Arbeids- og inkluderingsdepartementet
Høringsuttalelse til NOU 2022:7 Et forbedret pensjonssystem
Senior Norge viser til Arbeids- og inkluderingsdepartementets høringsbrev datert 20.06.2022 vedlagt Pensjonsutvalgets rapport NOU 2022:7 (ref.: 22/2811). Senior Norge har følgende merknader og innspill til rapporten og den videre oppfølgingen av den:
Senior Norge mener at Pensjonsutvalget har levert en grundig og god utredning og rapport. Hovedkonklusjonen er at pensjonsreformen har vært viktig og nødvendig, og at den i hovedsak virker etter hensikten. Hovedforslaget er at aldersgrensene i pensjonssystemet bør økes gradvis i takt med økingen i forventet levealder i befolkningen . Videre foreslås det at alderspensjon til uføre økes tilsvarende som for arbeidsføre eldre som velger å jobbe lengre. Og at nivået på minstepensjon foreslås å økes i takt med den generelle velstandsutviklingen.
Senior Norge mener at dette er i hovedsak gode og godt begrunnete konklusjoner og forslag som vi støtter, og som bør få bred politisk tilslutning. Vi vil understreke prinsippet om generasjonsbalanse i pensjoner og finansieringen av dem i et langsiktig perspektiv.
Senior Norge vil likevel peke på visse sosiale problemer ved både pensjonsreformen og Pensjonsutvalgets forslag. De følger av store og systematiske forskjeller i forventet levealder og i arbeidsforhold i befolkningen. Dette slår sosialt uheldig ut i pensjoner og pensjonssystem, og Senior Norge mener at man bør finne bedre løsninger på dette problemet.
Senior Norge mener også at departementet bør vurdere å rette opp den såkalte «samordningsfella» i offentlig tjenestepensjon.
Senior Norge vil peke på at forslagene er avhengige av en aktiv og målrettet arbeidspolitikkpolitikk for at eldre som ønsker og har helse til det, faktisk kan få fortsette flere år i jobb. En ny IA-avtale og et fornyet IA-samarbeid bør konkretisere mål om høyere sysselsetting og lavere frafall blant eldre, og forsterke virkemidler og innsats for å nå målene.
Behovet for pensjonsreformen
Det er nå omtrent 20 år siden Pensjonskommisjonens oppnevning og sluttrapport (NOU 2004:1), og drøyt ti år siden den ble iverksatt fra 2011, etter grundige høringer og drøftinger, både med partene i arbeidslivet og i Stortinget. Hovedformålet var et mer økonomisk og sosialt bærekraftig pensjonssystem, med en rimelig og rettferdig fordeling av ytelser og byrder mellom generasjoner og mellom grupper i samfunnet. Befolkningsutviklingen med flere eldre og som lever stadig lengre gjorde det nødvendig med en pensjonsreform.
Det har vært bred politisk enighet om denne reformen og behovet for den.
Det er mange forhold som har endret seg siden pensjonsreformen ble utredet og vedtatt, og Pensjonsutvalget har hatt til oppgave å vurdere om behovet for pensjonsreform er mindre nå. De kommer til at så ikke er tilfellet, snarere tvert imot. Levealderen har økt mer enn antatt, og den forventes å øke ytterligere framover. Pensjonsutvalgets vurdering er at pensjonsreformen så langt ser ut til å virke etter hensikten. Det er ikke behov for systemendringer eller større innstramminger. Utvalget mener imidlertid at det er behov for justeringer for å styrke den sosiale bærekraften i pensjonssystemet. De tre sentrale forslagene er at:
- Aldersgrensene i pensjonssystemet bør økes i takt med økende levealder
- Minsteytelsene i pensjonssystemet bør følge den generelle velstandsutviklingen
- Alderspensjonen til uføre bør skjermes for levealdersjustering.
Senior Norge synes at Pensjonsutvalget har levert en grundig og god rapport. Målene om økonomisk og sosial bærekraft på lang sikt er grunnleggende og gjensidig avhengige. Det bærende prinsippet er generasjonsbalanse i forholdet mellom pensjoner og finansieringen av dem i et langsiktig perspektiv. Dette kan med fordel løftes ennå tydeligere fram i oppfølgingen av Pensjonsutvalgets rapport. Den økonomiske bærekraften er utfordrende, men håndterlig. Det er veldig viktig og bra at Pensjonsutvalget er så vidt enige om sine vurderinger, konklusjoner og forslag. Senior Norge mener at Pensjonsutvalgets rapport bør kunne gi grunnlag for et nytt, bredt pensjonsforlik.
Stigende aldergrenser for pensjon
Pensjonsutvalgets hovedforslag er at aldergrensene i pensjonssystemet økes gradvis i takt med økningen i levealderen i befolkningen. Det gjelder den nedre grensen for å kunne ta ut fleksibel alderspensjon på 62 år, den ubetingete pensjonsalderen på 67 år, og den øvre grensen på 75 år for å kunne tjene opp alderspensjon. Det betyr at yrkesaktive som utsetter pensjoneringen i takt med den økte aldergrensen, får kompensert for virkningen av levealdersjustering i sin årlige pensjon. Aldergrensene foreslås økt gradvis fra og med fødselskullet 1964. Utvalget foreslår at dette gjennomføres ved å knytte aldergrensene til noe de kaller «normert pensjonsalder». Normert pensjonsalder er 67 år for personer født i 1963, og den skal økes gradvis for yngre årskull med to tredeler av økingen i forventet levealder. Utvalget antyder at den nedre aldergrensen på 62 år bør kunne økes litt raskere enn dette. Formålet med utvalgets forslag er først og fremst å påvirke pensjoneringsnormene, dvs. av den vanlige oppfatningen blant folk om når en bør ta ut alderspensjon.
Pensjonsutvalget foreslår også at andre øvre aldergrenser i trygdesystemet økes i takt med aldergrensene for alderspensjon. Det gjelder dagpenger ved arbeidsledighet, sykepenger, arbeidsavklaringspenger og uføretrygd..
Senior Norge er enig med Pensjonsutvalget i at gradvis stigende aldergrenser for pensjon over tid er en logisk og rimelig følge av pensjonsreformen, og vi slutter oss til utvalgets forslag. Levealdersindekseringen av opptjent pensjon innebærer at nye kull av alderspensjonister gradvis må jobbe litt lenger for å opprettholde et gitt pensjonsnivå per år. Da er det naturlig og rimelig at aldersgrensene for å ta ut og tjene opp pensjon økes tilsvarende. Hvis ikke kan det på lang sikt bli et veldig stort gap mellom når en kan ta ut pensjon, og den alderen hvor pensjonen står i et rimelig forhold til den arbeidsinntekten som bortfaller.
Det meste av den forventede økingen i levealder i framtida vil ventelig dreie seg om flere friske leveår for folk flest. Men her kan det også være systematiske sosial forskjeller som det bør tas bedre hensyn til, se våre merknader om dette lenger ut i vår uttalelse.
Senior Norge er enig med utvalget i at det også er naturlig og rimelig at de øvrige aldergrensene i trygdesystemet økes i takt med levealdersutviklingen. Når det legges opp til og stimuleres til at folk etter hvert forventes å jobbe i noe flere år etter hvert som levealderen øker, så er det naturlig og rimelig at rettighetene til dagpenger, sykepenger osv. økes i takt med denne økingen. Folketrygden skal også da kompensere for bortfall av arbeidsinntekt ved arbeidsledighet, sykdom osv. på vanlig måte.
Senior Norge mener også at aldergrensene i tjenestepensjoner og avtalefestet pensjon (AFP) etter hvert bør økes tilsvarende. Det samme gjelder de øvre aldergrensene i offentlig sektor og for oppsigelsesvern etter arbeidsmiljøloven. Her har dessverre Sysselsettingsutvalget gått motsatt vei (NOU 2021:2). De foreslo å senke den øvre aldergrensen i arbeidsmiljøloven fra 72 til 70 år igjen, etter at den ble hevet i 2015. Riktignok ved samtidig å begrense adgangen til lavere bedriftsinterne aldergrenser. Sysselsettingsutvalget mente også at en ikke burde øke aldergrensen på 70 år i offentlig sektor. Regjeringen Støre fulgte opp ved å trekke tilbake et forlag fra regjeringen Solberg om å øke den øvre aldergrensen i offentlig sektor til 72 år, slik som i privat sektor. (Meld. St. 7 (2021-2022))
Senior Norge mener at gradvis stigende aldergrenser for pensjon tvert om børt følges opp med tilsvarende øking i de øvre aldergrenser for arbeid og alminnelig oppsigelsesvern. Ellers henger det ikke på greip, og det vil dessuten være aldersdiskriminerende.
Senior Norge mener at det ikke er en god idè å øke den nedre aldersgrensen på 62 år mer enn det levealdersjusteringen tilsier. Det vil virke sosialt uheldig overfor personer som har problemer med levealdersindekseringen allerede nå. Se våre merknader om sosiale utfordringer
Bedre alderspensjon til uføre
Pensjonsutvalget mener at alderspensjonen til uføre bør skjermes for levealdersjustering. Årsaken er at uføre ikke kan tilpasse seg levealderjusteringen ved å jobbe lenger. Dette er et forslag for å forbedre den sosiale bærekraften i pensjonssystemet. Utvalget har delt seg litt når det gjelder forslag til graden av skjerming. Flertallet mener at prinsippet bør være at uføres pensjon som gjennomsnitt stabiliseres i forhold til arbeidsføres pensjon. Det vil si at en tar hensyn til hvordan arbeidsføre i gjennomsnitt kompenserer for levealdersjusteringene ved å fortsette lenger i arbeid. Flertallet foreslår at uføre får beregnet opptjening av alderpensjon 65 år mot nå til 62 år, og fra 1964-kullet skjermes for mellom halvparten og to tredeler av levealdersjustering. Mindretallet (fra FrP og SV) foreslår at alderspensjonen til uføre kompenserer fullt ut for levealdersjusteringene. Det vil innebære at de tjener opp alderspensjon til 67 år og følger denne levealdersjusterte normerte pensjoneringsalderen.
Senior Norge er enig i at alderspensjon til uføre bør skjermes for levealdersjusteringen. Vi synes at dette er et rimelig og logisk forslag som vil styrke den sosiale bærekraften. Hvis ikke, vil alderpensjonen til uføre over tid bli stadig lavere enn alderspensjonen til arbeidsføre med sammenlignbar bortfalt arbeidsinntekt. Det ville skape betydelige sosiale gap over tid. Merkostnadene ved forslagene er akseptable. Senior Norge heller i retning av å støtte flertallets forslag som det mest pragmatiske. Det sikter mot balanse mellom yrkesaktives og uføres alderspensjon. En bør imidlertid følge inntektsutviklingen for ulike pensjonistgrupper nøye og være åpen for justeringer ved behov.
Bedre regulering av minstepensjoner
Pensjonsutvalget mener at minsteytelsene ved den normerte pensjoneringsalderen bør reguleres i takt med velstandsutviklingen, og foreslår at de reguleres med lønnsutviklingen. Forholdet mellom nivå på minsteytelsene og gjennomsnittlig lønnsnivå vil derved forbli stabilt over tid. Hittil har minstepensjonsnivået vært regulert lavere enn lønnsutviklingen. Utvalget mener at alle løpende utbetalte pensjoner bør reguleres på samme måte, dvs. med gjennomsnitt av lønns- og prisutviklingen. Når minsteytelsene reguleres noe gunstigere enn løpende utbetalte pensjoner, vil noen personer som i utgangspunktet har pensjon noe over minstenivået, etter hvert bli tatt igjen av dette. Med dagens regler får disse et tillegg som sikrer at de opprettholder minstenivået. Utvalgets flertall (alle unntatt medlemmer fra FrP og SV) mener at det ikke lenger bør gis et slikt pensjonstillegg. Det vil innebære at hvert årskull får sine spesifikke minstepensjoner.
For ikke å svekke forholdet mellom standardsikringen og minstesikringen i folketrygden ytterligere, og for å begrense utgiftsveksten tilrår utvalget ikke en generell øking i nivået på minsteytelsene. De prioriterer heller den foreslåtte forbedringen i de årlige reguleringene av dem, og antyder også heller en målrettet forbedring av behovsprøvd bostøtte til pensjonister. Utvalget mener at minsteytelsene fortsatt bør være høyere per person for enslige enn for gifte, og at det bør vurderes å øke denne forskjellen noe.
Senior Norge mener at utvalgets vurderinger og forslag også her virker ganske rimelige og balanserte med sikte på å forbedre den sosiale bærekraften. Merkostnadene er akseptable. Det er viktig å ikke skape en fattig underklasse av minstepensjonister over tid, og utvalgets forslag bidrar til å motvirke dette. Samtidig er det også viktig å ikke undergrave balansen mellom standardtrygghet og grunntrygghet i folketrygden ytterligere. Alle bør få noe igjen for sine premieinnbetalinger, og slik at pensjonen står i et rimelig forhold til inntekten som yrkesaktiv.
Pensjonsutvalget peker på at minstepensjonene i Norge er relativt generøse sammenliknet med andre land, særlig etter skatt. I en del andre land er det imidlertid mer behovsprøvde tillegg til minsteytelsene. Senior Norge vil likevel vise til at minstepensjonen til enslige er litt lavere enn EU`s fattigdomsgrense på 60 prosent av medianinntekten i samfunnet.
Senior Norge synes at utvalgsflertallets forslag om årskullspesifikke minstepensjoner virker komplisert, selv om de argumenterer for det motsatte. Det at det blir forskjellige nivåer på minstepensjon og garantipensjon, er det nok mange som vil ha vondt for å forstå og akseptere.
Det reformerte pensjonssystemet gir ganske lav opptjening for lave inntekter, og noe lavere enn i det gamle systemet, som hadde en klarere fordelingsprofil. Dessuten bidrar tjenestepensjoner til å oppheve fordelingsprofilen i folketrygden, ved høyere opptjening på høyere inntekter enn på lavere inntekter. Senior Norge mener at man kan vurdere noe høyere pensjonsopptjening på lave inntekter i folketrygden, eventuelt kombinert med noe lavere opptjening på inntekter over gjennomsnittet. Slik som i «den gamle folketrygden». Man bør også vurdere begrensninger i «den omvendte» fordelingsprofilen i tjenestepensjoner, som favoriserer personer med høye inntekter, og som opphever fordelingsprofilen i folketrygden.
Senior Norge vil også vise til at de økonomiske insentivene for lengre arbeidsliv, nok kan bidra til å øke og forlenge yrkesdeltagelsen og den økonomiske bærekraften, men at de samtidig kan svekke den sosiale bærekraften for mer utsatte grupper i arbeidslivet. Det er store og systematiske sosiale forskjeller i forventet levealder i befolkningen. Folk med lang utdanning, gode jobber og høy inntekt lever gjennomgående klart lenger enn folk med lav utdanning og slitsomme og usikre jobber og tidlig start i arbeidslivet. Forventet levealder blant menn er 5-6 år lenger i yrkesgrupper med høy utdanning enn i yrkesgrupper med lav utdanning og fysisk slitsomme jobber. Tilsvarende forskjeller blant kvinner er vel 4 år forskjell i forventet levealder. Systemet med levealdersindeksering og kostnadsnøytralt pensjonsuttak favoriserer folk med lang forventet levealder og gode og lange arbeidsliv. Pensjonsutvalgets forslag om stigende aldergrenser i pensjonssystemet forsterker dette problemet.
Senior Norge viser til at OECD er generelt positive til slike pensjonsreformer som vi har innført i Norge, men at de samtidig har gitt et varsko om at de aktuelle pensjonsreformene kan virker for hardhendt mot personer som sliter på arbeidsmarkedet, som har dårlig helse, kortere levealder, slitsomme og risikable jobber. Pensjonsreformene må ta hensyn til slike sosioøkonomiske variasjoner og ulikheter, mener OECD.
Senior Norge viser til at våre nordiske naboland Danmark, Finland og Sverige har nylig innført eller vedtatt å innføre særskilte «sliterpensjoner eller -tillegg» for eldre med lange og slitsomme yrkesliv. Det samme i Portugal. I Nederland har man av samme grunn lempet litt på kostnadsnøytraliteten i den fleksible alderspensjonen. De årlige pensjonene blir ikke like mye redusert ved tidlig uttak, og ikke like mye økt ved sent uttak av pensjon, sammenliknet med et helt kostnadsnøytralt system. I Nederland diskuteres det også om de nærings- og yrkesbaserte tjenestepensjonene kan ta bedre hensyn til systematiske ulikheter i helseforhold og levealder i ulike bransjer og næringer.
Pensjonsutvalget erkjenner dette sosiale problemet, men kommer til at det er vanskelig å finne gode indikatorer for å ta presist nok hensyn til det i pensjonssystemet. Senior Norge vil bemerke at eksemplene fra andre land viser likevel at det er mulig finne måter å ta hensyn til dette, hvis man virkelig vil. Dette kan gjøres på forskjellige måter, og de bør vurderes nærmere.
Pensjonskommisjonen anbefalte f.eks. i sin tid et fribeløp som ikke skulle justeres for uttaksalder (NOU 2004:1). Det kan også gjøres ved å lempe litt på kostnadsnøytraliteten ved fleksibel og valgfri pensjoneringsalder, slik som i Nederland. Eller ved noe høyere opptjening på lave inntekter (og evt. noe lavere opptjening på høyere inntekter), slik som i den gamle folketrygden. Eller ved tilpasninger i tjenestepensjoner eller avtalefestet pensjon AFP). Senior Norge mener at en i bør vurdere nærmere hvordan slike sosiale utfordringer kan tas bedre hensyn til i pensjonssystemet. De vil ellers ventelig øke over tid framover.
Samordningsfella for offentlig tjenestepensjon
Pensjonsutvalget har hatt et overordnet og bredt mandat for vurdering av pensjonsreformen og pensjonssystemet i Norge, med hovedvekt på folketrygdens alderspensjon. Men helheten i det samlete pensjonssystemet skulle også vurderes, og utvalget har bl.a. tatt for seg private og offentlige tjenestepensjoner og Avtalefestet pensjon (AFP), og tilpasninger av disse til den samlete pensjonsreformen. Utvalget kunne selvsagt ikke gå langt i detalj om disse supplerende pensjonsordningene, men legger vekt på de samlede virkningene. Senior Norge mener likevel at et spesielt problem likevel kunne vært omtalt tydeligere. Det gjelder den såkalte «samordningsfella» for offentlig tjenestepensjon og folketrygdens alderspensjon.
«Samordningsfella» går i korthet ut på at en gruppe offentlig ansatte får stadig lavere samlet pensjon fra tjenestepensjonen og folketrygden desto lenger de fortsetter i jobb etter fylte 67 år. Spesielt hvis en tar ut folketrygdpensjon fra 67 år og deretter fortsetter i jobb, så kan hele tjenestepensjonen bli samordnet bort etter hvert. Dette gjelder primært for personer født i årene 1944-1953, men også delvis for personer født i årskullene 1954-1962.
Senior Norge viser til at en god del personer som rammes av samordningsfella har fulgt oppfordringen og ofte et ønske fra arbeidsgiver om å fortsette flere år i arbeid etter oppnådd pensjonsalder. Stor har overraskelsen og skuffelsen vært for de som har oppdaget at den offentlige tjenestepensjonen ble samordnet bort etter et forlenget arbeidsliv. Spørsmålet har vært tatt opp i Stortinget (Dok 8:141 L (2019-2020)) og i rettssystemet, men uten at feilen har blitt rettet opp. I dom i saken i Borgarting lagmannsrett sto det riktignok at denne «samordningsfella» «gir en urimelig og urettferdig tilbakevirkning» for dem som rammes av den (Borgarting Lagmannsrett 26.11.2020). Senior Norge mener at «samordningsfella» bør vurderes nærmere ved oppfølgingen av Pensjonsutvalgets rapport.
Behov for en mer aktiv og målrettet arbeidspolitikk overfor eldre
Pensjonsreformen så vel som Pensjonsutvalget legger stor vekt på økonomiske insentiver for eldre til å fortsette lenger i arbeid etter hvert som levealderen øker. Samtidig som det også legges vekt på sosial fordeling av inntekt på gitte tidspunkt og mellom generasjoner på lang sikt. Insentivene er fortrinnsvis rettet mot den enkelte arbeidstaker. Men som utvalget selv påpeker, så er det ikke nok at flere ønsker å fortsette lenger i jobb. For at sysselsettingen blant eldre skal øke over tid, så må virksomhetene samtidig etterspørre og beholde eldre arbeidstakere (NOU 2022:7 side 17 og avsnitt 7.6).
Senior Norge vil derfor framheve at man også trenger gode insentiver og virkemidler på etterspørselssiden i arbeidsmarkedet. Aldersgrensene for opphør av arbeidsforhold og alminnelig oppsigelsesvern bør som før nevnt tilpasses til stigende aldersgrenser for pensjon. Man trenger en mer målrettet og proaktiv politikk for å forebygge og motvirke at eldre blir skjøvet for tidlig ut av arbeidslivet ved omstillinger og nedbemanninger, og for å stimulere til at flere uføre kan få være i arbeid.
Senior Norge vil peke på at forekomsten av uføretrygd i befolkningen er svært høyt i Norge, og av de aller høyeste blant alle OECD-land. En av ti personer mellom 18-67 år er uføretrygdet i Norge. Vi er med rette bekymret over den økende tilgangen til uføretrygd blant unge, men vi bør også være bekymret over den høye forekomsten av uføretrygd blant eldre. En av fem personer mellom 55-59 år og en av fire personer mellom 60-64 år er uføretrygdet. Det er godt dokumentert at mye av tilgangen til uføretrygden blant eldre kan spores direkte tilbake til omstillinger og nedbemanninger i arbeidslivet.
I Norge anser vi oss for å være ganske gode på omstillinger i nærings- og arbeidslivet, men er vi egentlig det? Mobiliteten på arbeidsmarkedet er relativt lav, og spesielt er det få eldre som skifter jobb. Det kan det være mange grunner til, både gode og dårligere. Det er bra at mange trives i jobben sin og ønsker å fortsette i den. Men det er ikke bra at mange eldre sliter med å finne seg en ny jobb, dersom de ønsker eller må det. Og det er ikke bra at så mange med helseproblemer holdes utenfor arbeidslivet. Vi er ikke gode her i landet til å forbygge og begrense de sosiale kostnadene ved omstillinger og nedbemanninger i form av for tidlig avgang fra arbeidslivet. Andre land har innført strategier og tiltak med sikte på nettopp dette, og med til dels gode resultater. I Sverige har man f.eks. lenge hatt tradisjon og suksess med å håndtere omstillinger og nedbemanninger proaktivt og profesjonelt, slik at de aller fleste berørte kommer over i ny jobb eller utdanning. I noen grad er dette tilfellet også i Danmark og i Finland.
Trepartssamarbeidet om et Inkluderende Arbeidsliv (IA) hadde tidligere et eget delmål (3) om å øke yrkesaktiviteten blant personer over 50 år (seniorer). Dette delmålet falt bort i IA-avtalen for 2019-2022, der det to delmålene har vært (1) å redusere sykefraværet og redusere frafallet fra arbeidslivet. Resultatene er omtrent lik null: Litt høyere sykefravær og uendret frafall. Sysselsettingen blant eldre har flatet ut. (Rapport fra faggruppen for IA-avtalen 2022)
Senior Norge mener at Pensjonsutvalgets rapport bør følges opp sammen med en mer målrettet og proaktiv arbeidslivs- og arbeidsmarkedspolitikk for å forebygge og motvirke at eldre som ønsker å fortsette lenger i arbeid, ikke blir presset for tidlig ut av arbeidslivet mot sine ønsker. En ny IA- og et fornyet IA-samarbeide bør løfte og konkretisere mål om høyere sysselsetting og lavere frafall blant eldre, og forsterke virkemidler og innsats for å nå målene.
Høringsuttalelse til NOU 2022:7 Et forbedret pensjonssystem
Senior Norge viser til Arbeids- og inkluderingsdepartementets høringsbrev datert 20.06.2022 vedlagt Pensjonsutvalgets rapport NOU 2022:7 (ref.: 22/2811). Senior Norge har følgende merknader og innspill til rapporten og den videre oppfølgingen av den:
Senior Norge mener at Pensjonsutvalget har levert en grundig og god utredning og rapport. Hovedkonklusjonen er at pensjonsreformen har vært viktig og nødvendig, og at den i hovedsak virker etter hensikten. Hovedforslaget er at aldersgrensene i pensjonssystemet bør økes gradvis i takt med økingen i forventet levealder i befolkningen . Videre foreslås det at alderspensjon til uføre økes tilsvarende som for arbeidsføre eldre som velger å jobbe lengre. Og at nivået på minstepensjon foreslås å økes i takt med den generelle velstandsutviklingen.
Senior Norge mener at dette er i hovedsak gode og godt begrunnete konklusjoner og forslag som vi støtter, og som bør få bred politisk tilslutning. Vi vil understreke prinsippet om generasjonsbalanse i pensjoner og finansieringen av dem i et langsiktig perspektiv.
Senior Norge vil likevel peke på visse sosiale problemer ved både pensjonsreformen og Pensjonsutvalgets forslag. De følger av store og systematiske forskjeller i forventet levealder og i arbeidsforhold i befolkningen. Dette slår sosialt uheldig ut i pensjoner og pensjonssystem, og Senior Norge mener at man bør finne bedre løsninger på dette problemet.
Senior Norge mener også at departementet bør vurdere å rette opp den såkalte «samordningsfella» i offentlig tjenestepensjon.
Senior Norge vil peke på at forslagene er avhengige av en aktiv og målrettet arbeidspolitikkpolitikk for at eldre som ønsker og har helse til det, faktisk kan få fortsette flere år i jobb. En ny IA-avtale og et fornyet IA-samarbeid bør konkretisere mål om høyere sysselsetting og lavere frafall blant eldre, og forsterke virkemidler og innsats for å nå målene.
Behovet for pensjonsreformen
Det er nå omtrent 20 år siden Pensjonskommisjonens oppnevning og sluttrapport (NOU 2004:1), og drøyt ti år siden den ble iverksatt fra 2011, etter grundige høringer og drøftinger, både med partene i arbeidslivet og i Stortinget. Hovedformålet var et mer økonomisk og sosialt bærekraftig pensjonssystem, med en rimelig og rettferdig fordeling av ytelser og byrder mellom generasjoner og mellom grupper i samfunnet. Befolkningsutviklingen med flere eldre og som lever stadig lengre gjorde det nødvendig med en pensjonsreform.
Det har vært bred politisk enighet om denne reformen og behovet for den.
Det er mange forhold som har endret seg siden pensjonsreformen ble utredet og vedtatt, og Pensjonsutvalget har hatt til oppgave å vurdere om behovet for pensjonsreform er mindre nå. De kommer til at så ikke er tilfellet, snarere tvert imot. Levealderen har økt mer enn antatt, og den forventes å øke ytterligere framover. Pensjonsutvalgets vurdering er at pensjonsreformen så langt ser ut til å virke etter hensikten. Det er ikke behov for systemendringer eller større innstramminger. Utvalget mener imidlertid at det er behov for justeringer for å styrke den sosiale bærekraften i pensjonssystemet. De tre sentrale forslagene er at:
- Aldersgrensene i pensjonssystemet bør økes i takt med økende levealder
- Minsteytelsene i pensjonssystemet bør følge den generelle velstandsutviklingen
- Alderspensjonen til uføre bør skjermes for levealdersjustering.
Senior Norge synes at Pensjonsutvalget har levert en grundig og god rapport. Målene om økonomisk og sosial bærekraft på lang sikt er grunnleggende og gjensidig avhengige. Det bærende prinsippet er generasjonsbalanse i forholdet mellom pensjoner og finansieringen av dem i et langsiktig perspektiv. Dette kan med fordel løftes ennå tydeligere fram i oppfølgingen av Pensjonsutvalgets rapport. Den økonomiske bærekraften er utfordrende, men håndterlig. Det er veldig viktig og bra at Pensjonsutvalget er så vidt enige om sine vurderinger, konklusjoner og forslag. Senior Norge mener at Pensjonsutvalgets rapport bør kunne gi grunnlag for et nytt, bredt pensjonsforlik.
Stigende aldergrenser for pensjon
Pensjonsutvalgets hovedforslag er at aldergrensene i pensjonssystemet økes gradvis i takt med økningen i levealderen i befolkningen. Det gjelder den nedre grensen for å kunne ta ut fleksibel alderspensjon på 62 år, den ubetingete pensjonsalderen på 67 år, og den øvre grensen på 75 år for å kunne tjene opp alderspensjon. Det betyr at yrkesaktive som utsetter pensjoneringen i takt med den økte aldergrensen, får kompensert for virkningen av levealdersjustering i sin årlige pensjon. Aldergrensene foreslås økt gradvis fra og med fødselskullet 1964. Utvalget foreslår at dette gjennomføres ved å knytte aldergrensene til noe de kaller «normert pensjonsalder». Normert pensjonsalder er 67 år for personer født i 1963, og den skal økes gradvis for yngre årskull med to tredeler av økingen i forventet levealder. Utvalget antyder at den nedre aldergrensen på 62 år bør kunne økes litt raskere enn dette. Formålet med utvalgets forslag er først og fremst å påvirke pensjoneringsnormene, dvs. av den vanlige oppfatningen blant folk om når en bør ta ut alderspensjon.
Pensjonsutvalget foreslår også at andre øvre aldergrenser i trygdesystemet økes i takt med aldergrensene for alderspensjon. Det gjelder dagpenger ved arbeidsledighet, sykepenger, arbeidsavklaringspenger og uføretrygd..
Senior Norge er enig med Pensjonsutvalget i at gradvis stigende aldergrenser for pensjon over tid er en logisk og rimelig følge av pensjonsreformen, og vi slutter oss til utvalgets forslag. Levealdersindekseringen av opptjent pensjon innebærer at nye kull av alderspensjonister gradvis må jobbe litt lenger for å opprettholde et gitt pensjonsnivå per år. Da er det naturlig og rimelig at aldersgrensene for å ta ut og tjene opp pensjon økes tilsvarende. Hvis ikke kan det på lang sikt bli et veldig stort gap mellom når en kan ta ut pensjon, og den alderen hvor pensjonen står i et rimelig forhold til den arbeidsinntekten som bortfaller.
Det meste av den forventede økingen i levealder i framtida vil ventelig dreie seg om flere friske leveår for folk flest. Men her kan det også være systematiske sosial forskjeller som det bør tas bedre hensyn til, se våre merknader om dette lenger ut i vår uttalelse.
Senior Norge er enig med utvalget i at det også er naturlig og rimelig at de øvrige aldergrensene i trygdesystemet økes i takt med levealdersutviklingen. Når det legges opp til og stimuleres til at folk etter hvert forventes å jobbe i noe flere år etter hvert som levealderen øker, så er det naturlig og rimelig at rettighetene til dagpenger, sykepenger osv. økes i takt med denne økingen. Folketrygden skal også da kompensere for bortfall av arbeidsinntekt ved arbeidsledighet, sykdom osv. på vanlig måte.
Senior Norge mener også at aldergrensene i tjenestepensjoner og avtalefestet pensjon (AFP) etter hvert bør økes tilsvarende. Det samme gjelder de øvre aldergrensene i offentlig sektor og for oppsigelsesvern etter arbeidsmiljøloven. Her har dessverre Sysselsettingsutvalget gått motsatt vei (NOU 2021:2). De foreslo å senke den øvre aldergrensen i arbeidsmiljøloven fra 72 til 70 år igjen, etter at den ble hevet i 2015. Riktignok ved samtidig å begrense adgangen til lavere bedriftsinterne aldergrenser. Sysselsettingsutvalget mente også at en ikke burde øke aldergrensen på 70 år i offentlig sektor. Regjeringen Støre fulgte opp ved å trekke tilbake et forlag fra regjeringen Solberg om å øke den øvre aldergrensen i offentlig sektor til 72 år, slik som i privat sektor. (Meld. St. 7 (2021-2022))
Senior Norge mener at gradvis stigende aldergrenser for pensjon tvert om børt følges opp med tilsvarende øking i de øvre aldergrenser for arbeid og alminnelig oppsigelsesvern. Ellers henger det ikke på greip, og det vil dessuten være aldersdiskriminerende.
Senior Norge mener at det ikke er en god idè å øke den nedre aldersgrensen på 62 år mer enn det levealdersjusteringen tilsier. Det vil virke sosialt uheldig overfor personer som har problemer med levealdersindekseringen allerede nå. Se våre merknader om sosiale utfordringer
Bedre alderspensjon til uføre
Pensjonsutvalget mener at alderspensjonen til uføre bør skjermes for levealdersjustering. Årsaken er at uføre ikke kan tilpasse seg levealderjusteringen ved å jobbe lenger. Dette er et forslag for å forbedre den sosiale bærekraften i pensjonssystemet. Utvalget har delt seg litt når det gjelder forslag til graden av skjerming. Flertallet mener at prinsippet bør være at uføres pensjon som gjennomsnitt stabiliseres i forhold til arbeidsføres pensjon. Det vil si at en tar hensyn til hvordan arbeidsføre i gjennomsnitt kompenserer for levealdersjusteringene ved å fortsette lenger i arbeid. Flertallet foreslår at uføre får beregnet opptjening av alderpensjon 65 år mot nå til 62 år, og fra 1964-kullet skjermes for mellom halvparten og to tredeler av levealdersjustering. Mindretallet (fra FrP og SV) foreslår at alderspensjonen til uføre kompenserer fullt ut for levealdersjusteringene. Det vil innebære at de tjener opp alderspensjon til 67 år og følger denne levealdersjusterte normerte pensjoneringsalderen.
Senior Norge er enig i at alderspensjon til uføre bør skjermes for levealdersjusteringen. Vi synes at dette er et rimelig og logisk forslag som vil styrke den sosiale bærekraften. Hvis ikke, vil alderpensjonen til uføre over tid bli stadig lavere enn alderspensjonen til arbeidsføre med sammenlignbar bortfalt arbeidsinntekt. Det ville skape betydelige sosiale gap over tid. Merkostnadene ved forslagene er akseptable. Senior Norge heller i retning av å støtte flertallets forslag som det mest pragmatiske. Det sikter mot balanse mellom yrkesaktives og uføres alderspensjon. En bør imidlertid følge inntektsutviklingen for ulike pensjonistgrupper nøye og være åpen for justeringer ved behov.
Bedre regulering av minstepensjoner
Pensjonsutvalget mener at minsteytelsene ved den normerte pensjoneringsalderen bør reguleres i takt med velstandsutviklingen, og foreslår at de reguleres med lønnsutviklingen. Forholdet mellom nivå på minsteytelsene og gjennomsnittlig lønnsnivå vil derved forbli stabilt over tid. Hittil har minstepensjonsnivået vært regulert lavere enn lønnsutviklingen. Utvalget mener at alle løpende utbetalte pensjoner bør reguleres på samme måte, dvs. med gjennomsnitt av lønns- og prisutviklingen. Når minsteytelsene reguleres noe gunstigere enn løpende utbetalte pensjoner, vil noen personer som i utgangspunktet har pensjon noe over minstenivået, etter hvert bli tatt igjen av dette. Med dagens regler får disse et tillegg som sikrer at de opprettholder minstenivået. Utvalgets flertall (alle unntatt medlemmer fra FrP og SV) mener at det ikke lenger bør gis et slikt pensjonstillegg. Det vil innebære at hvert årskull får sine spesifikke minstepensjoner.
For ikke å svekke forholdet mellom standardsikringen og minstesikringen i folketrygden ytterligere, og for å begrense utgiftsveksten tilrår utvalget ikke en generell øking i nivået på minsteytelsene. De prioriterer heller den foreslåtte forbedringen i de årlige reguleringene av dem, og antyder også heller en målrettet forbedring av behovsprøvd bostøtte til pensjonister. Utvalget mener at minsteytelsene fortsatt bør være høyere per person for enslige enn for gifte, og at det bør vurderes å øke denne forskjellen noe.
Senior Norge mener at utvalgets vurderinger og forslag også her virker ganske rimelige og balanserte med sikte på å forbedre den sosiale bærekraften. Merkostnadene er akseptable. Det er viktig å ikke skape en fattig underklasse av minstepensjonister over tid, og utvalgets forslag bidrar til å motvirke dette. Samtidig er det også viktig å ikke undergrave balansen mellom standardtrygghet og grunntrygghet i folketrygden ytterligere. Alle bør få noe igjen for sine premieinnbetalinger, og slik at pensjonen står i et rimelig forhold til inntekten som yrkesaktiv.
Pensjonsutvalget peker på at minstepensjonene i Norge er relativt generøse sammenliknet med andre land, særlig etter skatt. I en del andre land er det imidlertid mer behovsprøvde tillegg til minsteytelsene. Senior Norge vil likevel vise til at minstepensjonen til enslige er litt lavere enn EU`s fattigdomsgrense på 60 prosent av medianinntekten i samfunnet.
Senior Norge synes at utvalgsflertallets forslag om årskullspesifikke minstepensjoner virker komplisert, selv om de argumenterer for det motsatte. Det at det blir forskjellige nivåer på minstepensjon og garantipensjon, er det nok mange som vil ha vondt for å forstå og akseptere.
Det reformerte pensjonssystemet gir ganske lav opptjening for lave inntekter, og noe lavere enn i det gamle systemet, som hadde en klarere fordelingsprofil. Dessuten bidrar tjenestepensjoner til å oppheve fordelingsprofilen i folketrygden, ved høyere opptjening på høyere inntekter enn på lavere inntekter. Senior Norge mener at man kan vurdere noe høyere pensjonsopptjening på lave inntekter i folketrygden, eventuelt kombinert med noe lavere opptjening på inntekter over gjennomsnittet. Slik som i «den gamle folketrygden». Man bør også vurdere begrensninger i «den omvendte» fordelingsprofilen i tjenestepensjoner, som favoriserer personer med høye inntekter, og som opphever fordelingsprofilen i folketrygden.
Senior Norge vil også vise til at de økonomiske insentivene for lengre arbeidsliv, nok kan bidra til å øke og forlenge yrkesdeltagelsen og den økonomiske bærekraften, men at de samtidig kan svekke den sosiale bærekraften for mer utsatte grupper i arbeidslivet. Det er store og systematiske sosiale forskjeller i forventet levealder i befolkningen. Folk med lang utdanning, gode jobber og høy inntekt lever gjennomgående klart lenger enn folk med lav utdanning og slitsomme og usikre jobber og tidlig start i arbeidslivet. Forventet levealder blant menn er 5-6 år lenger i yrkesgrupper med høy utdanning enn i yrkesgrupper med lav utdanning og fysisk slitsomme jobber. Tilsvarende forskjeller blant kvinner er vel 4 år forskjell i forventet levealder. Systemet med levealdersindeksering og kostnadsnøytralt pensjonsuttak favoriserer folk med lang forventet levealder og gode og lange arbeidsliv. Pensjonsutvalgets forslag om stigende aldergrenser i pensjonssystemet forsterker dette problemet.
Senior Norge viser til at OECD er generelt positive til slike pensjonsreformer som vi har innført i Norge, men at de samtidig har gitt et varsko om at de aktuelle pensjonsreformene kan virker for hardhendt mot personer som sliter på arbeidsmarkedet, som har dårlig helse, kortere levealder, slitsomme og risikable jobber. Pensjonsreformene må ta hensyn til slike sosioøkonomiske variasjoner og ulikheter, mener OECD.
Senior Norge viser til at våre nordiske naboland Danmark, Finland og Sverige har nylig innført eller vedtatt å innføre særskilte «sliterpensjoner eller -tillegg» for eldre med lange og slitsomme yrkesliv. Det samme i Portugal. I Nederland har man av samme grunn lempet litt på kostnadsnøytraliteten i den fleksible alderspensjonen. De årlige pensjonene blir ikke like mye redusert ved tidlig uttak, og ikke like mye økt ved sent uttak av pensjon, sammenliknet med et helt kostnadsnøytralt system. I Nederland diskuteres det også om de nærings- og yrkesbaserte tjenestepensjonene kan ta bedre hensyn til systematiske ulikheter i helseforhold og levealder i ulike bransjer og næringer.
Pensjonsutvalget erkjenner dette sosiale problemet, men kommer til at det er vanskelig å finne gode indikatorer for å ta presist nok hensyn til det i pensjonssystemet. Senior Norge vil bemerke at eksemplene fra andre land viser likevel at det er mulig finne måter å ta hensyn til dette, hvis man virkelig vil. Dette kan gjøres på forskjellige måter, og de bør vurderes nærmere.
Pensjonskommisjonen anbefalte f.eks. i sin tid et fribeløp som ikke skulle justeres for uttaksalder (NOU 2004:1). Det kan også gjøres ved å lempe litt på kostnadsnøytraliteten ved fleksibel og valgfri pensjoneringsalder, slik som i Nederland. Eller ved noe høyere opptjening på lave inntekter (og evt. noe lavere opptjening på høyere inntekter), slik som i den gamle folketrygden. Eller ved tilpasninger i tjenestepensjoner eller avtalefestet pensjon AFP). Senior Norge mener at en i bør vurdere nærmere hvordan slike sosiale utfordringer kan tas bedre hensyn til i pensjonssystemet. De vil ellers ventelig øke over tid framover.
Samordningsfella for offentlig tjenestepensjon
Pensjonsutvalget har hatt et overordnet og bredt mandat for vurdering av pensjonsreformen og pensjonssystemet i Norge, med hovedvekt på folketrygdens alderspensjon. Men helheten i det samlete pensjonssystemet skulle også vurderes, og utvalget har bl.a. tatt for seg private og offentlige tjenestepensjoner og Avtalefestet pensjon (AFP), og tilpasninger av disse til den samlete pensjonsreformen. Utvalget kunne selvsagt ikke gå langt i detalj om disse supplerende pensjonsordningene, men legger vekt på de samlede virkningene. Senior Norge mener likevel at et spesielt problem likevel kunne vært omtalt tydeligere. Det gjelder den såkalte «samordningsfella» for offentlig tjenestepensjon og folketrygdens alderspensjon.
«Samordningsfella» går i korthet ut på at en gruppe offentlig ansatte får stadig lavere samlet pensjon fra tjenestepensjonen og folketrygden desto lenger de fortsetter i jobb etter fylte 67 år. Spesielt hvis en tar ut folketrygdpensjon fra 67 år og deretter fortsetter i jobb, så kan hele tjenestepensjonen bli samordnet bort etter hvert. Dette gjelder primært for personer født i årene 1944-1953, men også delvis for personer født i årskullene 1954-1962.
Senior Norge viser til at en god del personer som rammes av samordningsfella har fulgt oppfordringen og ofte et ønske fra arbeidsgiver om å fortsette flere år i arbeid etter oppnådd pensjonsalder. Stor har overraskelsen og skuffelsen vært for de som har oppdaget at den offentlige tjenestepensjonen ble samordnet bort etter et forlenget arbeidsliv. Spørsmålet har vært tatt opp i Stortinget (Dok 8:141 L (2019-2020)) og i rettssystemet, men uten at feilen har blitt rettet opp. I dom i saken i Borgarting lagmannsrett sto det riktignok at denne «samordningsfella» «gir en urimelig og urettferdig tilbakevirkning» for dem som rammes av den (Borgarting Lagmannsrett 26.11.2020). Senior Norge mener at «samordningsfella» bør vurderes nærmere ved oppfølgingen av Pensjonsutvalgets rapport.
Behov for en mer aktiv og målrettet arbeidspolitikk overfor eldre
Pensjonsreformen så vel som Pensjonsutvalget legger stor vekt på økonomiske insentiver for eldre til å fortsette lenger i arbeid etter hvert som levealderen øker. Samtidig som det også legges vekt på sosial fordeling av inntekt på gitte tidspunkt og mellom generasjoner på lang sikt. Insentivene er fortrinnsvis rettet mot den enkelte arbeidstaker. Men som utvalget selv påpeker, så er det ikke nok at flere ønsker å fortsette lenger i jobb. For at sysselsettingen blant eldre skal øke over tid, så må virksomhetene samtidig etterspørre og beholde eldre arbeidstakere (NOU 2022:7 side 17 og avsnitt 7.6).
Senior Norge vil derfor framheve at man også trenger gode insentiver og virkemidler på etterspørselssiden i arbeidsmarkedet. Aldersgrensene for opphør av arbeidsforhold og alminnelig oppsigelsesvern bør som før nevnt tilpasses til stigende aldersgrenser for pensjon. Man trenger en mer målrettet og proaktiv politikk for å forebygge og motvirke at eldre blir skjøvet for tidlig ut av arbeidslivet ved omstillinger og nedbemanninger, og for å stimulere til at flere uføre kan få være i arbeid.
Senior Norge vil peke på at forekomsten av uføretrygd i befolkningen er svært høyt i Norge, og av de aller høyeste blant alle OECD-land. En av ti personer mellom 18-67 år er uføretrygdet i Norge. Vi er med rette bekymret over den økende tilgangen til uføretrygd blant unge, men vi bør også være bekymret over den høye forekomsten av uføretrygd blant eldre. En av fem personer mellom 55-59 år og en av fire personer mellom 60-64 år er uføretrygdet. Det er godt dokumentert at mye av tilgangen til uføretrygden blant eldre kan spores direkte tilbake til omstillinger og nedbemanninger i arbeidslivet.
I Norge anser vi oss for å være ganske gode på omstillinger i nærings- og arbeidslivet, men er vi egentlig det? Mobiliteten på arbeidsmarkedet er relativt lav, og spesielt er det få eldre som skifter jobb. Det kan det være mange grunner til, både gode og dårligere. Det er bra at mange trives i jobben sin og ønsker å fortsette i den. Men det er ikke bra at mange eldre sliter med å finne seg en ny jobb, dersom de ønsker eller må det. Og det er ikke bra at så mange med helseproblemer holdes utenfor arbeidslivet. Vi er ikke gode her i landet til å forbygge og begrense de sosiale kostnadene ved omstillinger og nedbemanninger i form av for tidlig avgang fra arbeidslivet. Andre land har innført strategier og tiltak med sikte på nettopp dette, og med til dels gode resultater. I Sverige har man f.eks. lenge hatt tradisjon og suksess med å håndtere omstillinger og nedbemanninger proaktivt og profesjonelt, slik at de aller fleste berørte kommer over i ny jobb eller utdanning. I noen grad er dette tilfellet også i Danmark og i Finland.
Trepartssamarbeidet om et Inkluderende Arbeidsliv (IA) hadde tidligere et eget delmål (3) om å øke yrkesaktiviteten blant personer over 50 år (seniorer). Dette delmålet falt bort i IA-avtalen for 2019-2022, der det to delmålene har vært (1) å redusere sykefraværet og redusere frafallet fra arbeidslivet. Resultatene er omtrent lik null: Litt høyere sykefravær og uendret frafall. Sysselsettingen blant eldre har flatet ut. (Rapport fra faggruppen for IA-avtalen 2022)
Senior Norge mener at Pensjonsutvalgets rapport bør følges opp sammen med en mer målrettet og proaktiv arbeidslivs- og arbeidsmarkedspolitikk for å forebygge og motvirke at eldre som ønsker å fortsette lenger i arbeid, ikke blir presset for tidlig ut av arbeidslivet mot sine ønsker. En ny IA- og et fornyet IA-samarbeide bør løfte og konkretisere mål om høyere sysselsetting og lavere frafall blant eldre, og forsterke virkemidler og innsats for å nå målene.