygg, anlegg og eiendom er utforming av selve bestillingen vesentlig for klimafotavtrykket til selve anskaffelsen. Her legges det føringer som påvirker materialvalg og evnen til å velge produkter med lavere assosierte utslipp.
Et ensidig fokus på vekting sender heller ikke tydelige nok signaler til markedet om hva man ønsker å oppnå av klima- og miljøeffekt. EU jobber derfor nå med å fastsette obligatoriske sektorielle miljø- og klimakrav i flere lovverk, blant annet i den pågående revideringen av økodesignforordningen (Ecodesign for Sustainable Products Regulation) og byggevareforordningen (Construction Products Regulation).
For bygg, anlegg og eiendom kan det for eksempel etableres nasjonale krav til lavutslippsmaterialer, som for eksempel prosentmessig lavere klimagassutslipp for stål enn dagens markedsgjennomsnitt. Krav som dette vil bidra til å styrke markedet for lavutslippsmaterialer og løsningene som muliggjør dem, som for eksempel økt gjenvinning eller karbonfangst og –lagring. BAE-sektoren utpeker seg som en sektor der potensialet i grønne anskaffelser ikke på langt nær er utnyttet.
For å kunne gjøre gode vurderinger av hvilke krav og kriterier som kan stilles er riktig kompetanse helt avgjørende. Dette er notert av DFØ. Valgfriheten og tvetydigheten i dagens anskaffelsesregelverk tydeliggjør dette behovet. Tolkningsrommet legger mye ansvar på den individuelle anskafferen, hvilket er en utfordring både i Norge og EU. EU anser dette som en svakhet i det indre markedet, fordi ulik praksis skaper ulike konkurransevilkår og fordi det hindrer effektiv utrulling av de mest bærekraftige produktene og tjenestene. En mulig løsning kan være å legge den grønne taksonomien til grunn for etablering av nasjonale krav. På denne måten sikrer man også kontinuerlig oppdatering samt samkjøring med utviklingen i EU og det indre markedet.
Fastsett standardiserte nasjonale krav til utslippsdokumentasjon
Tilgang til kvalitetsdata som er komplette, transparente og sammenlignbare er en forutsetning for å vurdere måloppnåelse. Også her er det et pågående arbeid i EU. Det er av stor betydning at Norge og EU er samkjørte slik at næringslivet har gode vilkår for å levere gode løsninger.
Livsløpsanalyser (LCA) blir allerede bredt benyttet for å kvantifisere klimafotavtrykket til et produkt eller en tjeneste. Bruken bør videreutvikles fra informasjonsinnhenting og –rapportering til å utgjøre grunnlaget for fastsetting og sporing av utslippskutt.
Life-cycle costing (LCC) er en metodikk som ser utover den opprinnelige anskaffelseskostnaden og vurderer kostnadsstrømmer over hele livssyklusen, fra installasjon, drift og vedlikehold til avhending. En omfattende LCC-analyse tar også hensyn til kostnader ved å redusere eller kompensere negative klimaeffekter. Ved bruk av LCC blir med andre ord hele kostnaden for en anskaffelse synliggjort, noe som vil utgjøre et viktig informasjonsgrunnlag for å velge tilbud som leverer best i henhold til anskafferens klimabudsjett, og ikke bare årets monetære budsjett.
Standardiserte nasjonale dokumentasjonskrav i alle offentlige anskaffelser bør dekke både livsløpsanalyser (LCA) og livssykluskostnad (LCC) og bør ellers basere seg på felles-europeiske sertifiseringer og metoder for å måle og kommunisere klimafotavtrykket til et produkt eller en tjeneste.
Når anskaffelsesregelverket nå skal revideres, og et lovutvalg parallelt jobber disse problemstillingene, mener Bellona det er av stor betydning å se på hvordan det kan tilrettelegges for å stille krav tidligere i prosessen, og hvilke styringssystemer og -parametere som kan integreres for å kutte større utslipp raskere.
Marika Andersen, senior manager, Bellona Europa
Christian Eriksen, fagsjef, Bellona
Innledende kommentarer
Bellona støtter en revidering av anskaffelsesregelverket. Som Riksrevisjonens rapport av februar 2022 konkluderer, lykkes ikke dagens samlede virkemiddelbruk i å sikre at offentlige anskaffelser bidrar nok til å fremme klimavennlige løsninger. Det er i dag langt fra overordnede ambisjoner og mål til faktisk implementering og vurderinger i det enkelte prosjekt. Det er behov for flere verktøy som kan operasjonalisere mål og strategier, og derigjennom omgjøre ambisjoner til reelle utslippskutt.
Norge er forpliktet til dyptgripende kutt i utslipp innen 2030, som krever reduksjoner på flere millioner tonn CO2 årlig. Offentlige aktører har en betydelig markedsmakt og en særlig viktig rolle å spille i dette arbeidet . Offentlige anskaffelser kan bidra til vesentlige utslippsreduksjoner, hvis klimagassreduksjoner i mye større grad legges til grunn i det offentlige Norges egne anskaffelser. Det er ikke tilfelle i dag.
Bellonas vurdering av forslagene skissert i høringsnotatet
I forslag 1 virker en tydeligere skal -formulering i utgangspunktet som en ønsket innstramming, og forsikrer at tilbud ikke vurderes kun på bakgrunn av pris. Det er likevel ikke klart for Bellona hvilke konsekvenser forslag 1 vil medføre. Her bør det gjøres en grundig vurdering av hvilke uønskede/utilsiktede konsekvenser som kan oppstå som følge av en slik formulering.
Tilsvarende gjelder forslag 2. Her vises det til flere mulige krav og kriterier, mens områder med «ikke uvesentlig miljøbelastning» skal alltid vekte miljø 30 prosent. «Ikke uvesentlig miljøbelastning» er utfordrende å definere og gir ingen trygghet om at vekting av miljø vil øke ved en slik endring.
Forslag 3 er begrenset i sin tilnærming til krav eller tildelingskriterier. Formuleringen virker for snever, noe som også er notert som mulig av departementet i høringsnotatet.
Vektingsregelen må komplementeres av en rekke andre tiltak
Bellona mener at 30% vekting av miljø som tildelingskriterium alene vil ikke drive gjennom de store endringene som er nødvendig frem mot 2030. Tildelingskriteriet har i mange tilfeller begrenset effekt på klimagassutslippet knyttet til anskaffelsen, ettersom indirekte utslipp knyttet til produktet eller leveransen gjerne vil falle utenfor kriteriet.
De store grepene kan tas hvis klima- og miljøvurderinger i prosessen fra start, eller lenge før selve anskaffelsen skal gjennomføres. Innen bygg, anlegg og eiendom er utforming av selve bestillingen vesentlig for klimafotavtrykket til selve anskaffelsen. Her legges det føringer som påvirker materialvalg og evnen til å velge produkter med lavere assosierte utslipp.
Et ensidig fokus på vekting sender heller ikke tydelige nok signaler til markedet om hva man ønsker å oppnå av klima- og miljøeffekt. EU jobber derfor nå med å fastsette obligatoriske sektorielle miljø- og klimakrav i flere lovverk, blant annet i den pågående revideringen av økodesignforordningen (Ecodesign for Sustainable Products Regulation) og byggevareforordningen (Construction Products Regulation).
For bygg, anlegg og eiendom kan det for eksempel etableres nasjonale krav til lavutslippsmaterialer, som for eksempel prosentmessig lavere klimagassutslipp for stål enn dagens markedsgjennomsnitt. Krav som dette vil bidra til å styrke markedet for lavutslippsmaterialer og løsningene som muliggjør dem, som for eksempel økt gjenvinning eller karbonfangst og –lagring. BAE-sektoren utpeker seg som en sektor der potensialet i grønne anskaffelser ikke på langt nær er utnyttet.
For å kunne gjøre gode vurderinger av hvilke krav og kriterier som kan stilles er riktig kompetanse helt avgjørende. Dette er notert av DFØ. Valgfriheten og tvetydigheten i dagens anskaffelsesregelverk tydeliggjør dette behovet. Tolkningsrommet legger mye ansvar på den individuelle anskafferen, hvilket er en utfordring både i Norge og EU. EU anser dette som en svakhet i det indre markedet, fordi ulik praksis skaper ulike konkurransevilkår og fordi det hindrer effektiv utrulling av de mest bærekraftige produktene og tjenestene. En mulig løsning kan være å legge den grønne taksonomien til grunn for etablering av nasjonale krav. På denne måten sikrer man også kontinuerlig oppdatering samt samkjøring med utviklingen i EU og det indre markedet.
Fastsett standardiserte nasjonale krav til utslippsdokumentasjon
Tilgang til kvalitetsdata som er komplette, transparente og sammenlignbare er en forutsetning for å vurdere måloppnåelse. Også her er det et pågående arbeid i EU. Det er av stor betydning at Norge og EU er samkjørte slik at næringslivet har gode vilkår for å levere gode løsninger.
Livsløpsanalyser (LCA) blir allerede bredt benyttet for å kvantifisere klimafotavtrykket til et produkt eller en tjeneste. Bruken bør videreutvikles fra informasjonsinnhenting og –rapportering til å utgjøre grunnlaget for fastsetting og sporing av utslippskutt.
Life-cycle costing (LCC) er en metodikk som ser utover den opprinnelige anskaffelseskostnaden og vurderer kostnadsstrømmer over hele livssyklusen, fra installasjon, drift og vedlikehold til avhending. En omfattende LCC-analyse tar også hensyn til kostnader ved å redusere eller kompensere negative klimaeffekter. Ved bruk av LCC blir med andre ord hele kostnaden for en anskaffelse synliggjort, noe som vil utgjøre et viktig informasjonsgrunnlag for å velge tilbud som leverer best i henhold til anskafferens klimabudsjett, og ikke bare årets monetære budsjett.
Standardiserte nasjonale dokumentasjonskrav i alle offentlige anskaffelser bør dekke både livsløpsanalyser (LCA) og livssykluskostnad (LCC) og bør ellers basere seg på felles-europeiske sertifiseringer og metoder for å måle og kommunisere klimafotavtrykket til et produkt eller en tjeneste.
Når anskaffelsesregelverket nå skal revideres, og et lovutvalg parallelt jobber disse problemstillingene, mener Bellona det er av stor betydning å se på hvordan det kan tilrettelegges for å stille krav tidligere i prosessen, og hvilke styringssystemer og -parametere som kan integreres for å kutte større utslipp raskere.
Marika Andersen, senior manager, Bellona Europa
Christian Eriksen, fagsjef, Bellona