LO Stat

Det har gått mer enn ti år siden pensjonsreformen i 2011. Pensjonsutvalget har fått i oppgave å vurdere om det var behov for reformen, om reformen ser ut til å virke etter hensikten og om det er behov for justeringer. Utvalget svarer ja på alle de tre spørsmålene.

Utvalgets viktigste forslag er

- Aldersgrensene i pensjonssystemet bør økes

- Minsteytelsene i pensjonssystemet bør følge den generelle velstandsutviklingen

- Uføre bør sikres en rimelig alderspensjon

Kommisjonen har valgt som overskrift å «Forbedre for å bevare». Det er en god parole. Folketrygdens alderspensjon er den viktigste inntektskilden etter avsluttet yrkesløp for våre arbeidsføre medlemmer, og uføres alderspensjon skal tilsvare dette nivået og må ikke forvitre. Det er positivt at utvalget er samlet om forslag knyttet til aldersgrenser, levealdersjustering og minsteytelser som ikke til ytterligere innstramminger, selv om det kan medføre økte utgifter.

Utvalget skulle vurdere både den økonomiske og sosiale bærekraften etter pensjonsreformen. Det er gledelig at et samlet utvalg ser behovet for å styrke den sosiale bærekraften i folketrygden, og fremmer forslag som vil bedre både minsteytelsen og alderspensjonen for tidligere uføre.

En samlet kommisjon anerkjenner også at en grundig og dyp analyse av fordelingsvinkingene viser at forventet levealder, helse og muligheten til å forlenge yrkesløpet er systematisk skjevfordelt. Høyinntektsgruppene lever lengst, har best jobbmuligheter og helse. Dette innebærer at på tross av at folketrygden omfordeler inntekter progressivt, så vil forskjellene i jobbmuligheter og levealder utlikne denne progressiviteten før skatt. Heldigvis gjør progressiv beskatning og fradragene for lave pensjonsinntekter at systemet fortsatt er (svakt) progressivt.

Reglene for tjenestepensjon gir mulighet for å kompensere fullt ut for manglende opptjening over 7,1 G. En hovedbekymring er at systemet blir flatt når dette utnyttes fullt ut. De fleste ordninger som gir mer enn minstenivået i OTP utnytter dette rommet. Da blir den samlete fordelingsvirkningen regressiv.

Vi støtter utvalgets forslag om å utrede dette samspillet grundig og forutsetter at LO blir sentral deltaker i et slikt utvalg.

Utvalget konkluderer med at det er betydelige mangler knyttet til sosial bærekraft og et særskilt behov for å adressere problemene med arbeidsfolk som er slitne, men ikke uføre og har et særskilt behov for tidlig avgang (sliterne). Utvalget viser til at det er vanskelig å skille ut bestemte grupper av arbeidstakere og at sliterne kan finnes i mange yrkesgrupper. Disse vil etter hvert få uforsvarlig lave pensjoner, selv med AFP i tillegg.

På grunn av problemene med å identifisere sliterne som gruppe går utvalget ikke inn i en realitetsbehandling av sliterproblematikken.

Levealdersjusteringen blir sterkere enn forutsatt. Utvalgets svar på dette er å heve aldersgrensene for å unngå for lave pensjoner. Dette løser noen problemer, men ikke alt. Man unnlater å ta konsekvensen av at mulighetene til å stå lengre avhenger av helse og muligheter til å fortsette i arbeidslivet er skjevt fordelt. I stedet for å ta utfordringen med å foreslå en løsning for sliterne, vises det til problemene med å definere og avgrense slitergruppene. Dermed henvises de som ikke kan stå løpet ut til andre ordninger som uføretrygd.

Det er uakseptabelt at det ikke foreslås løsninger i folketrygden når en samtidig erkjenner at « Dagens pensjonsregler er ikke bærekraftige .» Det holder ikke å henvise sliterne til uføretrygd fordi gruppen er vanskelig å skille ut.

Sliterordningen, som partene i privat sektor opprettet i 2018 og det såkalte overganstillegget i offentlig tjenestepensjon, har søkt å bøte på dette problemet gjennom selvseleksjon, der arbeidstakeren frasier seg muligheten til å jobbe ut over en minstegrense samtidig som det tas ut fra ordningen. En ordning knyttet til folketrygden kan utformes slik at den supplerer folketrygden og ikke motvirker den. Andre løsninger er også mulig, for eksempel en opptjening basert på antall år i arbeid, ikke bare inntekt. Det å få på plass en reformert AFP der ytelsen avhenger av antall år i en tariffbedrift, vil også kunne øke pensjonen og styrke mulighetene for tidligavgang for slitere.

LO Stat er skuffet over at utvalget viker tilbake for å foreslå konkrete løsninger på det som er den største utfordringen for den sosiale bærekraften i systemet.

På kongressen i juni 2022 vedtok LO tydelige krav til forbedringer av pensjonssystemet. På den ene siden slo kongressen fast at pensjonsreformen har virket etter sin hovedhensikt og har stimulert sterkere til å jobbe lenger enn pensjonsordningene gjorde før 2011. Det har medvirket til å trygge den økonomiske bærekraften i folketrygden som det dominerende element for arbeidstakeres pensjoner, og bidrar til å redusere den økonomiske risikoen for kommende generasjoner.

Utredingen bekrefter dette.

LO Stat er svært bekymret for at reformen også har medført at ulikhetene i pensjon vil vokse. Muligheten til lange yrkeskarrierer varierer med yrkesløp, den enkeltes helse og ikke minst situasjonen i arbeidsmarkedet. Dermed kommer den sosiale bærekraften under press. Pensjonsnivået vil årlig nedjusteres med økende levealder i befolkningen om folk ikke utsetter avgangsalderen betydelig. Særlig de som ikke kan forlenge yrkesløpet har dermed utsikt til å få en pensjonsdekning som ikke kan forsvares i vårt solidariske samfunn.

En sliterordning må nå derfor utredes og innføres i Folketrygden som gjør at flere kan kvalifisere til å gå av tidligere dersom de har behov for dette.

En forutsetning for å gå av med tidligpensjon i Norge er at en har tilstrekkelig pensjonsopptjening til å gå av med minstepensjon eller høyere. Har en ikke nok opptjening, må en vente med å gå av. AFP-tillegget, som ble livsvarig i privat sektor 2011 og nå er innført i offentlig sektor, sikrer at arbeidstakere kan gå av tidligere enn de ellers ville kunnet med bare Folketrygd. Derfor er AFP fortsatt en ordning som muliggjør tidligavgang. Men det er fortsatt mange slitere i arbeidslivet som ikke vil kunne gå av så tidlig som de har behov for. En reformert AFP i privat sektor, i tråd med partenes protokoll fra 2018-oppgjøret, vil også hjelpe på dette.

LO Stat vil peke på at mange slitergrupper i offentlig sektor har og har hatt særaldersgrenser. Videreføring og en framtidig utforming av disse vil også være viktig for å redusere sliterproblematikken

En løsning for sliterne vil øke pensjonsutgiftene i begrenset grad, og siden effekten av levealdersjusteringen har vært større enn opprinnelig forutsatt har også innsparingen av reformen vært det. Utredningen viser at reformen har medført at de fleste som tar ut pensjon velger å forlenge yrkeslivet, og dermed velger å stå minst til 62 år for å oppnå denne valgfriheten. Velger man vår sliterordning bortfaller denne fleksibiliteten, slik at etterspørselen begrenses. Antall som har benyttet den er foreløpig lavt. Det henger sammen med at pensjonistene hittil har blitt kompensert for effekten av levealdersjusteringen som ble avtalt for de første generasjonene etter pensjonsreformen i 2008. Ordningen er ikke faset inn fullt ut før årgang 1963.

Det betyr imidlertid ikke at problemet er borte når kompensasjonen nå fases ut. LO Stat legger til grunn at et betydelig antall vil slite med å henge med når det kreves stadig høyere alder for å få pensjon på et rimelig nivå.

Viser det seg at gruppen er liten, er det jo ikke noe problem å ha en ordning som er målrettet i folketrygden. Er det større, som vi tror, vil det koste noe mer og da må det finansieres fra det som er spart gjennom levealdersjusteringen.

LO stilte seg bak pensjonsreformen på kongressen i 2005. En forutsetning for denne støtten var at pensjonssystemet er sosialt bærekraftig som sikrer at alle har mulighet til en god og trygg pensjon. Vi ser nå at det er behov for forbedringer for å bevare oppslutningen om reformen også i framtiden. Det er behov for en grundig debatt om pensjonsutvalgets rapport, og det er behov for å forbedre pensjonssystemet for å bevare det.

2008-avtalen ga midlertidig kompensasjon. Nå må vi finne løsninger for kommende generasjoner.

« Utvalgets vurdering er at reformen ser ut til å virke etter hensikten. Utgiftsveksten dempes, og arbeidsinsentivene er forbedret. Utvalget mener hovedelementene i pensjonsreformen må ligge fast. Levealdersjusteringen er avgjørende for å sikre den økonomiske bærekraften til pensjonssystemet, og utvalget har lagt til grunn Stortingets beslutning om at løpende pensjoner skal reguleres med gjennomsnittet av pris- og lønnsveksten. Det er også viktig at pensjonssystemet bidrar til at flere står lenger i arbeid. »

LO Stat deler denne vurderingen og mener det er viktig at samtlige partier som har deltatt i utvalget er samlet om hovedelementene i folketrygden. Vi minner om at forliket i 2005 og 2007 bygde på statens bidrag til AFP skal videreføres, og legger til grunn at dette fortsatt skal gjelde også for reformert AFP, som vil være svært viktig for å sikre arbeidstakerne i privat sektor i pensjonsalderen.

Det er også positivt at utvalget er samlet om forslag knyttet til aldersgrenser, levealdersjustering og minsteytelser som ikke bidrar til ytterligere innstramminger, og som kan medføre økte utgifter.

Pensjonskommisjonen av 2004 bommet grovt på anslag for olje og gassinntektene og i årevis fortsatte finansdepartementet å presentere en figur som fikk kallenavnet «Haikjeften». Den skulle illustrere det økende gapet mellom oljeinntekter og utgifter til alderspensjon. LO publiserte flere Samfunnsnotater i 2004 med kalkyler som konkluderte at det var mest sannsynlig at oljeinntektene kunne dekke store deler av alderspensjonen selv uten reform. Nå dekker uttaket fra SPU mer enn hele utgiften til alderstrygd. Innsparingseffekten fra levealdersjustering har knapt begynt å virke. Når levealdersjustering etter hvert slår ut i store innsparinger, er det mest sannsynlig at SPU etter handlingsregelen kan dekke utgiftene til alderspensjon i sin helhet.

Vi ser at utvalget ikke gjentar samme argumentasjon som den forrige, og det erkjennes at oljefondet er blitt mye større enn antatt. Utvalget legger likevel til grunn innstrammingsbehovet fra Perspektivmeldingen 2021, med forutsetninger om olje og gasspris fra før utbruddet av krigen i Ukraina og energikrisa i Europa. Utsiktene for gassmarkedet er radikalt endret, og det har aldri vært så stor etterspørsel etter norsk gass. Energibildet er varig endret. Trolig er inntektene fra petroleum fortsatt kraftig undervurdert, selv om ressursgrunnlaget gradvis minker.

Likevel kan «det i liten grad være mulig å øke utgiftene til alderspensjon, uten å måtte stramme inn på andre områder». LO Stat vil bemerke at det likevel er rom for de forbedringer som må til for å gjøre systemet sosialt bærekraftig.

Utvalget foreslår at aldersgrensene i pensjonssystemet økes gradvis fra og med 1964-kullet. Aldersgrensene bør økes i takt med økningen i levealderen slik at yrkesaktive som utsetter avgangen i takt med den økte aldersgrensen, får fullt kompensert for virkningen av levealdersjustering. Det betyr at aldersgrensene må økes med to tredeler av økningen i forventet levealder. Utvalget foreslår at dette gjennomføres ved å knytte aldersgrensene i pensjonssystemet til normert pensjoneringsalder . Normert pensjoneringsalder er 67 år for personer født i 1963 og skal økes gradvis for yngre årskull med to tredeler av økningen i forventet levealder Utvalget foreslår at den nedre aldersgrensen for å ta ut pensjon på 62 år og den øvre grensen for opptjening av pensjonsrettigheter og fleksibelt uttak på 75 år, økes i takt med den normerte pensjoneringsalderen.

Forslaget medfører at en tar konsekvensen av at avgang ved 62 år etter hvert gir svært lave pensjoner. Med et slikt regelverk vil dette forhindres. Det er i seg selv positivt, og vil forebygge svært lave pensjonsnivåer.

Hovedproblemet er at ikke alle vil ha mulighet til å stå videre. Dersom det opprettes en sliterordning i folketrygden, vil en løse også dette problemet. LO Stat kan ikke støtte en heving av nedre aldersgrense uten en sliterordning i Folketrygden. Hvordan en slik løsning skal utformes må utredes.

Det beste for alle er at flest mulig kan kompensere ved å jobbe lengre. Det krever en helt annen og mer aktiv inkludering av seniorene i arbeidslivet, som opplever at det er vanskelig å søke nye jobber hvis en mister sitt arbeid sent i karrieren.

Utredningen har lengre yrkesaktivitet som viktigste tiltak når levealderen øker og levealdersjusteringen gir lavere årlige utbetalinger. For mange av våre grupper er lengre yrkesaktivitet sjelden et alternativ. Når de årlige pensjonsutbetalingene følger av hvor mange gjenstående leveår en aldersgruppe forventes å ha ved oppnådd pensjonsalder, kan det oppstå systematiske skjevheter som er svært uheldige. Utvalget har selv presentert tall for forventet levealder for ulike yrkesgrupper. Yrkesgruppene med lavest forventet levealder vil dermed kunne oppleve at yrkesgruppene med høyere levealder «arver den gjenstående pensjonsbeholdningen til de som dør tidlig». Når mulighetene til å jobbe videre er systematisk skjevfordelt kan dette oppleves som urimelig.

LO Stat krever økt innsats for å legge til rette for at folk skal kunne stå lengre i arbeid og et inkluderende arbeidsliv. Det krever en langt større innsats fra myndighetene og fra partene i arbeidslivet, der det legges til rette for forlenget arbeidsliv, kompetanseutvikling og at det blir lettere for seniorene å søke arbeid. Innsatsen må ikke bare settes inn blant seniorer. Forebygging for å unngå tidligavgang eller utpressing må starte tidlig. HMS, tilrettelegging for å lette belastende arbeidsoppgaver og kompetanseheving er viktig gjennom hele yrkeslivet.

Pensjonsutvalget har en grundig gjennomgang av insentivene i det samlede pensjonssystemet. I utredningens pkt. 3.6.3. omtaler utvalget den såkalte "Samordningsfella" i offentlig tjenestepensjon på følgende måte: «Samlet utbetalt tjenestepensjon over livet blir derfor drastisk redusert jo lenger den ansatte fortsetter i jobb etter å ha nådd alderen der levealdersjusteringen er tatt igjen.»

LO ber Regjeringen finne løsninger som ikke drastisk reduserer tjenestepensjonen for ansatte i offentlig sektor som står i jobb etter at effekten av levealdersjusteringen er tatt igjen.

Utvalget tilføyer at: «Det bør vurderes om den nedre aldersgrensen over noen år skal øke raskere enn de andre aldersgrensene for å redusere avstanden til den normerte pensjoneringsalderen.»

En slik raskere innfasing vil bli for krevende, og viser til ovenstående drøfting og forslag.

LO Stat er skeptisk til en automatisk økning av alle aldersgrenser utover den neste tiårsperioden. Utvalget foreslår at pensjonsreformen jevnlig skal evalueres, om lag hvert tiende år, og LO stat mener at en ytterligere økning av alle aldersgrenser bør gjøres i etterkant av en slik evaluering og ses i sammenheng med yrkesdeltagelse og pensjoneringsatferd de neste årene.

Utvalget har vurdert både nivået på minsteytelsene i dag og reguleringen av minsteytelsene framover.

Utvalget mener prinsipielt at minsteytelsene ved den normerte pensjoneringsalderen bør reguleres i takt med velstandsutviklingen i samfunnet og foreslår derfor at minsteytelsene skal reguleres med lønnsveksten. For et gitt nivå på minsteytelsene, vil dette sikre at de opprettholder sin verdi sammenliknet med en gjennomsnittslønn over tid.

LO Stat støtter prinsippet om at minsteytelsene skal reguleres i takt med velstandsutviklingen.

Utvalgets flertall tilrår også at alle løpende pensjoner reguleres på samme måte, altså med gjennomsnittet av pris- og lønnsveksten.

Flertallet foreslår såkalte årskullspesifikke minsteytelser. Alle som har tatt ut pensjon foreslås å få regulert pensjonen med gjennomsnittet av pris- og lønnsveksten, selv om pensjonen da kan bli lavere enn minsteytelsen til nye pensjonister. Minstenivåene bli i så fall årskullspesifikke; hvert årskull får sine minstenivåer.

Dette forslaget innebærer at eldre minstepensjonister kan få ytelser på lavere nivåer enn nye minstepensjonister, samt at de som har opptjent noe over minstepensjonsnivået når de tar ut pensjonen sin også over tid vil kunne ende opp på nivåer under nye minstepensjonister.

I utgangspunktet fremstår dette som uheldig, men vurderingene knyttet til en generell heving av minstenivået, tilsier at dette er en hensiktsmessig løsning siden forslaget sikrer at minstenivået reguleres i takt med velstandsutviklingen i samfunnet.

Hvis mange på denne måten ender opp på minstepensjonsnivåer som framstår som lave, vil dette kunne bidra til at framtidige stortingsflertall igjen vil kunne lappe på pensjonssystemet, noe forslagene fra utvalget er ment å hindre. På den annen side vil et slikt system kunne bidra til at flere venter med å ta ut pensjon samtidig som de arbeider, fordi man ikke lenger vil bli liggende på minstepensjonsnivået.

Utvalget tilrår ikke en generell økning av minsteytelsene i pensjonssystemet. Dette må ses i sammenheng med at minsteytelsene ved den normerte pensjoneringsalderen skal reguleres med lønnsveksten. En sterk økning i minstenivåene vil redusere uttellingen i form av økt pensjon ved å være i arbeid og dermed svekke arbeidsinsentivene. Minstesikringen blir bedre, men standardsikringen svekkes. Økte minstenivåer vil også medføre at færre vil oppfylle kravet for å kunne ta ut alderspensjon før den normerte pensjoneringsalderen og dermed begrense muligheten til fleksibelt uttak for de som av ulike årsaker ønsker å ta ut alderspensjonen tidlig .

Husholdninger med to personer har stordriftsfordeler ved at de kan dele på mange utgifter som enslige må dekke alene. Utvalget mener derfor at enslige pensjonister bør ha en høyere minsteytelse enn hver person i et par. Det bør vurderes å øke forskjellen mellom garantipensjonen for enslige og for gifte/samboende.

LO Stat slutter seg til disse vurderingene. Utvalget viderefører tidligere politikk på området. Folketrygden skal både gi en god mistesikring og en standardsikring som står i forhold til tidligere arbeidsinntekt.

Utvalgets forslag er ment å sikre et minstenivå som er høyt i internasjonal sammenheng, og samtidig standarden for de som jobber. Selv om det er viktig å sikre at det skal gi pensjonsmessig uttelling å jobbe, så må pensjonssystemet også sikre at minimumsnivåene hindrer fattigdom blant eldre. Utvalget viderefører tidligere politikk på området. Folketrygden skal både gi en god minstesikring og en standardsikring som står i forhold til tidligere arbeidsinntekt. Denne balansen er blitt endret av sporadiske vedtak i Stortinget.

Et problem som pensjonsreformen skulle løse, var at arbeid ikke ga uttelling i pensjonsopptjeningen før en opptjente årslønner som mange ikke kunne oppnå. Slik skapte man en stor bestand av minstepensjonister, med mange (særlig kvinner) som ikke fikk opptjening for innsatsen i arbeidslivet.

Uføre får i dag opptjening av alderspensjon i ny opptjeningsmodell til 62 år og går over fra uføretrygd til alderspensjon ved 67 år. Et samlet utvalg fastslår at « Levealdersjusteringen vil, med dagens regler, etter hvert gi for lave pensjonsnivåer for uføre. Utvalget mener at reglene for alderspensjon til uføre må endres slik at uføre i framtiden sikres en bedre alderspensjon. »

Det er gledelig at en samlet utvalg har kommet til denne konklusjonen. For kort tid siden ble skjermingen av uføre avviklet av regjeringen Solberg, mot mindretallets og vår anbefaling.

Utvalgets flertall, alle unntatt Fuglevaag og Søviknes, mener at prinsippet bør være at uføres gjennomsnittlige pensjonsnivå stabiliseres i forhold til sammenliknbare arbeidsføres gjennomsnittlige pensjonsnivå. Reglene for uføres alderspensjon må da vurderes ut fra avgangsalderen blant de som ikke blir uføre. Hvor høy alderspensjon arbeidsføre vil få, avhenger av hvor lenge de står i arbeid. Dette er usikkert. Arbeidsføre kan velge å ta ut noe av velstandsveksten i form av økt fritid som alderspensjonister og dermed ikke kompensere fullt ut for levealdersjusteringen ved å stå lenger i arbeid. Flertallet mener dette tilsier en mer forsiktig økning av de uføres alderspensjon enn full skjerming inntil en får mer erfaring med hvordan arbeidsføre faktisk tilpasser seg. Graden av skjerming må også ses i sammenheng med at lønnsregulering av satsene for minstenivåene vil øke alderspensjonen for uføre med lav til middels opptjening. Flertallet foreslår at uføre får opptjening til 65 år i ny opptjeningsmodell og fra 1964-kullet skjermes for mellom halvparten og to tredeler av virkningen av levealdersjustering. Dette vil øke alderspensjonen til alle uføre som er født i 1954 eller senere.

Utvalgets mindretall, Fuglevaag og Søviknes, finner det riktig at personer som av helsemessige årsaker ikke kan kompensere for levealdersjusteringen, får om lag like høy alderspensjon som yrkesaktive som går av ved den normerte pensjoneringsalderen. Dette medfører at de må tjene opp alderspensjon fram til de er 67 år/normert pensjoneringsalder, og at overgangen fra uførepensjon til alderspensjon følger økningen i den normerte pensjoneringsalderen. Forslaget gjør at uføre vil skjermes fullt for virkningen av levealdersjustering.

LO Stat mener at uføre må skjermes fullt ut mot effekten av levealdersjustering og støtter mindretallets forslag. Levealdersjusteringen bygger på en forutsetning om at arbeidstakerne kan velge om de vil jobbe lenger for å kompensere for økt levealder, eller om de heller ønsker å gå litt ned i pensjon i bytte mot en lengre pensjonisttilværelse. Uføre har ikke noe valg. Utvalget peker på at det kan føre til at noen får høyere alderspensjon for de tidligere uføre enn arbeidsføre arbeidstakere. Usikkerheten knyttet til hvordan arbeidsføre vil tilpasse seg levealdersjusteringen endrer ikke det faktum at uføre er avskåret fra muligheten til å gjøre avveininger mellom nivå på alderspensjon og fritid.

Den løsningen som gjaldt før skjermingen ble avviklet, var halv skjerming. Det er positivt at hele utvalget er enige om en løsning som er bedre enn det. Uansett hvilken løsning som velges, er det viktig med jevnlig evaluering. Om det velges en løsning som innebærer en skjerming som skal tilsvare arbeidsføres tilpasning til levealdersjusteringen, vil det ikke være tilstrekkelig med evaluering av dette etter 10 år. Det må i så fall være en løpende vurdering av dette, for å hindre at uføre kommer dårligere ut enn arbeidsføre.

LO Stat slutter seg til forslaget om jevnlig evalueringer og forutsetter at partene i arbeidslivet involveres aktivt i disse.