Arbeids- Og Inkluderingsdepartementet
Trond Melander Stene Cecilie Uteng
Saksbehandler: Elisabeth Sevatdal Øygard // Oppfølgingskontoret
Høringssvar fra Arbeids- og velferdsdirektoratet
Arbeids- og velferdsdirektoratet (AVdir) støtter forslaget om å forlenge midlertidige endringer i lovverket som Stortinget vedtok 7. juni i 2022 som følge av ankomsten av fordrevne fra Ukraina. I vårt høringssvar gir vi innspill til en videreføring av det midlertidige kapitlet i integreringsloven med regler for personer som får opphold etter utlendingsloven § 34. Vi vil også gi innspill til punkt 8.2 om tolk.
AVdir er enige i at situasjonen vi står i, med fortsatt store ankomsttall i 2023 og med stor uvisshet om omfang og varighet av krisen, gjør det nødvendig å forenkle ordninger og regelverk og korte ned tidsrammen på flere prosesser.
Det er nå ett år siden krigen brøt ut. Gjennom året som har gått har vi fått mer kunnskap om hvem de fordrevne fra Ukraina er, hvilken kompetanse de har og hva deres ønsker er knyttet til jobb og kvalifisering i Norge. Mange ukrainere har, som det ble antatt, høy utdannelse, men langt færre enn først antatt snakker engelsk. Det er fortsatt høy etterspørsel etter arbeidskraft i mange bransjer, men for å kunne få en jobb kreves det som oftest norsk- eller engelskferdigheter på et visst nivå. AVdir erfarer også ut fra tilbakemeldinger fra etaten at det er en del som til tross for høy utdannelse, ikke har relevant arbeidserfaring. Det er også slik at krav i det norske arbeidslivet ofte gjør at arbeidserfaring og utdannelse ikke er direkte overførbar. Veien til en jobb i Norge vil derfor innebære både språkopplæring og noe kvalifisering og/eller arbeidstrening for de aller fleste bosatte flyktninger.
AVdir har spurt NAV-kontorene om deres erfaringer med å gi arbeidsrettet bistand til ukrainere så langt. Vi har spurt om hva de lykkes med, og hvilke barrierer de opplever. Det meldes om mye godt samarbeid mellom kommunene og NAV, og ikke minst med arbeidsgivere og næringslivsforeninger. En del ukrainere har gått ut i arbeid, mens de fleste ønsker å delta i introduksjonsprogram og norskopplæring. Det er også en del utfordringer, blant annet grunnet den raske oppskaleringen og mange nyansatte i kommunene. Korte introduksjonsprogram, stort antall bosatte og det at mange har startet og da også vil slutte samtidig, gjør at mange NAV-ledere melder om at de er bekymret for at de ikke har tilgjengelige ressurser til å følge opp denne gruppen så tett som de trenger.
NAV er en viktig aktør i integreringsarbeidet og skal samarbeide med kommunene som har ansvaret for å bosette og integrere flyktninger. For å lykkes med dette samarbeidet er det viktig med god forankring i partnerskapet i NAV-kontoret og tilstrekkelige ressurser for å ivareta de bosatte.
Norskkunnskaper er sentralt
Norskferdigheter er ofte avgjørende for deltakelse i samfunn og arbeidsliv og det er kommunens ansvar å gi et godt tilbud om norskopplæring til de bosatte flyktningene. AVdir ser det som problematisk at denne gruppen kun har rett på språkopplæring i ett år. Til sammenligning har flyktninger som får kort programtid og som ikke er omfattet av det midlertidige regelverket, rett og plikt til norskopplæring i 18 måneder. AVdir mener at denne retten bør gjelde personer som er omfattet av det midlertidige regelverket også. Selv 18 måneder kan være for kort tid til å lære norsk på det nivået som kreves. Det er viktig at de som trenger opplæring utover ett år får et tilbud om dette og at kommunene får ressurser nok til å gi et slikt tilbud.
I vår dialog med etaten er det manglende norsk- og engelskferdigheter som trekkes frem som den største barrieren knyttet til å kunne få arbeid. Å lære et nytt språk tar tid og selv om mange har høy utdannelse, er det flere som vil trenge lengre tid på norskopplæring. Ikke minst vil det ta tid å oppnå det norsknivået som kreves for å benytte kompetansen fra en høyere utdanning i det norske arbeidslivet.
NAV har gode tilbud og god kompetanse på å bistå mennesker på veien mot og ut i jobb. Vi opplever derimot at dersom innbyggeren har mangelfulle norskferdigheter når de kommer til NAV, kan NAVs muligheter til å bistå bli begrenset og resultatene ikke like gode. Et godt samarbeid mellom kommunens norskopplæring og NAV kan gi mulighet for ulike kombinasjonsløp som har positiv effekt. Se ellers våre innspill under punkt 9.4.2.8 Forlengelse av introduksjonsprogrammet
Andre barrierer for integrering i arbeidslivet
NAV samarbeider godt med kommunene om integreringsarbeidet i mange kommuner. En tilbakemelding vi har fått fra flere er at dårlig tilbud om kollektivtransport er en utfordring i mange kommuner. Dette kan påvirke deltakelse i både kvalifisering og arbeid. Det er kanskje satt opp skolebuss til/fra skole morgen-ettermiddag, men ingen busser utenom. Manglende kollektivtilbud påvirker mulighet for jobb. Uten bil er det vanskelig å få jobb utenfor en liten radius og særlig gjelder dette turnus/skiftarbeid.
9.4.2.1 Kompetansekartlegging og integreringsplan
Av kapasitetshensyn har AVdir forståelse for at det er blitt gjort unntak for kompetansekartlegging før bosetting, men vi ser samtidig at det har uheldige konsekvenser. Vi mener derfor at det var helt avgjørende at spørsmål knyttet til utdanning og yrke ble lagt til i informasjonsinnhentingen som gjøres før bosetting. Dette for å sikre at også ukrainske flyktninger, så langt det lar seg gjøre, blir bosatt i en kommune som har et arbeidskraftsbehov som matcher deres kompetanse. Vi støtter departementets forslag om å legge til et spørsmål om språkferdigheter i denne informasjonsinnhentingen.
NAV opplevde i fjor stor pågang fra arbeidsgivere som ønsket å rekruttere nyankomne flyktninger. Dersom de behersker engelsk, er det fortsatt gode muligheter for arbeid i en rekke bransjer. Ved å kartlegge språk, arbeids- og utdanningsbakgrunn tidlig, kan denne informasjonen legges til grunn for tildeling av bosettingskommune. AVdir vurderer at det er avgjørende for at personer med midlertidig kollektiv beskyttelse skal kunne ha best mulige forutsetninger for å kunne komme i arbeid, både direkte og etter deltakelse i introduksjonsprogrammet.
Frem til nå har bosettingen av ukrainske flyktninger gått raskt. Dersom denne bosettingstakten ikke opprettholdes i tiden fremover, på grunn av kapasitetsutfordringer i kommunene, kan oppholdet på mottak bli lengre. I en slik situasjon mener AVdir at det ville vært svært formålstjenlig og viktig at flere ble kompetansekartlagt før bosetting.
Videre støtter vi forslaget om at personer som deltar i introduksjonsprogrammet skal ha rett og plikt til kompetansekartlegging.
9.4.2.2 Rett til å delta i introduksjonsprogrammet for personer som har gått ut i arbeid og derfor avist eller avbrutt deltakelse i program
AVdir støtter presisering i § 37 c femte ledd første punktum, dersom dette har vært uklart tidligere. Vi mener det er viktig for å sikre likebehandling.
Som vi påpekte i forrige høringsrunde, er vi opptatt av at denne muligheten bør gis til både de som mister jobben og til de som selv velger å si opp en jobb de startet i rett etter ankomst, og som på et senere tidspunkt ønsker å benytte seg av retten til introduksjonsprogram. Det kan være gode grunner for at en nyankommen ikke ønsker å fortsette i et arbeidsforhold. For det første løper nyankomne innvandrere en større risiko for å bli utsatt for uverdige arbeidsforhold og sosial dumping. Dersom det skjer, burde de få muligheten til å delta i et introduksjonsprogram med mål om å finne en annen jobb. For det andre opplever vi også at ukrainernes perspektiv på hvor langvarig oppholdet i Norge blir har endret seg over tid. Fra å først tenke at oppholde skulle bli kortvarig og derfor ønske å komme raskt ut i jobb, er det nå flere som har fått et mer langsiktig perspektiv på sitt opphold i Norge. Dette ble blant annet trukket frem av NIBR i deres rapport «Ukrainian refugees – experiences from the first phase in Norway» og dette samsvarer med de tilbakemeldingene vi får fra etaten. Vi tenker det er viktig at de som først valgt å gå ut i jobb, men som på et senere tidspunkt ønsker å delta i introduksjonsprogrammet fordi de får et mer langsiktig perspektiv på sitt opphold, får mulighet til å delta.
9.4.2.3 Høyere utdanning og høyere yrkesfaglig utdanning som innhold i introduksjonsprogrammet
AVdir støtter departementets forslag om at det skal fremgå av ny § 43d i integreringsforskriften at høyere yrkesfaglig utdanning av ett års varighet eller mindre, forberedende kurs ved høyere utdanningsinstitusjoner for å fylle kravet til generell studiekompetanse eller spesielle opptakskrav og kompletterende utdanning, kan utgjøre hele eller deler av innholdet i et introduksjonsprogram etter § 37 c andre ledd.
9.4.2.4 Språktilbudet i introduksjonsprogrammet
Departementet foreslår å regulere i ny § 43e integreringsforskriften at språktilbudet i introduksjonsprogrammet skal være norsk eller engelsk og ber om høringsinstansenes syn på dette. AVdir tenker at dette er en nyttig presisering dersom dette har vært uklart.
9.4.2.5 Opplæring i samfunnskunnskap
Vi forstår at det på grunn av kapasitetsutfordringer lokalt i kommunene ikke innføres rett til opplæring i samfunnskunnskap for personer med midlertidig kollektiv beskyttelse. Samtidig mener vi at det er uheldig at de ikke får dette tilbudet. Tilbakemeldingene vi har fått fra våre NAV-kontor er at det er relativt store kulturforskjeller både i arbeids- og samfunnsliv mellom Ukraina og Norge. Vi får stadig mer kunnskap som peker på at manglende systemforståelse blant innvandrere er en betydelig barriere for deltakelse både i arbeid og i samfunnet for øvrig.
AVdir vurderer at det ville være både fordelaktig og ressurssparende dersom det utvikles kurs i relevante tema på ukrainsk som kan holdes digitalt fra sentralt hold. Med digital deltakelse kan alle delta uavhengig av bosettingskommune samt at innhold og ukrainsk oversettelse kan kvalitetssikres. Det er mye informasjon tilgjengelig på nettet og mange etater har oversatt denne til ukrainsk og russisk. Et kurs som har som mål å gi kjennskap til norsk samfunnskruktur m.m. kan øke muligheten for at ukrainske flyktninger finner frem til informasjonen som er tilgjengelig hos de ulike offentlige instansene.
9.4.2.6 Foreldreveiledning i introduksjonsprogrammet
AVdir har forståelse for at krav til antall timer med foreldreveiledning reduseres grunnet kommunenes kapasitetsutfordringer.
9.4.2.7 Frist for oppstart av introduksjonsprogram og norskopplæring
AVdir støtter at tilbudet om oppstart i introduksjonsprogram skal gis innen tre måneder. Vi forstår at det kan være krevende for kommunene å få på plass et tilbud, men vi mener at en lengre periode med inaktivitet etter bosetning for mange vil være uheldig.
9.4.2.8 Forlengelse av introduksjonsprogrammet
NAV erfarer at lovhjemmelen slik den er i dag, er krevende å praktisere i møtet med den realiteten som kommuner og NAV-kontor nå opplever. Mange av ukrainerne som er bosatt i kommunene vil ha behov for mer enn ett år med kvalifisering og oppfølging for å kunne nå målet om jobb eller deltakelse i høyere utdanning. For disse vil ikke kravet om at det skal være realistisk at deltakeren når sitt mål med en forlengelse være innfridd. Vi mener derfor at denne hjemmelen burde endres til at forlengelse kan gis dersom det øker muligheten for å nå deltakerens sluttmål. Slik vi leser presiseringen som gis i høringsnotatet, vil en sterk kandidat har mulighet for forlengelse av programmet i inntil ett år, mens de som står lengst fra å kunne nå målet om arbeid eller utdanning vil være avskåret fra å få en forlengelse. Signalene vi får fra vår etat er at dette oppleves urimelig.
Selv om en stor andel av ukrainerne har høyere utdanning, opplever vi at mange ikke kan benytte denne uten både omfattende norskopplæring og ulike arbeidsrettede tiltak. Vi erfarer også at det, som med alle flyktninger, er mye som skal ordnes og landes etter en flukt i tillegg til prosessen med å finne seg til rette i et nytt land. Med omsorgsoppgaver for barn og i noen tilfeller eldre familiemedlemmer, samt bekymring for de som er igjen i hjemlandet, kan en effektiv kvalifisering over kun noen få måneder bli for krevende.
Det er også viktig å ta hensyn til at evnen til å lære et nytt språk raskt er ulik og ikke minst vil familieforhold kunne spille inn. Omsorgsoppgaver vil gjøre at muligheten for å legge ned mange timer daglig til å lære språk vil være varierende fra person til person.
Dersom målet med introduksjonsprogrammet er å starte i høyere utdanning, vil det for mange være uoppnåelig å klare kravet om B2-nivå i norsk i løpet av ett år. Men dersom de kan oppnå B1 i løpet av ett år, kan dette gi et bedre utgangspunkt for å finne videre alternative løp frem til B2 og studiestart. Dersom programmet stanses etter seks måneder fordi det ikke er realistisk å nå målet om B2 i løpet av det første året, vil det kunne medføre at personens progresjon vil stanse opp og at det ikke er mulig å oppnå målet om en jobb som er relevant med tanke på utdanning. Et skifte til å ha en jobb som ikke krever verken utdanning eller særlig høye norskferdigheter som mål, vil for noen oppleves krevende og demotiverende.
Forarbeidene til integreringsloven viser til at det er viktig å unngå brudd i kvalifiseringen for å lykkes med integreringen. NAV erfarer at selv om fordrevne fra Ukraina har rett på ett år norskopplæring, vil muligheten for å benytte denne retten bli betydelig redusert dersom de etter seks måneder mister introduksjonsstønad og oppfølgingen som gis i programmet. Det å vite at pengene stanser etter seks måneder vil også medføre usikkerhet og bekymring, noe som kan påvirke personens læringsutbytte. NAV mener at det bør tilstrebes at så mange som mulig benytter sine rettigheter til ett år med norskopplæring, da gode norskferdigheter vil være helt avgjørende på mange arenaer.
Mange som går ut av introduksjonsprogram uten å ha en jobb eller studier innenfor rekkevidde, vil komme til NAV, både for livsopphold, veiledning og tiltak. NAV kan ha relevante tiltak og støtte i en slik situasjon, men de aller fleste av NAVs virkemidler vil kreve et nokså godt norsknivå. NAV samarbeider tett med mange arbeidsgivere og de fleste av dem er opptatt av at kandidaten må ha gode nok norskferdigheter. NAV og andre etater har mange gode tjenester og viktig informasjon på nett. Å benytte seg av disse tjenestene vil fordre gode norskferdigheter og systemforståelse noe som er et sentralt innhold i et introduksjonsprogram.
AVdir ønsker å presisere at det er bosettingskommunen som har ansvaret for å gi et tilbud om norskopplæring og at det er kommunen som mottar integreringstilskuddet og tilskudd til opplæring i norsk. Det er også kommunene som har kompetansen til å gi norskopplæring til voksne innvandrere. Dersom de bosatte flyktningene kommer til NAV etter seks måneder i introduksjonsprogram for å få oppfølging i stedet for å fortsette på norskkurs de har behov for og rett til, vil dette være uheldig. NAV har god kompetanse på arbeidsrettet kvalifisering, oppfølging og formidling og skal samarbeide med kommunene om å integrere flyktninger, men uten å overta kommunens ansvar.
9.4.2.9 Målgruppen for introduksjonsprogram og norskopplæring
AVdir opplever at det er store forskjeller på hvorvidt kommunene tilbyr introduksjonsprogram til personer over 55 år. Vi tenker det er uheldig i en situasjon hvor det har kommet en relativt høy andel fordrevne fra Ukraina i aldersgruppen 55-67 år. Ikke alle i kan-gruppen, er aktuelle for arbeid, men det burde vært lagt opp til en individuell kartlegging av om de er motivert for/ ønsker arbeid i Norge. Dersom de er det, er det vår oppfatning at de burde få tilbud om å delta i introduksjonsprogrammet på lik linje med de under 55 år. AVdir mener det er uheldig at det blir en såpass ulik praksis mellom kommunene som det vi ser nå. Vi erfarer, ut fra de tilbakemeldingene vi får, at noen kommuner konsekvent ikke tilbyr introduksjonsprogram til de over 55 år.
På grunn av kapasitetsutfordringer og prinsippet om likebehandling har vi forståelse for at målgruppen for norskopplæring ikke utvides.
9.4.2.10 Regler ved frivillig tilbakevending til Ukraina
AVdir vurderer at denne presiseringer er nødvendig for at kommunene skal ha en forutsigbarhet og kunne opprettholde et godt tilbud til de bosatte flyktningene.
9.4.3 Vurdering av behov for ytterligere tilpasninger i integreringsloven
AVdir støttet i forrige høringsrunde at det ble gitt en midlertidig forskriftshjemmel som åpner for å gi forskrift om tilpasning av integreringstiltak til personer som er innvilget midlertidig kollektiv beskyttelse etter utlendingsloven § 34. En mulighet for å kunne forskriftsregulere justeringer i målgrupper, frister, beregninger med mer, anses formålstjenlig i denne situasjonen og vi støtter departementets vurderinger i høringsnotatet.
AVdir er enige i vurderingen om at de eksisterende unntakshjemlene i tolkeloven vil være tilstrekkelige i en situasjon med høye ankomster og press på offentlige tjenester, og at det ikke er behov for midlertidige tilpasninger i tolkeloven. Vi er derimot bekymret for det store omfanget i bruk av ufaglærte tolker på ukrainsk. Dette gjelder særlig i samtaler der rettsikkerhetsaspektet er gjeldende og når tematikken er ømtålig.
Når det gjelder beskrivelsen av tilstrekkelig tilgang på kvalifiserte tolker, opplever vi at det er svært vanskelig å finne tilstrekkelig kvalifiserte tolker på ukrainsk og at majoriteten av oppdragene hos NAV per nå må utføres av ufaglærte tolker. I høringsnotatet opplyses det at det 4. november 2022 var 88 kvalifiserte tolker på ukrainsk. Vi opplever at et fåtall av disse tolkene er tilgjengelig på det tidspunkt på dagen når NAV trenger tolketjenester. Per 13. februar 2023 er det kun 10 tolker på ukrainsk som er registrert som fulltidstolker og hele 42 er registrert som at de kun sporadisk jobber som tolk. Vi opplever at dette på langt nær er tilstrekkelig for å sikre tolketjenester hos de ulike offentlige instansene som skal bistå fordrevne fra Ukraina.
NAVs leverandør av tolketjenester har det siste året lagt ned mye innsats for å rekruttere tolker på ukrainsk. De opplyser at de fleste registrerte tolkene på ukrainsk også har andre jobber og ikke har anledning til å tolke korte NAV-oppdrag på dagtid. Vi er klar over at det er bedre dekning på tolker på russisk og informerer om muligheten for dette. Det kan derimot være krevende for NAVs veiledere å gå i dialog med ukrainske bruker om han/hun er komfortabel med å benytte russisk tolk. Når det gjelder bruk av tolk på engelsk, har det vist seg at antakelsene om at mange ukrainere snakker engelsk var feil, så kartleggingen av denne kapasiteten har ikke hatt så mye relevans som først tenkt.
I følge OsloMet vil det gjennomføres tospråktester på ukrainsk i mai. Vi kjenner ikke til omfanget av denne opplæringen. AVdir mener at det er et stort behov for å kvalifisere ytterligere ukrainske tolker. Ettersom det er stor utsikkerhet knyttet til varigheten av dette behovet, og ettersom behovet nå er stort og akutt, mener vi at det må gis ressurser til å gjennomføre tospråktester og TAO-kurs på ukrainsk både ved OsloMet og Høyskolen på Vestlandet. Dette vil gi et minimum av kompetanse og kvalitetssikring av de tolkene som offentlige organer nå trenger i møtet med ukrainske flyktninger.
AVdir støtter også at det settes opp kvalifiseringstilbud i grunnemne og bachelor slik det er beskrevet i høringsnotatet, da det er helt nødvendig å se på det mer langsiktige behovet for tolker på ukrainsk.
Arbeids- og tjenesteavdelingen
Dette dokumentet er godkjent elektronisk og har derfor ingen signatur
Trond Melander Stene Cecilie Uteng
Saksbehandler: Elisabeth Sevatdal Øygard // Oppfølgingskontoret
Høringssvar fra Arbeids- og velferdsdirektoratet
Arbeids- og velferdsdirektoratet (AVdir) støtter forslaget om å forlenge midlertidige endringer i lovverket som Stortinget vedtok 7. juni i 2022 som følge av ankomsten av fordrevne fra Ukraina. I vårt høringssvar gir vi innspill til en videreføring av det midlertidige kapitlet i integreringsloven med regler for personer som får opphold etter utlendingsloven § 34. Vi vil også gi innspill til punkt 8.2 om tolk.
AVdir er enige i at situasjonen vi står i, med fortsatt store ankomsttall i 2023 og med stor uvisshet om omfang og varighet av krisen, gjør det nødvendig å forenkle ordninger og regelverk og korte ned tidsrammen på flere prosesser.
Det er nå ett år siden krigen brøt ut. Gjennom året som har gått har vi fått mer kunnskap om hvem de fordrevne fra Ukraina er, hvilken kompetanse de har og hva deres ønsker er knyttet til jobb og kvalifisering i Norge. Mange ukrainere har, som det ble antatt, høy utdannelse, men langt færre enn først antatt snakker engelsk. Det er fortsatt høy etterspørsel etter arbeidskraft i mange bransjer, men for å kunne få en jobb kreves det som oftest norsk- eller engelskferdigheter på et visst nivå. AVdir erfarer også ut fra tilbakemeldinger fra etaten at det er en del som til tross for høy utdannelse, ikke har relevant arbeidserfaring. Det er også slik at krav i det norske arbeidslivet ofte gjør at arbeidserfaring og utdannelse ikke er direkte overførbar. Veien til en jobb i Norge vil derfor innebære både språkopplæring og noe kvalifisering og/eller arbeidstrening for de aller fleste bosatte flyktninger.
AVdir har spurt NAV-kontorene om deres erfaringer med å gi arbeidsrettet bistand til ukrainere så langt. Vi har spurt om hva de lykkes med, og hvilke barrierer de opplever. Det meldes om mye godt samarbeid mellom kommunene og NAV, og ikke minst med arbeidsgivere og næringslivsforeninger. En del ukrainere har gått ut i arbeid, mens de fleste ønsker å delta i introduksjonsprogram og norskopplæring. Det er også en del utfordringer, blant annet grunnet den raske oppskaleringen og mange nyansatte i kommunene. Korte introduksjonsprogram, stort antall bosatte og det at mange har startet og da også vil slutte samtidig, gjør at mange NAV-ledere melder om at de er bekymret for at de ikke har tilgjengelige ressurser til å følge opp denne gruppen så tett som de trenger.
NAV er en viktig aktør i integreringsarbeidet og skal samarbeide med kommunene som har ansvaret for å bosette og integrere flyktninger. For å lykkes med dette samarbeidet er det viktig med god forankring i partnerskapet i NAV-kontoret og tilstrekkelige ressurser for å ivareta de bosatte.
Norskkunnskaper er sentralt
Norskferdigheter er ofte avgjørende for deltakelse i samfunn og arbeidsliv og det er kommunens ansvar å gi et godt tilbud om norskopplæring til de bosatte flyktningene. AVdir ser det som problematisk at denne gruppen kun har rett på språkopplæring i ett år. Til sammenligning har flyktninger som får kort programtid og som ikke er omfattet av det midlertidige regelverket, rett og plikt til norskopplæring i 18 måneder. AVdir mener at denne retten bør gjelde personer som er omfattet av det midlertidige regelverket også. Selv 18 måneder kan være for kort tid til å lære norsk på det nivået som kreves. Det er viktig at de som trenger opplæring utover ett år får et tilbud om dette og at kommunene får ressurser nok til å gi et slikt tilbud.
I vår dialog med etaten er det manglende norsk- og engelskferdigheter som trekkes frem som den største barrieren knyttet til å kunne få arbeid. Å lære et nytt språk tar tid og selv om mange har høy utdannelse, er det flere som vil trenge lengre tid på norskopplæring. Ikke minst vil det ta tid å oppnå det norsknivået som kreves for å benytte kompetansen fra en høyere utdanning i det norske arbeidslivet.
NAV har gode tilbud og god kompetanse på å bistå mennesker på veien mot og ut i jobb. Vi opplever derimot at dersom innbyggeren har mangelfulle norskferdigheter når de kommer til NAV, kan NAVs muligheter til å bistå bli begrenset og resultatene ikke like gode. Et godt samarbeid mellom kommunens norskopplæring og NAV kan gi mulighet for ulike kombinasjonsløp som har positiv effekt. Se ellers våre innspill under punkt 9.4.2.8 Forlengelse av introduksjonsprogrammet
Andre barrierer for integrering i arbeidslivet
NAV samarbeider godt med kommunene om integreringsarbeidet i mange kommuner. En tilbakemelding vi har fått fra flere er at dårlig tilbud om kollektivtransport er en utfordring i mange kommuner. Dette kan påvirke deltakelse i både kvalifisering og arbeid. Det er kanskje satt opp skolebuss til/fra skole morgen-ettermiddag, men ingen busser utenom. Manglende kollektivtilbud påvirker mulighet for jobb. Uten bil er det vanskelig å få jobb utenfor en liten radius og særlig gjelder dette turnus/skiftarbeid.
9.4.2.1 Kompetansekartlegging og integreringsplan
Av kapasitetshensyn har AVdir forståelse for at det er blitt gjort unntak for kompetansekartlegging før bosetting, men vi ser samtidig at det har uheldige konsekvenser. Vi mener derfor at det var helt avgjørende at spørsmål knyttet til utdanning og yrke ble lagt til i informasjonsinnhentingen som gjøres før bosetting. Dette for å sikre at også ukrainske flyktninger, så langt det lar seg gjøre, blir bosatt i en kommune som har et arbeidskraftsbehov som matcher deres kompetanse. Vi støtter departementets forslag om å legge til et spørsmål om språkferdigheter i denne informasjonsinnhentingen.
NAV opplevde i fjor stor pågang fra arbeidsgivere som ønsket å rekruttere nyankomne flyktninger. Dersom de behersker engelsk, er det fortsatt gode muligheter for arbeid i en rekke bransjer. Ved å kartlegge språk, arbeids- og utdanningsbakgrunn tidlig, kan denne informasjonen legges til grunn for tildeling av bosettingskommune. AVdir vurderer at det er avgjørende for at personer med midlertidig kollektiv beskyttelse skal kunne ha best mulige forutsetninger for å kunne komme i arbeid, både direkte og etter deltakelse i introduksjonsprogrammet.
Frem til nå har bosettingen av ukrainske flyktninger gått raskt. Dersom denne bosettingstakten ikke opprettholdes i tiden fremover, på grunn av kapasitetsutfordringer i kommunene, kan oppholdet på mottak bli lengre. I en slik situasjon mener AVdir at det ville vært svært formålstjenlig og viktig at flere ble kompetansekartlagt før bosetting.
Videre støtter vi forslaget om at personer som deltar i introduksjonsprogrammet skal ha rett og plikt til kompetansekartlegging.
9.4.2.2 Rett til å delta i introduksjonsprogrammet for personer som har gått ut i arbeid og derfor avist eller avbrutt deltakelse i program
AVdir støtter presisering i § 37 c femte ledd første punktum, dersom dette har vært uklart tidligere. Vi mener det er viktig for å sikre likebehandling.
Som vi påpekte i forrige høringsrunde, er vi opptatt av at denne muligheten bør gis til både de som mister jobben og til de som selv velger å si opp en jobb de startet i rett etter ankomst, og som på et senere tidspunkt ønsker å benytte seg av retten til introduksjonsprogram. Det kan være gode grunner for at en nyankommen ikke ønsker å fortsette i et arbeidsforhold. For det første løper nyankomne innvandrere en større risiko for å bli utsatt for uverdige arbeidsforhold og sosial dumping. Dersom det skjer, burde de få muligheten til å delta i et introduksjonsprogram med mål om å finne en annen jobb. For det andre opplever vi også at ukrainernes perspektiv på hvor langvarig oppholdet i Norge blir har endret seg over tid. Fra å først tenke at oppholde skulle bli kortvarig og derfor ønske å komme raskt ut i jobb, er det nå flere som har fått et mer langsiktig perspektiv på sitt opphold i Norge. Dette ble blant annet trukket frem av NIBR i deres rapport «Ukrainian refugees – experiences from the first phase in Norway» og dette samsvarer med de tilbakemeldingene vi får fra etaten. Vi tenker det er viktig at de som først valgt å gå ut i jobb, men som på et senere tidspunkt ønsker å delta i introduksjonsprogrammet fordi de får et mer langsiktig perspektiv på sitt opphold, får mulighet til å delta.
9.4.2.3 Høyere utdanning og høyere yrkesfaglig utdanning som innhold i introduksjonsprogrammet
AVdir støtter departementets forslag om at det skal fremgå av ny § 43d i integreringsforskriften at høyere yrkesfaglig utdanning av ett års varighet eller mindre, forberedende kurs ved høyere utdanningsinstitusjoner for å fylle kravet til generell studiekompetanse eller spesielle opptakskrav og kompletterende utdanning, kan utgjøre hele eller deler av innholdet i et introduksjonsprogram etter § 37 c andre ledd.
9.4.2.4 Språktilbudet i introduksjonsprogrammet
Departementet foreslår å regulere i ny § 43e integreringsforskriften at språktilbudet i introduksjonsprogrammet skal være norsk eller engelsk og ber om høringsinstansenes syn på dette. AVdir tenker at dette er en nyttig presisering dersom dette har vært uklart.
9.4.2.5 Opplæring i samfunnskunnskap
Vi forstår at det på grunn av kapasitetsutfordringer lokalt i kommunene ikke innføres rett til opplæring i samfunnskunnskap for personer med midlertidig kollektiv beskyttelse. Samtidig mener vi at det er uheldig at de ikke får dette tilbudet. Tilbakemeldingene vi har fått fra våre NAV-kontor er at det er relativt store kulturforskjeller både i arbeids- og samfunnsliv mellom Ukraina og Norge. Vi får stadig mer kunnskap som peker på at manglende systemforståelse blant innvandrere er en betydelig barriere for deltakelse både i arbeid og i samfunnet for øvrig.
AVdir vurderer at det ville være både fordelaktig og ressurssparende dersom det utvikles kurs i relevante tema på ukrainsk som kan holdes digitalt fra sentralt hold. Med digital deltakelse kan alle delta uavhengig av bosettingskommune samt at innhold og ukrainsk oversettelse kan kvalitetssikres. Det er mye informasjon tilgjengelig på nettet og mange etater har oversatt denne til ukrainsk og russisk. Et kurs som har som mål å gi kjennskap til norsk samfunnskruktur m.m. kan øke muligheten for at ukrainske flyktninger finner frem til informasjonen som er tilgjengelig hos de ulike offentlige instansene.
9.4.2.6 Foreldreveiledning i introduksjonsprogrammet
AVdir har forståelse for at krav til antall timer med foreldreveiledning reduseres grunnet kommunenes kapasitetsutfordringer.
9.4.2.7 Frist for oppstart av introduksjonsprogram og norskopplæring
AVdir støtter at tilbudet om oppstart i introduksjonsprogram skal gis innen tre måneder. Vi forstår at det kan være krevende for kommunene å få på plass et tilbud, men vi mener at en lengre periode med inaktivitet etter bosetning for mange vil være uheldig.
9.4.2.8 Forlengelse av introduksjonsprogrammet
NAV erfarer at lovhjemmelen slik den er i dag, er krevende å praktisere i møtet med den realiteten som kommuner og NAV-kontor nå opplever. Mange av ukrainerne som er bosatt i kommunene vil ha behov for mer enn ett år med kvalifisering og oppfølging for å kunne nå målet om jobb eller deltakelse i høyere utdanning. For disse vil ikke kravet om at det skal være realistisk at deltakeren når sitt mål med en forlengelse være innfridd. Vi mener derfor at denne hjemmelen burde endres til at forlengelse kan gis dersom det øker muligheten for å nå deltakerens sluttmål. Slik vi leser presiseringen som gis i høringsnotatet, vil en sterk kandidat har mulighet for forlengelse av programmet i inntil ett år, mens de som står lengst fra å kunne nå målet om arbeid eller utdanning vil være avskåret fra å få en forlengelse. Signalene vi får fra vår etat er at dette oppleves urimelig.
Selv om en stor andel av ukrainerne har høyere utdanning, opplever vi at mange ikke kan benytte denne uten både omfattende norskopplæring og ulike arbeidsrettede tiltak. Vi erfarer også at det, som med alle flyktninger, er mye som skal ordnes og landes etter en flukt i tillegg til prosessen med å finne seg til rette i et nytt land. Med omsorgsoppgaver for barn og i noen tilfeller eldre familiemedlemmer, samt bekymring for de som er igjen i hjemlandet, kan en effektiv kvalifisering over kun noen få måneder bli for krevende.
Det er også viktig å ta hensyn til at evnen til å lære et nytt språk raskt er ulik og ikke minst vil familieforhold kunne spille inn. Omsorgsoppgaver vil gjøre at muligheten for å legge ned mange timer daglig til å lære språk vil være varierende fra person til person.
Dersom målet med introduksjonsprogrammet er å starte i høyere utdanning, vil det for mange være uoppnåelig å klare kravet om B2-nivå i norsk i løpet av ett år. Men dersom de kan oppnå B1 i løpet av ett år, kan dette gi et bedre utgangspunkt for å finne videre alternative løp frem til B2 og studiestart. Dersom programmet stanses etter seks måneder fordi det ikke er realistisk å nå målet om B2 i løpet av det første året, vil det kunne medføre at personens progresjon vil stanse opp og at det ikke er mulig å oppnå målet om en jobb som er relevant med tanke på utdanning. Et skifte til å ha en jobb som ikke krever verken utdanning eller særlig høye norskferdigheter som mål, vil for noen oppleves krevende og demotiverende.
Forarbeidene til integreringsloven viser til at det er viktig å unngå brudd i kvalifiseringen for å lykkes med integreringen. NAV erfarer at selv om fordrevne fra Ukraina har rett på ett år norskopplæring, vil muligheten for å benytte denne retten bli betydelig redusert dersom de etter seks måneder mister introduksjonsstønad og oppfølgingen som gis i programmet. Det å vite at pengene stanser etter seks måneder vil også medføre usikkerhet og bekymring, noe som kan påvirke personens læringsutbytte. NAV mener at det bør tilstrebes at så mange som mulig benytter sine rettigheter til ett år med norskopplæring, da gode norskferdigheter vil være helt avgjørende på mange arenaer.
Mange som går ut av introduksjonsprogram uten å ha en jobb eller studier innenfor rekkevidde, vil komme til NAV, både for livsopphold, veiledning og tiltak. NAV kan ha relevante tiltak og støtte i en slik situasjon, men de aller fleste av NAVs virkemidler vil kreve et nokså godt norsknivå. NAV samarbeider tett med mange arbeidsgivere og de fleste av dem er opptatt av at kandidaten må ha gode nok norskferdigheter. NAV og andre etater har mange gode tjenester og viktig informasjon på nett. Å benytte seg av disse tjenestene vil fordre gode norskferdigheter og systemforståelse noe som er et sentralt innhold i et introduksjonsprogram.
AVdir ønsker å presisere at det er bosettingskommunen som har ansvaret for å gi et tilbud om norskopplæring og at det er kommunen som mottar integreringstilskuddet og tilskudd til opplæring i norsk. Det er også kommunene som har kompetansen til å gi norskopplæring til voksne innvandrere. Dersom de bosatte flyktningene kommer til NAV etter seks måneder i introduksjonsprogram for å få oppfølging i stedet for å fortsette på norskkurs de har behov for og rett til, vil dette være uheldig. NAV har god kompetanse på arbeidsrettet kvalifisering, oppfølging og formidling og skal samarbeide med kommunene om å integrere flyktninger, men uten å overta kommunens ansvar.
9.4.2.9 Målgruppen for introduksjonsprogram og norskopplæring
AVdir opplever at det er store forskjeller på hvorvidt kommunene tilbyr introduksjonsprogram til personer over 55 år. Vi tenker det er uheldig i en situasjon hvor det har kommet en relativt høy andel fordrevne fra Ukraina i aldersgruppen 55-67 år. Ikke alle i kan-gruppen, er aktuelle for arbeid, men det burde vært lagt opp til en individuell kartlegging av om de er motivert for/ ønsker arbeid i Norge. Dersom de er det, er det vår oppfatning at de burde få tilbud om å delta i introduksjonsprogrammet på lik linje med de under 55 år. AVdir mener det er uheldig at det blir en såpass ulik praksis mellom kommunene som det vi ser nå. Vi erfarer, ut fra de tilbakemeldingene vi får, at noen kommuner konsekvent ikke tilbyr introduksjonsprogram til de over 55 år.
På grunn av kapasitetsutfordringer og prinsippet om likebehandling har vi forståelse for at målgruppen for norskopplæring ikke utvides.
9.4.2.10 Regler ved frivillig tilbakevending til Ukraina
AVdir vurderer at denne presiseringer er nødvendig for at kommunene skal ha en forutsigbarhet og kunne opprettholde et godt tilbud til de bosatte flyktningene.
9.4.3 Vurdering av behov for ytterligere tilpasninger i integreringsloven
AVdir støttet i forrige høringsrunde at det ble gitt en midlertidig forskriftshjemmel som åpner for å gi forskrift om tilpasning av integreringstiltak til personer som er innvilget midlertidig kollektiv beskyttelse etter utlendingsloven § 34. En mulighet for å kunne forskriftsregulere justeringer i målgrupper, frister, beregninger med mer, anses formålstjenlig i denne situasjonen og vi støtter departementets vurderinger i høringsnotatet.
AVdir er enige i vurderingen om at de eksisterende unntakshjemlene i tolkeloven vil være tilstrekkelige i en situasjon med høye ankomster og press på offentlige tjenester, og at det ikke er behov for midlertidige tilpasninger i tolkeloven. Vi er derimot bekymret for det store omfanget i bruk av ufaglærte tolker på ukrainsk. Dette gjelder særlig i samtaler der rettsikkerhetsaspektet er gjeldende og når tematikken er ømtålig.
Når det gjelder beskrivelsen av tilstrekkelig tilgang på kvalifiserte tolker, opplever vi at det er svært vanskelig å finne tilstrekkelig kvalifiserte tolker på ukrainsk og at majoriteten av oppdragene hos NAV per nå må utføres av ufaglærte tolker. I høringsnotatet opplyses det at det 4. november 2022 var 88 kvalifiserte tolker på ukrainsk. Vi opplever at et fåtall av disse tolkene er tilgjengelig på det tidspunkt på dagen når NAV trenger tolketjenester. Per 13. februar 2023 er det kun 10 tolker på ukrainsk som er registrert som fulltidstolker og hele 42 er registrert som at de kun sporadisk jobber som tolk. Vi opplever at dette på langt nær er tilstrekkelig for å sikre tolketjenester hos de ulike offentlige instansene som skal bistå fordrevne fra Ukraina.
NAVs leverandør av tolketjenester har det siste året lagt ned mye innsats for å rekruttere tolker på ukrainsk. De opplyser at de fleste registrerte tolkene på ukrainsk også har andre jobber og ikke har anledning til å tolke korte NAV-oppdrag på dagtid. Vi er klar over at det er bedre dekning på tolker på russisk og informerer om muligheten for dette. Det kan derimot være krevende for NAVs veiledere å gå i dialog med ukrainske bruker om han/hun er komfortabel med å benytte russisk tolk. Når det gjelder bruk av tolk på engelsk, har det vist seg at antakelsene om at mange ukrainere snakker engelsk var feil, så kartleggingen av denne kapasiteten har ikke hatt så mye relevans som først tenkt.
I følge OsloMet vil det gjennomføres tospråktester på ukrainsk i mai. Vi kjenner ikke til omfanget av denne opplæringen. AVdir mener at det er et stort behov for å kvalifisere ytterligere ukrainske tolker. Ettersom det er stor utsikkerhet knyttet til varigheten av dette behovet, og ettersom behovet nå er stort og akutt, mener vi at det må gis ressurser til å gjennomføre tospråktester og TAO-kurs på ukrainsk både ved OsloMet og Høyskolen på Vestlandet. Dette vil gi et minimum av kompetanse og kvalitetssikring av de tolkene som offentlige organer nå trenger i møtet med ukrainske flyktninger.
AVdir støtter også at det settes opp kvalifiseringstilbud i grunnemne og bachelor slik det er beskrevet i høringsnotatet, da det er helt nødvendig å se på det mer langsiktige behovet for tolker på ukrainsk.
Arbeids- og tjenesteavdelingen
Dette dokumentet er godkjent elektronisk og har derfor ingen signatur