Byrådet avgir etter delegert myndighet følgende høringsuttalelse på vegne av Oslo kommune til Nærings- og fiskeridepartementet og Arbeids- og inkluderingsdepartementets forslag til endringer i regelverket for offentlige anskaffelser og byggherreforskriften:
Oslo kommune arbeider kontinuerlig med å forebygge og bekjempe arbeidslivskriminalitet, sosial dumping og utnyttelse av sårbar arbeidskraft. Som et ledd i dette arbeidet vedtok byrådet i 2017 Oslomodellen. Oslomodellen består blant annet av en rekke seriøsitetskrav som skal stilles i kommunens bygge-, anleggs- og tjenesteanskaffelser. I all hovedsak er forslagene i første steg av Norgesmodellen allerede en del av Oslomodellen. Oslomodellens krav er imidlertid ikke begrenset til bygge-, anleggs- og renholdsanskaffelser og omfatter langt flere seriøsitetsbestemmelser enn første steg i Norgesmodellen.
Oslo kommune ønsker regjeringens nye målrettede grep for å motvirke og bekjempe arbeidslivskriminalitet og sosial dumping velkommen. Etter kommunens mening inneholder høringsforslagene viktige regelendringer som vil bidra positivt i kampen mot arbeidslivskriminalitet og sosial dumping i bygge-, anleggs- og renholdsbransjen. Forslagene som fremgår av høringsnotatet er et godt «første steg» i Norgesmodellen. Det er viktig at neste steg i Norgesmodellen omfatter alle anskaffelser med risiko for arbeidslivskriminalitet og sosial dumping og alle seriøsitetskrav som anses nødvendige for å sikre at alle offentlige oppdragsgivere bidrar i arbeidet for et seriøst og anstendig arbeidsliv. Oslo kommune har også andre tiltak som kommunen håper at imøtekommes i neste steg av Norgesmodellen. For eksempel er det fortsatt en vei å gå for å tilrettelegge for bedre samarbeidsmuligheter og klarere hjemler for informasjonsdeling mellom offentlige aktører og muligheten for å kunne sammenstille informasjon og bruke den i oppdragsgivers kontraktsoppfølging.
Oslo kommune har ambisjoner om å være i front i kampen for et seriøst og anstendig arbeidsliv, og arbeidet med revidert Oslomodell er i sluttfasen. NFDs/AIDs foreslåtte regelendringer støtter opp om Oslo kommunes intensjon med Oslomodellen, og vil kunne styrke offentlige innkjøp som virkemiddel i arbeidet for et seriøst og anstendig arbeidsliv. Oslo kommune støtter høringsforslaget om endringer i regelverket for offentlige anskaffelser og byggherreforskriften.
Nedenfor omtales sentrale forslag i høringsnotatet og Oslo kommunes syn på hvert enkelt av forslagene:
1. Innspill på hvilke tiltak som mest effektivt kan styrke oppdragsgivernes kontraktsoppfølging av bestemmelser som skal styrke det seriøse arbeidslivet.
Oslo kommunes erfaringer med Oslomodellen er blant annet at kontraktsoppfølging er særdeles viktig for å lykkes i arbeidet mot arbeidslivskriminalitet. Oslo kommunes innføring av elektronisk mannskapsliste (HMSREG) med hjemmel i byggherreforskriften ga raskt kommunen kontroll over hvem som til enhver tid befant seg på kommunens bygg- og anleggsplasser. Gjennom HMS-kortet fikk kommunen blant annet kontrollert tilknytning til arbeidsgiver og identitet. Kommunen ser at tilsvarende kontroll er nødvendig også på andre tjenesteområder enn bygg- og anlegg, og i første omgang på renholdsområdet. En tydelig hjemmel og et rettslig behandlingsgrunnlag, slik man finner i byggherreforskriften, for innregistrering av renholdskort i et elektronisk mannskapsregister, er tiltak som vil styrke oppdragsgivers oppfølging av renholdskontrakter.
I forlengelsen av dette er det et økende behov for offentlige oppdragsgivere å kunne sammenstille informasjon som samles inn og bruke dette i kontraktsoppfølgingen også på andre områder enn bygg, anlegg og renhold og med andre opplysninger enn det som fremkommer av HMS-kortet. Klare hjemler til registrering av opplysninger til bruk i kontraktsoppfølging med særlig fokus på bekjempelse av arbeidslivskriminalitet er nødvendig.
Et annet tiltak som ville bidratt til en mer effektiv kontraktsoppfølging er økt deling av informasjon mellom kontrolletatene og kommuner. Som det vil redegjøres for nedenfor, er akriminformasjonsforskriften et viktig steg i riktig retning. Det er imidlertid etter Oslo kommunes erfaring behov for klargjøring av hva forskriften betyr i praksis, enten i selve forskriftsteksten eller i veiledning knyttet til forståelsen av forskriften. Oslo kommune opplever at det er usikkerhet rundt hvilken informasjon som kan deles med kommunene som det er etablert samarbeid med.
Et tredje tiltak som ville bidratt til en mer effektiv kontraktsoppfølging sett i lys av de økte kontrollpliktene som foreslås i høringsnotatet, er en sentral, pliktig innmeldingsordning eller lignende for leverandørene, hvor de måtte registrere inn for eksempel pliktig obligatorisk tjenestepensjon og bruk av midlertidige stillinger. På denne måten kunne oppdragsgivere kontrollert oppfyllelsen av kravene i dette registeret ved søk på organisasjonsnummer.
2. Anskaffelsesloven § 5 tredje ledd
Departementet foreslår å oppheve bestemmelsen i anskaffelsesloven § 5 tredje ledd som lyder: « Departementet kan i forskrift pålegge statlige, fylkeskommunale og kommunale myndigheter og offentligrettslige organer å stille krav om begrensninger i antallet ledd i leverandørkjeden ved utførelse av kontrakter i bransjer med særlige utfordringer knyttet til arbeidslivskriminalitet. Det foreslås innført en ny forskriftshjemmel – i lov om offentlige anskaffelser (loa) § 5A – som vil kunne hjemle både det foreslåtte krav til kontraktsvilkår om betaling via bank eller lignende og andre fremtidige forskriftsbestemmelser som omhandler bekjempelse av arbeidslivskriminalitet. Bestemmelsen begrenses ikke til kontrakter innen bygg, anlegg eller renhold, men gjelder på tvers av bransjer. Dette til forskjell fra lovens § 6 som omhandler lønns- og arbeidsvilkår i tjenester, bygg- og anleggskontrakter.
Den nye bestemmelsen i loa skal også gi departementet hjemmel til å forskriftsfeste en plikt for statlige, kommunale og fylkeskommunale myndigheter til å stille begrensninger i antall ledd i leverandørkjeden i bransjer med særlig utfordringer knyttet til arbeidslivskriminalitet.
Den nye hjemmelen gir også mulighet for å i forskrift oppstille plikter til å føre tilsyn med at kontraktsvilkår og begrensninger i antall ledd i leverandørkjeden blir overholdt, og til å iverksette tiltak ved manglende overholdelse.
Oslo kommunes vurdering av forslaget:
Oslo kommune støtter ovennevnte endring i anskaffelsesloven. Det anses som et hensiktsmessig grep at forskriftsbestemmelser om bekjempelse av arbeidslivskriminalitet i anskaffelser der det lar seg gjøre har samme forskriftshjemmel. Kommunen mener at endringen også kan legge til rette for at alle offentlige oppdragsgivere stiller viktige seriøsitetskrav og uten for mye ressursbruk kan få dokumentasjon på at seriøsitetskravene er oppfylt. En samlet offentlig innsats på dette området vil sende et viktig signal til leverandørmarkedet og bidra til å styrke vernet av sårbare arbeidstakere.
Oslo kommune bemerker for øvrig at det kan være behov for å avklare om opplistingen av hva som er lønns- og arbeidsvilkår i 5A annet ledd er uttømmende, og om begrepet også for eksempel omfatter bestemmelser om ferie, lønn under ferieavvikling og sykelønn. Det kan også være behov for å presisere hva som i denne bestemmelsen ligger i begrepet «minste arbeidstid», da dette ikke er lett intuitivt ut fra sammenhengen begrepet opptrer i.
3. Anskaffelsesloven § 6
Anskaffelsesloven § 6 omfatter i dag en hjemmel til å gi forskrift om krav til lønns- og arbeidsvilkår i offentlige tjeneste-, bygg- og anleggskontrakter.
Departementet foreslår endring i lovens § 6 slik at hjemmelen til å gi forskrift om lønns- og arbeidsvilkår i tjeneste-, bygge-, anleggskontrakter også omfatter hjemmel til å gi forskrift om at oppdragsgivere skal stille ytterligere kontraktsvilkår. I første omgang ønsker departementet å gi hjemmel til å kunne stille følgende vilkår: krav om etterlevelse av regelverk om tilknytningsformer og obligatorisk tjenestepensjon, vilkår om helse, miljø og sikkerhet, og krav til leverandører om å utlevere nødvendig dokumentasjon for at oppdragsgiver skal kunne oppfylle kontraktsforpliktelser.
Oslo kommunes vurdering av forslaget:
Oslo kommune støtter denne endringen i anskaffelsesloven § 6. Kommunen mener endringen kan legge bedre til rette for nødvendig kontroll av at kontraktsforpliktelser følges opp og kan styrke arbeidstakers vern.
Det bemerkes for øvrig at det kan være hensiktsmessig at det utdypes hva som inngår i oppdragsgivers kontrollplikt og leverandørens dokumentasjonsplikt.
4. Krav til kontraktsvilkår om betaling via bank eller foretak med rett til å drive betalingsformidling
Departementet foreslår at oppdragsgiver må stille kontraktsvilkår, med tilhørende sanksjoner, om at betaling som leverandøren og eventuelle underleverandører foretar i forbindelse med utførelsen av bygge- og anleggsarbeider eller renholdstjenester skal betales via bank.
Departementet foreslår at bestemmelsen skal gjelde for anskaffelser etter del II og del III, samt for avrop under rammeavtaler inngått etter del II og del III. For forsyningsforskriften foreslås det at bestemmelsen skal gjelde for del I for de kontrakter med en anslått verdi som er lik eller overstiger 4,1 millioner kroner ekskl. mva.
Departementet ber om innspill på om bestemmelsen bør gjelde for alle anskaffelser som omfattes av virkeområdet til anskaffelsesforskriften, forsyningsforskriften del II, samt hele konsesjonsforskriften.
Oslo kommunes vurdering av forslaget:
Oslo kommune støtter forslaget om å innføre en plikt til å stille kontraktskrav, med tilhørende sanksjoner, om at betaling som leverandøren og eventuelle underleverandører foretar i forbindelse med utførelsen av bygg og anleggsarbeider eller renholdstjenester skal betales via bank.
I dagens Oslomodell gjelder flesteparten av kontraktsbestemmelsene i Oslomodellen for standardkontrakter med verdi over kr. 500 000 eks mva. Enkelte bestemmelser er imidlertid obligatorisk å bruke også ved tjeneste- og bygg- og anleggsanskaffelser under kr 500 000, uavhengig av bransje og uavhengig av om det er vedtatt standardkontrakter på det aktuelle området. Betaling via bank er en av disse bestemmelsene.
Etter det Oslo kommune erfarer, er det ingen leverandører som tar forbehold eller problematiserer dette kravet, heller ikke når det gjelder mindre kontrakter. Å kunne utbetale lønn til konto via bank er en av flere indikasjoner på at virksomheten driver lovlig. Som det også nevnes i høringsnotatet er kontanter de kriminelle aktørers foretrukne verktøy for å tilrettelegge for hvitvasking.
Når det gjelder konsesjonskontraktsforskriften ser Oslo kommune ingen grunn til at det ikke skal innføres en slik bestemmelse også for konsesjoner. En del offentlige konsesjoner for kommunesektoren kan blant annet gjelde kantinedrift, drift av små virksomheter m.m. Enkelte konsesjoner vil kunne falle innenfor det man vil kunne klassifisere som risikoområder for arbeidslivskriminalitet.
Oslo kommune vil derfor anbefale at bestemmelsen gjelder for alle anskaffelser under anskaffelsesforskriften, forsyningsforskriften og konsesjonskontraktsforskriften.
Bestemmelsens virkeområde bør ikke begrenses til bygg- anlegg eller renhold, men også gjelder for øvrige tjeneste- og varekontrakter.
Når det gjelder hvilke leverandører som skal underlegges kontroll i vare- og tjenestekontrakter, nevner høringsnotatet selv at bestemmelsen skal gjelde mellom leverandører og underleverandører for varer som inngår direkte i bygg- og anleggsarbeidene eller renholdstjenester. For eksempel vil en underleverandørs betaling for byggematerialene omfattes. Men slike vareleverandørers underleverandører vil ikke omfattes.
Departementet ber særlig om høringsinstansenes syn på om det bør fastsettes konkrete retningslinjer for hvilke sanksjoner som kan og bør benyttes for det enkelte krav.
Oslo kommune mener det kan være hensiktsmessig at det utarbeides god statlig veiledning om bruk av sanksjonsbestemmelser for å sikre størst mulig oppfyllelse av seriøsitetsbestemmelser i offentlige anskaffelser. Det bør gis retningslinjer for hvilke sanksjoner som kan og bør knyttes til brudd på de enkelte bestemmelsene, samt bruk av sanksjoner dersom det er brudd på flere bestemmelser. Det bør dessuten gis råd om hvordan man kan legge til rette for at bruken av sanksjoner blir et nyttig verktøy i kontraktsoppfølgingen. Ovennevnte vil kunne føre til en mer ensartet og bedre bruk av sanksjoner fra offentlige oppdragsgiveres side. Samtidig er det viktig at offentlige oppdragsgivere har tilstrekkelig handlingsrom til å sanksjonere hensiktsmessig ut fra en mer helhetlig og omfattende seriøsitetsmodell, samt den konkrete situasjonen og kontrakten.
5. Ny formålsbestemmelse i forskrift om lønns- og arbeidsvilkår i offentlige kontrakter
Departementet foreslår å endre formålsbestemmelsen i forskrift om lønns- og arbeidsvilkår i offentlige kontrakter, slik at den enda tydeligere enn dagens formålsbestemmelse gir uttrykk for den overordnede målsettingen om at offentlige oppdragsgivere gjennom sine anskaffelser skal bidra til trygge og gode arbeidsforhold ved å velge seriøse leverandører.
Oslo kommunes vurdering av forslaget:
Oslo kommune støtter endringen i formålsbestemmelsen i forskrift om lønns- og arbeidsvilkår i offentlige kontrakter. Imidlertid er det kommunens oppfatning at ordlyden burde endres til « Forskriftens formål er å bidra til at offentlige oppdragsgivere skal kunne velge seriøse virksomheter …». På denne måten er det klart at de tiltak som gjøres med hjemmel i forskriften, både dagens foreslåtte og fremtidige, er tiltak som er nødvendige for at oppdragsgivere skal ha mulighet til å kunne velge seriøse aktører. Oppdragsgivere er avhengige av at regelverket legger til rette for et seriøst arbeidsliv, og at oppdragsgivere med støtte i regelverket, kan velge bort de useriøse.
Det kan være noe uklart hva som ligger i begrepet «direkte medvirker til å oppfylle kontrakten». Oslo kommune ber om at departementet utdyper hva departementet legger i dette begrepet.
6. Oppdragsgivers kontrollplikt
Departementet ønsker å innføre kontrollplikt for etterlevelse av flere regelverkskrav i forskrift om lønns- og arbeidsvilkår i offentlige kontrakter. Departementet har vurdert om det skal inntas en plikt for oppdragsgivere til å ta inn kontraktskrav om etterlevelse av arbeidsmiljølovens regler om tilknytningsformer, etterlevelse av regler i lov om obligatoriske tjenestepensjon og etterlevelse av regler om HMS-kort i bygg- og anlegg og renhold.
Et viktig formål med forslagene i høringsnotatet er å bidra til håndhevingen på vesentlige områder, ved at oppdragsgivere kan kontrollere og sanksjonere leverandørene ved brudd på disse bestemmelsene i tillegg til at arbeidstilsynet fører tilsyn med virksomhetene. Departementet viser til at oppdragsgiver er tett på og førstelinje ut mot leverandørene. Dette gir i seg selv styrkede forutsetninger for å føre kontroll. En styrket etterlevelse av sentrale regler som fremmer seriøsitet vil etter departementets vurdering være både i den enkelte arbeidstakers, oppdragsgivers, seriøse virksomheters og samfunnets interesse.
Departementet vurderer det dithen at flere kontrollplikter vil innebære økte administrasjonsbyrder for oppdragsgiver. Samtidig vurderes det ikke å være urimelig at oppdragsgivere, som ansvarlige for prosjekt og budsjett får et utvidet ansvar for å følge opp dette. Departementet viser til at oppdragsgivere forvalter felleskapets midler og det er rimelig at de tar en del av ansvaret for å passe på at midlene ikke går til finansiering av useriøse i markedet.
Oslo kommunes vurdering av forslaget:
Oslo kommune støtter forslaget om å innføre økt kontrollplikt.
Oslo kommune innførte Oslomodellen 2017. Erfaringen er at den har hatt god effekt, men at denne kan styrkes ytterligere ved tettere og bedre kontraktsoppfølging, inkludert mer aktiv bruk av hensiktsmessige sanksjoner. Dette følges opp i revidert Oslomodell. Det er imidlertid viktig å være klar over at økt kontrollplikt krever økt kompetanse og ressursbruk på oppdragsgiversiden. Staten må sørge for at det med økt kontrollplikt følger ekstra økonomiske midler til kommunene. Økt kontrollplikt uten ekstra midler vil etter Oslo kommunes mening kunne medføre at det ikke blir mulig for offentlige oppdragsgivere å oppfylle formålet med Norgesmodellen. I ytterste konsekvens kan det medføre at viktige seriøsitetskrav ikke følges opp, og at dette blir en utilsiktet fordel for useriøse leverandører som inngir tilbud uten å ha noen intensjon om å følge opp seriøsitetskravene. Mens leverandører som har til hensikt å følge opp seriøsitetskravene og ta samfunnsansvar på alvor, ikke vinner fram i offentlige anskaffelseskonkurranser. Manglende oppfølging kan også representere en vesentlig endring av kontrakten, i strid med regelverket om offentlige anskaffelser.
Det bør i tillegg gis bedre verktøy til kontrollarbeidet, for eksempel ved økte muligheter for deling, sammenstilling og registrering av relevant informasjon. Oslo kommune er en stor innkjøper og ved hjelp av et elektronisk mannskapslisteregistreringssystem (HMSREG) har kommunen kontroll på hvem som til enhver tid befinner seg på kommunens bygge- og anleggsplasser. Dette er et eksempel på et hjelpemiddel som har gitt oppdragsgivere betydelig mer kontroll og lettet kontraktsoppfølgingen.
Det bør gis en egen hjemmel til store oppdragsgivere som gjør det mulig å samle inn og sammenstille informasjon med det formål å forebygge og bekjempe arbeidslivskriminalitet, i større grad enn det er mulighet til i dag. Den nye akriminformasjonsforskriften er et steg i riktig retning når det gjelder å dele informasjon, men uten konkret veiledning i selve forskriftsteksten eller i veiledningsmateriell er kontrolletatene til nå fortsatt tilbakeholdne med å dele informasjon som er taushetsbelagt. Det er liten informasjonsflyt (med unntak av utvidet skatteattest), og oppdragsgiver er således prisgitt egen informasjon i arbeidet mot arbeidslivskriminalitet både forut for kontraktsinngåelsen og i kontraktsoppfølgingen.
Ved å få kjennskap til forhold rundt de useriøse aktørene enten ved å få det fra kontrolletatene, eller ved egne sammenstillinger, ville oppdragivere i større grad enn i dag kunne utestenge dem fra deltakelse i anskaffelser i tråd med regelverket for offentlige anskaffelser.
7. Krav til kontraktsvilkår om lovlige tilknytningsformer
Virksomheter kan løse sine arbeidskraftsbehov på ulike måter, for eksempel ved fast eller midlertidig ansettelse, innleie av arbeidskraft, entreprise og/eller avtaler med selvstendige oppdragstakere, omtalt som ulike «tilknytningsformer».
Departementet vurderer at innføring av en kontrollplikt for oppdragsgivere når det gjelder leverandører og underleverandørers etterlevelse av reglene om tilknytningsformer vil være et virkemiddel som kan bidra til å øke etterlevelse av reglene i bygge- og anleggsnæringen og renholdsbransjen.
Departementet foreslår derfor at oppdragsgivere skal stille kontraktsvilkår om at alle leverandører og underleverandører plikter å overholde reglene om arbeidstakerstatus, jf. arbeidsmiljøloven §1-8 første ledd, jf. §2-1, samt §§14-9, 14-12 og 14-13 om ansettelse og innleie for personer som direkte medvirker til å oppfylle kontrakten.
Departementet mener at det kan være krevende for offentlige oppdragsgivere å kontrollere virksomheters etterlevelse av reglene om tilknytningsformer, da
reglene om adgangen til bruk av ulike tilknytningsformer i arbeidsmiljøloven er skjønnsmessige.
Departementet mener et naturlig sted å starte er ved å kontrollere arbeids- eller oppdragskontrakten, for eksempel å kontrollere at eventuelle personer tilknyttet en leverandør som selvstendig arbeidstaker ikke reelt sett er arbeidstaker. For å forenkle utøvelsen av kontrollplikten foreslår departementet at det i tillegg stilles krav i forskriften om å ta inn kontraktsvilkår som forplikter leverandører og underleverandører til å gi oppdragsgiver en skriftlig begrunnelse for bruk av midlertidig ansatte, innleie eller selvstendige oppdragstakere. Kontrollplikten vil være oppfylt der man vurderer at begrunnelsen virker plausibel og i tråd med reglene. Oppdragsgiver må etterspørre manglende begrunnelser og følge opp denne mangelen.
Oslo kommunes vurdering av forslaget:
Oslo kommune støtter innføringen av kontrollplikt, men mener det bør vurderes om, og ev. i hvilken grad, man kan benytte en sentral innmeldingsordning som redegjort for innledningsvis.
Departementet vurderer også om det bør utarbeides standardiserte begrunnelser for bruk av de ulike tilknytningsformene som kan benyttes av leverandørene. Departementet ber om høringsinstansenes syn på om standardbegrunnelser som kan benyttes av leverandørene knyttet til ulike grunnlag for bruk av de ulike tilknytningsformene vil være hensiktsmessig og til hjelp for leverandører og oppdragsgivere.
Oslo kommune mener en standardbegrunnelse vil gjøre det lettere for leverandørene å omgå regelverket, og gjøre kontrollarbeidet til en mindre effektiv fremgangsmåte med tanke på å avdekke avvik eller utnyttelse av regelverket. Standardsvar vil kun bistå leverandørene og ikke oppdragsgivere som da kun har like begrunnelser å forholde seg til og ingen spesielle incitamenter til å ettergå enkelte leverandører nærmere. Leverandørene bør selv formulere og forklare sin begrunnelse for innleie. På denne måten vil det i større grad kunne avdekkes om det foreligger reelle grunner, for eksempel for innleie.
På den annen side mener Oslo kommune det vil lette kontrollarbeidet og være svært nyttig for oppdragsgivere, som er av varierende størrelse og med varierende ressurstilgang, å få konkret veiledning på hva som anses for å være plausible grunner for de enkelte tilknytningsformene.
8. Krav til kontraktsvilkår om obligatorisk tjenestepensjon
Departementet vurderer at forslaget til ny bestemmelse i anskaffelsesloven § 6 første ledd bokstav c) gir departementet hjemmel til å gi forskriftsbestemmelse om kontraktsvilkår om obligatorisk tjenestepensjon (OTP).
Departementet viser til at Oslomodellen allerede har krav til at ansatte hos leverandøren ikke skal ha dårligere vilkår enn det som følger av regler om OTP, og at leverandørens skal kunne dokumentere etterlevelsen av dette for oppdragsgiver. Departementet vurderer at en innføring av en kontrollplikt for oppdragsgiver knyttet til OTP vil bidra ytterligere til å styrke virksomhetenes etterlevelse av OTP-loven og dermed bidra til å ivareta arbeidstakerens rett til tjenestepensjonsordning og motvirke manglende seriøsitet og arbeidslivskriminalitet.
Departementet foreslår dermed at offentlige oppdragsgivere skal stille kontraktkrav om at leverandører og underleverandører har tjenestepensjonsordning i henhold til OTP-loven, for de arbeidstakerne som direkte medvirker til å oppfylle loven. Plikten til å innta kontraktsvilkår om dette ledsages av en plikt for oppdragsgiver til å kontrollere at kontraktsvilkåret etterleves, og eventuelt iverksette kontraktsrettslige sanksjoner i tilfellet av brudd.
Oslo kommunes vurdering av forslaget :
Oslo kommune støtter kontraktskravet om obligatorisk tjenestepensjon, men foreslår at man vurderer om, og ev. i hvilken grad, man kan innføre en sentral innmeldingsordning som redegjort for innledningsvis.
9. Krav til kontraktsvilkår om HMS-kort – bygg- og anleggsbransjen
HMS-kortet identifiserer arbeidsgiver og arbeidstaker, eventuelt personer som utfører arbeid for enkeltpersonsforetak som ikke sysselsetter arbeidstakere. Ordningen legger til rette for mer effektiv tilsyn og håndheving, og bidrar dermed til å forhindre sosial dumping, svart arbeid og ulovlige arbeidsforhold, og at det blir vanskeligere for useriøse aktører å operere i Norge.
Departementet foreslår at kravene til HMS-kort for bygge- og anleggsvirksomheter skal tas inn i kontrakter mellom leverandører og offentlige oppdragsgivere. Ved å innta kontraktsvilkår om at leverandørene og eventuelle underleverandører plikter å følge reglene om HMS-kort, får oppdragsgiver plikt til å kontrollere at leverandørene oppfyller kravene. Dersom kravene ikke oppfylles kan oppdragsgiver sanksjonere leverandøren innenfor rammene av forskriften om lønns- og arbeidsvilkår i offentlige kontrakter og den kontrakt som er inngått med leverandøren.
Oslo kommunes vurdering av forslaget:
Oslo kommune støtter innføringen av en plikt til å ha med en kontraktbestemmelse om HMS-kort for bygg- og anleggsbransjen. Oslo kommune har gjennom Oslomodellen kontraktsbestemmelser om HMS-kort og plikter knyttet til fremvisning av dette. I tillegg har Oslo kommune innført elektroniske mannskapslister gjennom HMSREG og krever inn- og utregistrering av alle som arbeider på kommunens byggeplasser med bruk av HMS-kortet. Mannskapslisten har sin hjemmel gjennom byggherreforskriften. Generelt tilsier vår erfaring med HMSREG at dette burde vært hjemlet for flere kontraktsområder, ikke bare for bygg og anlegg, i tillegg til at det er behov for økte muligheter til å samle inn og sammenstille informasjon om leverandørene som nevnt innledningsvis. Bruk av tidspunkt for inn- og utlogging i oppfølgingen av lønns- og arbeidsvilkår bestemmelsen vil gi oppdragsgivere som benytter et elektronisk mannskapslistesystem et tilleggsverktøy å kunne kryssjekke eventuelle manuelle timelister med. En del funn fra kommunens kontroller av lønns- og arbeidsvilkår innebærer manglende utbetaling av overtid, eller for mye arbeidstid i forhold til det som er tillatt. Enkelte ganger mistenkes det omfattende juks med timelister. En mulighet til kunne sett innrapporterte timer opp mot rent faktiske innregistreringer på byggeplass ville gitt oppdragsgivere et godt verktøy til å avdekke misligheter.
Oslo kommune ber om at departementet gir en klarere hjemmel til å bruke disse opplysningene til å kontrollere lønns- og arbeidsvilkår.
Oslo kommune ser også behov for at selve HMS-kortet burde kunne inneholdt mer informasjon enn det det gjør i dag, for eksempel informasjon om hvorvidt arbeideren er lærling, fagarbeider, hvilket språk vedkommende snakker m.m. Dette er etter kommunens oppfatning en type informasjon som kunne vært registrert inn i et offentlig register. Informasjonen kommunen i dag innhenter vedrørende dette, baserer seg på manuell utfylling fra leverandørenes side. Det er dermed en stor mulighet for feilinformasjon, og at useriøse leverandører bevisst oppgir falsk informasjon.
10. Krav til kontraktsvilkår om HMS-kort - renholdsbransjen
Departementet vurderer at forslag til ny bestemmelse i anskaffelsesloven § 6 første ledd bokstav d gir departementet hjemmel til å gi forskriftsbestemmelse om kontraktsvilkår om HMS-kort for renholdsvirksomheter.
Renholdsvirksomheter er underlagt en offentlig godkjenningsordning, og oppdragsgivere må kontrollere at det benyttes godkjente renholdsvirksomheter, for ikke selv å bryte regelverket. Et spørsmål blir hvilken betydning det vil ha at oppdragsgivere i tillegg skal ha kontrollplikt knyttet til at leverandøren har HMS-kort i samsvar med forskriften.
I likhet med bygg og anlegg, kan oppdragsgiver etter forskrift om godkjenning av renholdsvirksomheter m. m be om å få fremlagt HMS-kortet, og har slik sett hjemmel for å føre kontroll med HMS-kort. Det er imidlertid ikke et selvstendig krav om slik kontroll.
På denne bakgrunn mener departementet at det vil ha en selvstendig betydning at oppdragsgivere skal innta kontraktsvilkår om og kontrollere at renholdsvirksomheten oppfyller kravene til HMS-kort, i tillegg til å være godkjent. Det er de samme hensynene som i all hovedsak gjør seg gjeldende som for bygg og anlegg. Departementet foreslår at kravene til HMS-kort for renholdsvirksomheter skal tas inn i kontrakter mellom leverandører og offentlige oppdragsgivere.
Oslo kommunes vurdering av forslaget:
Oslo kommune støtter departementets forslag om å stille krav om kontraktsbestemmelser om HMS-kort i renholdsbransjen. Oslo kommune har stilt tilsvarende krav knyttet til HMS-kort i sine konsernovergripende renholdskontrakter. Renholderen skal registrere seg inn og ut på lokasjonen ved hjelp av HMS-kortet eller via en applikasjon tilknyttet HMSREG. Denne registreringen er avgjørende for å kunne foreta en effektiv kontraktsoppfølging av renholdskontraktene.
Oslo kommune vil påpeke at offentlige oppdragsgivere, til tross for forslagene i høringsnotatet, vil være bundet av rekkevidden i bestemmelsene om HMS-kort i forskrift om godkjenning av renholdsvirksomheter m.m. Man kunne hatt nytte av forskriftsbestemmelser som i større grad legger til rette for kontroll ved hjelp av digitale verktøy. Som departementet påpeker, ligger det en betydelig nytteverdi i å kunne kontrollere hvem som faktisk befinner seg på lokasjonen. Men fysiske kontroller på lokasjon er ressurskrevende for oppdragsgiver og det er behov for mer effektive tilnærminger. Dessuten er det behov for tydelige hjemler som gir offentlige oppdragsgivere den nødvendige rettslige forankringen når det gjelder behandling av personopplysninger. En bestemmelse som forplikter kortinnehaver til å fremvise HMS-kort på oppfordring, kan fremstå som utilstrekkelig i denne sammenhengen.
Oslo kommune ber om at det gis en klar hjemmel for å benytte elektroniske hjelpemidler, som for eksempel HMSREG, til å kontrollere at renholdere som arbeider på kommunens lokasjoner er ansatt hos leverandøren som kommunen har kontrakt med, og at det er en godkjent renholder som rent faktisk er tilstede, at de har gyldig HMS-kort mv.
11. Personvernrettslige vurderinger – behandlingsgrunnlag
Personopplysningsloven stiller krav til behandlingsgrunnlag ved behandling av personopplysninger. Utøvelse av kontrollpliktene i henhold til de foreslåtte bestemmelsene i forskrift om lønns- og arbeidsvilkår i offentlige kontrakter innebærer at oppdragsgiver, leverandør og underleverandør behandler personopplysninger. For eksempel der oppdragsgiver mottar opplysninger fra leverandør om arbeidstakers OTP-ordning, arbeidskontrakt eller HMS-kort som identifiserer arbeidstaker. Departementet vurderer at personvernforordningen artikkel 6 nr.1 bokstav c her er særlig aktuell som behandlingsgrunnlag.
De nærmere angitte høringsforslagene oppstiller en rettslig forpliktelse for oppdragsgivere til å gjennomføre nødvendig kontroll av om kontraktsvilkår om tilknytningsformer, OTP, HMS-kort, språkkrav og informasjonsplikt overholdes. Vilkåret om rettslig forpliktelse vil derfor være oppfylt.
Også artikkel 6 nr.1 bokstav e kan utgjøre et aktuelt behandlingsgrunnlag. Behandlingen er lovlig dersom den er nødvendig for å utøve en oppgave i allmennhetens interesse eller utøve offentlige myndighet som den behandlingsansvarlige er pålagt. Departementet vurderer at det er i allmennhetens interesse å forebygge arbeidslivskriminalitet og styrke HMS i offentlige kontrakter.
Det er et vilkår at behandlingen er «nødvendig». For eksempel vi utlevering av dokument som viser personens tilknytningsform, innbetaling til OTP, utstedelse av HMS-kort, eller bestått språkkurs, etter departementets vurdering være nødvendig for å kontrollere overholdelse av de aktuelle reglene. Slike dokumenter vil typisk kunne inneholde opplysninger om navn, personnummer, adresse, arbeidsgiver, arbeidsrettslig status, pensjonsleverandør, utdanningsinstitusjon eller språkskole.
Departementet viser også til prinsippet om formålsbegrensning. Dette innebærer at personopplysninger bare kan samles inn for spesifikke, uttrykkelig angitte og berettigede formål og ikke kan viderebehandles på en måte som er uforenelige med disse formålene. Formålet med disse bestemmelse er å sikre at reglene overholdes. Dette bidrar igjen til å styrke HMS og bekjempe arbeidslivskriminalitet. Formålene med forslagene, å sikre HMS og bekjempe arbeidslivskriminalitet i offentlige anskaffelser, er etter departementets vurdering et viktig mål av generell allmenn interesse for norske myndigheter.
Oslo kommunes vurdering av forslaget:
Oslo kommune støtter departementets vurderinger av personvernet. Oslo kommune er av den oppfatning at den nye forskriftsbestemmelsen om kontraktsbestemmelse vedrørende krav til HMS-kort i renholdkontrakter gir oppdragsgivere anledning til, blant andre kontrolltiltak, å kreve registrering av leverandørens arbeidstakere på renholdslokasjoner for å verifisere identitet, at pliktene til HMS-kort er oppfylt, at det foreligger en gyldig tilknytningsform m.m. Dersom dette ikke er tilsiktet fra departementets side, ber Oslo kommune om at det gis en egen hjemmel til å benytte elektroniske hjelpemidler, for eksempel HMSREG, for å kontrollere at de som er på kommunens renholdslokasjoner er ansatt hos den leverandøren kommunen har kontrakt med, at det er godkjente renholdere som rent faktisk er tilstede, at de har gyldige HMS-kort med mer.
12. Personvernrettslige vurderinger – plikt til å utlevere informasjon
Departementet vurderer at forslag til ny bestemmelse i anskaffelsesloven § 6 annet ledd annet punktum gir departementet hjemmel til å gi forskriftsbestemmelse om plikt for leverandøren og underleverandører til å utlevere dokumentasjon.
Departementet foreslår at det innføres et nytt annet ledd i forskrift om lønns- og arbeidsvilkår i offentlige kontrakter § 7 om kontrollplikt, som fastsetter at leverandører og eventuelle underleverandører skal utlevere nødvendig dokumentasjon til oppdragsgiver for å dokumentere overholdelse av kontraktsvilkår som nevnt i §§ 5A til 5E (krav til lønns- og arbeidsforhold, ansettelser, obligatorisk tjenestepensjon, HMS-kort og informasjonsplikt og språkferdigheter).
Den foreslåtte bestemmelsen klargjør leverandørens plikt til å dokumentere etterlevelse av stilte krav, setter oppdragsgiver i stand til å oppfylle sin kontrollplikt og etablerer nødvendig behandlingsgrunnlag for leverandører og eventuelle underleverandører etter personopplysningsloven. Forslaget innebærer at leverandører og underleverandører plikter å bidra med nødvendig dokumentasjon når oppdragsgiver ber om det.
Oslo kommunes vurdering av forslaget:
Oslo kommune støtter forslaget om endring i forskrift om lønns- og arbeidsvilkår § 7 av de grunner som er nevnt ovenfor.
13. EØS-rettslig vurdering
Forslag om kontroll- og dokumentasjonsplikt
Forslagene om flere kontrollplikter for oppdragsgiver, med en tilsvarende dokumentasjonsplikt for leverandører, vil kunne gjøre det mindre attraktivt for leverandører og underleverandører å utøve retten til fri flyt av tjenester eller etablering, og vil dermed kunne anses som en restriksjon på retten til fri bevegelse av tjenester eller etablering i EØS-avtalens artikkel 36 og 31. For å være en lovlig restriksjon, må tiltakene forfølge tvingende allmenne hensyn, være egnet til å oppnå de aktuelle hensynene, og ikke gå lenger enn det som er nødvendig.
EU-domstolen har slått fast at «beskyttelsen af arbejdstagernes sociale rettigheder og bekæmpelsen af svig, herunder socialt bedrageri og forebyggelsen af misbrug er formål som hører blant de tvingende allmenne hensyn, der kan begrunde en restriktion af den frie udveksling af tjenesteydelser».
Departementet anser restriksjonene til å være av mer moderat karakter all den tid leverandørene allerede må forholde seg til de materielle kravene. Dokumentasjonsplikt for etterlevelse foreligger dessuten allerede overfor tilsynsmyndighetene for samtlige av kravene, med unntak av språkkrav. Dokumentasjonskrav vil kun gjelde i bygg, anlegg og til dels renhold, som er områder som vurderes å ha større risiko for useriøse arbeidsforhold enn andre bransjer.
Departementet mener derfor at de kravene som foreslås verken vil være unødvendig byrdefulle eller vil gå lengre enn det som er nødvendig. Forslagene vurderes hver for seg og samlet sett som egnede og nødvendige tiltak for å oppnå disse formålene. Departementets syn er derfor at tiltakene kan gjøres innenfor rammen av EØS-avtalens art 36 om fri bevegelighet av tjenester og art 31 om fri etablering.
Oslo kommunes vurdering av forslaget:
Oslo kommune støtter departementets vurdering av at de foreslåtte tiltakene ligger innenfor rammen av EØS avtalens art. 36 og 31, av de grunner som er nevnt ovenfor.
Arbeidsmiljøloven og forskrifter gitt i medhold av loven har ingen direkte krav om norskkunnskaper eller kunnskap om andre språk, men opplæring, instruksjoner og skriftlige instrukser skal gis på et språk mottaker forstår. Regelverket forutsetter dermed at det foreligger et minimum av felles språkkunnskaper der det er nødvendig for å ivareta sikkerheten og arbeidsmiljø.
Den mest sentrale bestemmelsen finnes i byggherreforskriften § 19 om informasjonsplikt. Bestemmelsen fastsetter at arbeidsgiveren på en «forståelig måte» skal informere arbeidstakeren og verneombudet om alle tiltak som skal treffes om sikkerhet, helse og arbeidsmiljø på bygge- eller anleggsplassen. For å oppfylle vilkåret om at informasjonen skal gis på en «forståelig måte», må informasjonene etter departementets syn gis på et språk som den enkelte arbeidstaker forstår.
Byggherren har en plikt til å vurdere om organisasjonsmodellen (entrepriseformen) medfører potensielle språkutfordringer. Byggherren skal etter dagens regelverk sikre at arbeidsgiver oppfyller plikten til å gi informasjon på en forståelig måte om HMS-tiltak på bygge eller anleggsplassen.
I tillegg pålegger enkelte offentlige oppdragsgivere ytterligere språkkrav gjennom for eksempel Oslomodellen. Her kreves det for det første at alle leverandørens nøkkelpersoner i prosjektet skal forstå og kunne gjøre seg godt forstått på norsk, med mindre annet er avtalt. Dernest skal minst en av det utførende personell på ethvert arbeidslag kunne forstå og gjøre seg godt forstått på norsk eller engelsk. Dersom flere utfører oppdrag sammen skal vedkommende i tillegg forstå og gjøre seg godt forstått på et språk alle de andre på arbeidslaget forstått og kan gjøre seg forstått på.
Departementet foreslår å innføre et konkret krav til språkferdigheter for bygge- og anleggsvirksomheter. Departementet foreslår at kravet til språkferdigheter gjennomføres i byggherreforskriften, og foreslår å uttrykkelig fastsette at arbeidsgiveren skal sørge for at alle arbeidstakerne og innleid personell kan kommunisere på en slik måte at kommunikasjonen ikke utgjør en sikkerhetsrisiko.
Departementet mener at det i byggherreforskriften må innfortolkes et krav til at byggherren skal sørge for at personer med ansvar for koordinering og samhandling hos arbeidsgiver har tilstrekkelig språklig forståelse til at sikkerhetshensyn kan ivaretas. På denne bakgrunn vil departementet ikke på nåværende tidspunkt foreslå et konkret krav til språkferdigheter for sentralt koordinerende personer hos leverandøren utover det som følger av byggherreforskriften § 5 første ledd bokstav c.
Departementet foreslår at minst en av det utførende personell på hvert arbeidslag på bygge- og anleggsplassen skal kunne forstå og gjøre seg forstått på et felles språk. Et generelt norsk krav vil føre til at utenlandske tilbydere og arbeidstakere utestenges fra markedet og således utgjøre en inngripende restriksjon på tjenestefriheten. Etter departementets syn er det derfor nødvendig at et krav til språkkunnskaper også omfatter engelsk språk. Forslaget er derfor at minst en av det utførende personell på hvert arbeidslag på bygge og anleggsplassen skal kunne forstå og gjøre seg forstått på norsk og engelsk.
Departementet foreslår videre at den person på arbeidslaget som skal kunne gjøres seg forstått på norsk eller engelsk, der det er nødvendig i tillegg skal kunne forstå og gjøre seg forstått på et språk alle de andre i arbeidslaget forstår og kan gjøre seg forstått på., Dersom øvrig personell snakker polsk og ikke forstår norsk eller engelsk, må vedkommende ha ferdigheter i polsk som gjør at de kan gjøre seg forstått på og forstå informasjon gitt på polsk.
Språkkravene avgrenses til der det er nødvendig. Kravene til norsk eller engelsk er altså ikke absolutte.
Departementet foreslår også at det inntas et krav i byggherreforskriften at relevant dokumentasjon skal foreligge på et språk enhver som utfører arbeid på bygge- eller anleggsplassen forstår godt. Dette anses som en presisering av gjeldende rett.
Departementet mener forslaget er innenfor rammene for hva som er tillatt etter EØS-avtalen.
Oslo kommunes vurdering av forslaget:
Oslo kommune støtter forslaget om innføring av språkkrav. Språkkrav må ikke utformes slik at de virker diskriminerende. De må primært utformes for å sikre tilstrekkelig kommunikasjon om oppdraget mellom oppdragsgiversiden og de som utfører oppdraget, samt forsvarlig kommunikasjon mellom de arbeiderne som medvirker til å oppfylle kontrakten og mellom sistnevnte og relevante offentlige myndigheter ut fra informasjons- og sikkerhetshensyn.
14. Krav til kontraktsvilkår om krav til språkferdigheter og informasjonsplikt
Departementet vurderer at forslag til ny bestemmelse i anskaffelsesloven § 6 første ledd bokstav d gir departementet hjemmel til å gi forskriftsbestemmelse om kontraktsvilkår om språkferdigheter og informasjonsplikt.
Departementet foreslår at det innføres en ny bestemmelse i forskrift om lønns- og arbeidsvilkår i offentlige kontrakter som pålegger offentlige oppdragsgivere å stille krav om at leverandører og underleverandører oppfyller kravene til språkferdigheter og informasjonsplikt for personer som direkte medvirkere til å oppfylle kontrakten. Offentlige oppdragsgivere får dermed en plikt til å kontrollere om kravet følges opp. Etter byggherreforskriften skal byggherren etter §5 sikre at pliktene som er pålagt arbeidsgivere i forskriften blir gjennomført gjennom hele prosessen. Ved å innta kravet til språkferdigheter i kontrakten med leverandøren, må kontrollplikten ses i sammenheng med adgangen oppdragsgiveren har til å be om informasjon og sanksjonere eventuelle brudd på kontraktsvilkårene.
Departementet ber om at høringsinstansene uttaler seg om tiltak som kan lette gjennomføring og kontroll av språkkrav.
Oslo kommunes vurdering av forslaget:
Oslo kommune støtter innføringen av krav til kontraktsvilkår om krav til språkferdigheter og informasjonsplikt. Imidlertid kan det være svært utfordrende for oppdragsgivere å følge opp og kontrollere språkkrav så lenge slik informasjon ikke er inkludert i sentrale registre eller i HMS-kort. Et tiltak som kan lette oppfølgingen av språkkrav er et offentlig register over tredjepartsverifisert språkkunnskap hos arbeidstakere, eller informasjon om språk i HMS-kortet.
I tillegg er Oslo kommune noe skeptisk til å likestille engelsk med norsk. For eksempel viser erfaring at kommunikasjon knyttet til SHA på bygge- og anleggsplasser ofte krever et forholdsvis avansert språknivå. Språkforståelsen som kreves i slike sammenhenger vil ofte være på et langt høyere nivå enn den generelle engelskkunnskapen i Norge.
15. Sanksjoner ved brudd på kontraktsvilkår
Forskrift om lønns- og arbeidsvilkår i offentlige kontrakter § 6 annet ledd fastsetter at oppdragsgiver i kontrakten skal forbeholde seg retten til å gjennomføre nødvendige sanksjoner dersom leverandøren ikke oppfyller vilkårene i § 5. Sanksjonene skal være egnet til å påvirke leverandøren eller underleverandøren til å oppfylle vilkårene.
Departementet foreslår ingen endringer i forskriften § 6 om sanksjoner i denne omgang. Det betyr at oppdragsgiver må forbeholde seg retten til å gjennomføre nødvendige sanksjoner også ved brudd på de nye kontraktsvilkårene.
Departementet ber om at høringsinstansene uttaler seg om dette, og særlig om det bør fastsettes konkrete retningslinjer for hvilke sanksjoner som kan og bør benyttes ved brudd på det enkelte kontraktsvilkår.
Oslo kommunes vurdering av forslaget:
Det kan etter Oslo kommunes oppfatning være hensiktsmessig at departementet gir retningslinjer for hvilke sanksjoner det anses mest hensiktsmessig at benyttes ved brudd på de enkelte seriøsitetsbestemmelsene. Det bør også utarbeides veiledning som sier hvordan det er hensiktsmessig å bruke sanksjoner ved brudd på flere seriøsitetsbestemmelser, eventuelt også ved samtidige brudd på andre kontraktskrav. I veiledningen bør det dessuten beskrives mer generelt hvordan sanksjoner kan brukes for å bli et nyttig verktøy i oppdragsgivers kontraktsoppfølging. Hensynet til forholdsmessighet og viktigheten av at leverandøren ikke står uten fortjeneste ved flere helt marginale brudd på kontraktsbestemmelser bør også omtales. Veiledningen vil ikke bare kunne gjøre det lettere for offentlige oppdragsgivere, kanskje spesielt mindre og uerfarne, å benytte sanksjoner som et nyttig verktøy for god kontraktsoppfyllelse. Den vil også kunne gi en positiv effekt for leverandørene, som møter en mer forutsigbar og ensartet sanksjonering fra offentlige oppdragsgiveres side.
For øvrig mener Oslo kommune at det bør være handlingsrom for den enkelte oppdragsgiver til å ta den endelige beslutningen om hvilke sanksjoner som skal benyttes i den enkelte mer helhetlige seriøsitetsmodell, kontrakt eller situasjon. For å kunne bli et mest mulig nyttig verktøy i oppdragsgivers kontraktoppfølging, er det viktig at sanksjonsbruken kan tilpasses.
16. Andre endringer i forskrift om lønns- og arbeidsvilkår i offentlige kontrakter
Oslo kommune støtter de øvrige språklige endringene i forskrift om lønns- og arbeidsvilkår.
17. Andre innspill fra Oslo kommune
Et område som ikke nevnes i forslaget til Norgesmodell, er gjennomsnittsberegning av den alminnelige arbeidstid i arbeidsmiljøloven. Arbeidstid er et av de områdene hvor for eksempel Oslo kommunes største byggherre, Oslobygg, avdekker flest avvik. Erfaringen er at enkelte arbeidsgivere tøyer grensene i lovverket. Særlig utbredt er gjennomsnittsberegninger som innebærer svært lange arbeidsdager. Oslo kommune mener at omfanget av bruken av gjennomsnittsberegninger bør kartlegges, og at det bør evalueres hvorvidt regelverket virker i henhold til lovens intensjon.
Byrådsavdeling for finans , den 31.01.2023
Byrådet tiltrådte innstillingen fra byråden for finans
Byrådet, den 02.02.2023
Oslo kommune arbeider kontinuerlig med å forebygge og bekjempe arbeidslivskriminalitet, sosial dumping og utnyttelse av sårbar arbeidskraft. Som et ledd i dette arbeidet vedtok byrådet i 2017 Oslomodellen. Oslomodellen består blant annet av en rekke seriøsitetskrav som skal stilles i kommunens bygge-, anleggs- og tjenesteanskaffelser. I all hovedsak er forslagene i første steg av Norgesmodellen allerede en del av Oslomodellen. Oslomodellens krav er imidlertid ikke begrenset til bygge-, anleggs- og renholdsanskaffelser og omfatter langt flere seriøsitetsbestemmelser enn første steg i Norgesmodellen.
Oslo kommune ønsker regjeringens nye målrettede grep for å motvirke og bekjempe arbeidslivskriminalitet og sosial dumping velkommen. Etter kommunens mening inneholder høringsforslagene viktige regelendringer som vil bidra positivt i kampen mot arbeidslivskriminalitet og sosial dumping i bygge-, anleggs- og renholdsbransjen. Forslagene som fremgår av høringsnotatet er et godt «første steg» i Norgesmodellen. Det er viktig at neste steg i Norgesmodellen omfatter alle anskaffelser med risiko for arbeidslivskriminalitet og sosial dumping og alle seriøsitetskrav som anses nødvendige for å sikre at alle offentlige oppdragsgivere bidrar i arbeidet for et seriøst og anstendig arbeidsliv. Oslo kommune har også andre tiltak som kommunen håper at imøtekommes i neste steg av Norgesmodellen. For eksempel er det fortsatt en vei å gå for å tilrettelegge for bedre samarbeidsmuligheter og klarere hjemler for informasjonsdeling mellom offentlige aktører og muligheten for å kunne sammenstille informasjon og bruke den i oppdragsgivers kontraktsoppfølging.
Oslo kommune har ambisjoner om å være i front i kampen for et seriøst og anstendig arbeidsliv, og arbeidet med revidert Oslomodell er i sluttfasen. NFDs/AIDs foreslåtte regelendringer støtter opp om Oslo kommunes intensjon med Oslomodellen, og vil kunne styrke offentlige innkjøp som virkemiddel i arbeidet for et seriøst og anstendig arbeidsliv. Oslo kommune støtter høringsforslaget om endringer i regelverket for offentlige anskaffelser og byggherreforskriften.
Nedenfor omtales sentrale forslag i høringsnotatet og Oslo kommunes syn på hvert enkelt av forslagene:
1. Innspill på hvilke tiltak som mest effektivt kan styrke oppdragsgivernes kontraktsoppfølging av bestemmelser som skal styrke det seriøse arbeidslivet.
Oslo kommunes erfaringer med Oslomodellen er blant annet at kontraktsoppfølging er særdeles viktig for å lykkes i arbeidet mot arbeidslivskriminalitet. Oslo kommunes innføring av elektronisk mannskapsliste (HMSREG) med hjemmel i byggherreforskriften ga raskt kommunen kontroll over hvem som til enhver tid befant seg på kommunens bygg- og anleggsplasser. Gjennom HMS-kortet fikk kommunen blant annet kontrollert tilknytning til arbeidsgiver og identitet. Kommunen ser at tilsvarende kontroll er nødvendig også på andre tjenesteområder enn bygg- og anlegg, og i første omgang på renholdsområdet. En tydelig hjemmel og et rettslig behandlingsgrunnlag, slik man finner i byggherreforskriften, for innregistrering av renholdskort i et elektronisk mannskapsregister, er tiltak som vil styrke oppdragsgivers oppfølging av renholdskontrakter.
I forlengelsen av dette er det et økende behov for offentlige oppdragsgivere å kunne sammenstille informasjon som samles inn og bruke dette i kontraktsoppfølgingen også på andre områder enn bygg, anlegg og renhold og med andre opplysninger enn det som fremkommer av HMS-kortet. Klare hjemler til registrering av opplysninger til bruk i kontraktsoppfølging med særlig fokus på bekjempelse av arbeidslivskriminalitet er nødvendig.
Et annet tiltak som ville bidratt til en mer effektiv kontraktsoppfølging er økt deling av informasjon mellom kontrolletatene og kommuner. Som det vil redegjøres for nedenfor, er akriminformasjonsforskriften et viktig steg i riktig retning. Det er imidlertid etter Oslo kommunes erfaring behov for klargjøring av hva forskriften betyr i praksis, enten i selve forskriftsteksten eller i veiledning knyttet til forståelsen av forskriften. Oslo kommune opplever at det er usikkerhet rundt hvilken informasjon som kan deles med kommunene som det er etablert samarbeid med.
Et tredje tiltak som ville bidratt til en mer effektiv kontraktsoppfølging sett i lys av de økte kontrollpliktene som foreslås i høringsnotatet, er en sentral, pliktig innmeldingsordning eller lignende for leverandørene, hvor de måtte registrere inn for eksempel pliktig obligatorisk tjenestepensjon og bruk av midlertidige stillinger. På denne måten kunne oppdragsgivere kontrollert oppfyllelsen av kravene i dette registeret ved søk på organisasjonsnummer.
2. Anskaffelsesloven § 5 tredje ledd
Departementet foreslår å oppheve bestemmelsen i anskaffelsesloven § 5 tredje ledd som lyder: « Departementet kan i forskrift pålegge statlige, fylkeskommunale og kommunale myndigheter og offentligrettslige organer å stille krav om begrensninger i antallet ledd i leverandørkjeden ved utførelse av kontrakter i bransjer med særlige utfordringer knyttet til arbeidslivskriminalitet. Det foreslås innført en ny forskriftshjemmel – i lov om offentlige anskaffelser (loa) § 5A – som vil kunne hjemle både det foreslåtte krav til kontraktsvilkår om betaling via bank eller lignende og andre fremtidige forskriftsbestemmelser som omhandler bekjempelse av arbeidslivskriminalitet. Bestemmelsen begrenses ikke til kontrakter innen bygg, anlegg eller renhold, men gjelder på tvers av bransjer. Dette til forskjell fra lovens § 6 som omhandler lønns- og arbeidsvilkår i tjenester, bygg- og anleggskontrakter.
Den nye bestemmelsen i loa skal også gi departementet hjemmel til å forskriftsfeste en plikt for statlige, kommunale og fylkeskommunale myndigheter til å stille begrensninger i antall ledd i leverandørkjeden i bransjer med særlig utfordringer knyttet til arbeidslivskriminalitet.
Den nye hjemmelen gir også mulighet for å i forskrift oppstille plikter til å føre tilsyn med at kontraktsvilkår og begrensninger i antall ledd i leverandørkjeden blir overholdt, og til å iverksette tiltak ved manglende overholdelse.
Oslo kommunes vurdering av forslaget:
Oslo kommune støtter ovennevnte endring i anskaffelsesloven. Det anses som et hensiktsmessig grep at forskriftsbestemmelser om bekjempelse av arbeidslivskriminalitet i anskaffelser der det lar seg gjøre har samme forskriftshjemmel. Kommunen mener at endringen også kan legge til rette for at alle offentlige oppdragsgivere stiller viktige seriøsitetskrav og uten for mye ressursbruk kan få dokumentasjon på at seriøsitetskravene er oppfylt. En samlet offentlig innsats på dette området vil sende et viktig signal til leverandørmarkedet og bidra til å styrke vernet av sårbare arbeidstakere.
Oslo kommune bemerker for øvrig at det kan være behov for å avklare om opplistingen av hva som er lønns- og arbeidsvilkår i 5A annet ledd er uttømmende, og om begrepet også for eksempel omfatter bestemmelser om ferie, lønn under ferieavvikling og sykelønn. Det kan også være behov for å presisere hva som i denne bestemmelsen ligger i begrepet «minste arbeidstid», da dette ikke er lett intuitivt ut fra sammenhengen begrepet opptrer i.
3. Anskaffelsesloven § 6
Anskaffelsesloven § 6 omfatter i dag en hjemmel til å gi forskrift om krav til lønns- og arbeidsvilkår i offentlige tjeneste-, bygg- og anleggskontrakter.
Departementet foreslår endring i lovens § 6 slik at hjemmelen til å gi forskrift om lønns- og arbeidsvilkår i tjeneste-, bygge-, anleggskontrakter også omfatter hjemmel til å gi forskrift om at oppdragsgivere skal stille ytterligere kontraktsvilkår. I første omgang ønsker departementet å gi hjemmel til å kunne stille følgende vilkår: krav om etterlevelse av regelverk om tilknytningsformer og obligatorisk tjenestepensjon, vilkår om helse, miljø og sikkerhet, og krav til leverandører om å utlevere nødvendig dokumentasjon for at oppdragsgiver skal kunne oppfylle kontraktsforpliktelser.
Oslo kommunes vurdering av forslaget:
Oslo kommune støtter denne endringen i anskaffelsesloven § 6. Kommunen mener endringen kan legge bedre til rette for nødvendig kontroll av at kontraktsforpliktelser følges opp og kan styrke arbeidstakers vern.
Det bemerkes for øvrig at det kan være hensiktsmessig at det utdypes hva som inngår i oppdragsgivers kontrollplikt og leverandørens dokumentasjonsplikt.
4. Krav til kontraktsvilkår om betaling via bank eller foretak med rett til å drive betalingsformidling
Departementet foreslår at oppdragsgiver må stille kontraktsvilkår, med tilhørende sanksjoner, om at betaling som leverandøren og eventuelle underleverandører foretar i forbindelse med utførelsen av bygge- og anleggsarbeider eller renholdstjenester skal betales via bank.
Departementet foreslår at bestemmelsen skal gjelde for anskaffelser etter del II og del III, samt for avrop under rammeavtaler inngått etter del II og del III. For forsyningsforskriften foreslås det at bestemmelsen skal gjelde for del I for de kontrakter med en anslått verdi som er lik eller overstiger 4,1 millioner kroner ekskl. mva.
Departementet ber om innspill på om bestemmelsen bør gjelde for alle anskaffelser som omfattes av virkeområdet til anskaffelsesforskriften, forsyningsforskriften del II, samt hele konsesjonsforskriften.
Oslo kommunes vurdering av forslaget:
Oslo kommune støtter forslaget om å innføre en plikt til å stille kontraktskrav, med tilhørende sanksjoner, om at betaling som leverandøren og eventuelle underleverandører foretar i forbindelse med utførelsen av bygg og anleggsarbeider eller renholdstjenester skal betales via bank.
I dagens Oslomodell gjelder flesteparten av kontraktsbestemmelsene i Oslomodellen for standardkontrakter med verdi over kr. 500 000 eks mva. Enkelte bestemmelser er imidlertid obligatorisk å bruke også ved tjeneste- og bygg- og anleggsanskaffelser under kr 500 000, uavhengig av bransje og uavhengig av om det er vedtatt standardkontrakter på det aktuelle området. Betaling via bank er en av disse bestemmelsene.
Etter det Oslo kommune erfarer, er det ingen leverandører som tar forbehold eller problematiserer dette kravet, heller ikke når det gjelder mindre kontrakter. Å kunne utbetale lønn til konto via bank er en av flere indikasjoner på at virksomheten driver lovlig. Som det også nevnes i høringsnotatet er kontanter de kriminelle aktørers foretrukne verktøy for å tilrettelegge for hvitvasking.
Når det gjelder konsesjonskontraktsforskriften ser Oslo kommune ingen grunn til at det ikke skal innføres en slik bestemmelse også for konsesjoner. En del offentlige konsesjoner for kommunesektoren kan blant annet gjelde kantinedrift, drift av små virksomheter m.m. Enkelte konsesjoner vil kunne falle innenfor det man vil kunne klassifisere som risikoområder for arbeidslivskriminalitet.
Oslo kommune vil derfor anbefale at bestemmelsen gjelder for alle anskaffelser under anskaffelsesforskriften, forsyningsforskriften og konsesjonskontraktsforskriften.
Bestemmelsens virkeområde bør ikke begrenses til bygg- anlegg eller renhold, men også gjelder for øvrige tjeneste- og varekontrakter.
Når det gjelder hvilke leverandører som skal underlegges kontroll i vare- og tjenestekontrakter, nevner høringsnotatet selv at bestemmelsen skal gjelde mellom leverandører og underleverandører for varer som inngår direkte i bygg- og anleggsarbeidene eller renholdstjenester. For eksempel vil en underleverandørs betaling for byggematerialene omfattes. Men slike vareleverandørers underleverandører vil ikke omfattes.
Departementet ber særlig om høringsinstansenes syn på om det bør fastsettes konkrete retningslinjer for hvilke sanksjoner som kan og bør benyttes for det enkelte krav.
Oslo kommune mener det kan være hensiktsmessig at det utarbeides god statlig veiledning om bruk av sanksjonsbestemmelser for å sikre størst mulig oppfyllelse av seriøsitetsbestemmelser i offentlige anskaffelser. Det bør gis retningslinjer for hvilke sanksjoner som kan og bør knyttes til brudd på de enkelte bestemmelsene, samt bruk av sanksjoner dersom det er brudd på flere bestemmelser. Det bør dessuten gis råd om hvordan man kan legge til rette for at bruken av sanksjoner blir et nyttig verktøy i kontraktsoppfølgingen. Ovennevnte vil kunne føre til en mer ensartet og bedre bruk av sanksjoner fra offentlige oppdragsgiveres side. Samtidig er det viktig at offentlige oppdragsgivere har tilstrekkelig handlingsrom til å sanksjonere hensiktsmessig ut fra en mer helhetlig og omfattende seriøsitetsmodell, samt den konkrete situasjonen og kontrakten.
5. Ny formålsbestemmelse i forskrift om lønns- og arbeidsvilkår i offentlige kontrakter
Departementet foreslår å endre formålsbestemmelsen i forskrift om lønns- og arbeidsvilkår i offentlige kontrakter, slik at den enda tydeligere enn dagens formålsbestemmelse gir uttrykk for den overordnede målsettingen om at offentlige oppdragsgivere gjennom sine anskaffelser skal bidra til trygge og gode arbeidsforhold ved å velge seriøse leverandører.
Oslo kommunes vurdering av forslaget:
Oslo kommune støtter endringen i formålsbestemmelsen i forskrift om lønns- og arbeidsvilkår i offentlige kontrakter. Imidlertid er det kommunens oppfatning at ordlyden burde endres til « Forskriftens formål er å bidra til at offentlige oppdragsgivere skal kunne velge seriøse virksomheter …». På denne måten er det klart at de tiltak som gjøres med hjemmel i forskriften, både dagens foreslåtte og fremtidige, er tiltak som er nødvendige for at oppdragsgivere skal ha mulighet til å kunne velge seriøse aktører. Oppdragsgivere er avhengige av at regelverket legger til rette for et seriøst arbeidsliv, og at oppdragsgivere med støtte i regelverket, kan velge bort de useriøse.
Det kan være noe uklart hva som ligger i begrepet «direkte medvirker til å oppfylle kontrakten». Oslo kommune ber om at departementet utdyper hva departementet legger i dette begrepet.
6. Oppdragsgivers kontrollplikt
Departementet ønsker å innføre kontrollplikt for etterlevelse av flere regelverkskrav i forskrift om lønns- og arbeidsvilkår i offentlige kontrakter. Departementet har vurdert om det skal inntas en plikt for oppdragsgivere til å ta inn kontraktskrav om etterlevelse av arbeidsmiljølovens regler om tilknytningsformer, etterlevelse av regler i lov om obligatoriske tjenestepensjon og etterlevelse av regler om HMS-kort i bygg- og anlegg og renhold.
Et viktig formål med forslagene i høringsnotatet er å bidra til håndhevingen på vesentlige områder, ved at oppdragsgivere kan kontrollere og sanksjonere leverandørene ved brudd på disse bestemmelsene i tillegg til at arbeidstilsynet fører tilsyn med virksomhetene. Departementet viser til at oppdragsgiver er tett på og førstelinje ut mot leverandørene. Dette gir i seg selv styrkede forutsetninger for å føre kontroll. En styrket etterlevelse av sentrale regler som fremmer seriøsitet vil etter departementets vurdering være både i den enkelte arbeidstakers, oppdragsgivers, seriøse virksomheters og samfunnets interesse.
Departementet vurderer det dithen at flere kontrollplikter vil innebære økte administrasjonsbyrder for oppdragsgiver. Samtidig vurderes det ikke å være urimelig at oppdragsgivere, som ansvarlige for prosjekt og budsjett får et utvidet ansvar for å følge opp dette. Departementet viser til at oppdragsgivere forvalter felleskapets midler og det er rimelig at de tar en del av ansvaret for å passe på at midlene ikke går til finansiering av useriøse i markedet.
Oslo kommunes vurdering av forslaget:
Oslo kommune støtter forslaget om å innføre økt kontrollplikt.
Oslo kommune innførte Oslomodellen 2017. Erfaringen er at den har hatt god effekt, men at denne kan styrkes ytterligere ved tettere og bedre kontraktsoppfølging, inkludert mer aktiv bruk av hensiktsmessige sanksjoner. Dette følges opp i revidert Oslomodell. Det er imidlertid viktig å være klar over at økt kontrollplikt krever økt kompetanse og ressursbruk på oppdragsgiversiden. Staten må sørge for at det med økt kontrollplikt følger ekstra økonomiske midler til kommunene. Økt kontrollplikt uten ekstra midler vil etter Oslo kommunes mening kunne medføre at det ikke blir mulig for offentlige oppdragsgivere å oppfylle formålet med Norgesmodellen. I ytterste konsekvens kan det medføre at viktige seriøsitetskrav ikke følges opp, og at dette blir en utilsiktet fordel for useriøse leverandører som inngir tilbud uten å ha noen intensjon om å følge opp seriøsitetskravene. Mens leverandører som har til hensikt å følge opp seriøsitetskravene og ta samfunnsansvar på alvor, ikke vinner fram i offentlige anskaffelseskonkurranser. Manglende oppfølging kan også representere en vesentlig endring av kontrakten, i strid med regelverket om offentlige anskaffelser.
Det bør i tillegg gis bedre verktøy til kontrollarbeidet, for eksempel ved økte muligheter for deling, sammenstilling og registrering av relevant informasjon. Oslo kommune er en stor innkjøper og ved hjelp av et elektronisk mannskapslisteregistreringssystem (HMSREG) har kommunen kontroll på hvem som til enhver tid befinner seg på kommunens bygge- og anleggsplasser. Dette er et eksempel på et hjelpemiddel som har gitt oppdragsgivere betydelig mer kontroll og lettet kontraktsoppfølgingen.
Det bør gis en egen hjemmel til store oppdragsgivere som gjør det mulig å samle inn og sammenstille informasjon med det formål å forebygge og bekjempe arbeidslivskriminalitet, i større grad enn det er mulighet til i dag. Den nye akriminformasjonsforskriften er et steg i riktig retning når det gjelder å dele informasjon, men uten konkret veiledning i selve forskriftsteksten eller i veiledningsmateriell er kontrolletatene til nå fortsatt tilbakeholdne med å dele informasjon som er taushetsbelagt. Det er liten informasjonsflyt (med unntak av utvidet skatteattest), og oppdragsgiver er således prisgitt egen informasjon i arbeidet mot arbeidslivskriminalitet både forut for kontraktsinngåelsen og i kontraktsoppfølgingen.
Ved å få kjennskap til forhold rundt de useriøse aktørene enten ved å få det fra kontrolletatene, eller ved egne sammenstillinger, ville oppdragivere i større grad enn i dag kunne utestenge dem fra deltakelse i anskaffelser i tråd med regelverket for offentlige anskaffelser.
7. Krav til kontraktsvilkår om lovlige tilknytningsformer
Virksomheter kan løse sine arbeidskraftsbehov på ulike måter, for eksempel ved fast eller midlertidig ansettelse, innleie av arbeidskraft, entreprise og/eller avtaler med selvstendige oppdragstakere, omtalt som ulike «tilknytningsformer».
Departementet vurderer at innføring av en kontrollplikt for oppdragsgivere når det gjelder leverandører og underleverandørers etterlevelse av reglene om tilknytningsformer vil være et virkemiddel som kan bidra til å øke etterlevelse av reglene i bygge- og anleggsnæringen og renholdsbransjen.
Departementet foreslår derfor at oppdragsgivere skal stille kontraktsvilkår om at alle leverandører og underleverandører plikter å overholde reglene om arbeidstakerstatus, jf. arbeidsmiljøloven §1-8 første ledd, jf. §2-1, samt §§14-9, 14-12 og 14-13 om ansettelse og innleie for personer som direkte medvirker til å oppfylle kontrakten.
Departementet mener at det kan være krevende for offentlige oppdragsgivere å kontrollere virksomheters etterlevelse av reglene om tilknytningsformer, da
reglene om adgangen til bruk av ulike tilknytningsformer i arbeidsmiljøloven er skjønnsmessige.
Departementet mener et naturlig sted å starte er ved å kontrollere arbeids- eller oppdragskontrakten, for eksempel å kontrollere at eventuelle personer tilknyttet en leverandør som selvstendig arbeidstaker ikke reelt sett er arbeidstaker. For å forenkle utøvelsen av kontrollplikten foreslår departementet at det i tillegg stilles krav i forskriften om å ta inn kontraktsvilkår som forplikter leverandører og underleverandører til å gi oppdragsgiver en skriftlig begrunnelse for bruk av midlertidig ansatte, innleie eller selvstendige oppdragstakere. Kontrollplikten vil være oppfylt der man vurderer at begrunnelsen virker plausibel og i tråd med reglene. Oppdragsgiver må etterspørre manglende begrunnelser og følge opp denne mangelen.
Oslo kommunes vurdering av forslaget:
Oslo kommune støtter innføringen av kontrollplikt, men mener det bør vurderes om, og ev. i hvilken grad, man kan benytte en sentral innmeldingsordning som redegjort for innledningsvis.
Departementet vurderer også om det bør utarbeides standardiserte begrunnelser for bruk av de ulike tilknytningsformene som kan benyttes av leverandørene. Departementet ber om høringsinstansenes syn på om standardbegrunnelser som kan benyttes av leverandørene knyttet til ulike grunnlag for bruk av de ulike tilknytningsformene vil være hensiktsmessig og til hjelp for leverandører og oppdragsgivere.
Oslo kommune mener en standardbegrunnelse vil gjøre det lettere for leverandørene å omgå regelverket, og gjøre kontrollarbeidet til en mindre effektiv fremgangsmåte med tanke på å avdekke avvik eller utnyttelse av regelverket. Standardsvar vil kun bistå leverandørene og ikke oppdragsgivere som da kun har like begrunnelser å forholde seg til og ingen spesielle incitamenter til å ettergå enkelte leverandører nærmere. Leverandørene bør selv formulere og forklare sin begrunnelse for innleie. På denne måten vil det i større grad kunne avdekkes om det foreligger reelle grunner, for eksempel for innleie.
På den annen side mener Oslo kommune det vil lette kontrollarbeidet og være svært nyttig for oppdragsgivere, som er av varierende størrelse og med varierende ressurstilgang, å få konkret veiledning på hva som anses for å være plausible grunner for de enkelte tilknytningsformene.
8. Krav til kontraktsvilkår om obligatorisk tjenestepensjon
Departementet vurderer at forslaget til ny bestemmelse i anskaffelsesloven § 6 første ledd bokstav c) gir departementet hjemmel til å gi forskriftsbestemmelse om kontraktsvilkår om obligatorisk tjenestepensjon (OTP).
Departementet viser til at Oslomodellen allerede har krav til at ansatte hos leverandøren ikke skal ha dårligere vilkår enn det som følger av regler om OTP, og at leverandørens skal kunne dokumentere etterlevelsen av dette for oppdragsgiver. Departementet vurderer at en innføring av en kontrollplikt for oppdragsgiver knyttet til OTP vil bidra ytterligere til å styrke virksomhetenes etterlevelse av OTP-loven og dermed bidra til å ivareta arbeidstakerens rett til tjenestepensjonsordning og motvirke manglende seriøsitet og arbeidslivskriminalitet.
Departementet foreslår dermed at offentlige oppdragsgivere skal stille kontraktkrav om at leverandører og underleverandører har tjenestepensjonsordning i henhold til OTP-loven, for de arbeidstakerne som direkte medvirker til å oppfylle loven. Plikten til å innta kontraktsvilkår om dette ledsages av en plikt for oppdragsgiver til å kontrollere at kontraktsvilkåret etterleves, og eventuelt iverksette kontraktsrettslige sanksjoner i tilfellet av brudd.
Oslo kommunes vurdering av forslaget :
Oslo kommune støtter kontraktskravet om obligatorisk tjenestepensjon, men foreslår at man vurderer om, og ev. i hvilken grad, man kan innføre en sentral innmeldingsordning som redegjort for innledningsvis.
9. Krav til kontraktsvilkår om HMS-kort – bygg- og anleggsbransjen
HMS-kortet identifiserer arbeidsgiver og arbeidstaker, eventuelt personer som utfører arbeid for enkeltpersonsforetak som ikke sysselsetter arbeidstakere. Ordningen legger til rette for mer effektiv tilsyn og håndheving, og bidrar dermed til å forhindre sosial dumping, svart arbeid og ulovlige arbeidsforhold, og at det blir vanskeligere for useriøse aktører å operere i Norge.
Departementet foreslår at kravene til HMS-kort for bygge- og anleggsvirksomheter skal tas inn i kontrakter mellom leverandører og offentlige oppdragsgivere. Ved å innta kontraktsvilkår om at leverandørene og eventuelle underleverandører plikter å følge reglene om HMS-kort, får oppdragsgiver plikt til å kontrollere at leverandørene oppfyller kravene. Dersom kravene ikke oppfylles kan oppdragsgiver sanksjonere leverandøren innenfor rammene av forskriften om lønns- og arbeidsvilkår i offentlige kontrakter og den kontrakt som er inngått med leverandøren.
Oslo kommunes vurdering av forslaget:
Oslo kommune støtter innføringen av en plikt til å ha med en kontraktbestemmelse om HMS-kort for bygg- og anleggsbransjen. Oslo kommune har gjennom Oslomodellen kontraktsbestemmelser om HMS-kort og plikter knyttet til fremvisning av dette. I tillegg har Oslo kommune innført elektroniske mannskapslister gjennom HMSREG og krever inn- og utregistrering av alle som arbeider på kommunens byggeplasser med bruk av HMS-kortet. Mannskapslisten har sin hjemmel gjennom byggherreforskriften. Generelt tilsier vår erfaring med HMSREG at dette burde vært hjemlet for flere kontraktsområder, ikke bare for bygg og anlegg, i tillegg til at det er behov for økte muligheter til å samle inn og sammenstille informasjon om leverandørene som nevnt innledningsvis. Bruk av tidspunkt for inn- og utlogging i oppfølgingen av lønns- og arbeidsvilkår bestemmelsen vil gi oppdragsgivere som benytter et elektronisk mannskapslistesystem et tilleggsverktøy å kunne kryssjekke eventuelle manuelle timelister med. En del funn fra kommunens kontroller av lønns- og arbeidsvilkår innebærer manglende utbetaling av overtid, eller for mye arbeidstid i forhold til det som er tillatt. Enkelte ganger mistenkes det omfattende juks med timelister. En mulighet til kunne sett innrapporterte timer opp mot rent faktiske innregistreringer på byggeplass ville gitt oppdragsgivere et godt verktøy til å avdekke misligheter.
Oslo kommune ber om at departementet gir en klarere hjemmel til å bruke disse opplysningene til å kontrollere lønns- og arbeidsvilkår.
Oslo kommune ser også behov for at selve HMS-kortet burde kunne inneholdt mer informasjon enn det det gjør i dag, for eksempel informasjon om hvorvidt arbeideren er lærling, fagarbeider, hvilket språk vedkommende snakker m.m. Dette er etter kommunens oppfatning en type informasjon som kunne vært registrert inn i et offentlig register. Informasjonen kommunen i dag innhenter vedrørende dette, baserer seg på manuell utfylling fra leverandørenes side. Det er dermed en stor mulighet for feilinformasjon, og at useriøse leverandører bevisst oppgir falsk informasjon.
10. Krav til kontraktsvilkår om HMS-kort - renholdsbransjen
Departementet vurderer at forslag til ny bestemmelse i anskaffelsesloven § 6 første ledd bokstav d gir departementet hjemmel til å gi forskriftsbestemmelse om kontraktsvilkår om HMS-kort for renholdsvirksomheter.
Renholdsvirksomheter er underlagt en offentlig godkjenningsordning, og oppdragsgivere må kontrollere at det benyttes godkjente renholdsvirksomheter, for ikke selv å bryte regelverket. Et spørsmål blir hvilken betydning det vil ha at oppdragsgivere i tillegg skal ha kontrollplikt knyttet til at leverandøren har HMS-kort i samsvar med forskriften.
I likhet med bygg og anlegg, kan oppdragsgiver etter forskrift om godkjenning av renholdsvirksomheter m. m be om å få fremlagt HMS-kortet, og har slik sett hjemmel for å føre kontroll med HMS-kort. Det er imidlertid ikke et selvstendig krav om slik kontroll.
På denne bakgrunn mener departementet at det vil ha en selvstendig betydning at oppdragsgivere skal innta kontraktsvilkår om og kontrollere at renholdsvirksomheten oppfyller kravene til HMS-kort, i tillegg til å være godkjent. Det er de samme hensynene som i all hovedsak gjør seg gjeldende som for bygg og anlegg. Departementet foreslår at kravene til HMS-kort for renholdsvirksomheter skal tas inn i kontrakter mellom leverandører og offentlige oppdragsgivere.
Oslo kommunes vurdering av forslaget:
Oslo kommune støtter departementets forslag om å stille krav om kontraktsbestemmelser om HMS-kort i renholdsbransjen. Oslo kommune har stilt tilsvarende krav knyttet til HMS-kort i sine konsernovergripende renholdskontrakter. Renholderen skal registrere seg inn og ut på lokasjonen ved hjelp av HMS-kortet eller via en applikasjon tilknyttet HMSREG. Denne registreringen er avgjørende for å kunne foreta en effektiv kontraktsoppfølging av renholdskontraktene.
Oslo kommune vil påpeke at offentlige oppdragsgivere, til tross for forslagene i høringsnotatet, vil være bundet av rekkevidden i bestemmelsene om HMS-kort i forskrift om godkjenning av renholdsvirksomheter m.m. Man kunne hatt nytte av forskriftsbestemmelser som i større grad legger til rette for kontroll ved hjelp av digitale verktøy. Som departementet påpeker, ligger det en betydelig nytteverdi i å kunne kontrollere hvem som faktisk befinner seg på lokasjonen. Men fysiske kontroller på lokasjon er ressurskrevende for oppdragsgiver og det er behov for mer effektive tilnærminger. Dessuten er det behov for tydelige hjemler som gir offentlige oppdragsgivere den nødvendige rettslige forankringen når det gjelder behandling av personopplysninger. En bestemmelse som forplikter kortinnehaver til å fremvise HMS-kort på oppfordring, kan fremstå som utilstrekkelig i denne sammenhengen.
Oslo kommune ber om at det gis en klar hjemmel for å benytte elektroniske hjelpemidler, som for eksempel HMSREG, til å kontrollere at renholdere som arbeider på kommunens lokasjoner er ansatt hos leverandøren som kommunen har kontrakt med, og at det er en godkjent renholder som rent faktisk er tilstede, at de har gyldig HMS-kort mv.
11. Personvernrettslige vurderinger – behandlingsgrunnlag
Personopplysningsloven stiller krav til behandlingsgrunnlag ved behandling av personopplysninger. Utøvelse av kontrollpliktene i henhold til de foreslåtte bestemmelsene i forskrift om lønns- og arbeidsvilkår i offentlige kontrakter innebærer at oppdragsgiver, leverandør og underleverandør behandler personopplysninger. For eksempel der oppdragsgiver mottar opplysninger fra leverandør om arbeidstakers OTP-ordning, arbeidskontrakt eller HMS-kort som identifiserer arbeidstaker. Departementet vurderer at personvernforordningen artikkel 6 nr.1 bokstav c her er særlig aktuell som behandlingsgrunnlag.
De nærmere angitte høringsforslagene oppstiller en rettslig forpliktelse for oppdragsgivere til å gjennomføre nødvendig kontroll av om kontraktsvilkår om tilknytningsformer, OTP, HMS-kort, språkkrav og informasjonsplikt overholdes. Vilkåret om rettslig forpliktelse vil derfor være oppfylt.
Også artikkel 6 nr.1 bokstav e kan utgjøre et aktuelt behandlingsgrunnlag. Behandlingen er lovlig dersom den er nødvendig for å utøve en oppgave i allmennhetens interesse eller utøve offentlige myndighet som den behandlingsansvarlige er pålagt. Departementet vurderer at det er i allmennhetens interesse å forebygge arbeidslivskriminalitet og styrke HMS i offentlige kontrakter.
Det er et vilkår at behandlingen er «nødvendig». For eksempel vi utlevering av dokument som viser personens tilknytningsform, innbetaling til OTP, utstedelse av HMS-kort, eller bestått språkkurs, etter departementets vurdering være nødvendig for å kontrollere overholdelse av de aktuelle reglene. Slike dokumenter vil typisk kunne inneholde opplysninger om navn, personnummer, adresse, arbeidsgiver, arbeidsrettslig status, pensjonsleverandør, utdanningsinstitusjon eller språkskole.
Departementet viser også til prinsippet om formålsbegrensning. Dette innebærer at personopplysninger bare kan samles inn for spesifikke, uttrykkelig angitte og berettigede formål og ikke kan viderebehandles på en måte som er uforenelige med disse formålene. Formålet med disse bestemmelse er å sikre at reglene overholdes. Dette bidrar igjen til å styrke HMS og bekjempe arbeidslivskriminalitet. Formålene med forslagene, å sikre HMS og bekjempe arbeidslivskriminalitet i offentlige anskaffelser, er etter departementets vurdering et viktig mål av generell allmenn interesse for norske myndigheter.
Oslo kommunes vurdering av forslaget:
Oslo kommune støtter departementets vurderinger av personvernet. Oslo kommune er av den oppfatning at den nye forskriftsbestemmelsen om kontraktsbestemmelse vedrørende krav til HMS-kort i renholdkontrakter gir oppdragsgivere anledning til, blant andre kontrolltiltak, å kreve registrering av leverandørens arbeidstakere på renholdslokasjoner for å verifisere identitet, at pliktene til HMS-kort er oppfylt, at det foreligger en gyldig tilknytningsform m.m. Dersom dette ikke er tilsiktet fra departementets side, ber Oslo kommune om at det gis en egen hjemmel til å benytte elektroniske hjelpemidler, for eksempel HMSREG, for å kontrollere at de som er på kommunens renholdslokasjoner er ansatt hos den leverandøren kommunen har kontrakt med, at det er godkjente renholdere som rent faktisk er tilstede, at de har gyldige HMS-kort med mer.
12. Personvernrettslige vurderinger – plikt til å utlevere informasjon
Departementet vurderer at forslag til ny bestemmelse i anskaffelsesloven § 6 annet ledd annet punktum gir departementet hjemmel til å gi forskriftsbestemmelse om plikt for leverandøren og underleverandører til å utlevere dokumentasjon.
Departementet foreslår at det innføres et nytt annet ledd i forskrift om lønns- og arbeidsvilkår i offentlige kontrakter § 7 om kontrollplikt, som fastsetter at leverandører og eventuelle underleverandører skal utlevere nødvendig dokumentasjon til oppdragsgiver for å dokumentere overholdelse av kontraktsvilkår som nevnt i §§ 5A til 5E (krav til lønns- og arbeidsforhold, ansettelser, obligatorisk tjenestepensjon, HMS-kort og informasjonsplikt og språkferdigheter).
Den foreslåtte bestemmelsen klargjør leverandørens plikt til å dokumentere etterlevelse av stilte krav, setter oppdragsgiver i stand til å oppfylle sin kontrollplikt og etablerer nødvendig behandlingsgrunnlag for leverandører og eventuelle underleverandører etter personopplysningsloven. Forslaget innebærer at leverandører og underleverandører plikter å bidra med nødvendig dokumentasjon når oppdragsgiver ber om det.
Oslo kommunes vurdering av forslaget:
Oslo kommune støtter forslaget om endring i forskrift om lønns- og arbeidsvilkår § 7 av de grunner som er nevnt ovenfor.
13. EØS-rettslig vurdering
Forslag om kontroll- og dokumentasjonsplikt
Forslagene om flere kontrollplikter for oppdragsgiver, med en tilsvarende dokumentasjonsplikt for leverandører, vil kunne gjøre det mindre attraktivt for leverandører og underleverandører å utøve retten til fri flyt av tjenester eller etablering, og vil dermed kunne anses som en restriksjon på retten til fri bevegelse av tjenester eller etablering i EØS-avtalens artikkel 36 og 31. For å være en lovlig restriksjon, må tiltakene forfølge tvingende allmenne hensyn, være egnet til å oppnå de aktuelle hensynene, og ikke gå lenger enn det som er nødvendig.
EU-domstolen har slått fast at «beskyttelsen af arbejdstagernes sociale rettigheder og bekæmpelsen af svig, herunder socialt bedrageri og forebyggelsen af misbrug er formål som hører blant de tvingende allmenne hensyn, der kan begrunde en restriktion af den frie udveksling af tjenesteydelser».
Departementet anser restriksjonene til å være av mer moderat karakter all den tid leverandørene allerede må forholde seg til de materielle kravene. Dokumentasjonsplikt for etterlevelse foreligger dessuten allerede overfor tilsynsmyndighetene for samtlige av kravene, med unntak av språkkrav. Dokumentasjonskrav vil kun gjelde i bygg, anlegg og til dels renhold, som er områder som vurderes å ha større risiko for useriøse arbeidsforhold enn andre bransjer.
Departementet mener derfor at de kravene som foreslås verken vil være unødvendig byrdefulle eller vil gå lengre enn det som er nødvendig. Forslagene vurderes hver for seg og samlet sett som egnede og nødvendige tiltak for å oppnå disse formålene. Departementets syn er derfor at tiltakene kan gjøres innenfor rammen av EØS-avtalens art 36 om fri bevegelighet av tjenester og art 31 om fri etablering.
Oslo kommunes vurdering av forslaget:
Oslo kommune støtter departementets vurdering av at de foreslåtte tiltakene ligger innenfor rammen av EØS avtalens art. 36 og 31, av de grunner som er nevnt ovenfor.
Arbeidsmiljøloven og forskrifter gitt i medhold av loven har ingen direkte krav om norskkunnskaper eller kunnskap om andre språk, men opplæring, instruksjoner og skriftlige instrukser skal gis på et språk mottaker forstår. Regelverket forutsetter dermed at det foreligger et minimum av felles språkkunnskaper der det er nødvendig for å ivareta sikkerheten og arbeidsmiljø.
Den mest sentrale bestemmelsen finnes i byggherreforskriften § 19 om informasjonsplikt. Bestemmelsen fastsetter at arbeidsgiveren på en «forståelig måte» skal informere arbeidstakeren og verneombudet om alle tiltak som skal treffes om sikkerhet, helse og arbeidsmiljø på bygge- eller anleggsplassen. For å oppfylle vilkåret om at informasjonen skal gis på en «forståelig måte», må informasjonene etter departementets syn gis på et språk som den enkelte arbeidstaker forstår.
Byggherren har en plikt til å vurdere om organisasjonsmodellen (entrepriseformen) medfører potensielle språkutfordringer. Byggherren skal etter dagens regelverk sikre at arbeidsgiver oppfyller plikten til å gi informasjon på en forståelig måte om HMS-tiltak på bygge eller anleggsplassen.
I tillegg pålegger enkelte offentlige oppdragsgivere ytterligere språkkrav gjennom for eksempel Oslomodellen. Her kreves det for det første at alle leverandørens nøkkelpersoner i prosjektet skal forstå og kunne gjøre seg godt forstått på norsk, med mindre annet er avtalt. Dernest skal minst en av det utførende personell på ethvert arbeidslag kunne forstå og gjøre seg godt forstått på norsk eller engelsk. Dersom flere utfører oppdrag sammen skal vedkommende i tillegg forstå og gjøre seg godt forstått på et språk alle de andre på arbeidslaget forstått og kan gjøre seg forstått på.
Departementet foreslår å innføre et konkret krav til språkferdigheter for bygge- og anleggsvirksomheter. Departementet foreslår at kravet til språkferdigheter gjennomføres i byggherreforskriften, og foreslår å uttrykkelig fastsette at arbeidsgiveren skal sørge for at alle arbeidstakerne og innleid personell kan kommunisere på en slik måte at kommunikasjonen ikke utgjør en sikkerhetsrisiko.
Departementet mener at det i byggherreforskriften må innfortolkes et krav til at byggherren skal sørge for at personer med ansvar for koordinering og samhandling hos arbeidsgiver har tilstrekkelig språklig forståelse til at sikkerhetshensyn kan ivaretas. På denne bakgrunn vil departementet ikke på nåværende tidspunkt foreslå et konkret krav til språkferdigheter for sentralt koordinerende personer hos leverandøren utover det som følger av byggherreforskriften § 5 første ledd bokstav c.
Departementet foreslår at minst en av det utførende personell på hvert arbeidslag på bygge- og anleggsplassen skal kunne forstå og gjøre seg forstått på et felles språk. Et generelt norsk krav vil føre til at utenlandske tilbydere og arbeidstakere utestenges fra markedet og således utgjøre en inngripende restriksjon på tjenestefriheten. Etter departementets syn er det derfor nødvendig at et krav til språkkunnskaper også omfatter engelsk språk. Forslaget er derfor at minst en av det utførende personell på hvert arbeidslag på bygge og anleggsplassen skal kunne forstå og gjøre seg forstått på norsk og engelsk.
Departementet foreslår videre at den person på arbeidslaget som skal kunne gjøres seg forstått på norsk eller engelsk, der det er nødvendig i tillegg skal kunne forstå og gjøre seg forstått på et språk alle de andre i arbeidslaget forstår og kan gjøre seg forstått på., Dersom øvrig personell snakker polsk og ikke forstår norsk eller engelsk, må vedkommende ha ferdigheter i polsk som gjør at de kan gjøre seg forstått på og forstå informasjon gitt på polsk.
Språkkravene avgrenses til der det er nødvendig. Kravene til norsk eller engelsk er altså ikke absolutte.
Departementet foreslår også at det inntas et krav i byggherreforskriften at relevant dokumentasjon skal foreligge på et språk enhver som utfører arbeid på bygge- eller anleggsplassen forstår godt. Dette anses som en presisering av gjeldende rett.
Departementet mener forslaget er innenfor rammene for hva som er tillatt etter EØS-avtalen.
Oslo kommunes vurdering av forslaget:
Oslo kommune støtter forslaget om innføring av språkkrav. Språkkrav må ikke utformes slik at de virker diskriminerende. De må primært utformes for å sikre tilstrekkelig kommunikasjon om oppdraget mellom oppdragsgiversiden og de som utfører oppdraget, samt forsvarlig kommunikasjon mellom de arbeiderne som medvirker til å oppfylle kontrakten og mellom sistnevnte og relevante offentlige myndigheter ut fra informasjons- og sikkerhetshensyn.
14. Krav til kontraktsvilkår om krav til språkferdigheter og informasjonsplikt
Departementet vurderer at forslag til ny bestemmelse i anskaffelsesloven § 6 første ledd bokstav d gir departementet hjemmel til å gi forskriftsbestemmelse om kontraktsvilkår om språkferdigheter og informasjonsplikt.
Departementet foreslår at det innføres en ny bestemmelse i forskrift om lønns- og arbeidsvilkår i offentlige kontrakter som pålegger offentlige oppdragsgivere å stille krav om at leverandører og underleverandører oppfyller kravene til språkferdigheter og informasjonsplikt for personer som direkte medvirkere til å oppfylle kontrakten. Offentlige oppdragsgivere får dermed en plikt til å kontrollere om kravet følges opp. Etter byggherreforskriften skal byggherren etter §5 sikre at pliktene som er pålagt arbeidsgivere i forskriften blir gjennomført gjennom hele prosessen. Ved å innta kravet til språkferdigheter i kontrakten med leverandøren, må kontrollplikten ses i sammenheng med adgangen oppdragsgiveren har til å be om informasjon og sanksjonere eventuelle brudd på kontraktsvilkårene.
Departementet ber om at høringsinstansene uttaler seg om tiltak som kan lette gjennomføring og kontroll av språkkrav.
Oslo kommunes vurdering av forslaget:
Oslo kommune støtter innføringen av krav til kontraktsvilkår om krav til språkferdigheter og informasjonsplikt. Imidlertid kan det være svært utfordrende for oppdragsgivere å følge opp og kontrollere språkkrav så lenge slik informasjon ikke er inkludert i sentrale registre eller i HMS-kort. Et tiltak som kan lette oppfølgingen av språkkrav er et offentlig register over tredjepartsverifisert språkkunnskap hos arbeidstakere, eller informasjon om språk i HMS-kortet.
I tillegg er Oslo kommune noe skeptisk til å likestille engelsk med norsk. For eksempel viser erfaring at kommunikasjon knyttet til SHA på bygge- og anleggsplasser ofte krever et forholdsvis avansert språknivå. Språkforståelsen som kreves i slike sammenhenger vil ofte være på et langt høyere nivå enn den generelle engelskkunnskapen i Norge.
15. Sanksjoner ved brudd på kontraktsvilkår
Forskrift om lønns- og arbeidsvilkår i offentlige kontrakter § 6 annet ledd fastsetter at oppdragsgiver i kontrakten skal forbeholde seg retten til å gjennomføre nødvendige sanksjoner dersom leverandøren ikke oppfyller vilkårene i § 5. Sanksjonene skal være egnet til å påvirke leverandøren eller underleverandøren til å oppfylle vilkårene.
Departementet foreslår ingen endringer i forskriften § 6 om sanksjoner i denne omgang. Det betyr at oppdragsgiver må forbeholde seg retten til å gjennomføre nødvendige sanksjoner også ved brudd på de nye kontraktsvilkårene.
Departementet ber om at høringsinstansene uttaler seg om dette, og særlig om det bør fastsettes konkrete retningslinjer for hvilke sanksjoner som kan og bør benyttes ved brudd på det enkelte kontraktsvilkår.
Oslo kommunes vurdering av forslaget:
Det kan etter Oslo kommunes oppfatning være hensiktsmessig at departementet gir retningslinjer for hvilke sanksjoner det anses mest hensiktsmessig at benyttes ved brudd på de enkelte seriøsitetsbestemmelsene. Det bør også utarbeides veiledning som sier hvordan det er hensiktsmessig å bruke sanksjoner ved brudd på flere seriøsitetsbestemmelser, eventuelt også ved samtidige brudd på andre kontraktskrav. I veiledningen bør det dessuten beskrives mer generelt hvordan sanksjoner kan brukes for å bli et nyttig verktøy i oppdragsgivers kontraktsoppfølging. Hensynet til forholdsmessighet og viktigheten av at leverandøren ikke står uten fortjeneste ved flere helt marginale brudd på kontraktsbestemmelser bør også omtales. Veiledningen vil ikke bare kunne gjøre det lettere for offentlige oppdragsgivere, kanskje spesielt mindre og uerfarne, å benytte sanksjoner som et nyttig verktøy for god kontraktsoppfyllelse. Den vil også kunne gi en positiv effekt for leverandørene, som møter en mer forutsigbar og ensartet sanksjonering fra offentlige oppdragsgiveres side.
For øvrig mener Oslo kommune at det bør være handlingsrom for den enkelte oppdragsgiver til å ta den endelige beslutningen om hvilke sanksjoner som skal benyttes i den enkelte mer helhetlige seriøsitetsmodell, kontrakt eller situasjon. For å kunne bli et mest mulig nyttig verktøy i oppdragsgivers kontraktoppfølging, er det viktig at sanksjonsbruken kan tilpasses.
16. Andre endringer i forskrift om lønns- og arbeidsvilkår i offentlige kontrakter
Oslo kommune støtter de øvrige språklige endringene i forskrift om lønns- og arbeidsvilkår.
17. Andre innspill fra Oslo kommune
Et område som ikke nevnes i forslaget til Norgesmodell, er gjennomsnittsberegning av den alminnelige arbeidstid i arbeidsmiljøloven. Arbeidstid er et av de områdene hvor for eksempel Oslo kommunes største byggherre, Oslobygg, avdekker flest avvik. Erfaringen er at enkelte arbeidsgivere tøyer grensene i lovverket. Særlig utbredt er gjennomsnittsberegninger som innebærer svært lange arbeidsdager. Oslo kommune mener at omfanget av bruken av gjennomsnittsberegninger bør kartlegges, og at det bør evalueres hvorvidt regelverket virker i henhold til lovens intensjon.
Byrådsavdeling for finans , den 31.01.2023
Byrådet tiltrådte innstillingen fra byråden for finans
Byrådet, den 02.02.2023