Vi viser til departementets høringsbrev av 29. september 2022 om NOU 2022:9 En åpen og opplyst offentlig samtale med avtalt utsatt høringsfrist til 26. januar 2023. Saken har vært behandlet i Akademikernes styre.
Foruten de overordnede kommentarene nedenfor gis det noen generelle kommentarer til utredningens kapittel 11 om offentlighetsprinsippet og retten til informasjon og kapittel 15 om ytringsfrihet i arbeidslivet.
Foruten de overordnede kommentarene nedenfor gis det noen generelle kommentarer til utredningens kapittel 11 om offentlighetsprinsippet og retten til informasjon og kapittel 15 om ytringsfrihet i arbeidslivet.
Overordnede kommentarer til utredningen
Slik Akademikerne ser det, er kommisjonens vurderinger og forslag til tiltak i stor grad preget av det legitime hensynet om samfunnets informasjonsbehov, ikke minst når det gjelder anbefalingene som er rettet mot myndighetene. Dette er et viktig hensyn.
Siden arbeidslivets parter ikke har deltatt i kommisjonen er det imidlertid grunn til å stille spørsmål ved om hensynet til enkeltansatte er tilstrekkelig behandlet og ivaretatt i de vurderingene som bygger opp under tiltakene som kommisjonen foreslår i kapittel 11 og 15. Akademikerne mener forslagene må utredes nærmere før de kan tas stilling til, og noen er det også mer naturlige å vurdere i sammenheng med alt pågående arbeid hvor partene i arbeidslivet er involvert.
For øvrig vil vi trekke frem at ytringsfrihet også må ses i lys av øvrig lovverk om blant annet regler for innsamling og behandling av informasjon samt personvernhensyn. For eksempel vil for vide hjemler for innsamling og behandling av offentlig tilgjengelig informasjon eller innhenting og lagring av metadata kunne gi nedkjølingseffekter på ytringsfriheten. Utfordringer med formålsglidning utover det personvernreglene tillater, vil også lett kunne oppstå når datamateriale samles inn og kombineres på nye måter. Dette er forhold som kan bidra til å uthule det individuelle rettsvernet.
Siden arbeidslivets parter ikke har deltatt i kommisjonen er det imidlertid grunn til å stille spørsmål ved om hensynet til enkeltansatte er tilstrekkelig behandlet og ivaretatt i de vurderingene som bygger opp under tiltakene som kommisjonen foreslår i kapittel 11 og 15. Akademikerne mener forslagene må utredes nærmere før de kan tas stilling til, og noen er det også mer naturlige å vurdere i sammenheng med alt pågående arbeid hvor partene i arbeidslivet er involvert.
For øvrig vil vi trekke frem at ytringsfrihet også må ses i lys av øvrig lovverk om blant annet regler for innsamling og behandling av informasjon samt personvernhensyn. For eksempel vil for vide hjemler for innsamling og behandling av offentlig tilgjengelig informasjon eller innhenting og lagring av metadata kunne gi nedkjølingseffekter på ytringsfriheten. Utfordringer med formålsglidning utover det personvernreglene tillater, vil også lett kunne oppstå når datamateriale samles inn og kombineres på nye måter. Dette er forhold som kan bidra til å uthule det individuelle rettsvernet.
Utredningens kapittel 11 Offentlighetsprinsippet og retten til informasjon
Akademikerne støtter kommisjonens forslag om en gjennomgang av offentleglova for å forenkle og tydeliggjøre lovteksten. Når det gjelder kommisjonens forslag om tidskrav for behandling av innsynskrav og det å gjøre merinnsynsregelen om til en plikt-regel, mener vi imidlertid at konsekvensene må utredes nærmere før det kan tas stilling til disse forslagene. Å lovfeste tidskrav og plikt til merinnsyn bedrer ikke nødvendigvis forholdene som kommisjonen i dag mener begrenser innsyn. Offentlige virksomheter er ulikt sammensatt og i befatning med saker av svært forskjellig karakter, slik at både tidskrav og plikt til merinnsyn vil slå svært ulikt ut for dem. Akademikerne savner en bredere vurdering av virksomhetenes ressursbehov og hva økt prioritert på behandling av innsynssaker vil si for det offentliges hovedoppgaver. Blant annet bør det ses nærmere på hvordan forslaget om tidskrav i innsynssaker vil kunne virke inn på den øvrige saksbehandlingen i saker tilhørende det offentliges myndighetsområder.
Akademikerne mener bedre opplæring av offentlige ansatte i innsynsrettigheter og praktisering av offentleglova, blant annet når det kommer til de skjønnsmessige vurderingene som loven forutsetter, samt etablering av gode rutiner i virksomhetene, vil være et første og riktig steg på veien. I stedet for en liste som offentliggjør virksomheter som bryter offentleglova og andre lover som skal sikre innsyn og åpenhet, som arkivloven, vil det være bedre å legge ressurser i opplæring og veiledning.
Akademikerne støtter forslaget om å prioritere arbeidet med å sikre bedre teknisk utstyr i domstolene, slik at domstolene kan ivareta lovfestede krav.
Akademikerne mener bedre opplæring av offentlige ansatte i innsynsrettigheter og praktisering av offentleglova, blant annet når det kommer til de skjønnsmessige vurderingene som loven forutsetter, samt etablering av gode rutiner i virksomhetene, vil være et første og riktig steg på veien. I stedet for en liste som offentliggjør virksomheter som bryter offentleglova og andre lover som skal sikre innsyn og åpenhet, som arkivloven, vil det være bedre å legge ressurser i opplæring og veiledning.
Akademikerne støtter forslaget om å prioritere arbeidet med å sikre bedre teknisk utstyr i domstolene, slik at domstolene kan ivareta lovfestede krav.
Utredningens kapittel 15 Ytringsfrihet i arbeidslivet
Ytringsfrihet i arbeidslivet er som tema gitt forholdsvis stor plass i utredningen selv om dette ikke er særskilt nevnt i kommisjonens mandat. Partene i arbeidslivet har heller ikke vært representert i kommisjonen. Kommisjonens forslag til tiltak bærer preg av dette. Samfunnets behov for informasjon må ses i lys av hensynet til enkeltansatte og deres behov/ønsker.
Akademikerne er enig med kommisjonen i at ytringsfrihet i arbeidslivet er nært forbundet med god ytringskultur på arbeidsplassen. Sammenhengen mellom god ytringskultur og god varslingskultur behandles derimot ikke utover omtale av det rettslige rammeverket. Som Akademikerne påpekte i vårt høringssvar til utredningen om akademisk ytringsfrihet (NOU 2022:2), er det en klar sammenheng mellom gode interne varslingsrutiner og varslingskultur og hvordan ansatte opplever at dette påvirker de eksterne og interne ytringsbetingelsene. Vi mener derfor sammenhengen mellom intern ytrings- og varslingskultur og offentlige ansattes deltakelse i samfunnsdebatten burde vært bedre belyst. Både god varslingskultur og tett og god dialog mellom ledelsen og tillitsvalgte i virksomhetene er helt sentrale forhold når ytringsfrihet i arbeidslivet settes på agendaen.
I vår tidligere høringsuttalelse om akademisk ytringsfrihet påpekte vi at ledelse er avgjørende for å sikre god akademisk ytringsfrihetskultur. Det samme gjelder for ansettelsesforhold utenfor akademia. For å etablere god varslings- og ytringskultur er, som kommisjonen korrekt påpeker, nøkkelen å jobbe med ytringskulturen på arbeidsplassen. God ytringskultur skapes først og fremst i et felleskap mellom ledelsen og de ansatte/tillitsvalgte. Tillitsvalgte som kjenner virksomheten, kulturen og ytringsklimaet på arbeidsplassen vil være sentrale samarbeidspartnere for ledelsen for at lederne skal kunne ta gode og opplyste valg. Tillitsvalgte kan også ved å lytte, samle erfaringer og videreformidle synspunkter og opplevelser fra ansatte være en kanal for å bringe videre informasjon og ytringer internt så vel som eksternt.
God ytringskultur handler også om ledere som ønsker å bruke og løfte frem sine ansatte i offentlige ordskifter og som gir dem trygghet til å kunne gjøre det. Ansatte må ha nødvendig støtte fra ledere, slik at de velger å ta del i og stå i offentlige ordskifter. I høringen om akademisk ytringsfrihet påpekte vi dette, og tilsvarende gjelder også for arbeidslivet utenfor akademia.
Ikke alle offentlige ansatte ønsker å stå i første rekke som ekspert eller sakens ansikt utad, selv der man opplever en god ytringskultur. Hensyn som kan tale for at enkeltansatte og/eller kollegaer kan vegre seg for å delta i samfunnsdebatten er i liten grad trukket inn i kommisjonens vurderinger i kapitelet om ytringsfrihet i arbeidslivet.
Det kan være gode grunner for at enkeltansatte ønsker å skjerme seg, eller ønsker å ta faglige diskusjoner internt eller på faglige arenaer fremfor i mediene. Hvordan man som enkeltansatt fremstilles i mediene og hvilken mediemessig kontekst egne uttalelser settes inn i, er blant de forhold som vil kunne ha stor betydning for viljen til å ytre seg offentlig. Det er for eksempel ikke gitt at man får omformulert seg eller trukket seg fra saken dersom man som offentlig ansatt først har uttalt seg. De færreste ansatte har også medietrening. Medienes dagsorden og arbeidsform og hvordan dette kan påvirke ansattes ytringsvilje, burde derfor også vært nærmere omtalt i utredningens kapittel om ytringsfrihet i arbeidslivet.
Tiltak som skal støtte opp under et godt og åpent ytringsklima bør slik vi ser det, ivareta ansattes behov for å kunne ytre seg fritt i spørsmål som berører deres arbeidsområde og arbeidsplass, men likevel ikke gå så langt at man i realiteten opplever seg presset til å ytre seg til mediene.
Tiltak som er i form av lovendringer er ikke særskilt utredet av kommisjonen. Etter vårt syn bør forslagene utredes nærmere og ut fra et bredere vurderingsgrunnlag enn det kommisjonen har lagt til grunn før det kan tas stilling til dem. Når det gjelder regulering av ytringsklima som en del av det psykososiale arbeidsmiljøet, må dette i tillegg ses i sammenheng med annet regelverksarbeid om det organisatoriske og psykososiale arbeidsmiljøet. Vi viser her til det pågående arbeidet i regi av Arbeidstilsynet og hvor arbeidslivets parter deltar.
Kommisjonen har overfor myndighetene også fremmet forslag om at opplæring i rettigheter og plikter som berører ytringsfriheten i arbeidslivet bør være en del av utdanningsløpene. Samtidig påpeker de at de ikke har studert i hvilken grad ytringsfrihet i arbeidslivet er ivaretatt i ulike lærerplaner for videregående utdanning. Også for dette foreslåtte tiltak vil det etter vår vurdering være nødvendig med ytterligere utredning før man kan ta stilling til forslaget.
Når det gjelder kommisjonens anbefalinger rettet mot aktørene i arbeidslivet, mener Akademikerne det her foreslås flere mulige, gode tiltak. Ikke minst gjelder dette å ta ytringsfrihetstematikk inn i medarbeiderundersøkelser, videreføre systematiske overordnede undersøkelser for å måle utviklingen for ytringsfrihet i arbeidslivet over tid, så vel som partssamarbeid på området. Kommisjonens omtale av partssamarbeid for ytringsfrihet synes imidlertid å ha fokus på forslag om at LO og NHO sammen kan iverksette kampanjer og andre felles tiltak (pkt. 15.6.3.2). Siden norsk arbeidsliv er organisert med flere store hovedorganisasjoner, forutsetter vi at kommisjonens forslag til tiltak også på dette området vurderes og utvikles sammen med alle partene i arbeidslivet og slik at tillitsvalgte kobles inn ved tiltak på lokalt nivå.
Akademikerne er enig med kommisjonen i at ytringsfrihet i arbeidslivet er nært forbundet med god ytringskultur på arbeidsplassen. Sammenhengen mellom god ytringskultur og god varslingskultur behandles derimot ikke utover omtale av det rettslige rammeverket. Som Akademikerne påpekte i vårt høringssvar til utredningen om akademisk ytringsfrihet (NOU 2022:2), er det en klar sammenheng mellom gode interne varslingsrutiner og varslingskultur og hvordan ansatte opplever at dette påvirker de eksterne og interne ytringsbetingelsene. Vi mener derfor sammenhengen mellom intern ytrings- og varslingskultur og offentlige ansattes deltakelse i samfunnsdebatten burde vært bedre belyst. Både god varslingskultur og tett og god dialog mellom ledelsen og tillitsvalgte i virksomhetene er helt sentrale forhold når ytringsfrihet i arbeidslivet settes på agendaen.
I vår tidligere høringsuttalelse om akademisk ytringsfrihet påpekte vi at ledelse er avgjørende for å sikre god akademisk ytringsfrihetskultur. Det samme gjelder for ansettelsesforhold utenfor akademia. For å etablere god varslings- og ytringskultur er, som kommisjonen korrekt påpeker, nøkkelen å jobbe med ytringskulturen på arbeidsplassen. God ytringskultur skapes først og fremst i et felleskap mellom ledelsen og de ansatte/tillitsvalgte. Tillitsvalgte som kjenner virksomheten, kulturen og ytringsklimaet på arbeidsplassen vil være sentrale samarbeidspartnere for ledelsen for at lederne skal kunne ta gode og opplyste valg. Tillitsvalgte kan også ved å lytte, samle erfaringer og videreformidle synspunkter og opplevelser fra ansatte være en kanal for å bringe videre informasjon og ytringer internt så vel som eksternt.
God ytringskultur handler også om ledere som ønsker å bruke og løfte frem sine ansatte i offentlige ordskifter og som gir dem trygghet til å kunne gjøre det. Ansatte må ha nødvendig støtte fra ledere, slik at de velger å ta del i og stå i offentlige ordskifter. I høringen om akademisk ytringsfrihet påpekte vi dette, og tilsvarende gjelder også for arbeidslivet utenfor akademia.
Ikke alle offentlige ansatte ønsker å stå i første rekke som ekspert eller sakens ansikt utad, selv der man opplever en god ytringskultur. Hensyn som kan tale for at enkeltansatte og/eller kollegaer kan vegre seg for å delta i samfunnsdebatten er i liten grad trukket inn i kommisjonens vurderinger i kapitelet om ytringsfrihet i arbeidslivet.
Det kan være gode grunner for at enkeltansatte ønsker å skjerme seg, eller ønsker å ta faglige diskusjoner internt eller på faglige arenaer fremfor i mediene. Hvordan man som enkeltansatt fremstilles i mediene og hvilken mediemessig kontekst egne uttalelser settes inn i, er blant de forhold som vil kunne ha stor betydning for viljen til å ytre seg offentlig. Det er for eksempel ikke gitt at man får omformulert seg eller trukket seg fra saken dersom man som offentlig ansatt først har uttalt seg. De færreste ansatte har også medietrening. Medienes dagsorden og arbeidsform og hvordan dette kan påvirke ansattes ytringsvilje, burde derfor også vært nærmere omtalt i utredningens kapittel om ytringsfrihet i arbeidslivet.
Tiltak som skal støtte opp under et godt og åpent ytringsklima bør slik vi ser det, ivareta ansattes behov for å kunne ytre seg fritt i spørsmål som berører deres arbeidsområde og arbeidsplass, men likevel ikke gå så langt at man i realiteten opplever seg presset til å ytre seg til mediene.
Tiltak som er i form av lovendringer er ikke særskilt utredet av kommisjonen. Etter vårt syn bør forslagene utredes nærmere og ut fra et bredere vurderingsgrunnlag enn det kommisjonen har lagt til grunn før det kan tas stilling til dem. Når det gjelder regulering av ytringsklima som en del av det psykososiale arbeidsmiljøet, må dette i tillegg ses i sammenheng med annet regelverksarbeid om det organisatoriske og psykososiale arbeidsmiljøet. Vi viser her til det pågående arbeidet i regi av Arbeidstilsynet og hvor arbeidslivets parter deltar.
Kommisjonen har overfor myndighetene også fremmet forslag om at opplæring i rettigheter og plikter som berører ytringsfriheten i arbeidslivet bør være en del av utdanningsløpene. Samtidig påpeker de at de ikke har studert i hvilken grad ytringsfrihet i arbeidslivet er ivaretatt i ulike lærerplaner for videregående utdanning. Også for dette foreslåtte tiltak vil det etter vår vurdering være nødvendig med ytterligere utredning før man kan ta stilling til forslaget.
Når det gjelder kommisjonens anbefalinger rettet mot aktørene i arbeidslivet, mener Akademikerne det her foreslås flere mulige, gode tiltak. Ikke minst gjelder dette å ta ytringsfrihetstematikk inn i medarbeiderundersøkelser, videreføre systematiske overordnede undersøkelser for å måle utviklingen for ytringsfrihet i arbeidslivet over tid, så vel som partssamarbeid på området. Kommisjonens omtale av partssamarbeid for ytringsfrihet synes imidlertid å ha fokus på forslag om at LO og NHO sammen kan iverksette kampanjer og andre felles tiltak (pkt. 15.6.3.2). Siden norsk arbeidsliv er organisert med flere store hovedorganisasjoner, forutsetter vi at kommisjonens forslag til tiltak også på dette området vurderes og utvikles sammen med alle partene i arbeidslivet og slik at tillitsvalgte kobles inn ved tiltak på lokalt nivå.