Amnesty International Norges høringsinnspill til NOU 2022:12 Fondet i en brytningstid
Amnesty International Norge vil takke for muligheten til å gi innspill til NOU 2022:12 Fondet i en brytningstid.
Overordnede kommentarer
Sverdrup-utvalget skisserer en rekke krevende globale utviklingstrekk som Statens pensjonsfond utland (SPU) som global investor vil stå overfor i årene fremover. Det er på sin plass å understreke at det er norske myndigheter som bærer ansvaret for å bidra til kloke politiske løsninger på de utfordringer som utvalget mener vil prege verden – og utfordre SPU - i årene som kommer. Det gjelder både klimakrisen, geopolitisk rivalisering og oppsplitting, undergraving av internasjonalt samarbeid og rettsorden, så vel som overgang fra demokrati til autoritære regimer i mange land.
Amnesty deler langt på vei utvalgets analyser av de globale krisene som vil prege utviklingen fremover. Vi har som verdens største menneskerettighetsorganisasjon gjennom mer enn 60 år gitt vårt bidrag til å styrke vernet om menneskerettighetene. Det vernet kan fremdeles bidra til å forebygge flere av de utfordringene verden står overfor.
Klimakrisen er i dag den største trusselen mot muligheten til å ivareta menneskerettighetene. Amnesty kan ikke se at sammenhengene mellom klima og menneskerettigheter er godt belyst i utredningen. Dette perspektivet kunne følgelig vært bedre integrert i diskusjonen rundt utviklingstrekkene.
SPU er gjennom sine investeringer på mange måter Norges største fotavtrykk i verden. Legitimiteten til fondet avhenger av at det opptrer i tråd med de langsiktige politiske målene som Norge styrer etter.
Det gjentas hyppig, også i denne utredningen, at det er bred politisk enighet om at SPU ikke er et virkemiddel for å utøve politikk. Samtidig er fondets rammeverk vedtatt av Stortinget og derfor et uttrykk for de prinsipper som den norske stat vil forplikte seg til å fremme i sin investeringsstrategi. Referanseindeksen, handlelisten, er dessuten fastsatt av Finansdepartementet og Stortinget fører kontroll med forvaltningen av fondet. Fondets legitimitet avhenger derfor av at investeringsprinsippene har bred politisk oppslutning og aksept.
Det er et problematisk signal at utvalget ser ut til å foreslå å justere ned ambisjonene for fondet som etisk ansvarlig investor som en konsekvens av de utfordringene fondet vil møte fremover:
«Politiske myndigheter bør være oppmerksomme på at handlingsrommet for ansvarlig forvaltning kan bli mer krevende, og være vare for at det kan oppstå et gap mellom forventningene til det etiske rammeverket og hva det er realistisk å oppnå. Det etiske hensynet om å sørge for god avkastning for kommende generasjoner, må være skjønnsomt veiet mot andre etiske hensyn.» (s 215)
Implisitt i denne anbefalingen ligger en vekting av avkastning som et gode for fremtidige generasjoner opp mot etisk ansvarlighet i dagens investeringsstrategi. Amnesty mener dette er feil strategi. Risikoen dempes ikke av å senke det etiske ambisjonsnivået. Tvert imot bør det etiske rammeverket og den aktive forvaltningen rigges bedre for å møte de utfordringene verden, og fondet i verden, vil stå overfor.
SPU har allerede en forpliktende ambisjon om å være ledende på ansvarlig eierskap. Siden fondet ble etablert har det dessuten skjedd en betydelig styrking og rettsliggjøring av næringslivets ansvar for å respektere og fremme menneskerettighetene. Norge som en ressursrik stat har en unik mulighet til å holde høy etisk standard. Det gir tillit til Norge som et lite land som forsvarer av en regelstyrt global orden.
Amnesty vil generelt bemerke at utvalgets anbefalinger fremstår som beskjedne sett i forhold til de utfordringer de er ment å håndtere. Det er selvsagt på politisk nivå at klimakrise og geopolitiske brytninger må håndteres, men fondet bør kunne rigges for å møte utfordringene med mer offensive løsninger.
Klimakrise og klimarisiko
Amnesty mener at mange av utfordringene i utvalgets scenario 1 bør tas på det største alvor. Utvalget skisserer at klimakrisen skaper finanskrise, og at fondets legitimitet kommer under press.
Ut fra et menneskerettslig perspektiv advarer Amnesty mot å utsette omleggingen fra fossilt til fornybart nettopp for å unngå det scenariet utvalget tegner opp der klimakrisen utvikler seg grunnet manglende politisk handling for deretter å se en dramatisk politikkomlegging. En slik brå omlegging vil ikke bare føre til finanskrise, men dramatisk svekke muligheten til å kunne ivareta menneskerettighetene. Klimaendringene vil i seg selv ha ført til omfattende krenkelser av menneskerettighetene og den brå omleggingen av samfunnet vil ha uoverskuelige menneskerettslige omkostninger. Dette er en utfordring som må håndteres politisk i dag, men fondet bør også bidra til å utvikle forståelsen av klimarisiko, slik fondet har bidratt til standardutvikling på en rekke andre områder gjennom sine forventningsdokumenter til selskaper. Utvalget skriver:
«Klimaendringer og brå politikkskift avslører at for en rekke investeringer var lønnsomhetsvurderingene ikke tilstrekkelig robuste overfor klimarisiko.» (s 180)
I dag forutsetter forvaltningen av fondet at klimarisiko er riktig priset i markedet. Utvalget er ikke alene om å påpeke at det kan være en forutsetning fondet ikke bør hvile på. Amnesty savner en vurdering av hvordan fondet som ledende på aktiv forvaltning kan bidra til en bedre forståelse av den faktiske klimarisikoen i relevante selskaper.
Amnesty påpeker også at det er en sammenheng mellom klimarisiko og risikoen for å bidra til menneskerettighetsbrudd, og at en ansvarlig investor må identifisere og vurdere denne risikoen.
Utvalget forutser i samme scenario at det kommer forslag om oppsplitting av SPU i et globalt klimaskadefond og et grønt generasjonsfond så vel som «krav om at Norge betaler for ødeleggelser etter naturkatastrofer, sikringstiltak mot stigende havnivå, støttefond for lavtliggende øystater mv., krav som en rekke norske institusjoner slutter seg til.» (s 179)
Amnesty vil påpeke at Høyesterett i klimadommen har fastslått at Norge har ansvar for CO2-utslipp fra eksporterte fossile brennstoffer fra norsk sokkel. Slike krav kan derfor ha sin berettigelse, og bør møtes ved at Stortinget presiserer i mandatet til SPU at fondet skal være en drivkraft blant investorer, ikke bare for netto nullutslipp, men for finansiering av omleggingen til en fornybar og bærekraftig økonomi. Et samfunn preget av internasjonalt samarbeid og bærekraft har lavere klimarisiko enn en verden med høy grad av konflikt og ressursbruk.
Ansvarlige investorer trenger derfor verktøy som tar høyde for systemisk risiko knyttet til klima, geopolitikk og menneskerettslig utvikling. I tillegg til avkastningsmål bør man vurdere parametere som hensyntar behovet for investeringer som bidrar til bærekraft.
Menneskerettslig risiko
Utvalget skisserer i scenario 2 geopolitisk maktkamp og en todelt verden som gjør forvaltningen av fondet vanskelig. Problematisering av investeringene i Kina blir trukket særlig frem i dette scenarioet. Det er uansett et utviklingstrekk at fremvoksende markeder øker sin betydning.
Amnesty har tidligere påpekt at denne utviklingen innebærer at fondet blir eksponert for økt menneskerettslig risiko. I forbindelse med Mestad-utvalgets arbeid med styrking av det etiske rammeverket til fondet, spilte vi inn flere forslag (se Amnesty International Norge: Statens pensjonsfond utland – nye løsninger i en ny virkelighet. Innspill til Oljefondets arbeid med menneskerettigheter , 2019). Innføring av risikobasert forhåndsfiltrering av nye selskaper var et forslag som NBIM senere har innført i sin forvaltning. Amnesty mener det bør være relevant å vurdere ytterligere grep.
Vi har foreslått utviklingen av en ny referanseindeks for å styrke håndteringen av etisk risiko. En ny referanseindeks kan også styrke håndteringen av klimarisiko. Norges Bank kan enten selv utvikle en ny indeks for fondet eller få utviklet en ny indeks, der antallet selskaper det kan investeres i er lavere, og der selskapene eventuelt har vært igjennom en generell forhåndsvurdering. På den måten kan man filtrere vekk de som innebærer uakseptabel høy risiko, og ha tett oppfølging av de selskapene som representerer høy risiko, men som likevel blir inkludert. Selskapene i indeksen bør også jevnlig bli gjenstand for aktsomhetsvurderinger. Fondet vil følgelig få større eierandeler i færre selskaper enn de ca 9000 fondet er eier i i dag, og kan dermed også få mer innflytelse som eier. En slik løsning vil også kunne ha potensielle nedsider som bør utredes.
Økt risikoramme for avvik fra referanseindeksen
Amnesty foreslår dessuten en vurdering av om det å øke risikorammen for avvik fra referanseindeksen kan gi rom for bedre håndtering av risiko i forvaltningen av fondet, inkludert forvaltningen av de største investeringene. Et slikt grep vil gi rom for mer aktivt eierskap. Dermed øker også behovet for mer åpenhet om forvaltningen slik at Stortinget har mulighet til å utøve sin demokratiske kontroll med fondet.
Det ligger en åpning for å se på dette når utvalget anbefaler at «Finansdepartementet bør jevnlig vurdere investeringsstrategien, inkludert om det er behov for justeringer i referanseindeksens sammensetning og mandatet for Norges Banks forvaltning, for å forvisse seg om at fondet kan fortsette å yte så verdifulle bidrag til finansiering av statsbudsjettet som mulig. Det må være et mål å unngå risikoeksponeringer som resulterer i en brå omlegging av strategien dersom risikoen manifesterer seg (for eksempel i form av en finansiell eller politisk krise).» (s 215).
Amnesty International Norge ser frem til at de alvorlige utfordringene som skisseres i denne utredningen blir fulgt opp av Stortinget. Vi viser for øvrig til noen konkrete merknadsforslag.
Stortinget ber om en utredning av om utvikling av en ny referanseindeks med større grad av forhåndsfiltrering og aktsomhetsvurderinger av et lavere antall selskaper i tillegg til en økning i risikorammen for avvik fra referanseindeksen, til sammen kan bidra til å styrke fondets håndtering av klimarisiko og etisk risiko fremover.
Som ledd i styrkingen av SPUs håndtering av klimarisiko og etisk risiko må Etikkrådet tilføres økte ressurser.
Sverdrup-utvalget foreslår å etablere et eksternt råd som kan bidra med geopolitiske analyser. Det må være et krav at et slikt råd også tilføres kompetanse knyttet til klima, miljø og menneskerettigheter.
Amnesty International Norge
Amnesty International Norge vil takke for muligheten til å gi innspill til NOU 2022:12 Fondet i en brytningstid.
Overordnede kommentarer
Sverdrup-utvalget skisserer en rekke krevende globale utviklingstrekk som Statens pensjonsfond utland (SPU) som global investor vil stå overfor i årene fremover. Det er på sin plass å understreke at det er norske myndigheter som bærer ansvaret for å bidra til kloke politiske løsninger på de utfordringer som utvalget mener vil prege verden – og utfordre SPU - i årene som kommer. Det gjelder både klimakrisen, geopolitisk rivalisering og oppsplitting, undergraving av internasjonalt samarbeid og rettsorden, så vel som overgang fra demokrati til autoritære regimer i mange land.
Amnesty deler langt på vei utvalgets analyser av de globale krisene som vil prege utviklingen fremover. Vi har som verdens største menneskerettighetsorganisasjon gjennom mer enn 60 år gitt vårt bidrag til å styrke vernet om menneskerettighetene. Det vernet kan fremdeles bidra til å forebygge flere av de utfordringene verden står overfor.
Klimakrisen er i dag den største trusselen mot muligheten til å ivareta menneskerettighetene. Amnesty kan ikke se at sammenhengene mellom klima og menneskerettigheter er godt belyst i utredningen. Dette perspektivet kunne følgelig vært bedre integrert i diskusjonen rundt utviklingstrekkene.
SPU er gjennom sine investeringer på mange måter Norges største fotavtrykk i verden. Legitimiteten til fondet avhenger av at det opptrer i tråd med de langsiktige politiske målene som Norge styrer etter.
Det gjentas hyppig, også i denne utredningen, at det er bred politisk enighet om at SPU ikke er et virkemiddel for å utøve politikk. Samtidig er fondets rammeverk vedtatt av Stortinget og derfor et uttrykk for de prinsipper som den norske stat vil forplikte seg til å fremme i sin investeringsstrategi. Referanseindeksen, handlelisten, er dessuten fastsatt av Finansdepartementet og Stortinget fører kontroll med forvaltningen av fondet. Fondets legitimitet avhenger derfor av at investeringsprinsippene har bred politisk oppslutning og aksept.
Det er et problematisk signal at utvalget ser ut til å foreslå å justere ned ambisjonene for fondet som etisk ansvarlig investor som en konsekvens av de utfordringene fondet vil møte fremover:
«Politiske myndigheter bør være oppmerksomme på at handlingsrommet for ansvarlig forvaltning kan bli mer krevende, og være vare for at det kan oppstå et gap mellom forventningene til det etiske rammeverket og hva det er realistisk å oppnå. Det etiske hensynet om å sørge for god avkastning for kommende generasjoner, må være skjønnsomt veiet mot andre etiske hensyn.» (s 215)
Implisitt i denne anbefalingen ligger en vekting av avkastning som et gode for fremtidige generasjoner opp mot etisk ansvarlighet i dagens investeringsstrategi. Amnesty mener dette er feil strategi. Risikoen dempes ikke av å senke det etiske ambisjonsnivået. Tvert imot bør det etiske rammeverket og den aktive forvaltningen rigges bedre for å møte de utfordringene verden, og fondet i verden, vil stå overfor.
SPU har allerede en forpliktende ambisjon om å være ledende på ansvarlig eierskap. Siden fondet ble etablert har det dessuten skjedd en betydelig styrking og rettsliggjøring av næringslivets ansvar for å respektere og fremme menneskerettighetene. Norge som en ressursrik stat har en unik mulighet til å holde høy etisk standard. Det gir tillit til Norge som et lite land som forsvarer av en regelstyrt global orden.
Amnesty vil generelt bemerke at utvalgets anbefalinger fremstår som beskjedne sett i forhold til de utfordringer de er ment å håndtere. Det er selvsagt på politisk nivå at klimakrise og geopolitiske brytninger må håndteres, men fondet bør kunne rigges for å møte utfordringene med mer offensive løsninger.
Klimakrise og klimarisiko
Amnesty mener at mange av utfordringene i utvalgets scenario 1 bør tas på det største alvor. Utvalget skisserer at klimakrisen skaper finanskrise, og at fondets legitimitet kommer under press.
Ut fra et menneskerettslig perspektiv advarer Amnesty mot å utsette omleggingen fra fossilt til fornybart nettopp for å unngå det scenariet utvalget tegner opp der klimakrisen utvikler seg grunnet manglende politisk handling for deretter å se en dramatisk politikkomlegging. En slik brå omlegging vil ikke bare føre til finanskrise, men dramatisk svekke muligheten til å kunne ivareta menneskerettighetene. Klimaendringene vil i seg selv ha ført til omfattende krenkelser av menneskerettighetene og den brå omleggingen av samfunnet vil ha uoverskuelige menneskerettslige omkostninger. Dette er en utfordring som må håndteres politisk i dag, men fondet bør også bidra til å utvikle forståelsen av klimarisiko, slik fondet har bidratt til standardutvikling på en rekke andre områder gjennom sine forventningsdokumenter til selskaper. Utvalget skriver:
«Klimaendringer og brå politikkskift avslører at for en rekke investeringer var lønnsomhetsvurderingene ikke tilstrekkelig robuste overfor klimarisiko.» (s 180)
I dag forutsetter forvaltningen av fondet at klimarisiko er riktig priset i markedet. Utvalget er ikke alene om å påpeke at det kan være en forutsetning fondet ikke bør hvile på. Amnesty savner en vurdering av hvordan fondet som ledende på aktiv forvaltning kan bidra til en bedre forståelse av den faktiske klimarisikoen i relevante selskaper.
Amnesty påpeker også at det er en sammenheng mellom klimarisiko og risikoen for å bidra til menneskerettighetsbrudd, og at en ansvarlig investor må identifisere og vurdere denne risikoen.
Utvalget forutser i samme scenario at det kommer forslag om oppsplitting av SPU i et globalt klimaskadefond og et grønt generasjonsfond så vel som «krav om at Norge betaler for ødeleggelser etter naturkatastrofer, sikringstiltak mot stigende havnivå, støttefond for lavtliggende øystater mv., krav som en rekke norske institusjoner slutter seg til.» (s 179)
Amnesty vil påpeke at Høyesterett i klimadommen har fastslått at Norge har ansvar for CO2-utslipp fra eksporterte fossile brennstoffer fra norsk sokkel. Slike krav kan derfor ha sin berettigelse, og bør møtes ved at Stortinget presiserer i mandatet til SPU at fondet skal være en drivkraft blant investorer, ikke bare for netto nullutslipp, men for finansiering av omleggingen til en fornybar og bærekraftig økonomi. Et samfunn preget av internasjonalt samarbeid og bærekraft har lavere klimarisiko enn en verden med høy grad av konflikt og ressursbruk.
Ansvarlige investorer trenger derfor verktøy som tar høyde for systemisk risiko knyttet til klima, geopolitikk og menneskerettslig utvikling. I tillegg til avkastningsmål bør man vurdere parametere som hensyntar behovet for investeringer som bidrar til bærekraft.
Menneskerettslig risiko
Utvalget skisserer i scenario 2 geopolitisk maktkamp og en todelt verden som gjør forvaltningen av fondet vanskelig. Problematisering av investeringene i Kina blir trukket særlig frem i dette scenarioet. Det er uansett et utviklingstrekk at fremvoksende markeder øker sin betydning.
Amnesty har tidligere påpekt at denne utviklingen innebærer at fondet blir eksponert for økt menneskerettslig risiko. I forbindelse med Mestad-utvalgets arbeid med styrking av det etiske rammeverket til fondet, spilte vi inn flere forslag (se Amnesty International Norge: Statens pensjonsfond utland – nye løsninger i en ny virkelighet. Innspill til Oljefondets arbeid med menneskerettigheter , 2019). Innføring av risikobasert forhåndsfiltrering av nye selskaper var et forslag som NBIM senere har innført i sin forvaltning. Amnesty mener det bør være relevant å vurdere ytterligere grep.
Vi har foreslått utviklingen av en ny referanseindeks for å styrke håndteringen av etisk risiko. En ny referanseindeks kan også styrke håndteringen av klimarisiko. Norges Bank kan enten selv utvikle en ny indeks for fondet eller få utviklet en ny indeks, der antallet selskaper det kan investeres i er lavere, og der selskapene eventuelt har vært igjennom en generell forhåndsvurdering. På den måten kan man filtrere vekk de som innebærer uakseptabel høy risiko, og ha tett oppfølging av de selskapene som representerer høy risiko, men som likevel blir inkludert. Selskapene i indeksen bør også jevnlig bli gjenstand for aktsomhetsvurderinger. Fondet vil følgelig få større eierandeler i færre selskaper enn de ca 9000 fondet er eier i i dag, og kan dermed også få mer innflytelse som eier. En slik løsning vil også kunne ha potensielle nedsider som bør utredes.
Økt risikoramme for avvik fra referanseindeksen
Amnesty foreslår dessuten en vurdering av om det å øke risikorammen for avvik fra referanseindeksen kan gi rom for bedre håndtering av risiko i forvaltningen av fondet, inkludert forvaltningen av de største investeringene. Et slikt grep vil gi rom for mer aktivt eierskap. Dermed øker også behovet for mer åpenhet om forvaltningen slik at Stortinget har mulighet til å utøve sin demokratiske kontroll med fondet.
Det ligger en åpning for å se på dette når utvalget anbefaler at «Finansdepartementet bør jevnlig vurdere investeringsstrategien, inkludert om det er behov for justeringer i referanseindeksens sammensetning og mandatet for Norges Banks forvaltning, for å forvisse seg om at fondet kan fortsette å yte så verdifulle bidrag til finansiering av statsbudsjettet som mulig. Det må være et mål å unngå risikoeksponeringer som resulterer i en brå omlegging av strategien dersom risikoen manifesterer seg (for eksempel i form av en finansiell eller politisk krise).» (s 215).
Amnesty International Norge ser frem til at de alvorlige utfordringene som skisseres i denne utredningen blir fulgt opp av Stortinget. Vi viser for øvrig til noen konkrete merknadsforslag.
Stortinget ber om en utredning av om utvikling av en ny referanseindeks med større grad av forhåndsfiltrering og aktsomhetsvurderinger av et lavere antall selskaper i tillegg til en økning i risikorammen for avvik fra referanseindeksen, til sammen kan bidra til å styrke fondets håndtering av klimarisiko og etisk risiko fremover.
Som ledd i styrkingen av SPUs håndtering av klimarisiko og etisk risiko må Etikkrådet tilføres økte ressurser.
Sverdrup-utvalget foreslår å etablere et eksternt råd som kan bidra med geopolitiske analyser. Det må være et krav at et slikt råd også tilføres kompetanse knyttet til klima, miljø og menneskerettigheter.
Amnesty International Norge