Høringssvar fra Norges teknisk-naturvitenskapelige universitet –
Innføring av studieavgifter for studenter fra land utenfor EØS-området eller Sveits m.m. – endringer i universitets- og høyskoleloven
NTNU vil utrykke sterk bekymring over forslag til endring i universitets- og høyskoleloven, og de konsekvenser en slik endring vil kunne få – både på kort og lang sikt. Kutt i rammebevilgningen er foreslått med svært usikkert tallgrunnlag og uten videre risikovurdering, og vi frykter at en innføring, og særlig etter framlagt tidslinje, vil få negative konsekvenser for våre studenter, og for våre forutsetninger til å levere utdanning og forskning på dagens nivå, både når det gjelder tilbud og kvalitet.
Kommentarer til forslag om lovendring
Uklar begrepsbruk, tidslinje og omfang av beskrevet overgangsordning
Høringsnotatet har uklar begrepsbruk og er selvmotsigende i sin beskrivelse av tidslinje for innføring, og ordlyd i punktet om overgangsordning. Departementet bør klargjøre hvilke studenter en overgangsordning vil omfatte, da studenter som har studiestart fra august 2023 har fått vedtak om opptak vesentlig tidligere, for NTNUs del er dette estimert til å skje i mars/april 2023.
Før innføring av avgift eventuelt iverksettes, må institusjonene ha tid til å implementere ordningen på en ryddig måte, og stipendordninger bør utredes og innføres samtidig. I tillegg må potensielle studenter berørt av lovendringen ha klarhet i totalkostnader og forpliktelser i rimelig tid.
Dersom det legges til grunn at studieavgift skal innføres for studenter som starter studiet høsten 2023, vil det gi urimelig kort tid for institusjonene til å forberede ordningen, og også kunne bli urimelig for våre potensielle studenter som må kunne vite hvilke økonomiske forpliktelser de vil pådra seg ved å takke ja til studieplass. Studenter fra tredjeland må dokumentere finansiell situasjon for å få studievisum til Norge, dette inkluderer eventuelle utgifter til studieavgift, i tillegg til sum for livsopphold. Det er krav fra UDI at totale midler er dokumentert på norsk konto ved tidspunkt for visumsøknad. Gitt innføring for studenter med studiestart 2023, kan disse i realiteten potensielt bli pålagt å dokumentere mer enn dobbelt av det de var klar over på søketidspunktet.
Studieavgifter, både fastsetting og innkreving, vil medføre behov for økt administrativ kapasitet. Ved den foreslåtte tidslinje for innføring vil tilstrekkelig styrking av nødvendige administrative støttefunksjonene være utfordrende.
Om lovendringen vedtas, mener vi at innføring av studieavgift bør utsettes og implementering tidligst skje høsten 2024, samt at det økonomiske tallgrunnlaget og andre risikofaktorer må utredes.
Uklarhet hvordan prosjekter med nasjonale tilskudd berøres
NTNU er både initiator og deltager i flere internasjonale samarbeidsavtaler og utviklingsprosjekt med tilskudd fra nasjonale ordninger. Langt de fleste av disse programmene inkluderer forpliktelser om utveksling, men mange også hele gradsstudier. I søknadsutforming og tildeling vil det ikke være tatt høyde for at skolepenger skal betales ved opphold ved NTNU, og dette er i gjerne prosjekter som løper over flere år. Vi mener at gradsstudenter på allerede igangsatte prosjekter hvor skolepenger ikke er spesifisert i søknad og tildeling, også bør omfattet av UH-lovens unntaksbestemmelser, i tråd med høringsnotatets merknader til §7.1.
Mulige risikofaktorer ved eventuell lovendring
NTNU er bekymret for de ringvirkninger endringen vil ha på universitetet som helhet, ikke bare for de enkelte studieplassene som blir berørt. En stabil og forutsigbar studentmasse gjør at vi kan utvikle våre fagmiljø, opprettholde kvalitet i undervisning og forskning, og være synlig internasjonalt. Vi opplever ikke at konsekvensene en lovendring kan ha vår økonomi, vår forsknings- og utdanningskvalitet og vårt omdømme er tilstrekkelig utredet.
Stor økonomisk usikkerhet for organisasjonen
Bevilgningene til sektoren er foreslått kuttet i tråd med anslått inntektsøkning som følge av lovendring og påfølgende innføring av avgift. Det er lagt til grunn at studenttall fra tredjeland vil synke, men det stipuleres med andel tredjelandsstudenter på 30% av internasjonale studenter, samtidig som det påpekes at man ikke har sikre tall på hvor stor andel denne gruppen faktisk utgjør. Det er bekymringsverdig at departementet gjør så store endringer i sektorens tildelinger på et så usikkert tallgrunnlag, og med så kort tidsramme.
Ved å tilgjengeliggjøre flere studieplasser til andre studentgrupper – Norsk/Nordiske/EØS-gruppen (første- og andreland) – grunnet bortfall av studenter fra tredjeland, virker det ikke å være indikasjon på justering i bortfall av bevilgning. Det er vanskelig å se for seg hvordan studietilbud da kan opprettholdes på samme nivå som i dag. NTNU opererer i allerede med avsatte kvoter til første- andre- og tredjeland i sine internasjonale gradsprogram, og søkere er kun i direkte konkurranse innad i egen kvote. Erfaringsmessig er det sjeldent tilfelle at studieplasser kan fylles opp av høyt kvalifiserte første- og andrelandsstudenter, om kvoten fra tredjelandssøkere ikke fylles. Vi mener derfor det er en logisk brist i høringsnotatets resonnement, der man ser ut til å ta det for gitt at kvalifiserte søkere fra Norge og EØS vil fylle plassene, samt en vridning i programmenes studentgruppesammensetning ikke vil ha særlig innvirkning kandidatenes generelle kvalitet.
Inntektssiden for programmene blir negativt påvirket umiddelbart ved at bevilgninger trekkes tilbake allerede fra høsten 2023, mens kostnadssiden er vanskelig å justere på kort sikt. Sammen med forventing om varig redusert studenttilstrømming tror vi den økonomiske bærekraften reduseres vesentlig, og mange tilbud står i fare for nedleggelse i den form de har.
Innføring av studieavgifter, eventuelle stipendordninger, komplekse beregningsmodeller, markedsføring, mv, vil medføre en økning i byråkratisering, administrativ ressursbruk og vi ser det som lite sannsynlig at disse kostnadene dekkes inn av den økonomiske modellen som er foreslått.
Manglende mulighet for nasjonal koordinering ved fastsettelse av avgift
Departementet foreslår at det skal være opp til institusjonene selv å fastsette avgiftsnivå, og det gis ingen presise kriterier for hvordan det skal stipuleres. Samtidig sier departementet at avgiftene skal være kostnadsdekkende, uten å avklare hva dette betyr. Dette inviterer sektoren til å underby hverandre, og NTNU stiller seg spørrende til om dette er hensiktsmessig. I andre sammenhenger, f.eks. knyttet til tilbud innen etter- og videreutdanning (EVU) er departementet svært tydelig på at kostnadene er samsvarende med prisene i finansieringssystemet. Dette ligger i definisjonene av modellen. Når et EVU-tilbud skal betales 100% av deltakerne er det også forutsatt at det skal prises inn et overskudd. Dersom det samme prinsippet skulle følges her ville det bety at en masterutdanning kan komme til å koste minimum 175.000 kroner pr år. Om begrepet kostnadsdekkende i tilfellet med tredjelandsstudenter skal innebære noe annet enn allerede etablerte modeller i sektoren, mener vi det er helt nødvendig at det presiseres hvilke kriterier som skal være gjeldende. NTNU mener at modeller for beregning av avgift bør i størst mulig grad være felles.
Mangfold og studiekvalitet
Vi erfarer at en mangfoldig studentmasse beriker våre undervisnings- og forskningsmiljø, og gir oss positive bidrag i vårt kontinuerlige kvalitets- og utviklingsarbeid. Tredjelandsstudenter løfter diskusjonene i emnene, setter norske forhold i en global kontekst, og bidrar til nyanserte perspektiv og kunnskap spesielt om det globale sør. En homogenisering av studentmassen tror vi vil være ufordelaktig både for fagmiljøenes mangfold, og for de bidrag våre alumner kan gi nasjonalt og globalt. Vi ser dette mangfoldet som et direkte bidrag til våre mål om å holde et høyt internasjonalt nivå i studie- og forskningsmiljø.
Ved avvikling av kvoteordningen i 2016 er det allerede vanskelig for søkere med ettertraktede kvalifikasjoner og bakgrunner som kommer fra det globale sør, og departementet ser heller ikke til å ha forslag om stipendordninger for denne gruppen. Det noteres i høringsskrivet at det både i Sverige og Danmark er opprettet stipendordninger som retter seg mot studenter fra tredjeland, men det fremgår ikke om studenter tildelt slike stipend i våre naboland faller utenfor tallgrunnlaget benyttet for å beregne potensiell inntekt av ordningen, og følgelig hvor stort antall studenter som i realiteten kan sies å være egenfinansierte. Om ikke tilsvarende stipendordninger opprettes vil man måtte anta at tallet på tredjelandsstudenter reduseres ytterligere, med de konsekvenser vi allerede har pekt på.
Departementet legger til grunn at fall i søkertall og studentmasse fra gjeldende gruppe vil kunne hentes inn igjen ved rekrutteringsarbeid. Ved å kreve skolepenger fra studenter fra tredjeland, blir vårt største konkurransefortrinn borte sammenlignet med internasjonale utdanningsinstitusjoner. I rapporten «Paradoxical attraction? Why an increasing number of international students choose Norway» (Wiers-Jenssen, Jannecke, 2018) er fravær av skolepenger den viktigste grunnen til at de søker seg inn på grader ved norske institusjoner. Dette er bekreftet av en undersøkelse utført av DIKU i 2019. Det er nærliggende å tro at studenter vil velge bort NTNU og Norge til fordel for institusjoner med høyrere omdømme, da totalkostnad for studier og livsopphold ikke vil gi oss det fortrinnet vi har i dag. Om lovendring blir vedtatt som foreslått, vil det medgå betydelige ressurser til å drive målrettet rekrutering over tid.
Som tidligere nevnt, ved stipulasjonene for reduksjon av rammebevilgningene er noe av grunnlaget for endring i studentmassen gjort med tall etter innføring av studieavgift for tredjelandsstudenter i våre naboland, samtidig som det påpekes at tallene er svært usikre og at man ikke har tall på hvor mange studenter med statsborgerskap fra tredjeland som vil falle inn under lovens unntak. Våre høye levekostnader og generelle prisnivå virker heller ikke å være med i beregningen, og vi mener at dette vil spille inn i hvor konkurransedyktige vi har mulighet til å være når vårt dokumenterte fortrinn nå bortfaller.
NTNU ønsker også å påpeke at våre internasjonale gradsprogram utgjør en ikke uvesentlig rekrutteringsbase for doktorgradsstipendiater og senere vitenskapelige stillinger. Vi frykter vi vil få en mindre ressursbase for våre fremtidige forskere ved at antallet internasjonale studenter reduseres.
Brudd på regjeringens egne styringsprinsipp og intensjoner
Vi registrerer at Regjeringen bryter egen styringsplattform etter bare ett år, når de nå går bort fra gratisprinsippet. Vi tror den foreslåtte lovendringen, i tillegg til å bryte med et av sektorens viktigste prinsipper, vil øke behovet for administrasjon og byråkrati, bremse internasjonale forskningssamarbeid, ha negative konsekvenser for våre utdanningsprogram og fagmiljø, noe som igjen kan gi konsekvenser for tilbudet og kvaliteten vi har mulighet til å gi også norske studenter.
Innføring av studieavgifter for studenter fra land utenfor EØS-området eller Sveits m.m. – endringer i universitets- og høyskoleloven
NTNU vil utrykke sterk bekymring over forslag til endring i universitets- og høyskoleloven, og de konsekvenser en slik endring vil kunne få – både på kort og lang sikt. Kutt i rammebevilgningen er foreslått med svært usikkert tallgrunnlag og uten videre risikovurdering, og vi frykter at en innføring, og særlig etter framlagt tidslinje, vil få negative konsekvenser for våre studenter, og for våre forutsetninger til å levere utdanning og forskning på dagens nivå, både når det gjelder tilbud og kvalitet.
Kommentarer til forslag om lovendring
Uklar begrepsbruk, tidslinje og omfang av beskrevet overgangsordning
Høringsnotatet har uklar begrepsbruk og er selvmotsigende i sin beskrivelse av tidslinje for innføring, og ordlyd i punktet om overgangsordning. Departementet bør klargjøre hvilke studenter en overgangsordning vil omfatte, da studenter som har studiestart fra august 2023 har fått vedtak om opptak vesentlig tidligere, for NTNUs del er dette estimert til å skje i mars/april 2023.
Før innføring av avgift eventuelt iverksettes, må institusjonene ha tid til å implementere ordningen på en ryddig måte, og stipendordninger bør utredes og innføres samtidig. I tillegg må potensielle studenter berørt av lovendringen ha klarhet i totalkostnader og forpliktelser i rimelig tid.
Dersom det legges til grunn at studieavgift skal innføres for studenter som starter studiet høsten 2023, vil det gi urimelig kort tid for institusjonene til å forberede ordningen, og også kunne bli urimelig for våre potensielle studenter som må kunne vite hvilke økonomiske forpliktelser de vil pådra seg ved å takke ja til studieplass. Studenter fra tredjeland må dokumentere finansiell situasjon for å få studievisum til Norge, dette inkluderer eventuelle utgifter til studieavgift, i tillegg til sum for livsopphold. Det er krav fra UDI at totale midler er dokumentert på norsk konto ved tidspunkt for visumsøknad. Gitt innføring for studenter med studiestart 2023, kan disse i realiteten potensielt bli pålagt å dokumentere mer enn dobbelt av det de var klar over på søketidspunktet.
Studieavgifter, både fastsetting og innkreving, vil medføre behov for økt administrativ kapasitet. Ved den foreslåtte tidslinje for innføring vil tilstrekkelig styrking av nødvendige administrative støttefunksjonene være utfordrende.
Om lovendringen vedtas, mener vi at innføring av studieavgift bør utsettes og implementering tidligst skje høsten 2024, samt at det økonomiske tallgrunnlaget og andre risikofaktorer må utredes.
Uklarhet hvordan prosjekter med nasjonale tilskudd berøres
NTNU er både initiator og deltager i flere internasjonale samarbeidsavtaler og utviklingsprosjekt med tilskudd fra nasjonale ordninger. Langt de fleste av disse programmene inkluderer forpliktelser om utveksling, men mange også hele gradsstudier. I søknadsutforming og tildeling vil det ikke være tatt høyde for at skolepenger skal betales ved opphold ved NTNU, og dette er i gjerne prosjekter som løper over flere år. Vi mener at gradsstudenter på allerede igangsatte prosjekter hvor skolepenger ikke er spesifisert i søknad og tildeling, også bør omfattet av UH-lovens unntaksbestemmelser, i tråd med høringsnotatets merknader til §7.1.
Mulige risikofaktorer ved eventuell lovendring
NTNU er bekymret for de ringvirkninger endringen vil ha på universitetet som helhet, ikke bare for de enkelte studieplassene som blir berørt. En stabil og forutsigbar studentmasse gjør at vi kan utvikle våre fagmiljø, opprettholde kvalitet i undervisning og forskning, og være synlig internasjonalt. Vi opplever ikke at konsekvensene en lovendring kan ha vår økonomi, vår forsknings- og utdanningskvalitet og vårt omdømme er tilstrekkelig utredet.
Stor økonomisk usikkerhet for organisasjonen
Bevilgningene til sektoren er foreslått kuttet i tråd med anslått inntektsøkning som følge av lovendring og påfølgende innføring av avgift. Det er lagt til grunn at studenttall fra tredjeland vil synke, men det stipuleres med andel tredjelandsstudenter på 30% av internasjonale studenter, samtidig som det påpekes at man ikke har sikre tall på hvor stor andel denne gruppen faktisk utgjør. Det er bekymringsverdig at departementet gjør så store endringer i sektorens tildelinger på et så usikkert tallgrunnlag, og med så kort tidsramme.
Ved å tilgjengeliggjøre flere studieplasser til andre studentgrupper – Norsk/Nordiske/EØS-gruppen (første- og andreland) – grunnet bortfall av studenter fra tredjeland, virker det ikke å være indikasjon på justering i bortfall av bevilgning. Det er vanskelig å se for seg hvordan studietilbud da kan opprettholdes på samme nivå som i dag. NTNU opererer i allerede med avsatte kvoter til første- andre- og tredjeland i sine internasjonale gradsprogram, og søkere er kun i direkte konkurranse innad i egen kvote. Erfaringsmessig er det sjeldent tilfelle at studieplasser kan fylles opp av høyt kvalifiserte første- og andrelandsstudenter, om kvoten fra tredjelandssøkere ikke fylles. Vi mener derfor det er en logisk brist i høringsnotatets resonnement, der man ser ut til å ta det for gitt at kvalifiserte søkere fra Norge og EØS vil fylle plassene, samt en vridning i programmenes studentgruppesammensetning ikke vil ha særlig innvirkning kandidatenes generelle kvalitet.
Inntektssiden for programmene blir negativt påvirket umiddelbart ved at bevilgninger trekkes tilbake allerede fra høsten 2023, mens kostnadssiden er vanskelig å justere på kort sikt. Sammen med forventing om varig redusert studenttilstrømming tror vi den økonomiske bærekraften reduseres vesentlig, og mange tilbud står i fare for nedleggelse i den form de har.
Innføring av studieavgifter, eventuelle stipendordninger, komplekse beregningsmodeller, markedsføring, mv, vil medføre en økning i byråkratisering, administrativ ressursbruk og vi ser det som lite sannsynlig at disse kostnadene dekkes inn av den økonomiske modellen som er foreslått.
Manglende mulighet for nasjonal koordinering ved fastsettelse av avgift
Departementet foreslår at det skal være opp til institusjonene selv å fastsette avgiftsnivå, og det gis ingen presise kriterier for hvordan det skal stipuleres. Samtidig sier departementet at avgiftene skal være kostnadsdekkende, uten å avklare hva dette betyr. Dette inviterer sektoren til å underby hverandre, og NTNU stiller seg spørrende til om dette er hensiktsmessig. I andre sammenhenger, f.eks. knyttet til tilbud innen etter- og videreutdanning (EVU) er departementet svært tydelig på at kostnadene er samsvarende med prisene i finansieringssystemet. Dette ligger i definisjonene av modellen. Når et EVU-tilbud skal betales 100% av deltakerne er det også forutsatt at det skal prises inn et overskudd. Dersom det samme prinsippet skulle følges her ville det bety at en masterutdanning kan komme til å koste minimum 175.000 kroner pr år. Om begrepet kostnadsdekkende i tilfellet med tredjelandsstudenter skal innebære noe annet enn allerede etablerte modeller i sektoren, mener vi det er helt nødvendig at det presiseres hvilke kriterier som skal være gjeldende. NTNU mener at modeller for beregning av avgift bør i størst mulig grad være felles.
Mangfold og studiekvalitet
Vi erfarer at en mangfoldig studentmasse beriker våre undervisnings- og forskningsmiljø, og gir oss positive bidrag i vårt kontinuerlige kvalitets- og utviklingsarbeid. Tredjelandsstudenter løfter diskusjonene i emnene, setter norske forhold i en global kontekst, og bidrar til nyanserte perspektiv og kunnskap spesielt om det globale sør. En homogenisering av studentmassen tror vi vil være ufordelaktig både for fagmiljøenes mangfold, og for de bidrag våre alumner kan gi nasjonalt og globalt. Vi ser dette mangfoldet som et direkte bidrag til våre mål om å holde et høyt internasjonalt nivå i studie- og forskningsmiljø.
Ved avvikling av kvoteordningen i 2016 er det allerede vanskelig for søkere med ettertraktede kvalifikasjoner og bakgrunner som kommer fra det globale sør, og departementet ser heller ikke til å ha forslag om stipendordninger for denne gruppen. Det noteres i høringsskrivet at det både i Sverige og Danmark er opprettet stipendordninger som retter seg mot studenter fra tredjeland, men det fremgår ikke om studenter tildelt slike stipend i våre naboland faller utenfor tallgrunnlaget benyttet for å beregne potensiell inntekt av ordningen, og følgelig hvor stort antall studenter som i realiteten kan sies å være egenfinansierte. Om ikke tilsvarende stipendordninger opprettes vil man måtte anta at tallet på tredjelandsstudenter reduseres ytterligere, med de konsekvenser vi allerede har pekt på.
Departementet legger til grunn at fall i søkertall og studentmasse fra gjeldende gruppe vil kunne hentes inn igjen ved rekrutteringsarbeid. Ved å kreve skolepenger fra studenter fra tredjeland, blir vårt største konkurransefortrinn borte sammenlignet med internasjonale utdanningsinstitusjoner. I rapporten «Paradoxical attraction? Why an increasing number of international students choose Norway» (Wiers-Jenssen, Jannecke, 2018) er fravær av skolepenger den viktigste grunnen til at de søker seg inn på grader ved norske institusjoner. Dette er bekreftet av en undersøkelse utført av DIKU i 2019. Det er nærliggende å tro at studenter vil velge bort NTNU og Norge til fordel for institusjoner med høyrere omdømme, da totalkostnad for studier og livsopphold ikke vil gi oss det fortrinnet vi har i dag. Om lovendring blir vedtatt som foreslått, vil det medgå betydelige ressurser til å drive målrettet rekrutering over tid.
Som tidligere nevnt, ved stipulasjonene for reduksjon av rammebevilgningene er noe av grunnlaget for endring i studentmassen gjort med tall etter innføring av studieavgift for tredjelandsstudenter i våre naboland, samtidig som det påpekes at tallene er svært usikre og at man ikke har tall på hvor mange studenter med statsborgerskap fra tredjeland som vil falle inn under lovens unntak. Våre høye levekostnader og generelle prisnivå virker heller ikke å være med i beregningen, og vi mener at dette vil spille inn i hvor konkurransedyktige vi har mulighet til å være når vårt dokumenterte fortrinn nå bortfaller.
NTNU ønsker også å påpeke at våre internasjonale gradsprogram utgjør en ikke uvesentlig rekrutteringsbase for doktorgradsstipendiater og senere vitenskapelige stillinger. Vi frykter vi vil få en mindre ressursbase for våre fremtidige forskere ved at antallet internasjonale studenter reduseres.
Brudd på regjeringens egne styringsprinsipp og intensjoner
Vi registrerer at Regjeringen bryter egen styringsplattform etter bare ett år, når de nå går bort fra gratisprinsippet. Vi tror den foreslåtte lovendringen, i tillegg til å bryte med et av sektorens viktigste prinsipper, vil øke behovet for administrasjon og byråkrati, bremse internasjonale forskningssamarbeid, ha negative konsekvenser for våre utdanningsprogram og fagmiljø, noe som igjen kan gi konsekvenser for tilbudet og kvaliteten vi har mulighet til å gi også norske studenter.