Arbeids- og velferdsdirektoratet

Arbeids- og velferdsdirektoratet viser til Arbeids- og inkluderingsdepartementets høringsbrev av 20. juni 2022. Direktoratet gir med dette høringssvar til NOU 2022: 7 Et forbedret pensjonssystem.

Pensjonsreformen i 2011 er en av de mest omfattende reformer i nyere norsk historie. Reformen endret pensjonssystemet i folketrygden fundamentalt, og innførte både større fleksibilitet for den enkelte og store potensielle økonomiske innsparinger for samfunnet. Siden pensjonsreformens ikrafttreden er det gått mer enn 10 år, og NAV ønsker en evaluering av reformen velkommen. Med Pensjonsutvalgets utredning har vi fått en grundig og faglig solid evaluering av reformens virkninger siden 2011, og forslag til justeringer av gjeldende regler for å styrke den sosiale bærekraften i pensjonssystemet.

Endringer i folketrygdens pensjonsregelverk treffer bredt i NAV. Arbeids- og velferdsdirektoratet har derfor bedt om innspill til høringen fra fagavdelinger i direktoratet, herunder produktområder, og underliggende enheter.

Utvalgets konklusjon om at pensjonsreformen har virket etter hensikten deles i stor grad av NAV. Videre deler vi utvalgets syn om at de grunnleggende elementene i pensjonsreformen, levealdersjustering og fleksibelt uttak av alderspensjon, bør videreføres. Dette er svært viktige elementer for den økonomiske bærekraften i pensjonssystemet og for den enkeltes muligheter til å tilpasse seg når levealderen øker, samtidig som det sikrer fleksibilitet og valgfrihet.

Som utvalget påpeker er det viktig at det ikke gjøres raske og kortsiktige endringer i pensjonssystemet. Slike endringer kan få virkning i svært lang tid, og det kan være vanskelig å overskue de langsiktige økonomiske og sosiale konsekvensene. For å forhindre dette, er det viktig at foreslåtte endringer i regelverket utredes nøye, at pensjonssystemet har bred politisk oppslutning og at systemet har støtte i befolkningen for øvrig. Utvalgets forslag til styrking av den sosiale bærekraften, at det samtidig legges opp til en god balanse mellom den økonomiske og sosiale bærekraften, og utvalgets brede politiske sammensetning, er etter NAVs syn positivt i så måte.

Færre i yrkesaktiv alder i forhold til antall eldre vil utfordre velferdsstaten, som pekt på blant annet i Perspektivmeldingen. NAV ser positivt på at utvalgets forslag legger til rette for lengre yrkeskarrierer og bedre muligheter for å sikre arbeidskraftbehovet framover.

Dagens pensjonsregelverk oppleves av mange som komplisert. Hyppige endringer kan gjøre det utfordrende å forstå hvilke regler som gjelder, og medføre at systemet oppleves uforutsigbart. Det gjør det også utfordrende for NAV å veilede brukerne, og å forvalte gode saksbehandlingsløsninger. Et bredt forlik som reduserer sannsynligheten for hyppige tilpasninger vil gjøre NAV bedre i stand til å kommunisere tydelig og presist til innbyggerne, og gjøre innbyggerne bedre i stand til å forstå rettigheter og plikter knyttet til alderspensjon. Dette er i tråd med NAVs virksomhetsstrategi om at brukerne enkelt og forutsigbart får pengene de har krav på. Det er et uttalt mål at alle skal få forståelig informasjon og veiledning om rettigheter og plikter. Samtidig kan saksbehandlingsløsninger i større grad optimaliseres heller enn å stadig tilpasses nye regler.

Forslagene som utvalget fremmer vil kreve at NAV får tilført nødvendige midler. Forslagene som gjelder økte aldersgrenser, økt opptjening for uføretrygdede og justeringer av minstenivåer vil samlet kreve omfattende systemendringer i NAVs IT-systemer. Videre vil forslagene kunne medføre økt ressursbehov knyttet til utvikling av digitale informasjonsverktøy, veiledning og tettere oppfølging av økt antall brukere på helserelaterte ytelser.

Vi kan ikke nå si noe konkret om gjennomføringsevne eller tid, men må komme tilbake til dette i en eventuell lovprosess.

NAV er enig i at endringene i pensjonsreformen har styrket insentivene til arbeid og at det kreves at reglene blir forstått for at de skal påvirke atferden. Videre er NAV enige i at selv om pensjonsportalene på de fleste områder gir brukerne en oversikt over forventet pensjon og konsekvenser av ulike individuelle valg, er det er rom for forbedringer av portalene.

Majoriteten av brukerhenvendelser om alderspensjon besvares på telefon. Det er nærliggende å anta at ikke-optimale digitale verktøy er en medvirkende årsak til at mange brukere tar kontakt for råd og veiledning i pensjonsspørsmål. Slik telefonveiledning er ressurskrevende. En bedre digital løsning vil kunne redusere avhengigheten av personlig veiledning, og gjøre brukerne bedre i stand til å fatte veloverveide beslutninger om egen pensjon.

Pensjonsutvalget har vurdert hvilke opplysninger som bør inngå når fremtidig pensjon presenteres for brukeren. Brukerundersøkelser viser at dagens løsning ikke presenterer den fremtidige pensjonen på en tilfredsstillende måte. Det kan gjøre at brukerne ikke forstår sine rettigheter og valgmuligheter fullt ut. Det er imidlertid vanskelig i forkant å vite om den valgte presentasjonsformen fungerer. Utviklingen av løsningen bør derfor være basert på samhandling med brukerne slik at løsningen utformes i samsvar med tilbakemeldinger på hva som fungerer og ikke fungerer. En slik prosess bør pågå over tid for å ha effekt og for å komme frem til en systemløsning som gjør brukere bedre i stand til å få innsikt i egne pensjonsrettigheter og konsekvensene av ulike valg. En slik fremgangsmåte vil også kunne gi innsikt i hvordan kompliserte elementer kan inkorporeres i fremstillingen, for eksempel at enkelte elementer i alderspensjonen utvikler seg ulikt i verdi etter uttakstidspunktet, eller hvordan skatteregler påvirker pensjon til utbetaling.

NAV mener det vil være hensiktsmessig å utvikle en IT-løsning i tråd med det forannevnte, som kan presentere beregningen og informasjonen om den fremtidige pensjonistens pensjon på en oversiktlig og pedagogisk god måte.

Pensjonskalkulatoren i Din pensjon er avhengig av at tjenestepensjonsordningene har løsninger for å kunne gi prognoser for offentlige og private tjenestepensjonsordninger. Det skjer ikke i alle tilfeller. Det er derfor viktig at SPK får anledning til å jobbe videre med å tilrettelegge for utveksling av slike opplysninger mellom de som leverer tjenestepensjoner og NAV og disse tjenestene tilgjengeliggjøres. NAV er enig med Pensjonsutvalget i at det er en svakhet at pensjonskalkulatorer generelt ikke vurderer om en person er tilsluttet en AFP-ordning og dermed kan ha rett til avtalefestet pensjon. Vurdering av ansiennitetsvilkårene er lagt til offentlige tjenestepensjonsordninger og til Fellesordningen for AFP. De bør derfor gis mulighet til å utvikle digitale veiledningsløsninger som gjør denne vurderingen og at resultatet gjøres tilgjengelig for blant andre NAV.

9.2 Hvorfor aldersgrensene bør økes

Utvalgets forslag om økte aldersgrenser er en naturlig videreføring av pensjonsreformen fra 2011. Aldersgrenser som følger utviklingen i levealder, legger opp til at andelen av livet i arbeid og andelen som pensjonist vil holde seg noenlunde konstant over tid. At det fortsatt legges opp til et bredt aldersintervall for valg av uttaksalder, vil samtidig sikre valgfrihet og fleksibilitet for den enkelte.

Det er grunn til å tro at forslaget om gradvis økning av den normerte pensjonsalderen på 67 år vil gi effekt gjennom å være et signal for den enkelte om hva som er forventet lengde på yrkeslivet, men også til arbeidsgivere og samfunnet som helhet. For eksempel viser en sammenlikning av svenske og norske tall for sysselsetting at avgang fra arbeidslivet er langt mer vanlig ved 65 år i Sverige enn i Norge, og omvendt ved 67 år. Dette kan forklares ved at Sverige tidligere hadde pensjonsalder 65 år, som i dag fortsatt er normert pensjonsalder.

De vanligste aldrene for avgang fra arbeidslivet er i dag 62 år og 67 år. De som i dag slutter i jobb ved 62 år, vil måtte jobbe noe lenger når aldersgrensen øker, med mindre helseproblemer eller andre årsaker ikke gjør det mulig. Vista Analyse (Strøm m.fl. 2015) anslår at rundt 9 av 10 av de som i dag slutter ved 62 år, vil velge å stå lenger i arbeid når aldersgrensen økes. Dette stemmer godt med tall fra NAV som viser at andelen som har avgang fra arbeidslivet ved 62 år er mer enn ti ganger så høy som andelen som har avgang ved 61 år. At endringene foreslås å skje gradvis og i små steg på én til to måneder per årskull, gjør i tillegg at økningen ikke vil medføre brå endringer for den enkelte.

Utvalget peker på at en heving av aldersgrensene kan ha positive effekter på både den økonomiske og sosiale bærekraften i alderspensjonssystemet. Vi viser i denne sammenheng også til at de økende forholdstallene og delingstallene for hvert årskull gjør vilkåret for uttak før fylte 67 år stadig strengere. Dersom aldersgrensene ikke heves, vil det på sikt kun være en liten gruppe personer med svært høy pensjonsopptjening som er berettiget til uttak ved 62 års alder. Det kan oppleves urettferdig at man til tross for mange år med pensjonsopptjening ikke kan benytte seg av systemets opprinnelige fleksibilitet og valgfrihet. Dette kan ha negativ effekt på systemets sosiale bærekraft. Det kan igjen lede til et politisk press om å foreta justeringer i regelverket, uten at det er foretatt en helhetlig gjennomgang av mulige konsekvenser.

En annen konsekvens av økende forholdstall og delingstall er at pensjonsnivåene ved tidlig uttak blir lavere og lavere, og at kompensasjonsgraden sammenlignet med tidligere arbeidsinntekt blir lavere og lavere. Mange som går av ved 62 år fortsetter i arbeidslivet og mottar både lønn og pensjon. Konsekvensen av den lave alderspensjonen vil i noen tilfeller ikke bli fullt ut synlig for den enkelte før vedkommende slutter i arbeidslivet. Det kan innebære en risiko for økende fattigdom blant eldre på sikt ved at personer som er vant til høy arbeidsinntekt vil motta en lav alderspensjon ved endt yrkeskarriere.

Dagens øvre aldersgrense på 75 år, hvoretter det ikke lenger er mulig å øke den månedlige alderspensjonen ved å utsette pensjonsuttaket, vil på sikt innebære at de yngre generasjonene ikke har mulighet til å tilpasse seg levealdersjusteringen fullt ut. Personer født på 2010-tallet vil ikke kunne utsette pensjonsuttaket tilstrekkelig til å kompensere for levealdersjusteringen fullt ut. Ved å heve 75-årsgrensen kan systemet oppleves mer rettferdig ved at de yngre generasjonene faktisk kan utsette uttaket for å oppnå pensjonsnivåene til de eldre generasjonene. En justering av 62-årsgrensen er trolig viktigere enn 75-årsgrensen på kort sikt, men aldersgrensene bør sees i sammenheng.

NAV er av den oppfatning at økte aldersgrenser vil styrke den sosiale bærekraften ved at systemet oppleves mer rettferdig og at den enkelte vil motta høyere alderspensjon. Videre vil økte aldersgrenser stimulere til lengre yrkeskarrierer og til at flere vil vente med uttaket av alderspensjon, noe som vil innebære økte skatteinntekter og dermed isolert sett bidra til å bedre den økonomiske bærekraften. Det vil også gjøre det lettere å dekke arbeidskraftbehovet som vil oppstå framover når andelen av befolkningen i yrkesaktiv alder vil fortsette å synke.

Dersom aldersgrensen ved 67 år økes, er det naturlig at overgangen fra uføretrygd til alderspensjon økes tilsvarende. Dette vil stabilisere de uføres alderspensjonsnivåer og kompensere delvis for levealdersjusteringen. Vi viser til merknader til utvalgets kapittel 12.

Alle har i dag rett til å ta ut alderspensjon fra fylte 67 år, uavhengig av alderspensjonens størrelse. For den som har lav opptjening er insentivene til å stå lenger i jobb svakere enn for dem som har pensjonsopptjening over minstenivåene. Dette er særlig uttalt for dem som mottar deler av pensjonen etter folketrygdloven kapittel 19, der økt ytterligere pensjonsopptjening ikke nødvendigvis medfører høyere pensjonsytelse. For dem som skal motta alderspensjon etter kapittel 20 er dette ikke like uttalt ettersom økt inntektspensjon ikke avkortes krone for krone mot garantipensjonen. Det er imidlertid allikevel slik at insentivene er svakere for dem med lav opptjening enn dem med høy opptjening. Dersom aldersgrensen på 67 år øker, vil de som ikke fyller vilkårene for tidlig uttak være nødt til å stå lenger i arbeid, som vil styrke den økonomiske bærekraften. Dette kan dog ha negative virkninger på den sosiale bærekraften.

Utvalgets merknader til de øvrige inntektssikringsordningene støttes. Dersom aldersgrensene i alderspensjonssystemet økes, er det naturlig at de øvre aldersgrensene for å motta korttidsytelser fra folketrygden og andre velferdsordninger (supplerende stønad, kvalifiseringsstønad etter sosialtjenesteloven etc.) også økes. Dette er særlig viktig for dem som ikke vil være berettiget til uttak av alderspensjon før aldersgrensen for ubetinget rett til alderspensjon. Disse personene vil ellers risikere å stå uten rett til sykepenger, dagpenger, AAP osv., og uten rett til alderspensjon.

I pensjonsregelverket er det ytterligere aldersgrenser som er mer eller mindre knyttet til aldersgrensene for uttak, for eksempel den øvre grensen for opptjening av trygdetid basert på botid. Vi antar at forholdet til slike opptjeningsregler mv. vil avklares i forbindelse med det videre arbeidet knyttet til eventuelle lovforslag.

I det øvrige kan NAV slutte seg til utvalgets merknader om at det er naturlig å vurdere en justering av aldersgrensene for stillingsvern i arbeidsmiljøloven og aldersgrenseloven.

9.4 Modeller for økte aldersgrenser

Pensjonsutvalget konkluderer med at aldersgrensene bør økes i takt med levealdersjusteringen, snarere enn i takt med de arbeidsføres faktiske tilpasning til levealdersjusteringen. Utvalget begrunner dette i at signaleffekten ved økte aldersgrenser vil svekkes når disse kobles til den faktiske avgangsalderen, og at koblingen til folketrygdens delingstall vil legge til rette for enkel, sammenhengende og forståelig kommunikasjon.

NAV er enig i utvalgets konklusjon og mener en kobling til levealdersjusteringen gir et enklere og mer forutsigbart system med god signaleffekt.

Omtrent to tredeler av landene i OECD har automatiske justeringsmekanismer i pensjonssystemet. Norge har allerede dette gjennom levealdersjusteringen, og forslaget om å også koble aldersgrensene til levealder vil være en ytterligere slik mekanisme. Åtte land i OECD har allerede koblet pensjonsalderen til utviklingen i levealder, herunder Danmark, Finland og Sverige.

OECD påpeker i rapporten Pensions at a glance 2001 at automatiske justeringsmekanismer gir større forutsigbarhet og transparens for framtidige pensjoner, reduserer behovet for hyppige pensjonsreformer og gir økt rettferdighet på tvers av generasjoner sammenliknet med uplanlagte regelendringer.

For å sikre forutsigbarhet peker OECD på at det er avgjørende med bred politisk støtte og mekanismer som unngår brå endringer i pensjonene. Vi mener Pensjonsutvalgets forslag er i tråd med OECDs anbefalinger.

9.5 Innfasing av nye aldersgrenser

Pensjonsutvalget konkluderer med at økningen av aldersgrensene bør skje gradvis med én eller to måneder per årskull. Dette fremfor større hevinger med lengre tidsintervaller. NAV støtter utvalgets konklusjon ettersom det kan utfordre den sosiale bærekraften dersom ett årskull må vente et helt år lenger med pensjonsuttaket sammenlignet med det foregående årskullet. NAV støtter også at samtlige av de tre sentrale aldersgrensene heves (62, 67 og 75). Videre bør aldersgrensene fastsettes samtidig med at delingstallene fastsettes.

Det er avgjørende at hevingen av aldersgrensene i pensjonssystemet innføres samtidig med kompletterende justeringer av aldersgrensene i hele folketrygden og i berørte systemer slik som tjenestepensjon. Hele det sosiale sikringssystemet ved høyere alder bør sees under ett.

Etter dagens regler fastsettes delingstall for hvert årskull det året årskullet fyller 61 år. I likhet med utvalget mener NAV at tidspunktet for fastsettingen av delingstallene bør forskyves i takt med økningen i de øvrige aldersgrensene, for å forhindre at intervallet mellom fastsettelsen av delingstall og første mulige uttak av alderspensjon blir stort og at treffsikkerheten til dataene som ligger til grunn for fastsettelsene ikke forringes.

9.9 Oppjustering av nedre aldersgrense for uttak av alderspensjon

NAV er enige med utvalget i at 62 års-grensen ikke bør økes til 64 år fra 2026, men at de nærmest berørte årskullene bør få tid til å tilpasse seg endringene. Vi anser videre at det vil være enklere å veilede befolkningen dersom de ulike aldersgrensene øker i takt.

9.10 Mulige effekter for tjenestepensjon og AFP av økte aldersgrenser

Utvalget mener at også aldersgrensene i tjenestepensjonsordninger, AFP-ordninger og individuelle pensjonsordninger bør økes dersom det innføres en ordning med økte aldersgrenser i folketrygden, men at dette må vurderes av de som forvalter regelverket for de ulike ordningene.

NAV deltar i administrasjon av AFP i privat sektor og AFP i offentlig sektor. Vi støtter forslaget om å vurdere aldersgrensene for AFP-ytelsene nærmere. Tariffpartene i offentlig sektor har avtalt at AFP i offentlig sektor for 1963-kullet og senere kull skal legges om etter modell av AFP i privat sektor. Dersom enkelte av AFP-ordningene i offentlig sektor ikke legges om etter modell av privat sektor fra 2025, men videreføres etter modell av dagens AFP for medlemmer av Statens pensjonskasse, vil det også måtte vurderes hvordan dagens AFP i offentlig sektor skal tilpasses økte aldersgrenser.

Pensjonsutvalget konkluderer med at dagens regler for fastsettelse av forholdstall og delingstall bør videreføres. Dette deles av NAV. Videre finner utvalget at de mindre inkonsistensene i pensjonssystemets reguleringsregime som isolert sett kan lede til en gunstigere regulering ved uttak før fylte 67 år, ikke er av en slik art at det er nødvendig å forta justeringer.

Dagens reguleringsbestemmelser for løpende alderspensjon innebærer at pensjonen skal reguleres med gjennomsnittet av pris- og lønnsvekst. Det er ingen begrensninger på reguleringen dersom prisveksten overgår lønnsveksten. NAV mener det bør vurderes om det skal settes et tak slik at reguleringsfaktoren for løpende alderspensjoner ikke kan overstige lønnsveksten. Dette for å forhindre at alderspensjoner reguleres høyere enn lønnen til arbeidstakere.

Utformingen av reguleringsregimet for minsteytelsene vil ha betydning for hvordan vilkårene i folketrygdloven for uttak av alderspensjon før 67 år (eventuelt før normert pensjoneringsalder) skal bygges. En høyere regulering av minsteytelsene enn løpende alderspensjon mellom 62 og 67 år vil gjøre at den som fylte vilkårene for tidlig uttak ved 62 år, får en pensjon som er lavere enn minstenivåene ved fylte 67 år. Motsatt vil den som får en gunstigere regulering enn minstenivåene fra 62 til 67 år, få en høyere pensjon enn minstenivåene. Dersom det tilstås et tillegg for å sikre at løpende pensjoner ikke blir lavere enn minstenivåene, kan det samlet gi insentiver for tidlig uttak. NAV mener reguleringsregimet bør inneholde sikkerhetsmekanismer som nøytraliserer insentivvirkninger ved tidliguttak.

Utvalget har beregnet utviklingen i minsteytelsene i pensjonssystemet fra 1967 og frem til i dag. Minsteytelsene har hatt en betydelig vekst sammenlignet med den alminnelige lønnsutviklingen, og minstenivåene i Norge er høye sammenlignet med andre land. Videre har antallet minstepensjonister falt betydelig over tid, blant annet som følge av økt sysselsetting blant kvinner og høyere pensjonsopptjening for yngre årskull.

Utvalget foreslår at minsteytelsene reguleres med lønnsveksten, men at løpende pensjoner, også alderspensjon på minstenivået, reguleres med gjennomsnittet av pris- og lønnsvekst. Det vil sikre at minsteytelsen (på uttakstidspunktet) holder tritt med lønnsutviklingen og dermed med velstandsutviklingen. Samtidig vil minstepensjonister være sikret at pensjonen øker i faste priser og dermed gir økt kjøpekraft i tiden som pensjonist, unntatt i år med negativ reallønnsvekst, men der pensjonen da likevel vil øke mer enn lønnsveksten/velstandsutviklingen. NAV ser positivt på at forslaget vil styrke minstesikringen for alderspensjon sammenliknet med en videreføring av dagens regler og samtidig gi tilstrekkelig uttelling for å ha vært i arbeid.

11.6 Virkninger av økte minsteytelser

NAV støtter utvalgets konklusjon om at økte minstenivåer er lite treffsikkert, og vil lede til strengere vilkår for tidlig uttak av alderspensjon. Dersom den økonomiske situasjonen til dem med lav inntektspensjon skal styrkes, vil det være mer treffsikkert å styrke supplerende tilleggsordninger heller enn å jevnlig øke minstenivåene utover ordinær årlig regulering, slik som er blitt gjort med minste pensjonsnivå i perioden 2016 til 2021.

I ny alderspensjon er minste pensjonsnivå erstattet med garantipensjonsnivå som det beregnes en garantipensjon av. Garantipensjonen avkortes med 80 % av inntektspensjonen. Som følge av måten garantipensjonen avkortes på, er det kun dem som ikke har hatt noen pensjonsgivende inntekt i løpet av livet som vil motta pensjon tilsvarende garantipensjonsnivå, men mange vil motta både inntektspensjon og garantipensjon. En styrking av garantipensjonsnivået vil komme langt flere til gode, også dem som har forholdsvis høy pensjon. Treffsikkerheten til en slik økning er derfor enda mindre i ny alderspensjon.

11.7 Regulering av minsteytelsene

Utvalgets flertall foreslår at minste pensjonsnivå og garantipensjonsnivå skal opprettholdes gjennom regulering med lønnsveksten. Videre foreslår utvalget at minsteytelsene under utbetaling skal reguleres med gjennomsnittet av pris- og lønnsvekst, på samme måte som øvrig alderspensjon til utbetaling. For å gjennomføre dette skal det etableres årskull-spesifikke minstenivåer. Utvalget foreslår videre at det ikke skal tilstås tillegg til alderspensjoner som, som følge av årlig regulering, blir lavere enn det til enhver tid gjeldende minstenivået til årskullet som fyller 67 år.

Som utvalget påpeker, vil en regulering av løpende minstenivåer med gjennomsnitt av pris- og lønnsvekst medføre en økning målt i faste priser, men samtidig en reduksjon målt i faste lønninger. I et eksempel der prisveksten og lønnsveksten over en 20-årsperiode er henholdsvis 2 og 3,5 prosent, vil den løpende minsteytelsen øke med 16 prosent i faste priser, men reduseres med 13 prosent målt i faste lønninger sammenlignet med minstenivået ved 67 år. Dagens garantipensjonsnivå for enslig er 209 571 kroner. Etter 20 år som pensjonist vil pensjonen målt i faste priser utgjøre om lag 243 000 kroner, men målt i faste lønninger vil den utgjøre om lag 180 000 kroner.

Minstepensjonister vil i det forannevnte eksempelet oppleve en reallønnsvekst, dog lavere enn for arbeidstakerne. En slik forskjell i løpende minstenivåer og gjeldende minstenivå ved 67 år kan isolert sett sette den sosiale bærekraften på prøve når ytelsen sammenlignes med lønnsveksten og ikke med prisveksten over 20-årsperioden. En slik underregulering av løpende minstenivåer kan lede til et politisk press for å øke nivåene utenfor den ordinære reguleringen, som igjen vil kunne medføre slike hyppige endringer i pensjonssystemet som utvalget advarer mot. NAV mener det derfor er viktig med god og tydelig kommunikasjon for å bøte på denne risikoen. Styrkede økonomiske tilleggsordninger som nevnt under punkt 11.6 kan også avhjelpe.

Garantipensjonsnivået har ikke vært gjenstand for særskilte satsendringer slik som minste pensjonsnivå. Som utvalget påpeker har garantipensjonen som minstesikring en annen rolle i ny folketrygd enn minstepensjon i gammel folketrygd. Utformingen av garantipensjonen innebærer at alle som har hatt pensjonsgivende inntekt vil motta en pensjon som er høyere enn garantipensjonsnivået. For de fleste vil det derfor ha mindre betydning at garantipensjonsnivået er lavere enn minste pensjonsnivå.

11.8 Differensiering etter sivilstand

Utvalget foreslår at differensieringen i minstenivåer basert på sivilstand bør bestå, og at det bør vurderes å øke differensieringen mellom gifte/samboende og enslige i garantipensjonen. Vi er enige i at en differensiering er rimelig med bakgrunn i stordriftsfordeler til samboende, men ønsker å påpeke at kompleksiteten i regelverket og i etatens systemløsning økes dersom det innføres ytterligere satser. Hvis flere vilkår må vurderes kan effektiviteten i den manuelle saksbehandlingen bli redusert.

Definisjon av minstenivå og fritak for egenandel

Etter folketrygdloven § 5-14 og forskrift om stønad til dekning av utgifter til viktige legemidler mv. av 28. juni 2007 nr. 814 § 8, er minstepensjonister fritatt fra å betale egenandel. Dersom utvalgets forslag om årskullspesifikke minstenivåer og aldersgrenser gjennomføres, bør forholdet til hvem som skal ha rett til egenandelsfritak avklares.

Utvalget foreslår å beholde fleksibelt uttak og levealdersjusteringen i alderspensjonssystemet slik det er i dag, med mindre justeringer for tidligere uføretrygdede. Videre mener utvalget at det ikke er gjennomførbart å innføre en differensiering av levealdersjusteringen basert på at enkeltgrupper har kortere forventet levealder, eller er vanskeligere stilt når det kommer til evnen til å stå lenger i jobb. NAV deler utvalgets konklusjoner. Levealdersjusteringen er en særdeles viktig komponent for å styrke den økonomiske bærekraften, og en mer nyansert differensiering av levealdersjustering vil være utfordrende å gjennomføre i praksis.

12.7 Alderspensjon til uføre

NAV deler utvalgets syn på at det kan være et behov for å foreta justeringer i de uføres alderspensjon på sikt for å opprettholde den sosiale bærekraften. Utvalget diskuterer i punkt 12.7.3 alternative virkemidler som kan bidra til å endre eller opprettholde et ønsket forhold mellom uføres og arbeidsføres alderspensjon. Hvordan dette eventuelt gjennomføres, vil ha stor betydning for NAVs forvaltning av systemløsning, informasjon og veiledning.

Uføretrygdede er sårbare for levealdersjustering ettersom de ikke på samme måte som arbeidsføre kan tilpasse seg effekten av levealdersjusteringen gjennom å arbeide lenger eller utsette uttaket. Mens de arbeidsføre i større grad kan velge å tilpasse seg levealdersjusteringen, og dermed velge å akseptere lavere utbetaling ved tidligere uttak, er de uføretrygdede helt eller delvis fastlåst til levealdersjusteringen ved 67 år for sitt årskull. Som følge av dette reduseres realverdien av alderspensjonen til uføre uten at de uføretrygdede enkelt kan justere denne. NAV ser derfor positivt på at utvalget foreslår en styrking av uføres alderspensjon.

Utvalget foreslår videre et prinsipp om at uføres pensjonsnivåer bør stabiliseres sammenliknet med yrkesaktive. Samtidig peker utvalget på at det er usikkert i hvilken grad arbeidsføre vil velge å jobbe lenger i takt med økende levealder, og at det taler for at uføre skjermes for noe mindre enn den fulle effekten av levealdersjusteringen inntil man får mer erfaring med hvordan de arbeidsføre tilpasser seg. Dette er en fornuftig tilnærming etter NAVs oppfatning.

Opptjeningen fra uføretrygd til alderspensjon er ulik for ny og gammel alderspensjon. I gammel alderspensjon godskrives det trygdetid og pensjonsopptjening til og med den uføretrygdedes 66. år, mens i ny modell godskrives det opptjening til det 61. året. For å bøte på effekten av sterkere levealdersjustering, tilrår utvalgets flertall at det innføres en delvis skjerming for levealdersjusteringen ved at det gjøres endringer i de uføres opptjening og at alderen for overgang til alderspensjon heves.

Utvalget diskuterer om den øvre alderen for uføreopptjening skal økes til 65 år allerede fra 1954-kullet. NAV vil bemerke at det kan være utfordrende å håndtere en eventuell økning i opptjening i kalenderår som allerede er tilført pensjonsbeholdning dersom økningen skal tilføres fra et annet tidspunkt enn det som følger av gjeldende regelverk. For de årskullene som allerede har fått godskrevet pensjonsopptjening mellom 61 og 65 år, bør det utredes nærmere om en skjerming kan oppnås ved andre virkemidler.

Hevingen av aldersgrensen for opptjening og overgang er foreslått knyttet til forslaget om økt normert pensjoneringsalder, men at det vil være viktig å se hen til de arbeidsføres faktiske avgangsalder i fremtiden. Til det siste vil vi bemerke at å fastsette en egen overgangsalder fra uføretrygd til alderspensjon som er uavhengig av normert pensjoneringsalder, vil ytterligere komplisere pensjonssystemet, kunne oppleves uforutsigbart, vanskeliggjøre systemforvaltningen og være krevende å kommunisere.

En økning i aldersgrensen for overgang til alderspensjon kan i noen grad svekke arbeidsinsentivene for arbeidstakere som nærmer seg normert pensjoneringsalder og vil øke andelen mottakere av uføretrygd i denne gruppen. NAV anser imidlertid at virkningen er begrenset så lenge økningen i den nedre aldersgrensen for uttak øker sakte, på samme vis som forslaget om normert pensjoneringsalder.

Hvordan skjermingsløsningen utformes vil få stor betydning for NAVs administrative konsekvenser og kostnader.

NAV er enig med utvalget i at aldersgrensene i øvrige folketrygdytelser og tilstøtende ytelser bør følge utviklingen i den normerte pensjoneringsalderen. Likevel påpeker vi at dette kan føre til kompleksitet, både systemteknisk, men også når vi skal veilede brukere om deres rettsstilling. Videre er vi enig med utvalgets vurdering om at dersom stadig flere avslutter arbeidslivet med en periode med helserelaterte ytelser eller dagpenger, så kan det være ønskelig å se på tiltak for å styrke sysselsettingsgraden for eldre arbeidstakere, slik at denne gruppens særskilte utfordringer på arbeidsmarkedet kan reduseres.

I Prop. 114 LS (2021-2022) uttales det at arbeidsavklaringspenger (AAP) skal sikre inntekt for personer som har behov for og får aktiv behandling, arbeidsrettet tiltak eller annen oppfølging med sikte på å få eller beholde arbeid. Formålet med ordningen er at den enkelte skal kunne vinne tilbake og utnytte den potensielle arbeidsevnen sin så mye som mulig og avklare muligheten for å delta i arbeidslivet. Det uttales videre at det ikke er meningen at AAP skal være en generell inntektssikring ved sykdom. Det vil kunne bli et problem at et økende antall eldre AAP-mottakere kanskje ikke vil fylle vilkårene for AAP, spesielt opp mot behovet for tiltak for å skaffe/beholde arbeid, og eventuelt prioritering til tiltak. Det kan gi flere eldre som i en periode står uten rett til AAP eller alderspensjon.

Økningen i aldersgrenser vil også kunne få betydning for forholdet mellom AAP og uføretrygd for arbeidstakere nær nedre aldersgrense for uttak av alderspensjon. I denne aldersgruppen vil det generelt sett være vanskeligere med tilrettelegginger eller tiltak i form av endrede arbeidsoppgaver, etterutdanning, omskolering eller jobb-bytte dersom de på grunn av sykdom ikke lenger kan ha det arbeidet de har hatt. Trolig er det flere i denne sistnevnte gruppen som i dag velger å ta ut alderspensjon ved 62 år fremfor å søke AAP. Dersom aldersgrensen heves er det nærliggende å anta at flere vil søke AAP, og at flere vil fremme søknader der det medisinske årsaksforholdet ikke i tilstrekkelig grad er utredet.

Oppfølgingen av brukere på de øvrige inntektssikringsordningene krever større saksbehandlingsressurser enn alderspensjon. Flere uføretrygdede, flere på AAP, flere sykepenge- og dagpengemottakere vil medføre større administrative konsekvenser og kostnader for NAV. I tillegg vil flere vil måtte ha dokumentasjon fra leger som igjen får refusjon fra NAV.

13.2.2 Andre ordninger som skal sikre livsopphold

Under utredningens punkt 13.2.2 påpeker utvalget at det er naturlig å vurdere samspillet mellom folketrygdens ytelser og ytelsen supplerende stønad til personer med kort botid i Norge. Etter dagens regler ytes supplerende stønad til pensjonister med kort botid fra fylte 67 år, mens supplerende stønad til uføre flyktninger ytes frem til fylte 67 år. Dersom utvalgets forslag om økte aldersgrenser og årskullspesifikke minstenivåer gjennomføres, bør forholdet til aldersgrensene ved supplerende stønad til uføre flyktninger også vurderes for å unngå at berørte personer blir stående uten ytelse i en periode mellom fylte 67 år og normert pensjoneringsalder.

Overordnet mener NAV at de ulike forslagene i sum vil gi en god balanse mellom økonomisk og sosial bærekraft, og vi ser positivt på at forslagene vil styrke den sosiale bærekraften. Forslagene innebærer en viss økning i utgifter til alderspensjon og andre inntektssikringsordninger enn dagens regler. Vi støtter utvalget i at en liten svekkelse av den økonomiske bærekraften likevel vil være forsvarlig, ettersom forslagene trolig vil styrke oppslutningen om pensjonssystemet gjennom økt sosial bærekraft, og vi mener at forslagene legger bedre til rette for forutsigbarhet og stabilitet i pensjonsregelverket framover.

Vi viser for øvrig til våre kommentarer til utvalgets forslag slik de fremkommer i de øvrige kapitlene, samt kommentarer om økonomiske og administrative konsekvenser nedenfor.

Dersom pensjonsutvalgets forslag om økte aldersgrenser, bedre opptjening og delvis skjerming av levealdersjustering for uføretrygdede og årskullspesifikke minstenivåer skal gjennomføres, vil det føre til betydelige økonomiske og administrative konsekvenser for Arbeids- og velferdsetaten. Særlig vil følgende områder treffes:

Saksbehandlingen på alderspensjonsområdet er i dag i svært høy grad automatisert. Det er avgjørende at NAVs saksbehandlingssystemer er oppdatert med eventuelle lovendringer før gjennomgripende endringer trer i kraft. I motsatt fall vil saksbehandlingen måtte gjøres manuelt, noe som med dagens ressurssituasjon ikke lar seg gjennomføre.

For å opprettholde automatiseringsgraden, og forhindre en kraftig økning i ressursbehov i saksbehandlingsenhetene, må det gis god tid fra lovforslaget vedtas til det trer i kraft, og bevilges tilstrekkelige økonomiske midler til at NAV kan ivareta de systemtekniske utfordringene som må løses før endringene kan iverksettes. De foreslåtte endringene vil også medføre økte årlige forvaltningskostnader etter at regelverksendringene er implementert.

Dersom aldersgrensene i de øvrige inntektssikringsordningene også endres vil det medføre behov for omfattende endringer også i andre saksbehandlingsløsninger enn pensjonssystemet.

Til sist vil vi påpeke at det pågår flere større reformer og lovendringsprosesser som krever betydelig systemutvikling og ressursbruk på pensjonsområdet. Dersom det i tillegg vedtas flere samtidige endringer på pensjons- og uføretrygdområdet, vil det redusere NAVs samlede gjennomføringsevne.

NAV kan ikke estimere de konkrete administrative kostnadene, eller si noe sikkert om gjennomføringsmuligheter. Dette vil bli gjort i forbindelse med behandlingen av konkrete lovforslag.

Eve Vangsnes Bergli Ytelsesdirektør Ytelsesavdelingen Arbeids- og velferdsdirektoratet

Kristian Munthe Avdelingsdirektør Seksjon fag- og ytelsesutvikling Arbeids- og velferdsdirektoratet